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문서번호	참연 2004-10
수 신	법제사법위원회
발 신	참여연대 (작은권리찾기운동본부, 담당 : 백종운 간사, 02-723-5303)
제 목	상가건물임대차보호법중개정법률안(의안번호88호)에 대한 의견서
날 짜	2004. 10. 08. (총 8 쪽)

상가건물임대차보호법중개정법률안(의안번호88호)에 대한 의견서

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안녕하십니까. 귀 위원회에서 요청한 상가건물임대차보호법중개정법률안(의안번호88호)에 대해 의견서를 제출하오니 법안 심사에 적극 반영하여 주시기 바랍니다.

붙임 상가건물임대차보호법중개정법률안(의안번호88호)에 대한 의견서

참여연대 공동대표 박상증□최영도□이선종

상가건물임대차보호법중개정법률안(의안번호88호)에 대한 참여연대 의견서

1. 개정안의 요지

민주노동당 권영길 의원이 대표 발의하여 2004. 6. 28. 제출된 「상가건물임대차보호법중개정법률안」의 주요 내용은, ① 상가건물임대차보호법이 상가건물의 임대차 일반에 적용될 수 있도록 법 제2조제1항의 단서를 삭제하고(안 제2조), ② 사업자등록증을 가지지 않았으나 정부 부서장의 허가를 받아 설립된 비영리법인, 정당법에 의해 등록한 정당, 비영리민간단체지원법의 지원을 받는 비영리민간단체도 관할 세무서에 신고하고 확정일자를 받을 수 있게 하여 상가건물임대차보호법의 보호를 받을 수 있도록 하며 (안 제3조), ③ 임대인에 의한 계약갱신을 거절할 수 있는 정상적인 사유 중에서 철거 및 재건축 (제10조 제1항 제7호)의 보상기준 등을 정하고 (안 제10조제6항), ④ 차임증액 청구의 상한과 관련된 규정(제11조)을 개정하여 주택임대차보호법과 마찬가지로 연 5퍼센트의 금액(연 20분의 1의 금액)을 초과하지 못하도록 하면서 (안 제11조) 월차임 전환시 산정율과 관련된 규정을 □연 10퍼센트의 범위내에서 대통령령이 정하는 비율을 곱한 월차임의 범위를 초과할 수 없다□ (제12조 월차임 전환시 산정율의 제한)고 개정하여 지금의 전세제도를 월세제도로 전환하는 과정의 실효성을 높이는 동시에 월세제도로의 전환과정에서 임차인들의 피해를 최소화할 수 있도록 하고(안 제12조), ⑤ 건물주에 의한 임대차계약서상의 원상복구 조항의 악용을 막기 위해 민법 제626조(임차인의 상환청구권)에서 보장하고 있는 필요비와 유익비 상환청구권을 강행규정으로 하고 (안 제15조제2항), ⑥ 약정한 차임 또는 보증금이 인근의 유사한 상가건물에 비하여 현저히 부당하다고 인정되는 경우 법무부장관과 특별시장·광역시장 또는 도지사가 조정권고 등 필요한 조치를 할 수 있게 하는 한편, 제11조(차임 등의 증감청구권)의 규정에 위반하여 차임 또는 보증금을 인상한 경우 등에 대해서도 시정조치를 할 수 있도록 하면서 (안 제19조 시정조치 등) □시정조치의 규정에 의한 법무부장관과 특별시장·광역시장 또는 도지사의 시정명령을 위반한 자□에 대하여 500만원 이하의 과태료에 처할 수 있게 하여 법 적용의 실효성을 도모함(제23조 과태료)과 동시에, ⑦ 특별시·광역시·도에 임대차분쟁조정위원회를 설치할 수 있게 하고, 그 조정의 효력은 임대주택법의 임대주택분쟁조정위원회와 마찬가지로 당사자들이 조정위원회의 조정안을 수락한 경우에 당사자간에 조정조서와 동일한 내용의 합의가 성립된 것으로 보도록 하면서 (제22조 분쟁의 조정신청 및 조정의 효력 등), ⑧ 법 시행 이후 존속중인 임대차로서 임대차 기간이 1년 이상인 상가건물세입자들의 재계약을 3년의 범위 내에서 보장하여 법 시행 이후의 임대료 과다인상과 계약 해지권 남용을 최소화할 수 있도록 하는 것(안 부칙)을 내용으로 하고 있습니다.

