<한국전력공사의 불공정한 전기요금 부과 체계에 대한 공정위 신고서>

신 고 내 용

신고인	참여연대 민생희망본부 외  2인

피신고인  한국전력공사

1. 신고인과 피신고인의 관계

신고인은 서울시에 거주하면서 가정용 전기를 사용하기 위하여 국내에 독점적으로 전기를 공급 ․ 판매하고 있는 전기판매사업자인 피신청인과 피신청인의 기본공급약관에 의해 전기사용 계약을 체결하고‘기본공급약관 제67조 제2항 본문 및 [별표1]’에 의한 누진제가 적용된 주택용 전기를 사용하는 자입니다. 신고인 중 참여연대 민생희망본부는 시민들의 경제·사회적 권리 확보와 민생개혁을 위한 활동을 하는 단체입니다.
그리고 피신고인은 한국전력공사법에 의하여 설립되어 정부가 50%이상의 주식을 보유하고 있는 공공기관으로서, 생활필수재인 전기를 독점적으로 공급 ․ 판매하는 자로 주거용으로 전기를 사용하고자하는 신고인의 가정에 전기를 공급하면서 누진제를 적용한 주택용 전기요금을 부과하여 징수하고 있는 자입니다.

2. 구체적인 신고 내용

전기사용자 간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 하여야 할 의무가 있는 피신청인은 시장지배적지위를 남용하여 아무런 합리적인 근거 없이 주택용 전기요금에 대하여만 차별적으로 단순 전력사용량에 따른 약 11.7배에 이르는 누진제를 적용하고 있으며, 같은 주택용 전기요금제 부담의 형평이 유지되지 않고 전기요금을 부과하고 있습니다. 이는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제3조의 2 제1항 5호의 시장지배적 지위의 남용행위이며 부당하게 주거용 전기를 사용하는 신청인의 이익을 현저하게 저해하는 행위이며 동법 제23조 제1항 1호 후단의 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위입니다.

독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제3조의2(시장지배적지위의 남용금지) ①시장지배적사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위(이하 "濫用行爲"라 한다)를 하여서는 아니된다.

1. 상품의 가격이나 용역의 대가(이하 "價格"이라 한다)를 부당하게 결정·유지 또는 변경하는 행위

2. 상품의 판매 또는 용역의 제공을 부당하게 조절하는 행위

3. 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위

4. 새로운 경쟁사업자의 참가를 부당하게 방해하는 행위

5. 부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하거나 소비자의 이익을 현저히 저해할 우려가 있는 행위

독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "不公正去來行爲"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.

1. 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위

가. 주거용으로 전기를 사용하는 소비자에게만 일방적으로 과다한 누진제를 적용함

(1) 계약종별(용도별) 전기요금 및 누진제 적용 여부

피신청인은 전기사업법 제16조 제1항에 따라‘기본공급약관’을 정하고 있는데, 위 약관에는 전기사용 용도에 따라 6가지 종별(주택용전력, 일반용전력, 교육용전력, 산업용전력, 농사용전력, 가로등)로 전기요금을 분류하고 있습니다(기본공급약관 제55조 이하). 또한 해당 전기요금은 기본요금과 전력량요금의 합계액으로 구성되며, 해당 요금은 1개월마다‘월간 전기요금표’의 전기요금에 따라 계산됩니다(기본공급약관 제67조 제1항 및 제2항).

한편 위 기본공급약관 제67조 제2항 본문 및 [별표1]은 다른 종별의 전기요금과 달리 일반 가정에서 주거용으로 사용하는 「주택용 전기요금」에 대해서만 소위 「누진제」를 정하고 있습니다. 피신청인이 정한 주택용 전기요금에 대한 누진제의 내용은 아래 <참고1>와 같습니다.

전기공급기본약관 제 67 조 [요금의 계산]

② 기본요금과 전력량요금은 1전기사용계약에 대하여 1개월마다 별표 1[월간 전기요금표]의 해당 계약종별 요율에 따라 계산합니다.

<참고 1.> 계약종별 전기요금 체계 및 특징(한국전력공사 홈페이지 제공)

(저압전력-표준전압 110V이상 380V이하 기준)

		<참고 2> 주택용 전기요금 누진제
순번	사용량		기본요금	구간별 누진요금		비고
1	100kWh 이하		410원	처음 100kWh 까지	60.7원	기준
2	101 ~ 200 kWh		910원	다음 100kWh 까지	125.9원	2.07배
3	201 ~ 300 kWh		1,600원	다음 100kWh 까지	187.9원	3.09배
4	301 ~ 400 kWh		3,850원	다음 100kWh 까지	280.6원	4.62배
5	401 ~ 500 kWh		7,300원	다음 100kWh 까지	417.7원	6.88배
6	500kWh 초과		12,940원	500kWh 초과	709.5원	11.68배

위 전기요금의 체계 및 특성과 같이 주거용으로 전기를 사용하고자 하는 경우 주택용 전기요금 외에는 신청할 수 있는 다른 요금제가 없으므로 가정에는 모두 누진제가 적용되는 주택용 전기요금이 적용됩니다. 즉 피신청인이 정한 약관에 따라 주거용 전기를 사용하는 국민의 전기사용 및 그에 따른 요금산정은 모두 피신청인이 누진제를 정한 주택용 요금제를 이용하는 외에는 달리 방법이 없습니다.

