서울시 뉴타운‧재개발 출구전략, 현황과 과제

2014. 01. 27

용산참사 5주기 추모 토론회

서울시 뉴타운‧재개발

출구전략 2주년,

성과와 과제

일시 | 2014년 1월 27일(월) 오전 10시

장소 | 서울시의회 별관 2층 대강당

주최 | 용산참사 5주년 추모위원회, 재개발행정개혁포럼

토지‧주택공공성네트워크

프로그램

10:00	사회	안진걸 토지‧주택공공성네트워크 사무국장

10:05	사례발표	지금도 쫓겨나는 사람들

송경상‧성인표‧김승욱‧신금수‧최병열‧이하균

10:40	사회	김남주 참여연대 민생희망본부 실행위원

10:40	발표	뉴타운‧정비사업 출구 전략 현황과 과제

이강훈 재개발행정개혁포럼 운영위원장

11:10	지정토론	배경섭 서울시 주택정책실 재생지원과장

조정래 서울시의회 도시계획관리위원회 전문위원

조효섭 삶의 자리 대표

남철관 나눔과미래 국장

이원호 용산참사진상규명‧재개발제도개선위원회 사무국장

12:00	종합토론

12:30	폐회

목차

발표   지금도 쫓겨나는 사람들 / 송경상 외 5인	04

발제1  뉴타운‧정비사업 출구전략 현황과 과제 / 이강훈	14

토론1  뉴타운‧정비사업 출구전략 현황과 과제비 / 배경섭	40

토론2  뉴타운‧정비사업 출구전략 현황과 과제 / 조정래	41

토론3  뉴타운‧정비사업 출구전략 현황과 과제 / 조효섭	45

토론4  뉴타운‧정비사업 출구전략 현황과 과제 / 남철관	46

토론5  뉴타운‧정비사업 출구전략 현황과 과제 / 이원호	50

	사례발표
	지금도 쫓겨나는 사람들
	송경상 ‧ 성인표 ․ 김승욱 ․ 신금수 ․ 최병렬 ․ 이하균

Ⅰ. 넝마공동체 _ 송경상

넝마공동체는 1986년부터 영동5교 다리 밑에서 자활공동체로 평균 30여명이 강남일대 1,5620세대 아파트에서 나오는 넝마(헌옷, 가방, 신발, 모자 등)을 수집 판매하며, 연간 100여 명씩 그 동안 3000여 명의 노숙자, 출소자, 사업실패자 등 도시빈민 최하위 1%의 사람들의 쉼터 역할을 하고 있었다.

1.군사작전 방불케 한 강제철거

강남구청은 2012년 11월 15일 새벽과 11일 28일 새벽, 용역 200여명을 동원하여 넝마공동체 강제철거를 강행했다. 용역들은 사전 예고와 영장 제시 없이 불법적이고, 기습적(동절기, 새벽, 비가 오는 가운데)으로 군사작전을 하듯 30여명의 넝공동체 회원들을 탄천운동장에서 200여 미터가 밖 도로로 끌어냈다. 강남구청은 2013년 봄부터 도시미관과 화재위험을 핑계로 아무런 대책 없이 수차례 걸쳐 자진철거를 종용하였고, 3차례에 걸친 계고기간이 지나자 서울시 소유의 어느 땅이든지 이전해가면 서울시와 협의하여 정착할 수 있도록 최대한 협조하겠다고 약속했다. 이에 넝마공동체는 임시로 탄천운동장으로 10월 28일 피신했다. 그러나 강남구청은 곧 바로 단전, 단수, 음식물반입금지, 출입통제, 화장실 폐쇄를 한 후 행정대집행을 강행했다. 이 과정에서 감금, 폭행, 재물손괴를 하였고, 영장도 없이 선계고 후철거의 절차를 무시하면서 11월 28일 회원들을 강제로 끌어냈다. 이 과정에서 15명 정도가 부상을 당했다. 당일 오후 토지․주택공공성네트워크와 구청을 항의방문하고 기자회견을 개최했으며, 서울시인권센터에 인권침해 1호 사건으로 진정했다. 서울시인권센터는 인권침해 사실이 인정된다는 조사결과를 발표했다.

2. 서울시인권센터의 조사결과와 후속조치

○ 서울시인권센터는 인권침해 사실에 대한 발표 이후, 강남구청은 사과와 재발방지대책을 수립하고, 임시주거 대책과 항구적인 생활주거대책을, 서울시도 임시 긴급구호와 대책을 수립할 것을 권고했다.

○ 서울시는 넝마공동체 강제철거를 계기로 강제철거시의 인권 매뉴얼을 만들어 지난 해 7월 1일부터 시행 중이다. 그러나 강제력이 없는 권고 사항이라 이행에 한계가 있었다.

○ 넝마공동체는 강남구청의 사과와 대책을 요구하며, 1년 넘게 강남구청 앞 인도에서 24시간 노숙집회를 하였고, 최근 검찰중재로 임시 주거대책이 마련(LH 소유 8평 원룸, 보증금 100만 원/월세 13만 원, 사회복지공동모금회에서 200만 원을 지원받음)되었다. 공동가정주택(50평, 보증금 1000만 원/월세 58만 원)을 강남구가 신청해 주기로 약속했는데, 비용분담 문제로 봉착상태에 있어 후원금을 모금 중에 있다.

○ 서울시에도 수차례 항의 방문과 대책을 요구하였으나, 규정이 없고, 특혜시비가 있을 수 있다고 난색을 표하고 있다.

3. 11건의 고소와 살인적인 변상금, 행정대집행 비용 부과

강남구는 도로법 위반, 특수공무집행방해, 재물손괴, 폭력행위등처벌에관한한법률 위반, 모욕죄 등 무려 11건의 고소를 하였고, 1억 7,000만 원의 변상금과 3,200만 원의 행정대집행비용을 부과했다. 서울시도 공유재산및물품관리법 위반으로 7명을 고소하여 수 백 만 원의 검찰 벌금 독촉에 시달리고 있다.

4.강제철거로 먹고, 자고, 작업할 공간이 없는데, 대책이 없다?

30년 된 영동5교 철거로, 30여명의 공동체 회원들은 길거리 노숙을 하며, 모두 병이 들었고, 작업장이 없어 시민단체와 종교단체의 지원과 후원금으로 겨울 밥만 먹고 유랑 중이다. 그런데 서울시와 강남구는 규정이 없어 대책을 세워줄 수 없다는 답변만 되풀이하고 있다. 서울시인권센터의 권고를 조속히 이행하라는 7,000명의 서명을 받아 서울시에 제출 예정이다. 강제퇴거금지법 제정이 시급하다.

Ⅱ. 돈의문 재개발 지역 _ 성인표

재개발 구역 내에는 크게 주거 세입자와 상가세입자가 있습니다. 현재 돈의문 지역의 경우, 주거 세입자 문제는 어느 정도 해결이 된 듯합니다. 그런데 상가 세입자 문제는 아직 해결할 부분들이 많이 남아 있습니다. 5년 전에 일어났던 용산 참사를 기억하실 겁니다. 여기에서 가장 핵심적인 것은 권리금입니다. 현실적으로 상가를 임대해 영업을 하려면 누구도 피하기 어려운 것이 권리금입니다. 심지어 신축 건물의 위치가 괜찮을 경우에는 ‘바닥 권리금’이라는 명목을 붙여 웃돈을 받는 경우가 많습니다. 그럼에도 불구하고 권리금에 대한 법적 권리는 어디에도 존재하지 않습니다. 이러니 사업을 시행하는 쪽은 권리금을 고려하지 않고 법적으로 해결하겠다고 하고 있습니다. 쫓겨나는 입장에서는 받는 보상금으로 비슷한 조건의 장소로 옮길 수 있다면 별 문제가 없지만, 현실적으로 불가능합니다. 제 경우에는 영업장이 49평인데, 보상금이 5,000만 원 정도 나옵니다. 그런데 현재 영업장 건너편 가게들의 시세는 4평짜리도 권리금만 7,500만 원입니다. 상황이 이런데 어떻게 옮겨볼만한 장소를 찾을 수 있겠습니까?

현실이 이러니 쫓는 자와 쫓기는 자, 두 집단의 충돌은 너무나 당연합니다. 쫓아내는 입장에서는 이익을 위해 철거를 진행하지만, 쫓겨나는 입장에서는 가족들의 생명줄이 끊기는 것입니다. 이렇게 죽으나, 저렇게 죽으나 매 한가지라는 극단적인 생각을 할 수밖에 없는 상황이어서, 말 그대로 생존을 위한 싸움이 되는 것입니다. 그래서 저는 주거 세입자에게 임대아파트를 지원하듯이 상가 세입자들에게도 공공임대 개념의 상가를 만들어 주는 방안을 제안 드리고 싶습니다. 지금까지 해왔던 것처럼 보증금을 몇 푼 주는 방식으로는 두 집단 간의 갈등이 지속될 수밖에 없습니다. 제2, 제3의 용산 참사가 생기지 않는다고 누가 장담할 수 있겠습니까?

또 다른 문제는 세금입니다. 개발자 쪽에서 책정하는 보상금은 수령여부와 관계없이 당해연도 소득으로 집계됩니다. 다음해 종합소득세 신고 시 자진 신고를 해야 합니다. 그러면 영업소득과 보상금이 총 소득으로 잡혀서 거기에 맞는 세율을 적용하게 되는데, 적게는 24~35%까지 세율을 적용받게 됩니다. 저 같은 경우엔 세금을 1,500만 원 정도 내야합니다. 쫓겨나는 입장에서는 기가 막힌 노릇 아닙니까? 마치 확인 사살을 당하는 것 같은 기분입니다. 서울시를 비롯한 관계자 분들이 세금 및 권리금 문제에 대한 해결 방안을 모색해 줄 것을 간곡히 부탁드립니다.

Ⅲ. 신정동 _ 김승욱

서울시 양천구 신정2동 332-5 그린빌 B동 건물에 건물주와 임차계약하고 거주하던 세입자 6가구(24명)는 토지주로부터 강제퇴거집행 당하여, 같은 건물 1층 주차장에서 천막생활을 하고 있습니다. 토지주는 2003년 5월 6일 소유하고 있던 토지를 4필지로 분할하여 각기 다른 사람이 건축하는 토지사용 승낙을 통해 그린빌 A, B, C, D동 건물을 신축하게 했습니다. 하지만 건축한 사람의 부도로 건물이 경매로 넘어갔고, 현재의 건물 소유자들(각 4명)이 경매로 각각 취득낙찰(2007년 10월~11월)을 받아 소유하게 되었습니다.

최초 건물주들은 토지까지 매입하여 소유를 명확히 하려고 하였으나 그러지 못하였고, 그 사이 토지임대료를 체납하게 되어 토지주는 이들을 상대로 소송을 시작했습니다. (2008년 부당이득금 지료 청구소송을 제기하여 2010년 12월 9일 서울 고등법원에서 확정판결 받음. 2010년 건물철거 및 토지인도소송을 제기하여 2011년 5월 24일 확정판결 받음; B, C, D동) A, C, D동 건물주들은 토지임대료를 물어주거나 토지를 매입하게 되어 문제가 해결되었지만, 소송 과정에서 토지주와 감정싸움이 있었던 것으로 알려진 B동 건물주는 원만히 해결하지 못했습니다. B동 건물주는 연고가 있어 관행상 매수에 대한 우선권이 있음에도 토지주의 매도 거부로 매수하지 못했습니다.

