건교부 임대주택법 개정안에 대한 의견서

1.     머리말

가.  그동안 우리나라는 무주택 서민들에게 안정적인 주거를 확보해주기 위해 많은 임대주택을 건설하였다. 특히 대도시의 □달동네□를 재개발하면서 그 지역에 밀집되어 있던 많은 세입자들에게 공동임대주택을 공급한 것은 저소득 주민들에게 그나마 낮은 임대료로 안정된 주거공간을 확보할 수 있도록 하였다는 점에서 큰 의미가 있었다.

그러나 부푼 기대를 가지고 임대주택에 입주한 무주택 서민들은 그 기쁨도 잠시뿐 입주하자마자 많은 문제들에 봉착하면서 실망과 분노를 느꼈던 것이 지금까지의 현실이다.

우선 입주자들은 꼬박꼬박 관리비를 납부하면서도 전혀 관리권이 인정되지 않았다. 관리비의 집행내역에 대해서 사업주체가 통보해 주는 것 이외에는 전혀 알 수가 없었다. 도대체 관리비가 어떻게 쓰여졌는지 알려달라고 해도 □값싼 임대료을 내고 살고 있으면 됐지...□라며 묵살당하기 일쑤였다. 뿐만 아니라 입주자들은 관리업체나 각종 용역업체를 선정하는 과정에 전혀 참여할 수 없었으며 관리소장등 관리직원들의 인사에도 전혀 관여하지 못하였다. 당연히 관리비가 세어 나가고 임대주택이 비효율적으로 관리되어도 주민들은 이를 견제할 방법이 없었다.  심지어 관리소장이나 관리소 직원들이 주민들 위에 군림하면서 횡포를 부려도 어쩔 도리가 없었다. 그래서 결국 임대주택의 주민들은 자신들이 사람대접을 받지 못하고 있다고 느낌을 지울 수 없었던 것이다.

바로 이러한 상황에서 임대아파트 입주자들에게 자신이 살고 있는 아파트의 관리권을 확보해 줌으로써 사람대접을 받을 수 있도록 하기 위해, 더 나아가 이들이 자신의 보금자리에 대해 애정을 가지고 살기 좋은 마을로 만들어 갈 수 있도록 하기 위해 임대주택법을 개정하고자 한 것이다.

나.  임대주택법 개정안의 핵심적인 내용은 임대주택의 입주자들이 스스로 자치기구와 자치규약을 만들 수 있는 권리를 보장하는 것, 임대아파트의 관리에 관하여 자율적으로 결정할 수 있는 관리권을 보장하는 것, 아파트의 유지보수에 대해 요구할 권리를 부여하는 것, 분쟁조정위원회를 구성하는 것 등이다.

다.  그런데 건교부에서 마련한 임대주택법 개정안은 이러한 취지를 담고 있다고하지만 구체적인 내용에 있어서는 기본 취지를 무색하게 할 정도로 실행을 담보하지 못하고 있다.

이를 구체적으로 검토하겠다.

2.    입주자대표회의의 명칭에 관하여

가.  건교부 안은 입주자라는 용어를 사용하였을 경우 분양아파트의 입주자들과 개념상 혼돈이 일어날 우려가 있고, 일반 사회에서도 임대아파트 임차인이라는 용어를 사용하고 있기 때문에 임차인대표회의라는 명칭을 사용하는 것이 바람직하다고 주장한다.

나.  그러나 임대주택법상 입주자라함은 □임대주택의 임차인 혹은 그 직계존비속을 말한다□라고 개념규정을 둔다면 개념상의 혼동이 일어날 염려가 전혀 없다. 또한 실제로 임대주택에 입주해 있는 임차인들은 서로 입주자라고 호칭하지 굳이 임차인이라고 호칭하고 있지 않기 때문에 오히려 입주자라는 명칭을 사용하는 것이 실제 용어사용과도 일치한다.

다.  또한 그 동안 임대아파트 주민들과 그 자녀들은 분양아파트단지 주민들이나 자녀들로부터 따돌림당하고 스스로도 피해의식에 젖어 살아가고 있다는 것은 잘 알려진 사실이다. 이를 고려할 때 입주자라는 용어를 사용하도록 하는 것은 임대아파트 주민들이 스스로 자긍심을 갖고 열심히 살아가도록 도와주기 위한 최소한의 방법이기도 하다.