이와 같이 신청인을 비롯하여 대한민국에서 주택에 거주하면서 가정용 전기를 사용하는 국민은 모두 피신청인이 누진제를 정한 위 약관의 내용에 구속됩니다. 다시 말해 전기사용자인 국민은 전기사용에 따른 요금산정에 대해 피신청인과 사이에 사적자치에 근거한 자율적인 내용의 계약을 체결할 여지가 없습니다. 그리고 피신청인 역시 자신이 정한 약관의 내용을 예외 없이 적용하여 계산한 주택용 전기요금을 주거용으로 전기를 사용하는 국민에게 부과합니다.

예를 들어, 저압전력(표준전압 110V이상 380V이하)을 사용하는 일반 주택의 경우, 55kWh 사용자는 피신청인으로부터 약 3,748원(=기본요금 410원+ 55kWh×60.7원)을 부과받게 되는데, 주택용 전기요금에 대한 누진제가 적용되지 않는다면 전기사용량에 비례한 전기요금이 부과될 것이므로 550kWh 사용자는 위 55kWh 사용자의 약 10배의 전기요금(33,795원)을 부과받게 됩니다. 그러나 주택용 전기요금의 누진제를 적용하게 되면, 550kWh 사용자는 피신청인으로부터 403,165원(=기본요금 12,940원 + 550kWh×709.5원)을 부과받게 되는데, 이는 55kWh사용자의 약 107배이고, 누진제가 적용되지 않는 경우의 550kWh 사용자의 약 11.7배의 전기요금을 부과받는 것입니다.

결국 주택용 전기요금의 실질적인 누진율은 일정 비율로 계산할 수 있는 것이 아니고, 전력사용량에 따라 그 금액이 폭발적으로 증가하게 됩니다.

(2) 다른 계약종별 전기요금과의 비교

앞서 살핀 바와 같이 피신청인이 정한 주택용 전기요금의 누진제는 총 6단계의 구간으로 정해져 있고, 1단계와 6단계에 부과되는 전기요금은 약 11.7배의 누진율이 정해져 있고, 청구인을 포함한 주택용 전기를 사용하고자 하는 국민은 피신청인이 정한 계약종별 전기요금 중 누진제가 적용되는 주택용 전기요금 이외의 다른   전기요금을 이용 할 수 없습니다.

이와 달리 영업용으로 사용되는 일반용 전기요금은, 저압전력(표준전압 110V이상 380V이하)에 대하여 ① 여름철, ② 봄·가을철, ③ 겨울철을 구분하여 일정요금을 정하고 있고, 고압전력(표준전압 3,300V이상 66,000V이하 또는 154,000V이상 또는 345,000V이상)에 대해서는 위와 동일하게 계절별로 일정요금을 정한 이외에, 고객에게 선택요금제를 통해 고객의 필요에 맞는 전기요금제를 사용할 수 있는 여지를 주고 있습니다. 그리고 각 계절에 따라 부과되는 요금의 비율은 2배에도 미치지 못하는 수준입니다.

그리고 산업용·교육용 전기요금의 경우에도 위와 동일한 체계에 따라 전기요금을 부과하도록 정해져 있고, 그 요금에만 일부 차이가 있을 뿐입니다. 한편 농사용 전력에 대해서는 사용용도에 따라 (갑), (을)종별을 구별한 이외에 전력 사용량에 상관없이 일정요금을 정하고, 그 중 (을)종별의 고압전력 사용고객에게 계절별로 일정 요금을 정하고 있으나 그 금액의 비율은 거의 동일합니다.

이와 같이 피신청인이 정한 종별 중 전기의 사용량에 따라 적용되는 요금에 차등을 두어 부과하도록 정한 것은‘주택용 전기요금’이 유일하고, 나머지 종별의 전기요금에 대해서는 전력의 사용량에 따른 누진제 없이 일률적인 요금을 정하고 있습니다. 그러나 주택용 전기요금의 누진제를 적용하게 되면 누진제가 적용되지 않는 경우와 비교하여 약 11.7배의 전기요금을 부담하게 되는 것으로 이러한 누진제에  따른 전기요금에 대한 차별은 다른 계약종별 전기요금과 비교하여서도 이를 정당화할 아무런 합리적인 근거를 가지지 못하는 것입니다. 계약 종별 전력사용량에 따른 전기요금 중 주택용 전기요금만이 위 불합리한 누진제로 인하여 아래의 그림 1.와 같이 폭발적으로 증가하게 됩니다.

<그림 1.> 계약종별 전력사용량에 따른 전기요금

(3) 2013. 6. 12. 감사원 감사 결과에서도 현행 6단계의 주택용 전기요금 누진제도가 불합리하다고 지적하였습니다.

주택용 전기요금 누진제는 1974년 1차 석유파동으로 국제 유가가 폭등하여 전기 소비 절약을 유도할 목적으로 도입된 이후에, 2004. 3. 1. 현행과 같은 6단계 누진체계로 개편·운영되고 있습니다. 현행 주택용 전기요금의 누진체계는 <참고 2.> 같이 1995년부터 2004. 3. 1. 이전까지 적용되던 7단계 누진체계와 100kWh 이하의 1·2단계를 통합하여 단순히 단계를 축소한 것에 불과합니다. 현행 6단계 누진제에서는 주택용 전기요금의 각 누진 단계별 기본요금과 1kWh당 전력량요금이 오히려 더 크게 증가하였습니다.