이후 2012년 9월 13일 토지주는 세입자를 상대로 건물명도 및 철거소송을 제기하여 2013년 6월 11일 가집행 할 수 있는 판결을 받아 같은해 7월 26일에서 9월9일 사이 3차에 걸쳐 6가구를 강제로 퇴거집행 하였습니다. 이로 인해 애꿎은 세입자들만 쫓겨나게 된 것입니다. 보증금 반환 능력이 없는 건물주는 세입자들에게 건물을 전세보증금 가격에 주겠다고 약속했고, 세입자들은 토지주 원씨에게 토지 매수 의사를 전달했습니다. 그나마 전세보증금을 다 날리지 않을 방법이 생긴 것입니다. 하지만 토지주는 백씨라는 사람에게 이미 토지를 매매하기로 계약을 했고 권한을 위임했으니 그 사람에게 가서 얘기하라며 책임을 회피했습니다. 토지주 원씨는 백씨에게 계약금을 받았으니 백씨에게 해약에 대한 승낙을 받아오면 건물을 매도 하겠다고 말했습니다. 계약금을 받았는지 여부도 불분명하지만, 계약금이 건네졌다 하더라도 아직 잔금이 다 치러지지 않았기 때문에 실질적인(서류상의) 토지소유자는 원씨입니다.

세입자들은 원씨 말대로 토지계약자 백씨를 만나기 위하여 많은 노력을 하였으나 전화조차 받지 않았고, 인편을 통해서도 만남을 주선하여 보았으나 만나주지 않았습니다. 또 재판과정에서 토지를 매수하겠다고 변론을 하였으나 토지주 대리인 변호사의 거절로 받아들여지지 않았으며, 토지주(원씨)에게 여러 차례 찾아가 읍소하였으나 계속 계약자 백씨에게 미루고 있습니다. 세입자들은 백씨에게 토지를 매수하겠다는 의사를 표시했고 토지대금으로 10억 5천 만 원, 9월에는 12억 원으로 올려서 제시했습니다. 그러나 MBC와의 인터뷰 과정에서 백씨는 평당 1천 600만 원으로 계산하여 약 15억 원을 요구하고 있습니다.

강제철거 명령이 내려졌음에도 현재 건물은 원씨의 이름으로 경매신청이 되어있고, 가등기에 대하여도 가등기말소신청(남부지방법원 2013가단 5057호)이 접수되어 재판 중에 있습니다. 세입자들은 철거하는 건물에 대해 경매나 가등기 말소를 신청한 것은, 다른 사람이 구입할 가능성이 없고 세입자들이 구입하려고 할 경우 철거 위협을 함으로써 매우 낮은 가격에 건물을 손에 넣을 수 있기 때문이라고 추측하고 있습니다.

일각에서는 지료에 의한 송사가 진행되고 있는 것을 알고 입주한 세입자들에게 책임을 묻습니다. 하지만 철거 판결 이전에 들어온 세입자도, 이후에 들어 온 세입자도 이곳의 철거판결 여부는 전혀 몰랐습니다. 알았다면 보증금이 단돈 500만원 일지라도 누가 들어오겠습니까? 세입자들의 책임을 묻는 것은 문제의 본질을 왜곡하는 것입니다. 이번 사건의 본질은 실제 거주자이면서도 이러한 분쟁 시에 계약 주체로서 아무것도 할 수 없이 배제되어 있으며, 세입자들의 주거권리가 전혀 보호받고 있지 못한 현행법이 문제인 것입니다.

Ⅳ. 신신원_신금수

2014년 1월 9일, 오후 3시 30분 경, 종로구청 앞 중화요리집 신신원은 새해 벽두부터 쫓겨날 위기에 처해있다. 합리적인 가격에 영업장을 양도양수 할 수 있게 해달라는 상가세입자의 요구에, 건물주가 강제집행으로 상가세입자를 내쫓으려고 했던 것이다. 상가세입자의 정상적인 영업장 양도양수를 막는 것은, 새로운 상가세입자에게서 건물주가 권리금을 직접 받으려고 하거나, 아니면 권리금이 없음을 내세워 고액의 임대료를 챙기려하는 속내가 있기 때문이다.

2013년 12월 31일은 신신원이 정상적인 상가세입자로서 마지막 영업을 한 날이다. 신신원은 18년간 종로구청 앞을 지킨 전통을 가지고 있는 종로구청 앞의 중화요리집이다. 이제 곧 18년간 정들었던 골목과 단골손님들에게 작별을 고해야 한다. 건물주가 계고장을 보내와 1월 3일까지 자진철거 하지 않으면, 강제집행 하겠다는 내용을 통보해 온 것이다.

1995년 5월15일, 신신원은 전 상가세입자에게 권리금으로 1억 3,500만원의 거금을 주고, 종로에서도 제법 상권이 좋은 종로구청 근처에 가게를 열었다. 신신원은 두 부부가 함께 일을 하고, 요리사는 따로 고용하지 않는 등 억척스럽게 일을 했다. 그 결과 지금은 종로구청 쪽에서는 꽤나 잘 알려진 중화요리 집이 되었다. 그렇게 영업을 해오길 십 수 년, 2012년 10월 31일에 건물주가 갑작스럽게 제소 전 화해조서를 만들어 신신원 사장에게 내밀었다고 한다.

그 내용은 1억 원에 650만원으로 보증금과 월임대료를 대폭 올려주고 계약 하든지, 지금처럼 보증금 6,500만원에 월임대료 320만원으로 1년만 영업을 하고 조건 없이 가게를 비우는 양자택일에 관한 것이었다. 신신원은 그런 조건에 도저히 동의할 수 없었지만, 다른 방법이 없어 1년만 영업을 더하고 가게를 비우는 것으로 화해조서에 서명을 하고 말았다. 제소 전 화해조서는 임대차 계약 내용 이행에서 어느 일방이 의무를 이행하지 않는 경우를 대비해 미리 합의한 내용으로 확정판결을 받아 두는 것으로, 대법원 판결과 같은 효력이 있어 재판 없이 강제집행을 할 수 있는 법적 장치다.

건물주가 직접 작성해 온 제소 전 화해조서를 마지못해 쓰고도 너무 불리한 조건에 동의할 수밖에 없었던 신신원 사장은 양도양수 후 가게를 빼고, 자신이 가게를 열면서 지불했던 권리금을 되찾으려 했다. 건물주는 가게를 양도․양수 할 경우, 월임대료 700만원에 상가세입자를 맞춰 놓고 양도․양수할 것을 주장했다. 하지만 월임대료 700만원에 가게를 양수하고자 하는 상가세입자를 찾는 것은 현실적으로 불가능한 일이었다. 건물주가 상가세입자로 하여금 가게를 양도․양수 할 수 없도록 차단해 버린 것이다.

현재 신신원의 주변 시세를 반영한 권리금은 무려 2억 원을 상회한다. 건물주가 양도․양수를 못하게 하는 이유는 권리금에 있다. 건물주가 적당한 바지사장을 내세워 상가세입자의 권리금을 가로채려는 것이 바로 건물주의 의도라고 볼 수밖에 없다. 이미 건물주는 두 차례나 자신의 동생을 내세워 권리금을 가져간 사실이 있다. 또한, 건물주가 상가권리금을 직접 챙기는 경우가 아니더라도 다음 상가세입자를 받을 때 권리금이 없다는 조건을 내세우면, 더 많은 임대료를 받을 수 있다는 것은 자명한 사실이다.

신신원의 경우 상가세입자의 권리금을 강탈하기 위한 방안으로 제소 전 화해조서를 강요하고, 다른 선택권이 없는 상가세입자를 받아들이도록 강제한 것이다. 결국 신신원은 권리금을 포기할 테니, 이주해서 장사할 수 있도록 건물주가 받을 권리금의 일부만이라도 보상 해주기를 건물주에게 간청했지만, 거절당한 상태다. 이미 영업 이주 기한이 끝나서, 언제라도 신신원은 강제집행을 당할 수 있는 상황이 되었다. 상가건물임대차보호법의 미비로 상가세입자가 아무런 생존에 대한 대책 없이, 건물주의 탐욕으로 쫓겨나는 또 하나의 사례가 만들어지고 있는 것이다.

Ⅴ. 홍대 곱창포차_최병열

최병열 사장은 2011년 3월 18일부터 2년 계약을 하고 홍대에서 곱창포차 가게를 시작했다. 곱창에 관한 25년의 경력과 맛에 대한 남다른 노하우가 있었기에 의욕적으로 가게를 열었다. 최병열 사장은 전 상가세입자에게 지불한 바닥 권리금 1억 5,000만 원, 인테리어와 시설비 2억 원, 보증금 1억 원 등을 투자했다. 투자금액을 마련하고자 살고 있는 주택을 담보로 거액의 대출도 받았다.

그렇게 영업을 계속하던 2012년 11월 28일, 곱창포차가 개업한지 채 2년이 안 된 시점에서 상가세입자인 자신도 모르게, 가게가 입주한 건물이 매매되었다는 사실을 뒤늦게 알게 되었다. 1층과 2층, 건물 공간 전체를 곱창포차로 임차하여 쓰고 있는 중이어서 다른 상가세입자는 존재하지 않았다. 처음 곱창포차를 개업할 때, 시설투자비가 많이 들었기 때문에 건물주가 장기 영업 보장을 주장해 주기로 약속했다. 이런 내용을 확인하기 위해 새로운 건물주와 상가임대차 계약을 진행했던 공인중개사에게 연락을 해본 결과, 걱정 말고 기다리라는 얘기를 듣게 되었다. 하지만, 이런 기대와 달리 새로운 건물주는 상가세입자인 곱창포차에게 월임대료를 현재의 700만원에서 1,100만원으로 대폭 올려 단지 1년만 더 장사하고 가게를 비우든지, 아니면 당장 가게를 비우라고 통보해 왔다.

가게를 개업한지 2년이 가까워 오면서 차츰 자리를 잡아 가던 시기라 그 충격은 더 컸다. 최병열 사장에게 더 큰 절망을 안겨준 사실은, 새로운 건물주가 곱창포차에서 얼마 떨어지지 않는 곳에서 영업을 하고 있는 이웃으로, 곱창포차의 사정을 누구보다도 잘 알고 있는 사람이었다는 것이다. 최병열 사장의 충격은 여기에서 그치지 않았다. 곱창포차가 입주한 건물의 매매가격이 26억이었는데, 새로운 건물주가 매입하는 건물을 담보로 24억을 담보 대출 받고, 1억은 상가세입자인 곱창포차의 임차보증금, 나머지 1억 원은 자신이 운영하던 가게들에서 주류대출 1억 원을 받아, 실제로는 돈 한 푼 들이지 않고 취득세만으로 건물을 매입 했다는 사실이다.

