공공택지에 건설되는 25.7평 초과

민간건설 아파트에 면죄부를 주려는 것이 문제

김남근 (참여연대 협동사무처장, 변호사)

(1) 현재 공공택지 지역에서 공급되는 아파트는 국민주택규모(전용면적 25.7평, 공급면적 33평) 이하 아파트가 70%, 초과 아파트가 30%인데, 국민주택규모 이하 70% 중 임대 아파트가 40%(공공임대 10% 포함), 전용면적 18평(공급면적 25평) 이하 아파트가  15%, 전용면적 18평 초과 12.7평 이하 아파트가 15% 정도 된다.

(2) 1998년 원가연동방식의 분양가규제가 폐지된 이후에도 임대아파트와 전용면적 18평 이하 아파트는 분양가규제를 받아 왔었기 때문에 지금 25.7평 이하 아파트에 대하여 원가연동 방식의 분양가규제를 하겠다는 정부발표에 따라 새롭게 분양가규제의 영향을 받는 것은 전용면적 18평 초과 25.7평 이하 아파트뿐이다. 결국, 새롭게 분양가규제를 받는 아파트는 공공택지 전체 중 15% 정도에 불과하다.

) 18평 이하에 적용되는 표준건축비 변동추이 (18평이하이며 16층이상인 경우, 단위:만원/평)

□89년	□90	□91	□92	□93	□94	□95	□96	□97	□98	□99	□00	□02
110	127	138	147	155	164	172	187	195	203	203	211	231

(3) 더욱이, 국민주택규모 이하의 아파트는 대부분 대한주택공사가 건설을 해 왔고 국민주 택규모를 초과하는 아파트는 모두 민간건설회사들이 공공택지를 분양받아 건설하고 있는데(최근 인천 논현2지구 도표 참조), 정부발표대로라면 민간건설회사들이 건설하는 30%의 중·대형 아파트는 분양가규제나 분양가공개 어떤 정책의 영향도 받지 않고 지금 그대로 분양을 할 수 있게 되어 사실상 분양가 폭등, 부동산투기의 주범에서 벗어 나 면죄부를 받게 되는 셈이다.

<표>공공택지인 인천 논현 2지구 분양평형별 공급비율

(단위 : 가구수, (%))

업체	평형	가구수	공급형태
대한주택공사	32	833 (13.5)	공공분양
	32	898 (14.5)	공공분양
	17∼20	1801 (29.1)	국민임대
	21∼23	788 (12.7)	공공임대
신영	35∼72	1,034 (16.7)	분양
우림건설	38∼55	837 (13.5)	분양
계		6,191

(1) 분양가규제는 1970년말에 시작되어 1998년까지 유지되어 오던 정책으로 처음에는 서울이나 지방이나 강남이나 강북이나 땅값을 고려하지 않고 획일적으로 분양가 상한선을 정하던 방식에서 시작되어 1980년대 말 땅값을 분양가에 반영하여 주는 소위 원가연동제방식(공공택지의 경우 택지비는 건교부장관의 승인을 받은 공급가격으로 정하고 건축비는 16층 이상·이하와 25평 이상과 이하 4개로 구분하여 상한선을 정함)으로 바뀌어 실시되어 왔었다.

(2) 지속적으로 부동산투기가 만연하는 한국사회에서 기존의 아파트는 가격이 비싸 서민들이 집을 마련하기 어려우므로 신규분양주택을 통해 내집 마련을 할 수 있도록 분양가를 규제한 것인데, 민간건설회사들은 선분양제를 정부가 허용하는 대가로 분양가규제를 받아들이게 된 것이다.

(3) 그런데, IMF 사태로 악화된 경기를 건설경기를 통하여 부양한다며 김대중 정부가  1998년 분양권전매허용이나 양도소득세 면제와 같은 부동산 투기조장(?) 정책을 펼 때 이러한 분양가규제 정책도 지금의 분양가 공개논란과 같은 큰 사회적 합의 과정 없이 졸속적으로 폐지되게 된 것이다.