<참고 3.> 주택용 전기요금의 누진체계 변화

누진단계	사용구간 (kWh)	가구수(천)		판매량(백만 kWh)
1	~50	1,277	13,949 (94.7%)	23(1.1%)	1,962 (85.6%)
2	51~100	2,264		181(9.7%)
3	101~200	7,949		1,176(50.8%)
4	201~300	2,459		583(22.1%)
5	301~400	516	852 (5.3%)	175(6.7%)	330 (14.4%)
6	401~500	206		69(3.7%)
7	501~	130		86(5.9%)
합계		14,801		2,293

<참고 4> 1995년 전기 판매 현황(월평균)

2013. 6. 12.자 감사원 통보  “주택용 전기요금 누진제도 운영 불합리” 6페이지 참조.

주택용 전기의 사용량은 1995년 156kWh에서 2011년 240kWh로 약 50% 넘게 증가하였고, <참고 3.>과 <참고 4.>의 1995년과 2011년 누진제 적용구간을 비교하여보면 전체 주택용 전기 판매량 중에서 1995년의 경우 100kWh 초과 200kWh 이하 구간과 200kWh 초과 300kWh 이하 구간이 각각 50.8%, 221%로 가장 큰 비율을 차지하였으나, 2011년에는 300kWh 초과 400kWh 이하 구간이 35.4.%로 가장 많고 그 다음으로 200kWh 초과 300kWh 이하 구간이 31.1%를 차지하는 등 주택용 전기요금 사용자가 적용 받고 있는 누진단계가 전반적으로 모두 상승하였습니다. 그리고 300kWh 초과(4단계) 사용구간의 가구 비중이 1995년 5.3%에서 2011. 33.2%로 크게 증가하였습니다.

누진단계	사용구간 (kWh)	가구수(천)		판매량(백만 kWh)
1	~100	3,191	14,014 (66.8%)	135(2.7%)	2,410 (47.9%)
2	101~200	4,613		708(14.1%)
3	201~300	6,210		1,567(31.1%)
4	301~400	5,176	6,966 (33.2%)	1,787(35.4%)	2,631 (52.1%)
5	401~500	1,414		617(12.2%)
6	501~	376		227(4.5%)
합계		20,980		5,041

<참고 5> 2011년 전기 판매 현황(월평균)

2013. 6. 12.자 감사원 통보  “주택용 전기요금 누진제도 운영 불합리” 6페이지 참조.

이에 대하여 감사원은 “전기 사용이 전반적으로 증가한 상황을 고려하지 않은 채 300kWh 초과 사용 가구가 5.3%에 불과하던 1995년에 설계된 누진체계를 현재(2013년)까지 적용한 결과 2011년 전체 가주 중 33.2%가 300kWh 초과 사용하고 있으며, 이 중 25.7%가 전기를 과소비한 것으로 간주되어 총괄원가를 초과하는 요금을 부과 받고 있을 뿐만 아니라 주택용 전기요금 판매단가 또한 1995년 91.1원에서 2011년 121.3원으로 332% 증가하여 12.7%의 요금 인상 효과(주택용 인상률 20.5% 제외)가 발생하였다고”고 주택용 전기요금 누진제도의 문제점을 발표하면서 이에 대하여 지적을 하였습니다.

또한 한국전력은 저소득층 보호의 목적으로 1, 2단계(200kWh이하)에서 다른 구간과 비교하여 낮은 요금을 부과하고 있고, 특히 1단계(100kWh 이하)의 경우에는 2013년 기준 전체 수택용 전기요금 이용자의 54.3%가 이용하는 3단계 및 4단계와 비교하여 1kWh당 전기요금은 각각 3.09배, 4.62배나 차이가 납니다. 우리나라 가구원 수 변화에 의하여 4인 이상 가구는 감소하고 1인 또는 2인 가구와 같은 소규모 가구가 급격하게 증가하여 1995년 1인 및 2인 가구는 각각 12.67%, 16.86%에 불과하던 것이 2010년에는 각각 23.89%, 24.25%로 가장 큰 비중으로 변화하였고, 4인 이상 가구는 1995년 31.72%에서 2010년 22.48%로 크게 감소하였습니다.

<참고 6> 가구원 수별 가구 수 현황

그리고 피신청인이 2008. 2. 주택용 전기요금 누진제 구간 중 가장 낮은 100kWh 이하를 사용하는 전체 가구 중 임의로 2,171가구를 선정하여 실태를 조사한 결과에 의하면 1단계 요금 적용가구 중 기초수급자, 장애인, 독거노인 등의 소외계층은 130가구(6%)였고 이 중 기초생활수급자는 18명(0.8%)에 불과하였습니다. 피신청인이 주장하는 저소득층을 위한 1단계의 전기요금은 소외 계층보다 94%의 일반 가구에 편중되어 있습니다. 피신청인의 누진제 주택용 요금제 안에서 1인 가구 모두가 저소득층에 해당된다고 볼 수 없음에도 1인 가구는 일반적으로 전기 사용량이 적으므로 낮은 전기요금을 부담하고 있는데 반하여, 3인 및 4인 가구는 많은 가족 인원으로 어쩔 수 없이 많은 전기를 사용하게 되어 높은 전기요금을 부담하게 됩니다. 이는 전기를 많이 사용하는 가구에 높은 요금을 부과하여 소비 절약을 유도할 목적으로 도입된 누진제의 도입취지와는 맞지 않습니다.

2013. 6. 12.자 감사원 통보  “주택용 전기요금 누진제도 운영 불합리” 5페이지 참조.

(4) 전체 전력사용량 중 주택용이 차지하는 비율은 13.4%에 불과합니다.