그러면 새로운 건물주가 이러한 건물의 매입으로 얻는 실질적 이익은 바로 상가세입자의 권리금이다. 이러한 사실은 새로운 건물주가 홍대 주차장 거리에서 곱창포차와 비슷한 규모의 가게를 얻으려면, 지불해야 하는 권리금이 수억 원에 달한다. 결국 건물의 매입은 상가세입자의 권리금을 노린 매우 계획적인 접근이었다. 왜 이러한 일들이 가능한가? 그 이유는 현재의 상가건물임대차보호법이 가지고 있는 허점 때문이다.  상가건물임대차보호법이 5년 영업을 보장하고 있지만, 환산보증금 4억을 넘는 영업장의 경우에는 임대인인 건물주가 바뀔 경우, 새로운 건물주가 기존 상가세입자와의 계약을 거부할 수 있다. 그럴 경우 상가세입자는 자신의 의사에 관계없이 가게를 비워야만 한다.(환산보증금 4억 이하 상가는 대항력이 있어 건물주가 바뀔 경우에도 계약을 주장할 수 있고 건물주도 계약에 응하여야 한다) 그리고 상가건물임대차보호법의 허점을 이용하려는 기획부동산과 이에 동조한 건물 매입자가 상가세입자의 권리금을 빼앗고자 의도적으로 상가건물을 매입하고 있다.

곱창포차 최병열 사장은 가게를 열면서 살고 있던 주택 담보로 거액의 대출을 받았기에 가게를 뺏길 경우 빚을 갚을 길도 없어지고 자신이 살던 주택까지 한 순간에 잃을 처지에 놓여있다. 이러한 절망적 상황으로 인해 한때 스스로 목숨을 끊을 생각까지 했다. 잘못된 상가건물임대차보호법이 상가세입자를 죽음까지 생각하는 비극적인 상황으로까지 몰아가고 있다. 정말 묻고 싶다. “상가건물임대차보호법은 과연 누구를 보호하기 위한 법인가?”

Ⅵ. 금정현대골프연습장_이하균

2013년 7월, 상가건물임대차보호법의 부분적 개정으로 계약 시 고지하지 않은 경우 재건축 이유로 상가세입자를 함부로 쫓아내지 못하도록 법이 바뀌었다. 하지만, 법 개정 이전의 계약자들은 법 개정으로 인한 보호를 받지 못하고, 여전히 쫓겨날 위기에 처해있다. 부산 금정구 부곡동 243-8 현대오일 뱅크 2층에서 골프 연습장을 운영하는 이하균 사장의 사례도 그런 경우다.

2011년 3월 16일, 이하균 사장은 전 상가세입자에게 권리금 9,000만원을 주고, 딸의 명의로 주식회사 현대오일 뱅크와 보증금 2,000만원, 월 임대료 88만원(부가세 포함)에 상가임대차 계약을 체결했다. 이하균 사장은 이전 사업에서 크게 손해를 보고 난 뒤 재기 불능의 상태에 빠졌지만, 취직해서 결혼자금으로 어렵게 모은 목돈을 아버지의 재기를 위하여 선뜻 내놓은 두 딸과 형의 어려운 여건을 깊이 생각한 동생의 도움으로 힘겹게 골프연습장을 개업했다. 어려운 여건 속에서 개업 했기에 이하균 사장은 필사적으로 영업했지만, 뜻하지 않은 불행이 찾아왔다. 2013년 6월, 현대오일뱅크 측은 이하균 사장에게 건물명도 소장을 보내왔다. 그 내용은 주유기를 제외한 주유소 전체를 재건축 할 것이니, 재건축을 이유로 이하균 사장에게 건물의 점유를 이전해달라는 명도 소송이었다.

명도 소송으로 골프연습장을 잃고 쫓겨날 경우, 이하균 사장의 삶은 벼랑 끝에 내몰릴 것은 분명한 사실이고, 개업을 도운 가족들의 처지 또한 곤궁에 처할 것임은 불 보듯 뻔한 일이다. 이하균 사장이 전 상가세입자에게 권리금 명목으로 9,000만원의 거금을 지불하고 골프 연습장을 개업했을 때는, 상가건물임대차보호법에서 보장한 최소 5년의 영업보장을 믿었기 때문이다. 재건축으로 상가세입자를 쫓아내려는 현대오일뱅크측은 상가임대차계약시에 재건축을 할 수 있다는 내용을 통보했다고 주장하지만, 이하균 사장은 계약 시 재건축에 대해 어떠한 내용도 들은바가 없다고 주장한다. 상식적으로 재건축이 예정된 건물에 9000만원의 거금을 권리금으로 주고 들어간다는 것은 납득할 수 없는 일이다.

현대오일뱅크주식회사는 누구나 다 알듯이 국내 유수의 대기업이다. 그런 위치에 있는 만큼, 그 경영과 제반활동에 따르는 사회적 책임은 크다. 사회적 책임을 가진 대기업이 자신의 건물에서 영업을 해오던 상가세입자에 대해 (상가세입자는 전혀 들은 바가 없다는) 계약 시 재건축 내용을 이야기 했다는 터무니없는 주장을 하며, 상가세입자를 내쫓으려하는 것은 규탄 받아 마땅하다. 재건축 이후에 골프연습장을 계속할 수 있도록 배려하거나, 퇴거를 요구할 경우에는 다른 곳으로 이주하여 계속 골프연습장을 운영할 수 있도록 보상 방안을 마련하는 것이 사회적 책임을 가진 대기업으로서 해야 할 상식적이고 마땅한 일이다.

	발제 1
	뉴타운‧정비사업 출구전략 시행 현황과 도시정비법 개정 과제
	이강훈 / 재개발행정개혁포럼 운영위원장

1. 들어가며

박원순 서울시장은 2012년 1월 30일 「서울시 뉴타운․정비사업 新정책구상」을 발표하는 등 뉴타운 출구전략 시행을 천명하였다. 그리고 그 1주년 무렵인 2013년 1월 29일에 개최된 용산참사 4주기 추모토론회에서 박원순 시장의 정비사업 정책에 대하여 ① 정책의 방향 ② 출구전략 시행과정의 성과와 문제점 ③ 새로 출범할 박근혜 정부의 도시재생정책과의 연계성 ④ 정책 대안 제시 등 네가지 측면에서 평가를 해 본 바 있다. 뉴타운 출구 전략 시행 2년을 맞이하여 실천적 과제를 도출하기 위해 서울시에서 확인된 뉴타운․정비사업의 출구전략 시행과 관련해 발생한 쟁점들을 염두에 두고 출구전략의 성과와 한계, 과제들을 살펴보기로 한다. 또한 2013년 연말, 2014년 연초에 개정된 도시및주거환경정비법 (이하 “도시정비법”) 및 관련 법률의 개정과 관련된 사항을 살펴보고, 도시정비법 개정의 과제에 대해서도 살펴본다.

2. 서울시의 뉴타운‧정비사업 현황과 과제

1) 서울시의 정비사업 출구 전략 실시 현황

2012년 박원순 시장이 천명한 서울시의 「서울시 뉴타운․정비사업 新정책구상」은 첫째, 대규모 철거 방식으로 개발이익의 극대화를 추구하던 것에서 주거 공동체를 유지하는 것으로 주거재생의 방향을 전환하고 둘째, 주민들이 자신의 의사에 따라 정비사업을 빠져나갈 수 있도록 실태조사와 주민 의견 수렴을 거쳐 정비구역 해제 또는 계속 추진을 결정한다는 총론적인 방향을 가지고 있었다. 그러나 출구 전략의 실행 과정에서 과다 지정된 정비사업구역 중 사업 추진이 가능한 곳과 그렇지 못한 곳을 구분하여 지원과 해제를 추진하는 일은 이해관계가 첨예하게 엇갈린 정비사업의 특성상 용이한 일이 아니었다. 먼저 지금까지의 성과와 한계를 살펴본다.

(1) 정비사업 구역 지정 및 사업 추진 현황

구분		사업추진							준공
		구역지정	추진위 구성	조합 설립 인가	사업시행 인가	관리 처분 계획 인가	착공	소계
합계		74	106	99	112	39	49	479	458
주택재개발		6	24	20	31	14	17	112	352
재건축		7	40	32	40	17	16	152	78
뉴타운 균촉	소계	61	42	47	41	8	16	215	28
	재개발	11	27	33	32	5	11	119	22
	재건축	3	3	0	3	0	1	10	0
	도시환경	46	10	12	6	3	4	81	3
	기타	1	2	2	0	0	0	5	3

먼저 2013년 말 현재 서울시의 정비사업구역 지정 및 사업 추진 현황은 다음과 같다.

구분		정비예정(존치정비)구역			합계
		추진위 미구성	추진위구성	소계
합계		183	71	254	1,191
주택재개발		20	19	39	503
재건축		114	52	166	396
뉴타운 균촉	소계	49		49	292
	재개발				141
	재건축				10
	도시환경				84
	기타				8

(2) 서울시의 실태조사 현황과 결과

이와 관련하여 2014년 1월 20일 현재 서울시의 실태조사는 총 321개 구역에서 실시된 것으로 알려져 있고 이중 실태조사가 완료된 곳이 261개 구역, 현재까지 진행되고 있는 구역이 45개 구역이고 기타의 사유로 진행되지 못한 곳이 15개 구역으로 파악되고 있다. 추진주체가 없는 실태조사 대상 180개 구역 중 실태조사가 신청된 152개 구역 중 해제가 완료되었거나 구역 해제 신청이 이루어진 곳이 45개 구역, 의견청취 결과 해제로 결론이 난 곳이 56개 구역, 의견청취 결과 사업 추진으로 결론을 낸 곳이 47곳, 의견청취가 진행 중인 곳이 3개 구역, 의견청취 없이 결과 통보만 받은 곳이 1곳 등으로 합계 148 곳에서 정비사업과 관련한 진로 결정이 있었다고 한다. 반면 추진주체가 있는 실태조사 대상 141개 구역 중 추정 비례율 및 추정분담금 등 실태조사 결과를 통보받은 구역은 109곳이고 아직 진행되는 곳이 22구역, 기타의 사유로 실태조사가 중도에 중단 또는 미실시 된 곳이 10개 구역이다. 위에서 살펴본 바와 같이 뉴타운 재개발/재건축 사업의 출구전략 시행이 2년 전에 시작되었으나 아직도 다수의 정비사업구역의 운명이 미정상태에 있다. 추진주체가 있는 곳에서는 의견청취 절차가 따로 없었고 이에 관해 정비 사업을 반대하는 주민들은 비대위를 조직해 조합해산신청을 받고 있는 상황이다.

(3) 추진주체가 있는 곳 등의 조합 등의 해산 신청 현황

서울시에서 조합 내지 추진위원회의 해산 신청 및 정비구역 해제 현황은 다음과 같다.