(4) 물론, 정부에서는 분양가 규제는 가격통제정책으로 시장원리에 정면으로 반하는 조치이고 분양가와 시세 차이를 노린 투기의 만연 등 폐해가 커서 10년이상 분양가 폐지를 위해 노력한 결과 폐지된 것이라고 주장하지만, 역사적으로 분양가규제와 선분양제는 건설회사와 정부간에 서로 주기받기식의 관계였던 점에 비추어 분양가규제 폐지와 후분양제 도입은 마찬가지로 동시에 추진되었어야 옳았을 것인데, 결과적으로 건설회사는 2중의 혜택을 보게 된 셈이다.

(5) 더욱이, 시장원리에 의하여 아파트공급이 이루어지지 것이 아니라 주택정책과 도시계획에 의하여 아파트공급이 이루어지는 공공택지지역에서마저 시장원리를 내세워 분양가규제를 폐지는 한 것은 그야말로 눈앞에 경기부양에 급급하여 사회적 합의가 필요한 큰 정책을 졸속적으로 변경한 것이라 하지 않을 수 없다.

(1) 가격통제정책으로 시장원리에 반한다며 10년간 분양가 규제를 폐지하기 위하여 노력해 왔다던 정부가 분양가규제에 대한 정책평가를 이제 와서 달리하게 된 것도 아니고, 불과 7개월 전 10.29 부동산종합안정대책에서 분양가규제 부분이 빠진 점을 지적한 시민단체에 분양가규제만은 옷을 벗어서라도 막게다던 태도에 비추어 갑자기 분양가 규제를 하겠다는 정부의 태도에 의문을 갖지 않을 수 없다.

(2) 해답은 정부가 □분양가 공개 대신에 분양가규제를 하겠다.□고 말하고 있는 점과 □전면적인 분양가규제가 아니라 25.7평 이하의 아파트에 대해서만 분양가규제를 하겠다.□ 는 점에 있다.

(3) 현재, 공공택지 지역의 분양가에 30% 이상의 거품(폭리)가 끼어 있다는 점은 25.7평 이하의 아파트에 대하여 분양가규제를 하면 분양가가 30% 정도 인하될 것이라고 하는 정부 발표에서도 확인되고 있는 사실이고 공기업인 서울특별시 도시개발공사의 분양가 내역 발표에서도 확인된 사실이다. (경실련이나 인천참여자치연대 등의 분석에 의하면 분양가의 50% 정도가 거품이라는 분석이다.) 용인·동백지구의 분양가 담합여부에 대한 공정거래위원회의 조사에서도 건설회사들이 주변 아파트시세에 맞추어 분양가담합을 한 사실이 드러났고 공정거래위원회도 공정경쟁을 통하여 분양가인하를 유도한다는 미명하에 분양가규제를 폐지했는데, 건설회사들은 이를 악용하여 분양가담합을 통하여 폭리를 취했다는 점을 지적하고 있다.

(4) 분양가공개가 법적으로 강제될 경우 건설회사들에 쏟아질 여론의 질타와 시민들의 분노의 정도가 예상되어 건설회사들이 지금과 같이 막대한 폭리를 취하는 방식으로 분양가를 정하기는 어렵게 될 것은 자명하다.

(5) 결국, 정부는 분양가공개가 전면적으로 법제화되는 것을 막기 위한 방편으로 불과  15%정도 밖에 적용되지 않아 영향이 적고 그것도 민간건설회사들이 분양하는 25.7평 이상에 대하여는 전혀 영향을 미치지 않을 것이라는 점 때문에 25.7평 이하에 대해서만 분양가규제를 하는 선에서 분양가공개 논란을 마무리하자는 것이다. 정말, 미봉책이 라 하지 않을 수 없다.

(1) 대한주택공사는 공공기관의개인정보보호에관한법률(약칭 정보공개법)에 의하여 분양가내역 등의 정보를 공개해야 하는 공개의무 대상 공공기관에 해당하고 이미 서울 관악구 신림동 삼성산 주공아파트 정보공개소송에서 서울행정법원과 서울고등법원은 잇따라 대한주택공사가 분양가내역을 공개해야 한다고 판결한 바 있다. (서울 행정법원 제11부 2000.11.29.선고 2000구14473판결, 서울 고등법원 제6특별부 2001.8.21.선고 2000 누17093판결)

(2) 법원은 판결문에서 □분양가가 정당하게 산출되었다면, 그 산출근거가 공개된다고 하여 피고의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 보기 어렵다.□고 판시하고 있다. 참여연대가 제기한 한국통신공사의 시내전화요금 원가공개 청구소송에서 수원지방법원은 원가내역은 생산기법이나 판매기법 등은 영업비밀로 보호되는 노하우에 해당한다고 볼 수 없다는 판결도 있었다.