주택용 전기요금만 다른 종별의 전기요금과 차별하여 누진제를 적용하는 것은, 피신청인의 설립목적인 전력수급의 안정을 도모하고 국민경제 발전과는 아무런 상관이 없습니다. 이와 관련하여 산업통상자원부가 2016. 4. 28. 배포한 보도자료에 의하면, 2016년 1분기 전력소비량에서 각 종별의 전력소비량이 차지하는 비율은 다음과 같습니다.

(단위: 억kWh, %)

		<참고 7> 2016년 1분기 용도별 전력소비량
	총계	산업용	일반용	주택용	교육용	농사용	가로등	심야전력
전력소비량	1,304.7	693.6	292.1	174.6	23.5	48.1	9.3	63.5
증 감 률	1.8	1.5	3.5	2.2	1.3	4.4	3.4	△5.0
구 성 비	100	53.2	22.4	13.4	1.8	3.7	0.7	4.9

주택용 전력소비량은 전체 전력소비량의 약 13.4%를 차지하는데 그치고 있는 이상, 주택용 전기요금에 누진제를 적용하여 전력사용량을 제한하는 것으로는 전력공급의 안정을 도모하는 피신청인의 설립목적에 아무런 실질적인 영향을 미치지 못합니다.

위와 같이 피신청인은 아무런 합리적인 근거 없이 시장지배적지위를 남용하여 주택용 전기요금에 대하여만 차별적으로 단순한 전력사용량에 따른 전기요금을 차등 적용하는 누진제를 적용하여 오직 주택용 전기사용자에게만 과다한 전기요금을 받고 있습니다. 이는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제3조의 2 제1항 5호의 시장지배적 지위의 남용행위이며 부당하게 주거용 전기를 사용하는 소비자의 이익을 현저하게 저해하는 행위이며 동시에 동법 제23조 제1항 1호 후단의 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위로 거래상대방에 따라 현저하게 유리하거나 불리한 가격으로 거래하는 가격차별에 해당됩니다.

독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제36조 제1항 불공정거래행위의 유형 및 기준 [별표 1의2] 참조

법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제1호 후단에서 "부당하게 거래의상대방을 차별하여 취급하는 행위"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다.

가. 가격차별

부당하게 거래지역 또는 거래상대방에 따라 현저하게 유리하거나 불리한가격으로 거래하는 행위

나. 피신청인의 현 주택용 전기요금은 OECD 주요 국가의 전기요금과 비교하여도 너무나 부당하고 과도한 누진제를 적용하고 있어, 우리나라 국민의 주거용 전력소비량 OECD국가 중 최하위 권입니다.

(1) 각 국가별 누진제

전 세계에서 가정용에 전기요금 누진제를 적용하는 나라는 미국의 일부 주와 일본, 대만이 전부입니다. 미국 일부 주(South Carolina)도 총 2단계에 누진율은 최고 1.1배, 일본은 총 3단계에 1.5배, 대만은 총 5단계에 2.4배로 최고 6단계에 11.7배인 우리나라와 비교도 되지 않습니다.

피신청인의 사이버지점 홈페이지 http://cyber.kepco.co.kr/ckepco/front/jsp/CY/H/C/CYHCHP00302.jsp 참조)

<참고 8> 외국 주택용 누진요금 현황

(2) OECD 주요 국가별 전기사용량

우리나라의 일반 국민이 사용하는 전력량을 평균적인 OECD의 가정과 비교하면 아래의 그림 2010년 주요 국가의 부문별 전력소비 실태와 같이 평균적인 OECD 가정은 국가 전기의 32%를 사용하는 것에 반하여 반면에 우리나라는 고작 전체 전기의 13.6%만을 가정에서 소비하고, 83.7%를 산업부문과 상업(일반용)부문에서 사용하는 것으로 우리나라 가정(가계부문)의 경우 소비하는 전기의 혜택이 적음을 의미하는 것입니다.

<그림 2> 2010년 주요 국가의 부문별 전력소비 실태

22014. 3. 12.. 민주정책연구원 ‘전기요금 정상화를 통한 산업구조조정 및 신성장동력 창출방안’7페이지 2010년 주요 국가의 부문별 전력소비 실태 참조.

<참고 9>  2010년 GDP대비 전력소비량 순위

2014. 3. 12. 민주정책연구원 ‘전기요금 정상화를 통한 산업구조조정 및 신성장동력 창출방안’9페이지 2010년 GDP대비 전력소비량 참조.

우리나라의 전력사용량을 OECD국가와 비교하여 상대적으로 어느 부문에서 많은지 살펴보기 위해 산업용 전력과 주택용 전력 부문으로 나누어 GDP 대비 전력소비량을 구하여 비교하면, 산업용 전력은 1달러당 172Wh를 사용하여 4위를 기록하였으며, OECD 평균의 2배를 사용하고 있는 반면, 주택용 전력은 1달러당 46Wh를 사용하여 26위를 기록하였으며 OECD 평균의 약 57%밖에 되지 않습니다.

<참고 10>  2010년 1인당 전력소비량 순위

2014. 3. 12. 민주정책연구원 ‘전기요금 정상화를 통한 산업구조조정 및 신성장동력 창출방안’10페이지 2010년 1인당 전력소비량 순위 참조.

그리고 우리나라 국민 1인당 전력소비량을 OECD국가의 국민 1인단 전력소비량과 비교하면, 1인당 전력소비량의 경우 산업용 전력은 4,617 Wh를 사용하여 7 위를 기록하여 OECD 평균의 약 2배를 사용하고 있는 반면, 주택용 전력은 1,240Wh를 사용하여 27위를 기록하여 OECD 평균의 약 절반만 사용하고 있습니다. 우리나라 국민은 주거용으로 전기를 사용하는 전력량은 OECD국가 중에서 하위권입니다.