2. 안 제2조 - 적용범위에 관한 부분 : 개정안에 찬성

가. 법률의 적용범위에 관한 제2조는 최초의 입법안에는 없었던 것이 입법논의과정의 말미에 포함된 것으로서, 그 취지는 일정한 규모 이상의 임대차 계약에서는 임차인이 대등한 입장에서 임대차계약을 체결할 수 있는 지위에 있다는 점을 전제로, 대기업 등이 임대차계약을 체결행위도 보호할 수는 없는 것이니 경제적 약자라고 할 수 없고, 따라서 시장 경제 원리에 반하여 이 법이 보호할 필요가 없다는 것이었습니다.

나. 이러한 입법취지는 일면 타당한 것으로 보일 수 있으나, 문제는 경제적 권한의 유무를 보증금과 월세의 규모라는 일의적인 기준에 의해 정하고, 나아가 시행령에 위임을 하면서 기본적인 기준을 정하지 않다 보니 많은 부작용을 발생시키고 있다는 점입니다.

그리하여 지나치게 많은 임대차계약이 적용범위를 정하는 보증금액의 경계선에 놓이게 되었고, 임대인들은 시장에서의 임대료 인상의 필요성에 의해서가 아니라 위법의 적용을 피하기 위하여 의도적으로 임대료를 인상하려 하여 일부 지역에서 임대료가 갑자기 100% 이상 인상되는 부작용도 나타났습니다.

다. 동시에, 최초 법 시행시에는 적용 범위에 해당하였으나, 임대차계약을 갱신하는 과정에서 적용범위에서 제외되는 경우가 있는데, 이러한 경우 위법이 적용되는 것으로 해석할 수 있는가 하는 의문점이 발생하게 되어 법원에서 법을 적용하는데 많은 혼란이 발생할 것으로 예상됩니다.

라. 이러한 부작용 등을 종합하면, 적용범위에 관한 위법 제2조는 위 법률안처럼 폐지하거나, 적어도 그 적용범위 결정 방식을 변경하거나 시행령에 위임하는 기본적인 기준을 법률에 정하는 등의 개정이 필요하다 할 것입니다.

3. 안 제3조 - 비영리단체 등의 공시방법에 관한 부분 : 수정·보완 의견

가. 상가건물임대차보호법이 임차권의 공시방법으로 사업자등록원부를 두고 있는 것은, 부가가치세법상의 사업자등록제도가 ① 통일된 권리관계의 장부가 존재하고, ② 통일된 장소에 통일된 양식으로 비치되어 언제든지 열람·등사가 가능하여, 그 상가 건물의 매수인, 저당권자, 경락인 등이 부동산등기부의 주소·지번에 소재하는 임차인의 존재를 확인함으로써 예기치 못한 손해를 예방할 수 있는 「공시 기능」을 할 수 있기 때문입니다.

나. 그런데 위 법률안이 제시하는 민법상 비영리법인의 설립허가나, 정당법상 등록은, 관할 주무관청이 다양하고, 처리 방식이 각각 다르기 때문에, 공시방법의 기본적 요건이라고 할 수 있는 □일정한 공 기관에서 통일된 양식으로 통일된 장부를 보관하여 열람·등사□가 불가능합니다 (이러한 등록 등을 모두 공시방법으로 허용한다면, 공시기능이 필요한 매수인·저당권자·경락인 등은 혹시 있을지 모르는 임차인을 확인하기 위하여 모든 기관의 등록부를 검색해 보아야 한다는 부당한 결론에 달하게 될 것입니다.