(3) 이렇게, 사법부가 분양가내역을 공개해야 한다고 판결을 하였다면, 삼권분립의 원칙상 행정부는 대한주택공사가 분양가를 공개할 때 어떤 방법과 기준에 의해서 할 것인가를 구체적으로 정해야 할 것이지 사법부의 판단에 반하여 분양가공개 여부를 다시 왈가왈부해서는 안된다. 대법원 판결이 있었던 것은 아니라고 하지만, 고등법원 판결에 상고하지 않고 승복한 것도 대한주택공사이었다.

(4) 실제로, 대한주택공사 사건에서도 대한주택공사는 자기 나름대로 정리한 14권을 넘는 방대한 분량의 자료를 주었을 뿐 택지비, 건축비, 영업비용 등으로 체계적으로 분양가내역을 공개하지 않아 전문적인 분석능력이 없는 주민들로서 넘겨받은 자료를 바탕으로 택지비, 건축비 등이 적정했는지를 분석하는 것이 불가능하였다.

(1) 시장원리대로 건설회사들이 아파트를 짓기 위해 토지소유자들에게 토지를 사들인다면 토지매매가격은 현재의 토지수용가격의 몇 배에 달할 것이고, 토지소유자들은 거꾸로 떼돈을 벌게 될 것이다. 이렇게 어렵게, 비싸게 토지를 구입하여 조성한 택지인데, 시장원리대로 분양가를 마음대로 받겠다면 사실 반론을 제기하기 쉽지 않을 것이다.

(2) 하지만, 공공택지는 택지개발촉진법이나 도시개발법 등 근거법률을 제정하여 서민들의 내집 마련이나 국토의 균형발전 등 공익적 목적을 위하여 개인들의 토지를 강제로 수용하여 조성한 택지이어서 그 조성과정이 전혀 시장원리적이지 않다. 그 수용가격도 수용 당시의 가격이 아니라 수용하기 10여년전의 택지개발을 고시할 때의 가격으로 개발이익이 한 푼도 반영되지 않은 헐값이어서 토지를 수용당하는 개인들의 저항이 필연적으로 따르고 있다.

(3) 공공택지를 민간건설에 공급할 때도 택지개발촉진법에 의하여 건교부장관이 승인한 가격으로 하게 되는데, 통상 감정가격의 30% 정도의 수준에서 싸게 공급하고 있다. 이렇게, 택지의 조성과 공급단계에서는 시장원리가 아니라 공익적 원리가 적용되고 있는데, 막상 아파트를 분양하는 단계에서는 시장원리에 따라 마음대로 가격을 받을 수 있다면 전혀 앞뒤가 맞지 않는 논리이고 건설회사에 특혜를 주는 것에 다름 아니다.

(4) 공공택지는 우리 법체계에서도 시장원리가 아니라 서민들의 내집마련 등 공익적 목적 하에서 정부가 적극적으로 개입하여 그러한 공익목적이 제대로 구현될 수 있도록 임대아파트용도지역, 국민주택규모 이하 아파트 건설지역, 국민주택규모 초과아파트 건설지역 등으로 계획적으로 사업을 추진하도록 하고 있는 것이다.

(1) 2003년 10.29. 종합적인 부동산투기억제 대책을 내놓을 때는 토지공개념을 넘어 주택 공개념을 주장하며 재건축개발이익환수제도나 주택거래신고제 등을 하겠다는 것이 대통령의 주택정책의 철학이었는데, 불과 7개월이 지난 지금에 와서 분양가공개문제를 둘러싸고는 대통령의 주택정책 철학이 다시 시장원리로 바뀌어 혼란을 주고 있다.

(2) 10.29. 대책시에는 부동산투기억제가 중요해서 철학이 공개념이었는데, 지금은 건설경기 부양이 중요해서 철학이 시장원리에 입각해야 한다는 것인지 철학이 상황에 따라 변화하는 것인지 의문이 아닐 수 없다.