(3) OECD 주요 국가별 주택용 전기요금

	미 국	프랑스	일 본	한 국
1인당 연평균 주택용 전력소비량	4,508	2,326	2,189	1,088
1인당 월평균 주택용 전력소비량	376	194	182	91
수용가 당 월평균 전력소비량(3인 가구)	1,127	582	547	273
수용가 추정한계비용*	116원/kWh	142원/kWh	202원/kWh	200원/kWh

* 한계비용 : 해당 구간의 소비자가 1kWh를 추가 소비할 때 더 지불하는 전기요금 증가액

<참고 11> OECD 주요국의 주택용 전기소비 실태

2014. 3. 12. 민주정책연구원 ‘전기요금 정상화를 통한 산업구조조정 및 신성장동력 창출방안’12페이지 주요국 주택용 전기소비 실태 참조.

위 OECD 주요 국가의 주택용 전기소비 실태를 살펴보면 수용가를 평균 3인으로 고려할 때, OECD 주요 국가별 수용가 당 월평균 전력소비량을 비교하면 미국이 1,127kWh/월, 프랑스가 582kWh/월, 일본이 547kWh/월 그리고 우리나라가 272kWh/월입니다. 해당 조사결과에 의하면 대부분 OECD 국가의 수용가당 전력소비량은 우리 나라의 누진 6단계 구간에 해당하지만 이들의 전기요금(한계비용)은 200원/kWh 이하입니다.

사용량단계	사용량구간 (kWh)	기본요금(원/호)	전력량요금(원/kWh)	추정한계비용(원/kWh)	수용가 수
					(천)	(%)
누진1단계	100이하	400	59.1	70	3,191	15.2
누진2단계	101 - 200	890	122.6	130	4,613	22.0
누진3단계	201 - 300	1,560	183.0	200	6,210	29.6
누진4단계	301 - 400	3,750	273.2	310	5,176	24.7
누진5단계	401 - 500	7,119	406.7	460	1,414	6.7
누진6단계	501 - 600	12,600	690.8	780	375	1.8
총 계					20,979	100

<참고 12> 2013년 주택용 전기요금의 누진단계별 수용가 분표(월평균)

2014. 3. 12. 민주정책연구원 ‘전기요금 정상화를 통한 산업구조조정 및 신성장동력 창출방안’12페이지 203년 주택용 전기요금의 누진단계별 수용가 분포(월평균) 참조.

위 2013년 우리나라의 주택용 전기요금 누진단계별 수용가 분포에 의하면 201 ∼ 300kWh를 사용하는 가구가 전체 가구의 29.6%로 가장 많고, 301 ∼ 400kWh를 사용하는 가구가 24.7% 로 누진 3단계와 누진 4단계에 해당하는 요금을 사용하는 가구가 54.3%로 전체 주택용 전기요금의 사용하는 가구의 절반이 넘습니다. 위 주택용 수용가의 54.3%가 해당되는 소득 순위의 중간계층에 있는 주택용 수용가들이 느끼는 실질적인 체감전기요금은 누진 3, 4단계에서 각각 다음 누진구간(4, 5단계)으로 넘어갈 때의 한계비용은 320원/kWh과 470원/kWh로 54.3%에 해당하는 주거용으로 전기를 사용하는 소비자만이 과도한 전기요금에 부담을 느껴 불편을 감수하면서까지 전력소비를 줄이고 있습니다. 이는 미국의 약 3.9배에 이르며 프랑스의 3.2배, 일본의 약 2.2배에 해당합니다(2013년 기준).

현재 피신청인이 약관에서 정한 주택용 전기요금은 누진제가 적용되고 있는  외국의 주택용 전기요금과 비교하더라도 그 유래를 찾아볼 수 없을 정도의 가혹한 약 11.7배에 이르는 부당하고 과다한 누진제로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제3조의 2 제1항 5호의 시장지배적 지위의 남용행위이며 부당하게 주거용 전기를 사용하는 소비자의 이익을 현저하게 저해하는 행위입니다.

다. 피신청인이 발표하는 것과 달리 주택용 전기요금은 저렴하지 않음

정부 및 피신청인은 항상 주택용 소비 전력에 전기요금 누진제가 정당하다고 말하면서 “주택용 전기요금이 다른 나라에 비해 충분히 저렴하다”고 합니다. 산업자원부 발표에 따르면 한국의 주택용 전기요금은 OECD 회원국의 61% 수준이라고 주장하지만 하지만 한국 가정이 OECD의 다른 회원국들에 비해 월등히 적은 양의 전기를 사용한다는 점은 전혀 고려치 않은 비교로 부적절한 통계인 셈입니다.

피신청인의 경제경영연구원에서 2013. 7. 17. 발표한 CEO REPORT “한국과 OECD 주요국가간 전기요금 수준 비교분석”자료를 살펴보면 한국의 kWh당 주택용 전기요금을 123원으로 산정하고 이를 근거로 저렴하다고 주장하나, 위에서 살핀 바와 같이 한국이 OECD의 다른 회원국들에 비해 누진제로 인하여 월등히 적은 양의 전기를 사용할 수 밖에 없다는 점을 전혀 고려치 않은 것입니다. 이를 주택용 요금제의 54.3%가 속하여 있는 3인 가구 및 4인 가구이 속하여 있는 전기요금 구간으로 본다면 1kWh를 더 사용하고자 하는 경우 가계가 부담하여야 하는 한계비용인 200원/1kWh 및 310원/1kWh에 이릅니다. 결코 피신청인 및 정부가 주장하는 바와 같이 실제로 부과되는 주택용 전기요금은 저렴하지도 않습니다.