다. 한편 위 법률 제정 당시 국세청은 □비영리법인의 경우에도 세무서에 사업장등록신청을 하는 경우에는 번호를 부여하여 사업자등록을 할 수 있고, 사업자에 갈음하는 단체로 다고 하여 비영리법인의 경우에도 사업자등록을 하여 공시방법을 갖춤으로써 상가건물임대차보호법의 보호를 받을 수 있다□는 것이었습니다. 실제로 수익사업을 하는 비영리법인·단체와 국가·지방자치단체도 사업상 독립적으로 재화 또는 용역을 공급하는 자는 부가가치세법상의 □사업자□에 해당하여 등록을 할 수 있고 (부가가치세법 제2조 제1항 : □영리목적의 유무에 불구하고□), 수익사업을 하지 않는 비영리법인 및 국가기관 등은 사업자가 아닌 자에게도 고유번호를 부여할 수 있는바(소득세법 제168조 제5항) 이를 통하여 관할 세무서에 통일된 양식의 등록(사업자등록 또는 이에 준하는 고유번호등록)이 가능합니다.

라. 따라서 위 조항은 비영리 단체로서 독립한 수익사업이 없어 사업자등록을 받지 못하는 경우 소득세법상의 고유번호 등록을 하는 경우에도 대항력을 인정하는 것으로 개정되어, 관할 세무서에서 통일적 양식에 의하여 통일적으로 관리되는 공시 방법을 정비해 나가는 방향으로 수정·보완되는 편이 나을 것입니다.

4. 안 제10조 - 철거·재건축시 보상의무의 명시 : 개정안에 찬성

가. 현행법상 임차인은 5년의 범위 내에서 임대차 계약의 갱신을 청구할 수 있게 하였는바(제10조 제1, 2항), 결국 상가건물의 임대차 계약 기간은 최단 5년 보장된 것으로 볼 수 있습니다.

나. 한편 현행 법률은 이와 같은 계약 갱신 청구권의 예외 사유로 8개 항목을 정하고 있는바, 그 중 제1 내지 5호와 제8호는 모두 임차인의 귀책사유로 인한 경우이고, 제6호는 임대차 계약의 목적 달성이 현실적으로 불가능한 경우입니다. 그런데 제7호는 임대인이 목적 건물의 철거나 재건축을 하는 경우로서 그 사유가 임대인의 선택에 의한 것이고, 그로 인하여 임대인에게 경제적 이익이 발생하는 경우입니다. 따라서 그러한 경우에도 제1 내지 6호나 제8호 사유와 동일하게 계약갱신 청구권을 아무런 대가 없이 부인할 것인지에 관하여는 재검토가 필요합니다.

다. 또한 제7호의 사유가 발생하는 경우, 당초 법률이 보장하는 한도에서 계약 갱신을 기대하였던 임차인으로서는 그러한 기대 이익을 침해당하는 것으로 볼 수도 있습니다. 따라서 이 경우 임대인의 이익의 범위 내에서 임차인이 계약갱신청구권을 행사할 수 없게 됨으로 인한 손실을 보상하도록 하는 것은 합리적인 이해 조정 방안이라 할 것입니다.

5. 안 제11·12조 - 차임 증액의 상한·월차임 전환시 산정률 규정 : 개정안에 찬성

포괄위임은 항상 위헌의 소지가 있으므로 가능하면 포괄위임이 되지 않도록 법을 정하는 것은 입법기술상 중요한 문제라 할 수 있습니다. 최근 소송촉진등에관한법률에서 지연이자 조항 사건에 관하여, 헌법재판소도 지나친 포괄위임이라는 이유로 위헌 결정을 한 바 있습니다 (헌법재판소 2003. 4. 24. 자 2002헌가15 전원재판부 결정). 따라서 위 개정 법률안처럼 법률에서 그 기준을 정하는 것이 바람직하다 할 것입니다.

6. 안 제15조 제2항 - 비용상환청구권의 강행규정(제15조 제2항)화 부분 : 개정안에 찬성, 수정·보완 의견

현행 민법에서는 시설투자금을 회수하기 위한 비용상환청구권이 강행규정이 아닌 임의규정으로 되어 있고 이를 악용하여 임대인들이 □원상회복의무는 임차인에게 있다.□라는 방식으로 임차인의 비용상환청구권을 포기하도록 요구하고 있어 임차인들이 시설투자금을 회수할 길이 없는 상태이고, 이러한 문제는 단순히 임차인의 부담일 뿐 아니라 그 부담이 소비자에게 전가되고 고액의 투자시설이 제대로 사용되어 보지도 못한 채 사장되는 것과 같이 사회적 손실이 가중되고 있다는 점에서 반드시 해결점을 찾고 넘어가야 할 사회적 문제라 할 수 있습니다.