라. 그러나 무엇보다도 중요한 것은 임대주택과 그 임차인을 어떻게 바라볼 것인가에 대한 시각이다.

이제 임대 주택의 임차인을 바라봄에 있어서 과거의 세입자라는 개념에서 탈피해야 한다. 단지 임대주택에 대한 소유권이 없다는 것을 제외하고는 분양아파트의 입주자들과 달리 봐야 할 이유가 전혀 없다. 임차인들이 임대주택을 삶의 터전으로 삼고 많은 이웃과 더불어 마을공동체를 만들어 나가도록 해야 한다. 오히려 임대인은 기본적으로 임대주택에 자본을 투자하고 임차인들로부터 임대료를 받아감으로써 그 투자자본에 대한 이윤을 회수하는 사람이기 때문에 이들에게는 임대주택에 관한 재산권을 보호하고 임대료를 안정적으로 확보할 수 있는 권리만 인정해주면 충분한 것이다. 그 밖에 아파트를 관리하면서 아파트를 아름다운 공동체로 꾸며나가는 것은 전적으로 임차인의 권리에 맡겨야 한다. 그것은 임대아파트 임차인의 주거권을 보장해 주는 것이고 아파트공동체를 일구어 나가기 위한 조건이 되는 것이다.

2.   입주자대표회의의 자치권에 관하여

가. 건교부 안은 임대주택 입주자들에게 단결권과 단체교섭권을 혼동하여 단결권에 해당하는 관리규약 제정권을 임대사업자와 협의해야 할 사항으로 정하는 등 법체계적 측면에서도 무리가 따르는 부분이 있다.

입주자대표회의는 법률적으로 비법인사단에 해당할 텐데 그 단체의 내부 정관인 관리규약을 외부의 임대사업자와 협의하여 정한다는 것은 일반적인 법률체계에 반하는 것이라 할 것이다.

예를 들면 노동조합에서도 단결권의 내용으로 노동조합 규약을 정하는 권리는 노동자들에게 자주적으로 보장하고 다만, 노동자와 사용자간의 집단적 협약체결은 단체협약을 체결할 단체교섭권이라는 형태로 보장하고 있는 것이다.

아마도 건교부 안의 제17조의 2 제2항 제1호는 임대사업자와 임차인대표회의 사이에 집단적으로 체결할 단체협약에 관한 사항과 입주자들이 자치적으로 결정한 관리규약에 관한 사항을 혼동한 것으로 보여진다.

나. 따라서 임대아파트의 관리나 자치에 관한 사항은 모두 임대주택의 입주자대표회의에서 자율적으로 정하는 것을 원칙으로 하되 다만 예외적으로 임대주택의 재산권에 영향을 주는 사항이나 임대사업자의 협력을 전제로 하는 사항에 대해서만 임대사업자와 협의하도록 하는 것이 타당할 것이다.

3.   입주자대표회의가 임대자와 협의할 사항에 대하여

가. 우선 건교부 안은 제17조 제2항에서 임차인대표회의가 임대사업자에게 이를 요구할 수 있다고 규정하고 있어서, 임대자가 이에 응하지 않을 경우 위 협의에 관한 규정은 전혀 무력화되고 만다. 이에 대한 어떠한 강제도 할 수 없기 때문이다.

따라서 최소한 실질적인 협의가 이루어지도록 하기 위해서는 협의를 의무조항으로 만들고 어느 일방이 그 협의에 불응하거나, 합의가 이루어지지 않을 때, 더 나아가 합의사항을 이행하지 않을 때 이에 대한 법적, 행정적인 강제를 할 수 있는 장치가 마련되어야 할 것이다.

나. 또한 건교부 안은 그 협의할 사항에 있어서도 현재 집단분쟁의 주요사안이 되고 있는 임대료인상 문제, 하자보수에 관한 문제, 관리방법의 결정과 관리업체의 선정에 관한 문제 등을 모두 누락하고 있어 과연 현재의 소모적인 임대주택과 관련한 집단분쟁을 방지하려는 취지에 부합할 수 있을지 의문이 들고 있다.