<그림 3.>  주요국가간 주택용 전기요금 비교

2013. 7. 17. 한국전력공사 경제경영연구원 CEO REPORT“한국과 OECD 주요국가간 전기요금 수준 비교분석”10페이지 참조, 장이정

라. 피신청인은 누진제 이외에도 주택용 전기요금 내에서도 합리적 이유 없이 주거 형태에 따라 차별적 요금을 부과하고 있습니다.

주택용 전기요금의 누진제가 총 6단계의 구간으로 정해져 있고, 그에 따라 전기요금이 차등 적용된다는 점은 앞서 밝힌 바와 같습니다. 이에 따르면 전기사용량이 증가할수록 주택용 전기요금의 증가율은 폭발적으로 늘어나게 됩니다.

한편, 우리나라의 도시는 급속한 도시화와 산업화를 겪으면서 주거형태로 이른바 아파트로 불리우는 공동주택이 주된 주거형태로 자리 잡은 독특한 사회・문화적 배경을 가지고 있습니다. 또한 신축건물의 대부분도 공동주택의 형태로 지어지고 있기 때문에 일부 초고소득층을 제외하고는 대체로 공동주택의 거주자들의 소득수준이 단독주택이나 다세대주택 등의 일반주택의 거주자들에 비하여 높은 편입니다. 결국, 피신청인이 채택하고 있는 누진제로 인하여 저압전력을 사용하는 일반주택 거주자들 즉, 상대적으로 소득수준이 더 낮은 국민들이 누진제로 인하여 더 많은 전기요금의 부담을 지게 되는 것입니다. 아래 <참고14>에서 볼 수 있듯이 주택용 전기요금의 누진제는 고압전력과 저압전력 내에서도 차이가 나기 때문에 저압전력을 사용하는 가정일수록 오히려 누진제로 인하여 보다 큰 부담을 지게 됩니다.

		<참고14> 저압전력과 고압전력 비교
순번	사용량		저압전력		고압전력
			기본요금	구간별 누진요금	기본요금		구간별 누진요금
1	100kWh 이하		410원	60.7원	410원		57.6원
2	101 ~ 200 kWh		910원	125.9원	730원		93.9원
3	201 ~ 300 kWh		1,600원	187.9원	1,260원		147.3원
4	301 ~ 400 kWh		3,850원	280.6원	3,170원		215.6원
5	401 ~ 500 kWh		7,300원	417.7원	6,060원		325.7원
6	500kWh 초과		12,940원	709.5원	10,760원		574.6원

이와 같은 점을 통해, 피신청인의 주택용 전기요금 부과행위가 누진제의 각 구간에 해당하는 사용자 및 저압전력과 고압전력을 사용하는 사용자 사이에 큰 차별을 두고 있다는 점을 명백히 확인할 수 있습니다.

피신청인은 스스로 “주택용요금 누진제는‘73년 석유파동을 계기로 소비부문 에너지 절약과 저소득층 보호를 목적으로 시행”되었다고 공표하고 있는데, 이는 오히려 보호하고자 하는 저소득층에게 더 높은 비율의 전기요금을 부과하고, 상대적으로 에너지 절약효과와는 무관하게 고압전력 사용자의 경우에만 합리적 이유 없이 저렴하게 전기를 사용할 수 있는 누진제를 적용하는 것입니다. 이는 전기사용자의 부담능력, 편익정도, 기타 사회정책적 요인 등을 고려하여 전기사용자간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 전기요금을 정해야하는 피신청인이 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조 제1항 1호 후단의 거래상대방에 따라 현저하게 유리하거나 불리한 가격으로 거래하는 가격차별행위를 하는 것이라고 할 것입니다.

피신청인의 사이버지점 홈페이지 http://cyber.kepco.co.kr/ckepco/front/jsp/CY/H/C/CYHCHP00206.jsp 참조)

마. 전기요금 산정에 관한 근거 법률

전기요금은 공공요금으로서 관계 법령에 따라 정해져야 하는 바, 공공요금은 해당 사업이나 물품의 제공에 드는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하여야 하며 총괄원가는 공공서비스를 제공하는 자가 성실하고 능률적으로 경영한다는 전제하에 해당 공공서비스를 제공하는 데에 드는 적정원가와 해당 공공서비스의 제공에 사용되는 자산에 대한 적정투자보수를 더한 금액으로 한다라고 규정하고 있으며(물가안정에 관한 법률 시행령 제6조 및 기획재정부 훈령에서도 공공요금산정의 기본원칙 I. 총칙 제2조), 요금체계는 공공요금은 ①규제 서비스의 수요군별 원가를 기준으로 이용자의 부담능력, 편익정도, 사회적지역적인 특수한 환경을 고려하여 이용자간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 체계가 형성되어야 하며, ②수요는 과거의 실적, 지역특성 및 사회경제의 동향, 공익사업의 시설, 대체수단의 발달 정도 등을 고려하여 적정하게 예측되어야 하며, 규제서비스의 수요군별로 수요예측이 이루어져야 하고, ③공공요금은 기본요금과 사용요금의 이부요금제를 설정할 수 있으며 자원의 효율적인 배분을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 초과요금, 차등요금 및 누진요금을 인정할 수 있다고 규정하고 있습니다(기획재정부 훈령에서도 공공요금산정의 기본원칙 Ⅵ. 요금체계 참조).