<구역해제 고시구역>

•실태조사 실시구역 : 구의1구역(추진위), 상계3구역(추진위), 염리4구역(추진위), 장위12구역(조합)

•실태조사 미실시구역 : 대흥15구역(추진위), 도봉3(조합), 금호23구역(추진위), 미아2-1(추진위), 정릉2구역(추진위), 정릉4재건축(조합)

<해제 신청 구역>

실태조사 실시구역 중 4개 구역 (추진위)

(4) 주거환경관리사업 등의 실시 현황

[표] 기존사업추진 구역 (7개소)

위치	면적(㎡)	지역/지구	특성	추진현황
마포구 연남동 239-1 일대	82,900	2종일반	정비예정구역 해제지역	사업완료(‘13.9)
서대문구 북가좌동 330-6 일대	43,560	2,3종일반		완료예정(‘13.12)
성북구 길음동 1170 일대	26,566	3종일반	재정비 촉진지구 존치지역	사업완료(‘13.11)
동작구 흑석동 186-19 일대	26,841	1종일반		완료예정(‘13.12)
금천구 시흥동 957 일대	49,282	2종일반		완료예정(‘13.12)
도봉구 방학동 396-1 일대	25,229	1,2종일반	다가구/다세대 밀집지역	완료예정(‘13.12)
구로구 온수동 67번지 일대	59,472	2종일반
				공사중 (‘14.7)

[표] 2012년 추진구역 (15개소)

위치	면적(㎡)	지역/지구	특성	추진현황
삼선동1가 300번지 일대(장수마을)	18,414	1종일반	정비예정구역 해제지역	사업완료(‘13.12)
도봉구 도봉동 280 일대	42,365	1종일반 지구단위	도봉산 관광지	공 사 중
구로구 개봉동 271 일대	32,958	1,2종일반	단독(다세대) 주택밀집지역	실시설계중
구로구 구로동 111 일대	30,640	2,3종일반	재건축 해제지역	공 사 중
영등포구 대림2동 1027 일대	42,959	2종일반	중국동포 밀집지역	결정고시 (‘13.12)
은평구 신사동 237 일대(산새마을)	48,000	1,2종일반	단독(다세대) 주택밀집지역	실시설계 중
은평구 응암동 30 일대(산골마을)	13,896	2,3종일반	단독(다세대) 주택밀집지역	실시설계 중
금천구 시흥동 950 일대	96,870	2종일반	시흥지구 존치지역	실시설계 중
동대문구 휘경동 286 일대	36,396	1종일반	단독(다세대) 주택밀집지역	실시설계 중
성북구 정릉동 372 일대	30,240	2종일반	한옥밀집	실시설계 중
동작구 상도동 259-40 일대	47,580	1,2종일반	단독(다세대) 주택밀집지역	계획수립중
서대문구 홍제동 9번지 일대	34,611	1종일반	단독(다세대) 주택밀집지역	주민의견 수렴중
마포구 성산동 200번지 일대	47,760	2종일반
강북구 미아동 791번지 일대	19,719	2종일반
마포구 성산동 200번지 일대	47,760	2종일반

[표] 2013년 추진구역 (23개소)

• 2013년 상반기 7개소 선정 : 주민의견 수렴(50%이상 동의) ⇒ 계획수립 착수

• 2013년 8월 5개소 선정 : 주민의견 수렴중

• 2013년 10월 11개소 선정 : 주민의견 수렴중

구 역	면적(㎡)	특성	추진현황
은평구 역촌동 73-23일대	35,708	재건축 해제지역(′12.8.16)	계획수립중
강북구 미아동 776-68일대	22,000	재건축 예정구역	계획수립중
동대문구 전농동 60일대	27,359	지역주택조합 취소지역 (′12.7.31)	계획수립중
성북구 정릉동 719-8일대	25,105	재건축 해제지역(′13.1.31)	계획수립중
성북구 상월곡동 24번지 일대	28,856	기존공동체 활성화지역	계획수립중
서대문구 홍은동 10-213 일대	34,000	재건축 해제지역(′12.8.16)	주민의견수렴중
강북구 수유동 516-21일대	39,000	재건축 예정구역	주민의견수렴중
성북구 석관동 73-1일대	23,563	재건축 해제지역(′12.11.22)	주민의견수렴중
서대문구 홍은동 8-1093 일대	24,000	재개발 해제지역(′12.8.16)	주민의견수렴중
강동구 암사동 458 번지 일대	28,600	재건축예정구역해제예정구역	주민의견수렴중
강동구 성내동 502번지 일대	12,660	재건축예정구역해제예정구역	주민의견수렴중
노원구 공릉동 503-4번지 일대	49,000	재건축예정구역해제예정구역	주민의견수렴중
은평구 불광동 23번지 일대	48,805	정비예정구역 해제구역	주민의견수렴중
양천구 신월1동 232번지 일대	45,753	일반지역	주민의견수렴중
양천구 신월5동 77번지 일대	37,551	정비예정구역 해제구역	주민의견수렴중
구로구 구로동 545번지 일대	19,872	정비예정구역 해제구역	주민의견수렴중
영등포구 도림동 152-76번지 일대	70,519	일반지역	주민의견수렴중
동대문구 휘경동 43번지 일대	49,926	정비예정구역 해제예정구역	주민의견수렴중
성동구 금호동 3가 일대	55,121	정비예정구역 해제구역	주민의견수렴중
성동구 금호동 4가 일대	46,148	정비예정구역 해제구역	주민의견수렴중
동작구 상도동 279번지 일대	11,853	정비예정구역 해제구역	주민의견수렴중
금천구 시흥동 905번지 일대	25,846	정비예정구역 해제구역	주민의견수렴중
영등포구 대림동 877-22번지 일대	41,321	일반지역	주민의견수렴중

(5) 조합 현장 점검

서울시는 2013년 11월에 추진주체가 설립된 전체 구역에 대한 현장점검을 추진하기에 앞서 시·구 직원과 회계전문가 등 총 40명으로 합동점검반을 구성하였고, 먼저 4개 구역에 대한 현장점검을 시범 실시하고 그 점검 결과를 2013년 12월 17일경에 발표했다. 서울시의 발표에 따르면, 우선 회계분야와 관련해 총회 의결 없는 자금 차입, 조합장의 자금 방만 운영 및 개인운영이 드러났고, 심지어 조합장 개인통장으로 조합자금을 관리한 조합도 있었다. 특히 시에 서면자료를 제출한 119개 추진위원회 중 33개 구역만 사업자등록을 한 것으로 조사되어 최소 86개 이상 추진위원회는 위원장 개인 통장으로 자금을 관리하고 있는 것으로 나타났으며 조합장이 조합자금을 자기 돈처럼 사용한 사례도 여럿 있었다고 한다. 계약 분야와 관련하여서도 문제점이 다수 드러났는데, 특정조합은 정비업체 용역비를 평균보다 2배 이상 부풀려 계약하기도 했고, 절차를 무시하고 사업비를 제멋대로 집행한 조합도 발견되었다. (도시정비법 제24조에 따르면 법률에 따라 용역 계약을 체결하려면 총회의 사전 의결을 얻어야 하고, 해당 조합정관에 따라 대금지출은 이사회 의결을 거치도록 규정) 또한 간이영수증을 오남용한 사례도 많았다고 한다. 서울시는 이번 현장점검에서 적발된 사안은 엄정히 후속 조치할 계획이며, 횡령 등 비리 의혹이 있는 사안은 수사 의뢰하고 중대하고 명백한 위법한 사항은 고발 또는 환수 조치할 예정이라고 한다.

http://citybuild.seoul.go.kr/archives/28754

이러한 문제들이 다양한 양상으로 나타난 것은 그간 어떠한 감독기관도 이러한 역할을 제대로 수행하지 않았기 때문이다. 이러한 실태점검이 너무 늦었고 또 너무 소수의 구역만 점검이 이루어졌다. 이러한 문제들이 해당 구역들만의 문제가 아닐 것이다. 따라서 여러 차례로 나눠서 하더라도 서울시의 모든 조합들의 운영에 대하여 대규모의 합동점검반을 구성해 미리 면밀하게 작성된 매뉴얼에 따라 현장 실태점검을 할 필요가 있다. 이를 통해 조합이나 추진위 전반에 걸친 공통된 문제점을 파악하고 조합 운영과 관련한 규정 및 감독 체계를 재정비할 필요가 있다. 필요하다면 관련된 도시정비법 규정들을 개정해야 할 수도 있을 것이다.

2) 정책의 방향과 전략 다시 생각해보기

앞서 서두에서 언급한대로, 2012년 박원순 시장이 천명한 서울시의 「서울시 뉴타운․정비사업 新정책구상」은 첫째, 대규모 철거 방식으로 개발이익의 극대화를 추구하던 것에서 주거 공동체를 유지하는 것으로 주거재생의 방향을 전환하고 둘째, 주민들이 자신의 의사에 따라 정비사업을 빠져나갈 수 있도록 실태조사와 주민 의견 수렴을 거쳐 정비구역 해제 또는 계속 추진을 결정한다는 것이었다. 이러한 비록 다수 구역에서 관망세를 유지하고 있더라도 이러한 전략은 당분간 여전히 유효하다.

(1) 대규모 철거 방식의 개발 지양과 주거공동체 유지를 중심으로 한 주거 재생

현행 도시정비법의 재개발, 재건축 전략은 저렴한 주택을 다수 없애면서 지나치게 비싼 아파트를 건축하는 것을 주된 내용으로 하고 있어 도시 지역 공동체의 중요한 일원인 임차인들과 저소득 자가 보유자들을 구역 밖으로 내몰아 지역 공동체를 파괴한다는 문제점을 갖고 있다. 공동체를 파괴하고 건설한 아파트 숲이 도시의 미래가 될 수 없다. 또한 용적률을 상향조정하고 일정한 수의 소형임대 아파트를 의무적으로 짓게 하는 대책만으로 충분한지도 의문이 있다. 따라서 주거환경관리사업과 가로정비사업 등을 재개발, 재건축사업의 대안으로 검토하면서 소규모 단위 주택 개량 내지 개발과 공동체 유지를 위한 다양한 사업의 결합, 여기에 마을 여건에 맞는 공공기반 시설 확충 등을 주거 재생의 방향으로 잡은 것은 매우 바람직하다.

이와 관련하여 구체적 과제 도출을 위해 몇가지 사항을 정리해본다.

먼저, 현행 도시정비법은 그 형식과 절차는 상위 소득 계층의 경제적 이해관계에 무관한 것 같은 외양을 띠고 있지만 그 실질에 있어서 우리 사회의 양극화를 선도해왔고 대단히 폭력적인 양상으로 진행된 개발방식이었다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 따라서 종전 방식에 의한 정비사업이 계속 추진될 구역에서 나타나고 있거나 나타날 문제들은 종전과 전혀 다를 바 없다. 또한 현재 상황에서 도시정비법상의 기존 재건축, 재개발 방식을 통해 분명하게 이익을 볼 수 있는 것으로 보이는 지역은 서울의 강남 지역과 일부 강북 지역, 수도권의 일부 신도시 등에 편재되어 있다. 그 외 나머지 지역의 주민들은 현재 상황에서는 이와 같은 방식의  대규모 개발사업을 계속 진행할수록 손해를 볼 가능성이 적지 않다. 따라서 도시정비법의 재개발, 재건축이라는 정비사업 방식을 일반화하고 계속 이 방식을 고집하여 추진할 경우 우리 사회의 상당수 도시 지역 중산층에 큰 타격을 입힐 가능성이 있다는 점을 지적한다. 따라서 지방자치단체들은 면밀하게 도시정비사업의 진행 상황을 모니터링하고 정비사업에 대한 관리를 강화할 필요가 있다. 아울러 정비사업의 전반적인 속도가 느려진 지금의 시점에 도시정비법의 재개발 및 재건축의 사업 시행 방식이 갖는 당면한 문제점을 다시 돌아보고 개선책을 모색하는 것은 대단히 중요하다. 이와 관련된 입법상의 개선 과제들은 후술한다.