특히 통상 상가건물의 경우는 주택보다 많은 비용이 투자되므로, 임차인이 투여한 비용 상환을 보장해야 할 필요성이 높다고 할 수 있고, 따라서 민법상 임의규정으로 되어 있는 비용 상환청구권을 강행 규정으로 하는 것은 원칙적으로 옳다고 할 것입니다.

다만 비용상환 청구권이 강행규정화 되어 인정되더라도 그 비용은 건물의 유지나 효용증가에 직접적으로 기여한 부분의 한도에서 인정되므로 임차인들이 기대하는 것처럼 영업을 위하여 투자한 시설비용을 임대인에게 청구할 수는 없다 할 것이어서 이를 강행규정화 한다 하더라도 임차인의 보호정도는 크지 않을 것으로 예상됩니다 (이는 바꾸어 말하면, 비용상환청구권을 강행규정화 하여 투자금 회수를 보장한다고 하여도, 임대인의 불필요한 부담을 유발할 우려도 없다고 볼 수도 있는 것입니다).

7. 안 제20조 - 분쟁해결 절차의 신설 : 개정안에 찬성

상가 건물의 임대차를 둘러싼 분쟁이 일상적으로 빈번하게 발생한다는 점, 분쟁의 유형이 전형적이고 구조가 일률적이어서 신속하고 저렴한 구제가 가능하다는 점 등을 고려할 때, 조정위원회를 설치하는 것은 바람직하다 할 수 있습니다. 미국 등의 경우에도 임대차분쟁을 전문적으로 다루는 법원을 두고 있는 것으로 알려져 있습니다.

8. 경과 조치 관련 부칙안 : 개정 법률안에 찬성

이미 상가임대차보호법이 시행 중이고 상가 건물 임대차 계약이 통상 1년 단위라는 점을 고려하면, 기존 법의 적용을 받던 건물의 경우 위 개정안의 부칙이 적용되는 경우는 없을 것입니다. 다만 이개정안에서 보증금·차임 규모에 의한 적용범위 제한을 없애 적용범위가 확대되므로, 종래 적용대상이 아니던 건물들이 새로이 적용을 받게 되는 경우가 이에 해당하게 됩니다.

법 시행(엄밀히 말하면 □법 적용□) 당시 존속 중인 상가임대차를 적용대상에서 제외하면, 최초 법 시행 당시와 마찬가지로 법 적용을 앞두고 과다한 임대료 인상 등 극심한 부작용을 있게 된다는 점, 상가임차인에게 최소한 기간 동안 임차권을 보장해야 한다는 입법 취지를 고려한다면 굳이 종래 적용 제외 건물의 경우에도 동일하게 적용되어야 마땅하다는 점, 법이 계약갱신의 거부 사유 정하여(법 제10조 제1항) 임차인·임대인의 이익 조정을 꾀하고 있다는 점을 고려할 때, 존속 중 임대차에도 새 법을 적용하는 것이 맞다고 봅니다.

이에 대하여는 소급입법금지의 원칙에 어긋나 위헌의 소지가 있다는 점 때문에 기존의 임대차에는 위법을 적용하지 않는 것으로 입법이 되었으나 이미 종료한 법률관계에 대하여 소급하여 신법을 적용하는 진정 소급 입법은 위헌의 소지가 있으나, 과거에서 현재까지 진행되고 있는 법률 관계에 신법을 소급하여 적용하는 부진정소급입법은 위헌은 아닙니다. 또한 위 법률안이 갱신청구권의 범위를 3년으로 제한하고 있어, 임대인에게 크게 불리한 것도 아니라 할 것입니다. 다만 종래 적용대상이 아니던 건물의 임대차 계약이 수차 갱신된 경우에도 3회에 걸쳐 갱신을 허용하게 되면, 다른 임대차 계약(이미 적용대상인 건물)과의 관계에서 형평성이 문제가 될 수 있으므로, 종전 임대차기간을 포함하여 5년 범위 내라고 하는 것이 더 합리적이라는 의견입니다.