(3) 더욱이, 경제학자들 중에서는 가격통제정책이어서 시장원리에 정면으로 반한다고 비판하고 있는 분양가규제(원가연동제 방식)는 하겠다고 하면서(물론 25.7평 이하의 일부에 대해서만), 분양가규제와 같은 직접적인 규제는 아니어서 일부 경제학자들도 찬성하는 분양가공개에 대하여는 시장원리에 반한다고 반대하겠다는 것은 논리적 일관성을 결여한 것이어서 혼란을 줄 뿐이다.

(1) 건교부가 주택공급제도 검토위원회의 공청회를 거쳐 대한주택공사의 분양가공개 여부를 결정하겠다던 6월 4일을 2일 앞둔 6월 2일 이미 열리우리당과 정부의 당-정 협의 형식을 빌어 대한주택공사의 분양가공개를 거부하겠다는 발표를 하였고 6월 2일 조·중·동 신문에서는 일제히 건설경기의 어려움과 건설업 면허반납의 기사가 실리고 있었다.

(2) 건설경기의 경착륙의 위험성이 얘기되고 내수경기가 살아나지 않는 상태에서 건설경기의 부양 필요성이 다시 제기되고 있다. 분양가규제나 분양가공개의 논의가 다른 때면 몰라도 이렇게 건설경기가 어려운 시점에서 얘기되어 시점이 잘못되었다는 식의 주장도 있다. 하지만, 분양가규제나 분양가공개의 논의는 건설경기가 호황인 시점에서 지나친 거품을 빼고 서민들이 감당할 수 있는 가격 수준으로 아파트가 공급되어야 한다는 주장에서 출발한 것이고 정부나 건설회사가 계속 반대하며 시간을 늦추어 온 것일 뿐이다.

(3) 지난 대통령선거에서도 이회창 후보나 노무현 후보 모두 김대중 정부 때와 같이 경기가 어렵다고 부동산경기를 통하여 경기부양을 하는 잘못은 저지르지 않겠다고 굳게 약속하지 않았던가? 김대중 정부가 건설경기로 경기부양한다며 부동산가격이 폭등을 방치하여 빈부격차는 더욱 심화되고 30년을 노력해야 겨우 내집마련이 가능할 정도가 되었다. 내집 마련의 희망이 그야말로 꿈이 되어 가고 있는 것이 현실이 아닌가?

(4) 정부가 서민들의 내집마련을 위해 모지기론을 도입하였는데, 그 내용을 보면 1억을 빌리려면 20년간 월60만원씩을 갚아야 하고, 그 3배인 월180만원의 수입이 있어야 대출이 가능하다. 그런데, 파주, 화성·동탄 등의 공공택지에서도 서민들이 첫 번째 집을 마련하는 규모라는 국민주택규모 아파트의 분양가가 2억 4-5000만원을 넘고 있어 그 동안 전세금 5,000만원을 투자한다 하더라도 2억원을 빌려야 하므로 월120만원을 20년간 갚아야 하고 그 3배인 월360만원의 소득이 있어야 하는데, 이 쯤이면 중산층 지원책이지 결코 서민들 지원책이라 할 수도 없게 된다.

(5) 분양가규제 폐지 등 건설경기 부양을 위한 김대중 정부의 정책이 가져온 부작용의 심각성을 감안하여 경기가 어렵다 하여 단기적인 경기부양책으로 다시 부동산 거품을 만드는 우를 범해서는 안 될 것이다.

(1) 분양가 규제제도는 위와 같이 30년간 유지해 왔던 정책이었고 분양가 규제가 실시되던 1980년대와 1990년대에도 청구, 건영 등 아파트건설사업을 통하여 중소기업에서 일약 재벌기업으로 비상한 숱한 건설회사들이 있었다.