둘째, 정비사업 해제에 관한 우리의 시각에 대해 한번 생각해볼 필요가 있다. 먼저, 도시 경제 활성화와 관련한 전략적인 사고 속에서 정비사업 해제 문제에 대한 시각을 재정리해볼 필요가 있다. 현행 도시정비법은 재개발, 재건축을 비교적 넓은 구역에서 실시하고자 하므로 소위 명품 아파트 브랜드를 가진 대기업 시공사를 위주로 정비사업이 진행될 수 밖에 없었다. 따라서 소규모 건축사 사무실들은 할 일을 찾을 수 없게 되었고 주택 건설과 관련해 중소 종합건설사들 역시 대기업 하청 이외에는 할 일을 찾기가 대단히 어렵게 되었다. 그 과정에서 도심재개발과 관련된 건설사업의 잉여이익은 대기업의 독차지가 되었다. 바로 주택건설산업의 양극화가 여기서 발생하는 것이다. 정비사업 구역이 해제되고 소규모 단위 개발에 대한 지원 정책이 구체화되면 시일은 좀 걸리겠지만 일정한 토지 및 주택 가격 조정을 거친 이후에는 정비사업에 묶여 있던 구역 내 일부분에서 틈새 시장이 열리고 중소 건설사들이 해당 구역 내에서 건축을 필요로 하는 소유자들의 요구에 부응하는 중소 규모의 다양한 형태의 주택 건설을 수주하면서 주택건설산업의 다양한 생태계가 다시 형성될 가능성이 있다. 또한 정비사업구역을 해제하는 것이 무대책이거나 도시 개발과 지역 경제 부흥을 저해하는 것이라고 단정할 수 없다. 지금처럼 뉴타운과 도시정비구역이 서울시 전역에 수백군데 들어서기 전에도 도시계획은 존재했고 우리는 아무 문제 없이 살아왔다. 현행 도시정비법상의 재개발, 재건축이 어려운 상당수 구역은 종국적으로는 정비구역을 해제하는 것 외에 다른 뾰족한 방법이 없다. 그 해제를 어떠한 방식과 속도로 함으로써 정비사업에 이해를 갖게 된 주민들의 반발을 상대적으로 적게 할 것인지, 해제 이후의 도시계획을 어떻게 짜야 할지, 그리고 해당 지역 개발의 대안이 무엇인지가 풀어야 할 과제가 될 것이다. 따라서 정비사업 구역 해제를 부정적으로만 바라볼 것이 아니며 도시 경제 활성화와 관련한 전략적인 관점 하에서 보다 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다. 현재와 같은 상태가 지속되면 가장 개발이 필요한 곳에서 더 개발이 어렵게 된다.

셋째, 지방자치단체들은 정비사업 해제 이후의 도시계획에 대한 대책을 준비하고 그에 대한 상을 제시할 필요가 있다. 이와 관련하여 먼저 추진주체 없는 곳에서의 정비구역 해제 신청과 일몰제 문제를 검토해본 결과는 다음과 같다. 정비사업 추진주체가 없는 구역에서는 토지등 소유자의 100분의 30 이상이 정비구역 등의 해제를 요청하는 경우 시·도지사 또는 대도시의 시장은 도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역등의 지정을 해제할 수 있고, (도시정비법 제4조의 3 제4항 본문 및 제3호) 그와 같은 해제 신청이 없어도 정비사업에 대한 일몰제를 도입한 2012년 2월 1일 이전에 재개발 또는 재건축 정비사업구역으로서 지정 및 고시된 곳으로서 추진위가 없는 구역에서는 위 2012년 2월 1일부터 2년 내에 (즉, 2014년 2월 1일까지) 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 추진위원회의 승인을 신청하지 않거나 위 일자로부터 3년 내에(즉, 2015년 3월 1일까지) 조합 설립인가를 신청하지 아니하는 경우 시장, 군수 또는 구청장은 특별시장·광역시장·도지사에게 정비구역등의 해제를 요청하여야 하고, 특별자치시장, 특별자치도지사 및 대도시의 시장은 직접 정비구역 등을 해제하여야 한다. (도시정비법 제4조의 3 제1항 제2호 가.목 내지 나.목. 단, 정비사업에 대한 일몰제를 도입한 2012년 2월 1일 이후 정비구역으로 지정·고시된 경우에는 정비구역으로 지정 고시된 날로부터 위 2년, 또는 3년을 기산하여야 한다.) 따라서 추진주체가 없는 정비사업구역의 경우는 일몰제의 적용에 따라 상당수의 구역이 도시정비법상의 일정한 절차를 거쳐 정비사업구역에서 해제될 것으로 예상된다. 다만, 이 경우 시·도지사 또는 대도시의 시장은 해제된 정비구역을 주거환경관리사업구역으로 지정할 수 있다. (도시정비법 제4조의 3 제6항) 여기에다가 향후 1년 연장된 정비사업 주체 해산 시한 연장과 관련한 한시법 기간 동안 토지등 소유자의 해산 신청에 의해 승인 취소될 추진위원회나 인가 취소될 조합 등의 문제까지 감안해본다면, 상당수 구역에서 정비사업구역이 해제되는 경우들이 발생할 것이다. 따라서 기왕에 진행된 도시정비사업의 현황과 전망을 감안하여 정비구역이 해제될 가능성이 있는 구역까지 염두에 두고 그 경우 도시계획을 어떻게 할 것인지 미리 준비를 해두어야 할 것이다.

해제된 정비구역을 주거환경관리사업구역으로 지정할 수 있도록 한 부분(도시정비법 제4조의 3 제6항)과 관련해 관할 지방자치체는 해당 구역 주민 의사를 수렴할 필요성이 있다. 정비구역이 해제되면 법 제5조 제1항의 건축물의 건축 등에 관하여 허가를 받아야 하는 제한이 일거에 없어진다. 따라서 정비구역이 해제되면 지난 수년간 재산권 행사가 제한되어 왔던 해당 구역 내 토지등소유자가 토지 등을 처분하거나 건축물을 철거하거나 신축 또는 증축하려고 건축허가를 신청하는 등 중소규모의 개발이 진행될 가능성이 높다. 시군구는 정비사업구역이 해제되면 도로계획이나 인접 지역과 함께 구상했던 여러 가지 도시계획 시설 등과 관련해 문제가 발생하고 개발 제한이 풀려 이곳 저곳에서 주택 신축 등 개발이 이루어질 경우 일관성 있는 도시계획을 수립하는데 문제가 발생할 것을 우려하여 주거환경관리사업구역으로 일단 먼저 지정하고 보려는 생각을 가질 수 있다. 그러나 도시정비법 제4조 제1항에 의하면 시장, 군수 또는 구청장이 정비계획을 수립하기 위해 일정 요건에 해당하는 구역에 대하여 정비계획을 수립하고 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 (지방의회의 60일 이내의 의견제시가 필요, 의견제시가 없으면 이의가 없는 것으로 봄) 이를 첨부해 특별시장·광역시장·도지사에게 정비구역지정을 신청하도록 하고 있다. 주거환경관리사업 역시 정비사업이므로 이를 위해서는 위와 같은 절차를 거쳐야 한다. 그러나 재개발정비구역이 해제되게 되자 주거환경정비구역으로 곧바로 지정하려는 시도는 지난 수년간 정비사업구역에 묶여 온 것에 대해 반대하고 있던 해당 구역 주민들의 큰 반발을 불러일으킬 소지가 있다. 따라서 이와 관련해서는 법개정 없이는 정비사업구역 해제 후 즉시 주거환경관리사업구역으로 지정할 수 있는 방법이 없거니와 설사 공익적 차원에서 그와 같은 필요성이 있다는 이유로 이 경우 제4조 제1항의 절차의 일부를 생략하는  법개정이 이루어진다고 해도 주민 의사의 충분한 수렴을 보장하는 절차를 전제로 하지 않으면 곤란할 것이다.

넷째, 정부와 지방자치단체는 도시정비법상의 대안적 모델(주거환경관리사업 내지 가로정비사업 등)에 대한 구체적인 내용을 제시하고 소규모 주택개량 및 개발에 관한 지원방안도 구체화하고 그에 소요될 예산도 충분히 확보해야 한다. 이러한 사업에 대한 도시정비법상의 지원 근거나 사업 시행과 관련된 필요한 규정이 미비하다면 이에 대한 지방자치체의 요구 사항을 구체화하여 법개정을 할 필요가 있다. 지금까지와 같이 마을마다 몇 개씩 공공기반 시설을 지어주고 주거환경관리사업 등이 제대로 되었다고 말할 수는 없을 것이다. 현재 서울시 홈페이지상으로는 주로 각 마을에 필요한 일정한 공공기반시설 확충이 이루어지고 있다는 부분이 주로 나와 있을 뿐 주택 개량에 대한 공공기금의 지원 규모도 매우 작아 보이고 이와 관련한 실제 성과가 무엇인지도 알기 어렵다. 따라서 이 제도들을 활성화시키기 위해서는 성공 모델의 개발, 확산과 아울러 주택 개량에 관한 구체적이고 실질적인 지원방안이 제시될 필요가 있는 것으로 보인다.

(2) 주민의 의사에 따른 정비구역 해제 또는 계속 추진

앞서 살펴본 바에서도 드러나듯이 전체적으로 부동산 시장의 장기적인 침체 예상에 따라 상당수 정비구역의 사업 추진 상황이 적극적 추진에서 관망세로 바뀌었고, 혹은 일부에서는 사업 중단 의견이 우세한 지역도 나타나고 있다. 따라서 재개발, 재건축과 관련해 추진위원회나 조합의 해산을 희망하는 의견이 우세한 구역, 정비구역 내 토지 등 소유자의 사업 추진 의사가 우세한 구역과 추이를 관망하는 구역 등으로 나누어 체계적인 출구 대책을 마련할 필요가 있다.

① 정비구역 해제나 추진위원회‧조합에 대한 해산 의견이 우세하거나 과반수에 근접한 구역

추진위원회 등 정비사업 추진주체가 없는 구역에서는 토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비구역등의 해제를 희망하는 경우 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역등의 지정을 해제할 필요가 있다. 또한 추진주체가 없는 곳에서는 정비사업의 진척이 없을 경우 도시정비법상 일몰제의 적용도 곧 있게 될 것이다.

또한 추진위원회나 조합이 구성되어 있지만 추진위원회나 조합의 해산을 희망하는 의견이 우세하거나 토지등 소유자의 과반수에 근접한 구역에서는 추진위원회나 조합에 대한 행정지원 및 관리감독 뿐만 아니라 사업 중단을 요구하는 토지등 소유자와 관련해서도 해산 실무와 관련된 상담 및 절차적인 지원 조치들이 제공될 필요가 있다.

아울러 추진위원회의 승인이나 조합 등의 인가의 취소, 정비사업 구역의 해제 이후 대안 모델이 필요하며, 이와 같은 대안적인 모델의 사업 추진을 위해서는 각 지방자치체의 예산의 대폭적인 증액 확보가 필수적이다. 특히 정비사업 구역이 해제되었다고 하여도 그에 맞게 도로나 공원 등 시설이 필요하므로 이를 어떻게 설치할 것인지 대안을 마련할 필요가 있다. 아울러 전면 철거방식이 아닌 주거환경관리사업, 가로정비사업 등 좀더 작은 면적 범위 내에서 주민들의 주택 개량, 신축 요구가 실현될 수 있는 대안적인 사업 모델에 대해 지방자치체가 주민들에게 적극적으로 제시하고 이를 설명할 필요가 있다.