4. 참여연대 임대주택법 개정안의 주요골자 및 체계에 대하여

가. 임대주택 입주자들이 자신의 거주권을 보호받기 위한 집단적인 단결권을 보장하기 위하여

1) 제17조의 2 제1항에 임대주택 입주자들이 입주자대표회의를 구성하고 내부적인 규약제정, 관리비 부과 등 아래 각호의 사항을 결정할 수 있는 근거규정을 신설하고

2) 제1호에 입주자대표회의의 구성, 운영, 권한 등을 정하는 규약제정권,

3) 제2호에 입주자대표회의가 입주자들에게 관리비를 부과하는 기준과 방법, 관리비의 예결산 심의에 관한 결정을 할 수 있는 근거규정을 신설한다.

나.  임대주택입주자와 임대사업자 사이에서 임대주택의 관리와 임대료 인상 등을 둘러싼 분쟁이 끊이지 않고 이러한 분쟁이 쌍방의 협의와 타협에 의하여 해결되기 보다는 아파트 단지 외의 장외로 비화되어 양 당사자의 시간과 비용 낭비는 물론 지방자치단체 등이 이러한 분쟁해결에 매달리게 되어 많은 시간과 비용이 낭비되고 있는 점을 고려하여 임대주택 입주자대표회의에 단체교섭권을 부여하고 임대사업자에게 양 당사간에 협의에 의하여 해결되어야 할 사안에 대하여 협의에 응할 의무를 부여한다.

1)    제17조의 2의 제2항을 신설하여 임대사업자가 임대주택 입주자대표회의 또는 입주자 과반수를 대표하는 자와 법에 정한 소정의 사항에 대하여 협의해야 할 의무를 정하고

2)    그 각 호에 협의사항을 정하되 건교부 안에 □관리방법 및 관리업체의 선정에 관한 사안□과 □임대료 인상에 관한 사안□을 추가하고 건교부안 중 공용부분과 공용부대시설의 유지 보수 조항에서 □보수□라는 용어를 □하자보수□라는 용어로 대체하여 하자보수를 둘러싼 분쟁을 협의를 통하여 해결할 수 있도록 한다.

다.   위와 같은 협의를 거쳤음에도 합의가 성립하지 않을 경우 또는 어느 일방이 협의를 해태할 경우 사안이 장외로 번지고 극심한 대립이 예상될 수 있으므로 이를 행정적인 절차로 간편하게 해결하기 위하여

17조의 2의 제3항을 신설하여 협의가 성립하지 않거나 어느 일방이 협의를 해태할 경우 어느 일방 또는 쌍방이 분쟁조정위원회에 분쟁조정을 신청할 수 있는 근거규정을 신설한다.

5. 참여연대 임대주택법 개정안

17조의 2(입주자대표회의)

제1항 : 임대사업자가 대통령령이 정하는 호수 이상의 임대주택을 공급하는 공동주택단지에 입주하는 임차인과 그 배우자. 직계가족(이상 입주자라 한다.)은 입주자대표회의를 구성하고 다음 각호의 사항을 결정할 수 있다.

1. 임대주택 관리규약 및 관리에 필요한 제규정

2. 관리비 부담기준과 부과방법에 관한 사항

3. 관리비의 예산 및 결산 심의

4. 임대사업자와 협의할 사안 및 단체협약에 관한 사항

5. 기타 입주자의 공동생활규범 등 대통령령으로 정하는 사항

제2항 : 임대사업자는 다음 각호의 사항에 관하여 입주자대표회의 또는 임차인 과반수를 대표할 수 있는 자와 협의하여야 한다.

1. 임대주택의 관리에 관하여 입주자들과 집단적으로 체결하는 단체협약에 관한 사항

2. 임대주택의 관리에 소용되는 총 관리비내역과 임대사업자가 부담할 특별수선충당금의 비율 및 기타 임대사업자와 입주자가 공동으로 부담하여야 하는 비용에 관한 사항

3. 임대주택 관리방법의 결정 및 관리업체의 선정에 관한 사항

4. 임대주택의 공용부분과 공용의 부대시설 및 복리시설의 유지 및 하자보수에 관한 사항

5. 임대료의 증감에 관한 사항

제3항 : 제2항의 협의를 통하여 합의가 성립하지 않거나 어느 일방이 협의를 해태할 경우에는 어느 일방 또는 쌍방은 임대주택분쟁조정위원회에 분쟁조정을 신청할 수 있다.

제4항 : 다음 각호의 사항은 대통령령으로 정한다.