그리고 전기요금에 정함에 있어 전기사업법 시행령 제7조 제1항 1호에서는‘전기요금이 적정 원가에 적정 이윤을 더한 것’그리고 산업통상자원부고시(제2014-82호, 발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무) 제8조 제1항에는 ‘전기요금은 전기공급에 소요된 취득원가 기준에 의한 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하는 것을 원칙’으로 정하고 있습니다. 또한 전기요금의 수준에 관하여는 산업통상자원부고시(제2014-82호, 발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무) 제11조(요금체계) 제1항에는 ‘전기요금의 체계는 종별 공급원가를 기준으로 전기사용자의 부담능력, 편익정도, 기타 사회정책적 요인 등을 고려하여 전기사용자간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 형성되어야 한다’라고 규정하고 있습니다.

물가안정에 관한 법률 시행령 제6조(공공요금의 산정원칙 등)

① 법 제4조제1항에 따른 공공요금은 해당 사업이나 물품(이하 이 조에서 "공공서비스"라 한다)의 제공에 드는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하여야 한다. 다만, 주무부장관이 다른 산정방식에 따르는 것이 합리적이라고 인정하는 경우에는 기획재정부장관과 협의하여 그 산정방식에 따를 수 있다.

② 제1항에 따른 총괄원가는 공공서비스를 제공하는 자가 성실하고 능률적으로 경영한다는 전제하에 해당 공공서비스를 제공하는 데에 드는 적정원가와 해당 공공서비스의 제공에 사용되는 자산에 대한 적정투자보수를 더한 금액으로 한다.

③ 공공요금을 산정하는 대상기간은 1회계연도로 하되, 주무부장관은 공공요금의 안정성, 물가변동, 그 밖에 경제상황의 변화 등을 고려하여 신축적으로 조정할 수 있다.

④ 제2항에 따른 적정원가, 적정투자보수, 그 밖에 공공요금의 산정에 필요한 세부기준은 기획재정부장관이 정한다.

⑤ 주무부장관은 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 개별 공공요금의 산정기준을 정하여야 한다. 이 경우 기획재정부장관과 미리 협의하여야 하며 이를 변경하려는 때에도 또한 같다.

공공요금 산정기준

Ⅰ. 총칙

2. 공공요금산정의 기본원칙

가. 공공요금은 공공서비스를 제공하는데 소요된 취득원가 기준에 의한 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정되어야 한다.

나. 총괄원가는 성실하고 능률적인 경영하에 공공서비스를 공급하는데 소요되는 적정원가에다 공공서비스에 공여하고 있는 진실하고 유효한 자산에 대한 적정 투자보수를 가산한 금액으로 한다.

다. 다만, 가항의 규정에도 불구하고 다른 합리적인 산정방식이 있는 경우에는 기획재정부와 협의하여 그 방식을 적용할 수 있다. 다른 합리적인 산정방식에 의하여 공공요금을 산정하는 경우에도 나항의 원칙은 지켜져야 한다.

Ⅵ. 요금체계

1. 공공요금은 규제 서비스의 수요군별 원가를 기준으로 이용자의 부담능력, 편익정도, 사회적지역적인 특수한 환경을 고려하여 이용자간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 체계가 형성되어야 한다.

2. 수요는 과거의 실적, 지역특성 및 사회경제의 동향, 공익사업의 시설, 대체수단의 발달 정도 등을 고려하여 적정하게 예측되어야 하며, 규제서비스의 수요군별로 수요예측이 이루어져야 한다.

3. 공공요금은 기본요금과 사용요금의 이부요금제를 설정할 수 있으며 자원의 효율적인 배분을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 초과요금, 차등요금 및 누진요금을 인정할 수 있다.

전기사업법 제16조(전기의 공급약관)

① 전기판매사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관(이하 ‘기본공급약관’이라 한다)을 작성하여 산업통상자원부장관의 인가를 받아야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.

전기사업법 시행령 제7조(기본공급약관에 대한 인가기준)

① 법 제16조제1항에 따른 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관에 대한 인가 또는 변경인가의 기준은 다음 각 호와 같다.

1. 전기요금이 적정 원가에 적정 이윤을 더한 것일 것

2. 전기요금을 공급 종류별 또는 전압별로 구분하여 규정하고 있을 것

3. 전기판매사업자와 전기사용자 간의 권리의무 관계와 책임에 관한 사항이 명확하게 규정되어 있을 것

4. 전력량계 등의 전기설비의 설치주체와 비용부담자가 명확하게 규정되어 있을 것

② 제1항 각 호에 따른 인가 또는 변경인가의 기준에 관한 세부적인 사항은 산업통상자원부장관이 정하여 고시한다.

발전사업세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무

제8조(요금수준) ① 전기요금은 전기공급에 소요된 취득원가 기준에 의한 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하는 것을 원칙으로 하되, 전기사업자의 경영효율성을 제고하기 위한 유인규제 방식을 시행할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 총괄원가는 성실하고 능률적인 경영하에서 전력의 공급에 소요되는 적정원가에 이에 공여하고 있는 진실하고 유효한 자산에 대한 적정투자보수를 가산한 금액으로 한다.