② 사업 추진 의견이 우세한 구역

사업성이 있고 주민들의 사업 추진 의견이 강한 곳은 계획 중인 정비사업이 원활하게 추진될 수 있도록 지원할 필요가 있다. 다만, 조합 운영에 대한 실태 점검 및 전문가 파견 등을 통한 공공지원의 강화 등을 통해 조합운영의 공공성이 강화되면서도 사업성이 제고되는 방향으로 지원하여야 한다. 앞서 살펴본 바대로 조합에 대한 현장점검 결과 상당한 문제점들이 발견되었다. 이러한 사항은 비록 사업 추진 의견이 우세한 곳이라도 크게 다를 바가 없을 것으로 추정된다. 현장 관리를 통한 공공의 지속적 감독은 주민들의 사업추진 의사가 강한 곳이라도 예외일 수 없다. 따라서 도시정비법의 취지에 맞게 정비조합이 운영되도록 실태 점검을 특별히 강화할 필요가 있다. 아울러 강남권 재건축의 경우 2014년 연내 관리처분계획 인가를 목표로 하고 있는 경우들이 많으므로 올해, 내년에 걸쳐 한꺼번에 많은 세대의 이주 시기가 겹칠 경우 전세대란의 요인이 될 수 있으므로 이주시기를 조정할 필요가 있다.

③ 사업이 정체되고 토지 등 소유자가 추이를 관망하는 구역

출구 전략 시행에도 불구하고 정비사업구역 내 다수의 토지등 소유자들이 관망세를 유지하고 있다. 앞서 살펴보았듯이 토지 등 소유자 과반수의 동의에 의한 추진위원회나 정비사업조합의 해산은 그 숫자가 많지도 않을 뿐더러 조합이나 추진위 해산 신청과 관련한 한시법 조항의 1년 연장에도 불구하고 현재 여러 가지 상황에 비추어 볼 때 해산 신청이 이루어질 추진위원회나 조합의 숫자가 크게 많이 늘 것으로 예상하기가 어렵다. 그렇다고 해서 부동산 경기가 수년 내에 쉽게 회복될 것을 기대하기도 어렵고 조합이나 시공사들 입장에서도 대규모 손실을 볼 가능성 때문에 정비사업을 빨리 진척시키기도 어렵다. 따라서 전국적으로 수천 군데에서 진행되고 있던 정비사업들 중 추진주체가 있는 구역의 다수는 정비사업을 앞으로 진척시키지도 못하고 중단하지도 못한 채 당분간 몇 년을 보내게 될 가능성이 높아졌다. 뉴타운‧정비사업 출구 전략의 문제는 바로 이러한 구역에 대한 처리가 어렵고 해결의 실마리를 찾는데 시일이 오래 걸린다는데 있다. 특히 서울, 경기, 인천 등의 도시에 분포하는 다수의 정비사업 구역뿐만 아니라 지방 도시들의 정비사업 구역 대부분의 경우가 이에 해당할 가능성이 높다.

우선, 이러한 곳에서는 지방자치체에서 공공성을 갖춘 전문가를 파견하여 해당 사업과 관련한 대안을 주민들이 모색할 수 있도록 지원하고 이를 통해 주민들의 의견이 모아질 수 있는지 여부를 확인해볼 필요가 있다. 또한 불투명한 사업 전망 때문에 정비사업이 실질적으로 진행되지도 않으면서 추진위원회나 조합이 불필요한 인건비 등 경상경비를 계속 지출하지 않도록 실태 점검 및 행정지도를 강화할 필요가 있다.

그러나 더 중요한 것은 당장 1-2년이 아니라 앞으로 이런 구역을 종국적으로 어떻게 처리할 것이냐는 것이다. 현재와 같은 상황이라면 출구 전략은 향후 2-3년 뒤에 그때까지도 아무런 사업상 진척 사항이 없는 수백 곳의 조합과 추진위를 어떻게 처리할 것인가를 두고 다시 논란이 될 가능성이 높다. 그렇다면 이와 관련하여 국토해양부와 지방자치단체와 국회는 그때까지 손놓고 있다가 지역 주민들 스스로 책임져야 할 문제라고 주장하면서 자신들은 이 사태에 아무런 책임도 없다고 할 것인가? 그것은 온당치 않을 것이다. 그보다는 정비사업이 더 이상 진척되지 않을 구역들을 염두에 두고 정비사업구역을 순차로 해제할 방법(예를 들어 일몰제 확대 적용 방안)을 마련하고 결국 정비사업구역이 해제될 때에 대비해 미리 필요한 도시계획을 마련해두는 것이 보다 현명한 대책일 것이다.

3. 2013년 이후 도시및주거환경정비법 및 관련 입법의 현황과 평가

1) 2013년 이후 개정 사항의 현황

(1) 2013. 12. 24. 도시정비법 개정 사항

첫째, 주택재건축사업의 안전진단 기준에 ‘건축물의 내진성능 확보를 위한 비용’을 포함하도록 하였다. (제12조제4항).

둘째, 조합원 3분의 2 이상 동의가 필요한 ‘정비사업비 100분의 10 이상 증가’액 산정 시 배제하는 항목에 현행의 ‘생산자 물가상승률분’ 외에 ‘현금청산금액’도 포함하도록 하였다. (제24조제6항 단서). 다만, 이 부분은 이 법 시행 후 최초로 소집된 총회에서 의결하는 분부터 적용하기로 하여 개정 전 의결된 사업시행계획이나 관리처분계획과 관련해서는 현금청산금 증가에 따른 정비사업비 100분의 10 이상 증가시 여전히 조합원 3분의 2 이상의 동의가 필요하다.

셋째, 과밀억제권역 외의 지역에서 시행하는 주택재건축사업에 대해서도 용적률 완화를 허용하고, 증가된 용적률의 100분의 50 이하로서 시ㆍ도조례로 정하는 비율에 해당하는 면적에 주거전용면적 60제곱미터 이하의 소형주택을 건설하도록 의무화하였다. (제30조의3제1항 및 제2항). 증가시켜준 용적률의 상당 부분을 소형주택 건설로 유도하겠다는 것이다.

넷째, 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자는 관리처분계획의 인가일로부터 90일 이내에 현금청산 하도록 하였다.(제47조제1항). 다만, 이 법 시행 후 최초로 조합설립인가를 신청하는 분부터 적용하도록 해 기존 조합의 청산금 지급시기(종전에 분양신청을 하지 아니한 자 또는 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자에 대해서는 분양신청기간 종료일의 다음 날부터 150일 이내에 현금청산, 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자는 종전에는 관리처분계획의 인가일로부터 150일 이내에 현금 청산함)에는 변동이 없다.

다섯째, 정비사업에서 조합원에게 종전 자산가격의 범위에서만 2주택 공급을 허용하던 것을 종전 주택의 주거전용면적 범위에서도 2주택 공급이 가능하도록 하였다. (제48조제2항제7호다목).

여섯째, 공공관리자의 ‘세입자의 주거ㆍ이주 대책 수립 지원’ 업무에 ‘세입자의 이주 거부에 따른 협의 대책 수립 지원’ 업무를 포함하도록 하였다. (제77조의4제2항제4호).

(2) 2014. 1. 1. 도시정비법 개정 사항

첫째, 용적률 상향과 관련한 지방자치체의 기본계획 또는 정비계획의 수립 및 변경과 관련된 조항을 추가했다. 즉 지방자치체는 기본계획 또는 정비계획을 수립하거나 변경할 경우 정비사업의 원활한 수행을 위하여 조례로 정한 용적률에도 불구하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 관계 법률에 따른 용적률의 상한까지 용적률을 정할 수 있도록 하였다(제4조의4 신설).

둘째, 추진위원회 또는 조합의 매몰비용 관련 시공사 등의 손금 산입 인정을 위한 채권포기 관련 조항을 추가했다. 즉, 시공자·설계자 또는 정비사업전문관리업자 등이 「조세특례제한법 」제104조의26에 따라 해당 추진위원회 또는 조합에 대한 채권의 전부를 포기하고 이를 손금으로 인정받으려면 해당 추진위원회 또는 조합과 합의하여 채권의 금액 및 그 증빙 자료, 채권의 포기에 관한 합의서 및 이후의 처리 계획 등을 시장·군수에게 제출하도록 하였다. 다만, 도시정비법 제16조의 2 제4항에 따라 매몰비용의 일부를 보조받은 추진위원회는 손금 산입 대상에서 제외했다. (제16조의2 제6항 신설). 또한 제16조의 2 제6항의 개정규정은 개정 도시정비법 시행 당시 제16조의2 제1항에 따라 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가가 이미 취소되거나 추진위원회 또는 조합의 해산을 신청한 경우에도 적용한다. 이 경우 해당 시공자ㆍ설계자 또는 정비사업전문관리업자 등은 같은 개정규정에 따른 채권확인서를 이 법 시행일부터 6개월 이내에 제출하여야 한다.

셋째, 조합 해산 등과 관련한 한시법 규정의 연장 조항이다. 즉, 토지등소유자의 동의로 추진위원회 및 조합의 해산을 신청하는 유효기간을 2014년 1월 31일에서 2015년 1월 31일까지 연장하고, 이에 따라 추진위원회 승인 취소시 매몰비용을 보조할 수 있는 유효기간 역시 2014년 8월 1일에서 2015년 8월 1일까지 연장하였다.(법률 제11293호 부칙 제2조). 실태조사와 관련한 도시정비법 제16조의 2 제2항은 2012. 2. 1. 개정법 부칙 제2조 제2항에 따라 2014년 1월 31일까지 시장ㆍ군수에게 필요한 정보의 제공을 요청한 경우에 한정하여 효력을 가지도록 되어 있었고, 이 한시 규정은 연장되지 않았으므로 2014. 1. 31. 이후에는 도시정비법에 따른 실태조사를 신청할 수 없다.

(3) 2014. 1. 1. 개정된 매몰비용 손금 산입 조항(조세특례제한법 제104조의 26)

국회는 2014. 1. 1. 정비사업조합추진위원회의 승인 또는 정비사업 조합의 설립인가가 취소된 경우 시공자 등이  2015년 12월 31일까지 추진위원회 또는 조합(및 연대보증인)에 대해 갖는 채권을 포기할 경우 해당 채권의 가액은 시공자등이 해당 사업연도의 소득금액을 계산할 때 손금에 산입할 수 있도록 하고 이를 조합 등의 익금으로 보지 아니하는 조항을 신설하였다. (조세특례제한법 제104조의 26) 도시정비법 제16조의2 제6항과 한 세트를 이루는 개정 입법이다.

2) 평가

(1) 총평

정부는 이명박 정부 시절 전국적으로 벌려 놓고 사업이 중단되거나 지연되고 있는 수천 곳의 정비사업구역과 뉴타운 구역의 문제에 대한 실질적인 해결책을 제대로 찾지 못하고 있는 상황이다. 2012년의 도시정비법 개정 입법이나 종전 도시정비법의 사업 방식은 그대로 두고 일정한 절차를 통해 주민들이 정비사업을 중단할 방법만 한시적으로 부가한 것이고 2013년, 2014년 초의 개정 입법의 핵심은 한마디로 조합 해산 및 매몰비용 지원에 관한 한시법의 시한을 단지 1년 연장하고 조합에 채권을 가진 시공사 등에게 조합 등에 대한 채권을 포기하면 이를 손금으로 산입할 수 있도록 하여 법인세 감면 혜택을 주겠다는 것에 불과하다. 따라서 사업이 정체 상태에 있든, 계속 진행중이든 정비사업 구역의 주민들의 고통은 여전히 현재 진행형이다.