1. 제1항의 규정에 의한 입주자대표회의의 구성 및 운영 등에 관한 사항 중 관리규약에 필요적으로 기재될 사항

2. 제2항의 규정에 의하여 집단적으로 체결되는 단체협약에 필요적으로 기재될 사항.

6. 참여연대 임대주택법 개정안 해설

가. 제1항의 □입주자□의 용어는 공동주택관리령의 입주자에 대응하여 임차인과 그 배우자 및 직계가족으로 한다.

나. 관리규약은 법률상 비법인 사단의 성격을 갖게 되는 □입주자대표회의□ 라는 단체내부의 운영에 관한 사안이어서 입주자들에 의하여 자치적으로 결정된 사항이고 임대사업자와 협의할 사안이 아니다.

하지만, 입주자들을 대표하는 입주자대표회의와 임대사업자가 협의를 통하여 집단으로 결정하는 단체협약에 관한 사항은 당연히 양 당사자의 협의에 의하여 결정되어야 한다.

다. 제2항 제2호와 같이 임대주택의 관리에 소요되는 관리비용에 관하여는 임대사업자와 입주자 쌍방이 협의하여 결정하여야 하나 그 협의에 의하여 정해진 것으로 입주자들이 부담해야 할 비용, 즉 관리비에 관하여는 입주자대표회의가 부과기준과 부과방법을 자치적으로 결정하는 것이 바람직하다.

라. 임대주택의 관리를 자치관리로 할 것인가 위탁관리로 할 것인가 위탁관리로 할 경우 그 관리업체를 어디로 정할 것인가는 양 당사자간에 이해관계의 대립이 있을 수 있는 사안이므로 필요적 협의사항으로 해야 한다.

마. 임대료는 증감해야 할 요건이 갖추어졌을 경우 민법 제628조에 의하여 어느 일방이 상대방에 대하여 그 증감을 요청할 수 있는 형성권인데,

형성권의 경우 어느 일방의 요구에 의하여 증감의 법적 효력이 바로 발생하나 어느 정도를 증감해야 하느냐는 양 당사자가 협의해야 하고 그 협의가 되지 않을 경우 법원에 의하여 결정해야 한다는 것이 일치된 판례. 학설의 견해이다.

또한, 민법과 주택임대차보호법이 그 증가의 경우 1년에 5%를 넘지 않도록 강제하고 있는데, 이러한 취지를 종합하여 볼 때 매년 일정율의 인상이 불가피하더라도 그 인상정도에 대하여는 양 당사자의 협의에 의하여 결정해야 한다.

7. 결 론

가. 건교부는 임대아파트 입주자들의 거주권을 지나치게 보호할 경우 민간 임대사업자의 임대아파트 건설사업에의 참여가 낮아져 임대아파트의 수요에 부응하지 못한다는 점을 지적하는데,

임대사업자의 입자에서 보더라도 임대주택입주자들의 거주권을 보호하기 위한 단결권과 단체교섭권을 보장하지 않을 경우 임대주택입주자들의 극심한 법외투쟁으로 오히려 임대주택의 관리와 임대료 징수에 많은 비용을 감수해야 하는 현실을 감안하여 임대주택입주자들에게 위와 같은 단결권과 단체교섭권을 보장하고 협의를 통한 법테두리안에서의 분쟁해결을 모색하는 것이 현실적으로 비용을 절감하는 방안이 될 것입니다.

나.  건교부의 안도 입주자들의 단결권을 보장하고 단체교섭권에 대하여도 최소한 단체교섭에 관한 협의를 요구할 권리를 부여한다는 것이나 협의권이 단순히 협의를 요구할 권리에 불과하다면 임대사업자가 협의에 응할 의무는 없는 것이며 임대사업자가 협의를 해태하는 것을 막을 수 없고 이에 따라 임차인들의 요구가 거리로 뛰어 나와 법외투쟁 양상으로 번지는 것을 막을 수 없게 된다.

다.   현재 임대아파트는 장차 슬럼화되는 빈민지역으로 전락할 것인가, 아니면 가난하지만 아름다운 마을 공동체로 갈 것인가의 기로에 서 있다. 그 분기점에서 임대주택의 입주자들을 어떻게 바라볼 것인가라는 시각과 임대주택 입주자들의 관리권을 어떻게 보장해 줄 것인가에 대한 임대주택법의 내용은 앞으로의 향방을 가늠하는 중요한 잣대가 될 것입니다.