③ 제1항의 규정에 의한 유인규제 방식의 경우, 물가상승률과 전기판매 사업자의 생산성 향상 목표 등을 감안하여 조정한다

제11조(요금체계) ① 전기요금의 체계는 종별공급원가를 기준으로 전기사용자의 부담능력, 편익정도, 기타 사회정책적 요인 등을 고려하여 전기사용자간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 형성되어야 한다.

②전기요금은 기본요금과 전력량요금을 원칙으로 하고, 자원의 효율적 배분을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 차등요금, 누진요금 등으로 보완할 수 있다.

위 공공요금 및 전기요금의 관계 법령에 의거 공공요금인 전기요금은 전기공급에 소요된 취득원가 기준에 의한 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하는 것을 원칙으로 하고, 누진요금을 인정할 수 있으나 전기요금의 체계는 종별 공급원가를 기준으로 전기사용자의 부담능력, 편익정도, 기타 사회정책적 요인 등을 고려하여 전기사용자 간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 형성되어야 합니다.

그러나 위에서 언급한 바와 같이 생활필수재인 전기사용량이 1995년 156kWh에서 2011년 240kWh로 약 50% 넘게 증가하였으며 전체 주택용 전기 판매량에서는300kWh 초과(4단계) 사용구간의 가구 비중이 1995년 5.3%에서 2011. 33.2%로 크게 증가하였습니다. 또한 가구원이 많으면 전력사용량이 당연히 증가하는데 과거와 달리 1인 및 2인 가구가 계속적으로 증가하여 전체 가구의 약 50%에 이르고 있는 점을 고려한다면 전기사용자간의 부담의 형평이 유지되지 아니하여 합리적으로 배분되고 있다고 볼 수 없습니다. 1인 가구 중 실제 저소득층 등은 6% 정도로 적은 전기를 사용하는 대부분의 1인 가구가 저소득층에 해당되지 않음에도 누진제에 의해 매우 낮은 전기요금을 부담하고 있고, 많은 가구원으로 어쩔 수 없이 많은 전기를 사용할 수 밖에 없는 3인, 4인 가구(이 중에는 저소득층 가구가 포함되어 있습니다)는 누진제로 인하여 높은 전기요금을 부담하게 됩니다. 이는 저소득층의 부담을 경감하고 전기 소비 절약을 유도할 목적으로 도입된 누진제의 도입취지와는 맞지 않습니다.

마. 결 론

공공요금인 전기요금을 정함에 있어 독점전기판매사업자인 피신청인은 전기요금을 정함에 있어 취득원가 기준에 의한 총괄원가를 보상하는 수준에서 전기사용자의 부담능력, 전기사용자 간에 부담의 형평이 유지되고 자원이 합리적으로 배분되도록 하여야 할 의무가 있음에도, 아무런 합리적인 근거 없이 주거용으로 전기를 사용하는 소비자에게만 6단계에 이르는 누진제를 적용하여 약 11.7배에 이르는 전기요금을 부담하도록 하는 것은 다른 계약종별 전기요금과 누진제 각 구간 내의 전기사용자 사이에서도 이를 정당화할 아무런 합리적인 근거를 가지지 못하는 차별로 소비자의 이익을 저해하고 있습니다. 피신청인의 약 11.7배에 이르는 현 6단계 누진제 주택용 전기요금은 외국과 비교하여서도 너무나 현격히 큰 차이가 납니다.

또한 에너지법 제4조 제5항은 “국가, 지방자치단체 및 에너지공급자는 빈곤층 등 모든 국민에게 에너지가 보편적으로 공급되도록 기여하여야 한다.”라고 정합니다. 오늘날 현대사회에서 빈곤층은 상대적으로 단열 등의 효과가 현저히 떨어지는 주거환경을 극복하기 위하여, 여름철 선풍기나 겨울철 전기장판·전기온열기 등에 의존하고 있어 전기사용량이 많습니다. 그러나 앞서 살핀 바와 같이 주택용 전기요금의 누진제에 의하여 저소득층 즉 빈곤층은 누진제에 따른 전기요금을 부담할 수 없어서 오히려 전기를 사용할 수 없는 현실적인 어려움에 직면해 있습니다. 이와 같이 피신청인의 주택용 전기요금의 누진제를 적용하여 주택용 전기요금을 부과하여 차별적 취급을 하는 행위는 오히려 국민으로 하여금 에너지 이용의 보편성을 누리지 못하도록 하는 것입니다.

그리고 이것은 오히려 거대자본과 막대한 수익을 올리고 있는 대기업이 사용하는 산업용 전기요금에 비하여 일반 가정이 부담하는 주택용 전기요금이 고가로 형성되고, 저소득층이나 빈곤층의 경우에도 주택용 전기요금의 누진제에 따라 오히려 그 부담이 가중시키고 있다는 점은 앞서 밝힌 바와 같습니다. 이상에서 살핀 바와 같이, 시장지배적 독점전기판매사업자인 피신청인이 1995년 누진제를 기초로 하는 현 6단계 누진제를 적용하여 주택용 전기를 사용하는 신청인과 같은 전기사용자(소비자)에게 높은 전기요금을 부과하는 것은 독점 시장지배적 전기판매사업자인 피신청인의 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제3조의 2 제1항 5호에 해당되는 다른 종별 소비자 및 누진제 각 구간 내의 소비자 사이에 합리적인 근거 없이 차별하고 소비자의 이익을 저해하는 행위이며, 동법 제23조 제1항 1호 후단 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위로 거래상대방에 따라 현저하게 유리하거나 불리한 가격으로 거래하는 가격차별에 해당된다고 할 것입니다.