앞서 살펴본 바와 같이 서울 및 경기, 기타 광역시를 중심으로 뉴타운‧ 도시정비사업의 출구 전략이 시행되었으나 추진위원회나 조합이 없었던 곳을 중심으로 뉴타운이나 정비구역이 해제된 것이지 추진주체가 있는 곳에서는 주진주체의 해산은  그다지 많지 않고 다수의 정비사업이 정체 또는 중단 상태에 있다. 그럼에도 불구하고 정비사업이 정체 또는 중단 상태에 있는 정비구역의 조합원들 다수는 여전히 관망 상태에 있고 여전히 조합과 비대위 측 주민들 간에 심한 충돌을 빚고 있는 곳이 적지 않다.

이러한 상태에서 이루어진  2013년 12월 24일 및 2014년 1월 1일의 두 차례의 도시정비법 개정은 조합해산 및 매몰비용 지원에 관한 한시법 시한 연장 및 추진위원회나 조합의 채권자가 승인 취소된 추진위원회 및 설립인가가 취소된 조합에 대한 채권을 포기하고 이를 손금으로 산입할 수 있도록 한 방안을 도입한 것 이외에 도시정비사업에 큰 영향을 줄 만한 이슈가 거의 없었다.

(2) 세부 사항 검토

몇가지 사항을 추가로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 정비사업비의 10% 이상의 증가와 관련하여 조합원들의 2/3 이상의 동의를 요구하던 부분을 현금 청산자의 증가로 인한 정비사업비 증가의 경우에는 1/2의 단순 과반수의 결의로 족하게 하는 도시정비법 개정 조항은 최근 수년간 상당수 정비사업조합의 사업성이 급격히 악화되면서 현금청산을 희망하는 조합원이 급증하자 사업시행계획이나 관리처분계획을 변경하여 사업을 계속 시행하려는 조합 측과 이를 반대하는 조합원들 간의 첨예한 갈등이 빚어지는 가운데 조합 총회에서 사업시행계획이나 관리처분계획 변경 안을 통과시켜 정비사업의 계속 추진할 수 있게 하려는 의도가 담긴 조항이다. 정비사업비의 10% 이상의 증가와 관련하여 조합원들의 2/3 이상의 동의를 요구하는 조항은 사업성이 악화되어 정비사업비가 10%이상 증가되는 것에 대해 반대 소수파 조합원들 1/3에게 사업 계속 여부에 관한 캐스팅보트권를 행사하도록 하려는데 핵심 의도가 있었다. 이러한 점을 고려할 때 당초 사업시행계획 인가시보다 사업성이 많이 악화된 상태에서 본래 조합원 75% 이상의 찬성에 의해서만 진행될 수 있었던 이 사업의 가장 중요 사항 중 하나인 10% 이상의 정비사업비 변경 중 물가상승에 따른 자연증가분도 아닌 청산조합원 증가에 따른 정비사업비 증가와 관련된 의결정족수를 50%로 낮춘 것은 결코 온당치 못한 입법이다. 그러나 최종 입법 과정에서 이 법 시행 후 최초로 소집된 총회에서 의결하는 분부터 적용하기로 부칙에 규정한 부분은 그나마 다행스러운 일이다.

둘째, 조합의 현금 청산금 지급 시기를 관리처분계획 인가 후 90일 이내로 늦추는 방안은 조합에게는 금융 부담을 덜 수 있는 방안이지만 현금 청산을 원하는 조합원들에게는 고통을 가중시키고 손해를 발생시키는 심각한 문제점이 있다. 특히 조합원이 분양 신청 기간 중 분양을 신청하지 않거나 분양 신청을 철회하였다면 분양기간 종료일 다음날부터 조합원 자격이 상실되고 그날이 현금청산의 대상인 목적물(부동산)의 가액을 평가하는 기준이라는 것이 대법원의 기존 판례였는데, 분양 신청 기간 종료 후 정비사업이 지체되어 관리처분계획 인가까지 2년 이상 지체되는 경우도 다반사인데 (소수의 경우이지만 5년 이상 지체되는 경우도 있다) 현금청산자는 그때까지 매매계약이 체결된 것으로 의제된 상태에서 매매대금을 지급받지 못하면서 재산권 행사를 제한당하는 불이익을 입으라는 내용인데다가 분양신청 기간 종료일부터 실제 지급일까지 조합이 현금청산자에게 이자도 지급하지 않으면서(대부분 조합 정관에 현금 청산자의 청산금에 대한 이자 지급 규정이 없다) 현금청산자의 재산 평가액은 지급 시기로부터 수년 전 평가액으로 고정되어 조합은 그 사이의 재산가치 상승에 따른 이익을 얻고 현금청산자는 동액 상당의 손해를 보는 불합리한 결과가 발생할 수 있다. 다행히 이 법 시행 후 최초로 조합설립인가를 신청하는 분부터 적용하도록 해 기존의 조합과 관련한 부작용은 덜었지만, 향후 새로 설립될 조합과 관련해서는 향후 문제가 된 조합원들이 재산권의 본질적 내용에 대한 침해를 이유로 위헌 여부에 대한 소송이 있을 경우 개정법 자체가 무효로 판단될 소지가 있다고 판단된다.

“현금청산 대상자에 대한 청산금 지급의무가 발생하는 시기는 도시정비법 제46조의 규정에 따라 사업시행자가 정한 ‘분양신청기간의 종료일 다음날’이라고 하여야 하고, 현금청산의 목적물인 토지·건축물 또는 그 밖의 권리의 가액을 평가하는 기준시점도 같은 날이므로, 현금청산 대상자에 대한 매도청구권의 행사로 매매계약의 성립이 의제되는 날도 같은 날로 보아야”한다. (대법원 2010.12.23. 선고 2010다73215 판결)

셋째, 정비사업에서 조합원에게 종전 주택의 주거전용면적 범위에서도 2주택 공급이 가능하도록 한 것(제48조제2항제7호다목)과 관련해 정비사업 조합원에게 2주택 공급을 허용한다고 한들 현재의 주택 시장 상황에 비추어 볼 때 2주택 분양을 신청하는 경우가 거의 없을 것이므로 당장은 별 의미가 없는 정책이라고 본다.

넷째, 추진위원회 또는 조합의 매몰비용 관련 시공사 등의 손금 산입 인정을 위한 채권포기 관련 조항과 관련해 일단 해당 조항이 도입된 것 자체는 그나마 다행스러운 일이다. 그러나 시공사들이 채권을 포기하고 손금 산입 처리를 해야 할 의무가 있는 것은 아니므로 사업지 별로 채권 회수가 실익이 더 있는지를 따져 손금 산입 여부를 결정할 것이므로 시공사들의 해산된 추진위, 조합 임원들에 대한 소송이 줄어들기는 하겠으나 아예 없어질 것으로 보기는 어렵다. 또한 매몰비용을 지원받은 추진위원회를 대상에서 제외한 것은 문제가 있다. 매몰 비용을 보조하는 것은 출구 전략의 원활한 이행을 위한 그 동안의 정부 정책이었는데 지방자치체들이 매몰비용을 지원해주겠다고 하다가 갑자기 매몰비용을 일부라도 지원받은 추진위원회에 채권을 갖고 있는 시공사 등 채권자는 손금산입 대상에서 제외함으로 인해 해당 추진위원회의 사업비용에 대한 연대보증인들은 개인 재산으로 추진위원회의 남은 채무를 변제하게 되는 상황이 되었다. 이는 지방재정에 의한 지원과 손금 산입에 따른 세제혜택을 이중적으로 지원받지 못하게 하겠다는 의도에 더하여 향후 추진위 관계자들의 매몰비용 지원 요구를 억제하겠다는 지방자치단체들의 요구사항이 반영될 것으로 추정된다. 그러나 사업 중단 후 남게 되는 추진위원회의 부채가 관할 지방자치단체의 매몰비용 지원으로 전액 소멸되는 경우가 아닌 한 사업 추진을 한 일부 주민이 남는 채무를 부담하게 되는 문제가 있는 것으로서 일관성을 상실한 입법이 아닌가 생각된다.

다섯째, 추진주체가 있는 정비사업구역의 경우 실태조사의 결과가 발표되는데도 상당한 시간이 걸렸고 주민간 갈등 및 주민 의사의 수렴 과정에 상당한 시일이 소요되는 점을 감안할 때 조합 해산 및 매몰비용 지원 등과 관련한 한시법 규정이 일단 1년이라도 더 연장된 것은 다행이다. 그러나 현재까지 파악된 바로는 2015년 1월 31일까지 그다지 많은 정비사업구역의 추진위나 조합이 해산될 것 같지는 않다. 그렇다고 해서 해산되지 않은 추진위원회나 조합의 정비사업이 원활히 진척될 것인가 하면 그렇지도 않아 보인다. 즉 조합원들이 여전히 관망 상태이거나 사업성은 없어 진행이 되지도 않는데도 불구하고 비대위 측 토지등 소유자의 조직력이 부족해 조합이나 추진위 해산에 과반수 동의를 받기 어려운 곳이 대부분인 것이다. 따라서 이 상태라면 수년간 문제는 전혀 해결되지 않은 채 정비사업비만 시일이 지남에 따라 늘어가는 곳이 많을 것으로 예상된다.

3) 입법적 과제

(1) 도시정비법상의 재개발과 재건축의 방향 재설정이 필요하다.

첫째, 지역 공동체 친화적이고 인구 구조의 변동을 반영한 새로운 도시정비사업의 모델을 만들어내야 하고 도시계획 또한 그러한 기조 하에서 수립되어야 한다. 정비구역의 원주민을 돈 없으면 구역 밖으로 이주해야 할 대상으로 볼 것이 아니라 이들을 포용하고 재정착하게 하는 도시정비사업이 되도록 해야 한다. 이와 관련해 개발이 용이하지 않은 지역의 재개발과 같은 주택 건설과 관련하여 민간의 자금과 매칭이 되는 공공적 성격의 자금이 투입되고 이를 통해 정비사업에 대한 지속적이고 체계적인 감독이 이루어질 필요가 있다. 지역개발에 국가의 자금이 지자체별로 일정한 방식으로 배분되어 투입되는 사례들은 각국마다 다양한 모델이 있으므로 차제에 이에 관한 연구를 통해 우리나라에 적합한 모델을 검토해볼 필요가 있다.

둘째, 현재는 재개발, 재건축을 하기가 쉽게 제도가 매우 완화되어 있는데 정비사업구역을 지정하는 요건을 강화하여 해당 지역의 건물의 상태 및 해당 도시의 신축 주택의 수요 등 제반 사항을 고려하여 정비사업이 필요한 구역을 엄격한 기준에 따라 선정함으로써 현재와 같은 정비구역 난립 사태가 재연되지 않도록 할 필요가 있다. 또한 기존 정비사업 구역과 관련해서는 이와 같은 정책적 기준에 부합하지 않는 정비사업 구역들은 해제가 될 수 있도록 정책적으로 유도하고 수년간 계속 사업이 진행되지 않을 때는 법률에 의해 인가나 승인이 취소될 수 있도록 할 필요가 있다.

셋째, 정비사업과 관련해 특히 재개발은 기본적으로 공공이 관리하고 현재의 방식보다 공공의 부담을 좀 더 늘리는 방향으로 사업방식을 재편할 필요가 있다. 주택개발사업은 짧게는 5-6년, 길게는 10년 가까이 소요되는 만큼 비전문가인 민간인들로 구성된 조합이 수행하기에 매우 어려운 사업이다. 따라서 지방자치단체가 계획 수립단계부터 사업 완료시까지 사업 진행을 밀착하여 관리를 하여 지원을 할 필요가 있다.