(2) 전문가들이나 시민단체들이 분양가에 30%에 이상의 거품이 끼어 있다는 것은 30%를 제거하면 원가에도 못미쳐 아파트 건설이 중단된다는 것이 아니라 30%의 거품을 제거하더라도 건설회사들이 충분히 적정이윤을 취득할 수 있다고 보기 때문이다. 정부가 국민주택규모 이하의 아파트에 대하여 원가연동제 방식으로 분양가규제를 실시하면 30%의 분양가 인하효과가 있을 것이라는 것도 분양가규제를 하면 원가 이하로 공급된다는 것이 아니라 30%의 거품을 빼더라도 적정이윤을 보장된 상태에서 공급이 가능하다는 것을 전제로 한 것이다.

(3) 정부가 공공택지를 조성하였는데, 아파트가 건설되지 않고 공공택지가 방치되었던 예는 연혁적으로 한번도 없었다. 분양가규제를 하던 1990년대에도 정부가 목표했던 40만호, 50만호의 주택이 공급되었고, 오히려 주택공급이 줄어 들었던 때는 정부의 장기계획의 부재로 공공택지의 공급이 부족하였던 때문이었다.

(1) 한나라당, 열린우리당, 민주노동당 등이 모두 분양가공개에 찬성을 하고 있는데, 정부 와 대통령이 결사적(?)으로 이를 반대하여 혼란을 가중시키고 논의가 지지부진한 상태가 장기화되도록 할 것이 아니라 이제 국회의 입법과정을 통하여 분양가 공개의 대 상아파트와 공개방법과 공개기준 등이 구체적으로 논의하는 과정에서 반대측이 제기하는 위헌문제나 실효성 문제를 해결해 나가야 한다. .

(2) 서울 관악구 신림동 삼성산주공아파트의 분양가 정보공개청구소송의 예에 비추어 보아 공개의 방법과 기준 등이 잘 정립되지 않으면 건설회사들의 무차별적인 공개로 그 공개의 실효성을 살리기 어렵게 될 수 있다.

(3) 또한, 과거 민주당 이희규 의원의 안처럼 공공택지와 민간택지를 구분하지 않고 모두 공개를 강제하면서 공개하지 않을 경우 형사처벌까지 한다면 위헌시비에 휘말리게 될 것이다.

(4) 감정평가사(택지비의 평가전문가), 건축사(건축비 평가전문가), 회계사(영업비용, 이익 등 평가) 등의 전문가로 구성되는 분양가검토위원회가 분양가 각 내역의 적정성를 검토하여 그 내역과 검토의견을 공개하고 공개를 하지 않거나 허위공개를 하면 일반분양자모집승인을 받지 못하도록 하는 것이 바랍직할 것이다. 형사처벌 보다는 행정적제제가 실효성도 높고 위헌여부도 문제되지 않기 때문이다.

(1) 분양가규제를 반대하는 측의 주된 이유는 분양가와 시가 사이의 차액을 노리는 투기 세력이 참여하여 떳다방 등의 투기가 만연한다는 것인데, 이렇게 서민들의 내집마련을 위한 정책이 투기세력에 농락당하지 않게 하려면 실수요자인 무주택세대주만이 분양가 규제를 받는 아파트를 분양받을 수 있도록 분양자격을 제한해야 한다.

(2) 또한, 분양받은 아파트를 바로 전매하여 투기이익을 남기는 것을 방지하기 위해서는 전매를 소유권이전등기후 5년 이내에는 금지하고 만일, 그 기간안에 전매를 하는 경우에는 아파트를 분양한 대한주택공사 등이 이를 최초의 싼 분양가격으로 다시 환매하는 제도를 도입해야 한다. (1999년 이전에는 국민주택규모 이하의 아파트에 대하여는 위와 같이 5년간 전매금지를 하는 제도가 실시되었다.)

(3) 이러한, 분양자격과 전매금지제도를 관리하기 위해서는 공적관리가 필요하며 따라서, 분양가규제를 하는 국민주택규모 이하의 아파트에 대하여는 대한주택공사나 도시개발공사와 같은 공기업이 그 분양과 관리를 담당하는 공영개발 방식에 의하여 아파트가 공급되어야 한다.

(4) 실제로, 민간건설회사들이 건설하여 5년이나 10년 후 분양하는 공공임대의 경우 임차권전매나 양도가 금지되어 있지만 분양하기 전까지 50% 이상의 임차권이 이미 전매나 양도되어 있는 것이 현실이다.