넷째, 정비사업의 진행에 따른 사업 위험 및 손실의 부담 방식, 조합채무에 대한 책임과 관련한 문제를 깊숙하게 검토해볼 필요가 있다. 또한 현재 정비조합의 성격이 공법인이면서도 실제 운영에 있어서는 상당히 영리성이 강화되어 있는데, 이 부분을 재검토해보아야 할 것이다. 재개발과 재건축의 차이를 어느 정도 두어야 할 것인지도 검토해볼 대상이다. 자금 조달과 관련해서도 조합의 임원들이 시공사로부터 조합의 대여금을 받으면서 대출 연대보증까지 해야 하는 상황인데, 공공적인 지역개발 업무를 추진하면서 이렇게까지 해야 하는 것은 매우 잘못되어 있다. 공공의 자금 지원없이 수행하는 사업 모델을 구상하다보니 자금 조달을 위해 정비사업의 영리적 측면을 강조하게 되면서 이와 같은 상황이 발생하게 된 것이나 이렇게 됨으로써 실질은 공법인이 아닌 것처럼 운영되고 있는 것이다.

다섯째, 보상의 문제를 다시 검토해볼 필요가 있다. 전면 철거 방식의 재개발, 재건축 등의 도심 개발 방식은 정비 구역 내에 조그만 상가를 운영하는 상가 임차인 등 나름 중산층으로 살아가던 이해관계자들에 대한 보상을 충분히 제공하지 못하였다. 이에 따라 일평생 이루어온 재산을 지키기 위해 상가임차인들이 생명을 내건 극단적인 투쟁으로 내몰리게 되었다. 5년 전 용산 참사는 바로 이 문제를 극명하게 보여주었다. 그럼에도 국토해양부와 국회가 현재까지 아무런 해결책을 마련하지 못했다는 점을 지적한다. 다시 수년 뒤에 이 문제가 본격적으로 다시 갈등의 중심에 서게 되기 전에 지혜를 모아 해결책을 찾아야 한다.

(2) 일몰제 확대 적용의 필요성 및 추진위원회 승인 취소 내지 조합 설립 인가의 취소요건의 일부 완화 필요성

앞서 살펴본 2014. 1. 1. 개정 도시정비법에 의한 조합 해산에 대한 한시법의 1년 연장만으로 문제가 해결되는 것으로는 보이지 않는다. 추진주체가 없는 곳들만 주로 정비(예정)구역이 해제되고, 추진주체가 있는 곳에서는 사업성이 없다고 평가된 경우에도 조합이나 추진위원회 해산이 많지 않은 상황에 대한 원인을 확인하기 위해 필자는 지난 2013년 11월경부터 서울과 인천의 여러 정비사업구역을 직접 찾아다니며 정비사업을 반대하는 비대위측 주민들과 만나면서 실태를 파악해보았다. 그 결과 대략 다음과 같은 결론에 도달하게 되었다.

첫째, 여전히 비대위측 주민들이 조합원들에 대한 연락을 위한 전화번호 등 정보를 정확히 받지 못한 경우가 많았다. 따라서 복잡한 정비사업에 관한 문제를 우편물을 보내 설득하는데 한계가 발생하였다.

둘째, 사업성이 현저하게 떨어지는 구역들조차 외지인들이 투자 목적으로 다수의 주택을 매입한 결과 이들을 설득하는데 어려움이 많았다. 이들은 조합의 사업성이 떨어져 손해를 보더라도 일단 속히 손을 털고 빠져나가기 위해 (즉 청산금을 받기 위해서라도) 사업의 계속 추진을 희망하는 경우가 많고, 그렇지 않더라도 당장 돈이 급한 사람들이 아닌 경우 손해가 현실화되는 것을 우려하여 추이를 살펴보며 관망세를 유지하는 입장이었다. 따라서 사업 구역 내 남아 있는 반대측 조합원들이 아무리 열심히 정비구역 내에 남아 있는 주민들의 의사를 모아보려고 해도 외지인들을 설득할 수 없는 한 토지 등 소유자의 과반수의 해산 동의를 받을 수 없는 경우들이 많았다.

셋째, 정비사업구역의 토지 등 소유자의 숫자가 많을 경우 조합 해산을 위한 동의서를 받기 위해서 적지 않은 행정비용과 많은 시일이 소요되는 문제가 있었다. 전국 각지의 외지에 사는 조합원들을 한명씩 직접 만나러 다녔다는 비대위 측 조합원의 증언을 전해 들으며 이 일이 얼마나 어려운 일인지 알 수 있게 되었다.

넷째, 가장 중요한 문제점으로 사업성이 없어 시공사를 찾을 수 없거나 시공사가 사업을 포기한 경우에도 조합이나 추진위원회 해산 시 매몰비용을 토지 등 소유자 개개인이 부담해야 하는지 여부에 대한 불안감으로 인해 이 문제에 대한 결론이 확실해지기 전까지는 조합 해산에 선뜻 동의를 하지 못하는 주민들이 많았다.

이러한 이유들이 복합되어 현재 서울에만 수백 곳의 재개발‧재건축 추진위원회 및 조합이 과다하게 난립해 있는 가운데, 사업성 악화로 정비사업을 진행할 수 없으면서도 주민 스스로 추진위원회나 조합을 해산하기도 어려운 상황에 있는 경우가 적지 않다. 이러한 경우는 조합측 역시 현금청산 희망자가 많아 더 이상 사업을 추진할 수가 없는 상태에 있는 경우가 많았고, 이미 시공사들이 사실상 사업에서 손을 뗀 경우도 다반사였다. 이러한 경우 사업성 악화로 정비사업을 더 이상 진척시킬 수도 없고 그간의 사업의 결과로 얽힌 이해관계로 인해 조합 스스로는 정비사업을 중단할 수 없고, 반대 조합원들의 힘으로는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합을 해산할 수도 없는 상태에 처해 있을 경우 이 상태를 방치하는 것이 공익에 부합한다고 볼 수 없을 것이다. 이때 가장 공정한 해결책은 일몰제를 확대 적용하는 것이다.

즉, 수년간 사업 진행이 되지 않는 정비구역에 대한 처리 방안으로는 일몰제를 2012년 개정 도시정비법 시행 이전에 정비계획이 수립된 재건축, 재개발 추진위원회나 조합에 확대 적용하는 방안을 생각해볼 필요가 있다. 다만 이 경우에는 기존 추진위원회나 조합에 대한 법적용의 혼란을 피하기 위하여 새로운 법 개정 일을 각 다음 단계까지의 일몰 기간의 기산일로 잡을 것인지에 대해서는 좀 더 논의가 필요하다. 또한 필요하다면 사업시행계획 인가 이후 관리처분계획 인가까지의 단계에 대해서도 일몰제 적용 시한을 추가로 규정하여 수년에 걸쳐 순차적으로 승인 내지 인가를 취소시키는 방법도 고려해 볼 수 있다. (경우에 따라서는 기존 조합이나 추진위에 대한 일몰제 적용 시한을 도시정비법 제4조의 3 제2항 다(추진위원회가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 제16조에 따른 조합 설립인가를 신청하지 아니하는 경우) 및 라(조합이 제16조에 따른 조합 설립인가를 받은 날부터 3년이 되는 날까지 제28조에 따른 사업시행인가(이하 "사업시행인가"라 한다)를 신청하지 아니하는 경우)보다 좀 더 길게 규정하는 방법도 가능할 것이나 일단 당장의 논의에서는 가능성만 언급하기로 한다.)

위에서 논의해본 바에 따른 일몰제 확대 적용 안을 제시하면 다음과 같다.

[표] 도정법 개정(안)

현 행	개 정 안
제4조의3(정비구역등 해제) ① 시장·군수는 정비예정구역 또는 정비구역(이하 이 조에서 "정비구역등"이라 한다)이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 시·도지사 또는 대도시의 시장에게 정비구역등의 해제를 요청하여야 한다. 1. (생 략) 2. 가. (생 략) 나. 토지등소유자가 정비구역으로 지정·고시된 날부터 3년이 되는 날까지 제16조에 따른 조합 설립인가를 신청하지 아니하는 경우(제13조제6항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우로 한정한다) 다. 추진위원회가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 제16조에 따른 조합 설립인가를 신청하지 아니하는 경우 라. 조합이 제16조에 따른 조합 설립인가를 받은 날부터 3년이 되는 날까지 제28조에 따른 사업시행인가(이하 "사업시행인가"라 한다)를 신청하지 아니하는 경우	제4조의3(정비구역등 해제) ① -------------------------------- -------------------------------- -------------------------------- -------------------------------- -------------------------------- ------------. 1. (생 략) 2. 가. (생 략) 나. --------------------------- -------------------------------- -------------------------------- ------------------(<삭 제>) 다.~라. (생 략) [마. 조합이 제28조에 따른 사업시행인가를 받은 날로부터 [ ]년이 되는 날까지 제48조에 따른 관리처분계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우] 마.호를 위와 같은 방법으로 둘지는 좀 더 검토가 필요하다. [ ]년의 시한 내에 관리처분계획을 수립하지 못하는 경우 사업시행계획 인가가 취소된 것으로 보고, 다시 그때로부터 제4조의3제1항 제2호 다목의 2년보다 짧은 1년 정도의 시한을 주어 사업시행계획에 대한 승인 신청을 하지 못하면 그때 정비구역을 해제하는 것으로 할 수도 있다. 그러한 방법을 채택한다면 위 안과는 내용이 달라져야 할 것이다. 한편, 최근에는 관리처분계획이 인가가 되고 나서도 더 이상 사업을 진척시키지 못하고 사업이 중단되는 경우도 나오고 있다. 이 부분을 어떻게 할지도 연구 검토가 필요하다.

[표] 도정법 개정(안) - 부칙

현 행	개 정 안
	부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 제2조(정비구역등 해제 신청 기산일에 관한 적용례) ① 제4조의3제1항 제2호 다목‧라목‧마목의 규정은 이 법 시행 당시 구성승인을 받은 추진위원회, 조합설립인가를 받은 조합에 대해서도 적용한다. 다만, 제4조의3제1항 제2호 다목ㆍ라목의 기산일과 관련하여 제4조의3제1항 제2호 다목의 ‘추진위원회 승인일’ 및 같은 호 라목의 ‘제16조에 따른 조합 설립인가를 받은 날’[, 같은 호 마목의 ‘제28조에 따른 사업시행인가를 받은 날’]은 각각 ‘이 법 시행일’로 본다.

(* [    ]부분은 제4조의 3 제1항 제마목을 두지 않기로 하는 경우에는 삭제하면 된다.)

그 밖에 또 다른 해결책으로 생각해볼 수 있는 것으로는 조합의 설립 요건 중 본질적으로 사업성에 영향을 미치는 요건이 토지 면적의 1/2 이상의 동의라는 점을 고려하여 추진위원회 승인의 취소 또는 조합 설립 인가의 취소의 요건을 일부 완화하는 방안이다. 추진위원회는 토지등소유자 3/4의 동의 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지 등 소유자의 동의가 없으면 다음 단계인 조합 설립 인가를 받을 수 없다는 점, 추진위원회가 없는 정비구역의 해제를 위한 요건이 토지 등 소유자의 30/100 이상의 동의에 의한 해제 신청이라는 점, 추진위원회는 토지 등 소유자의 과반수의 동의로 구성된 조직이라는 점 등을 두루 감안하여, 도시정비법 제16조의 2 제1항 제1호의 “추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 경우”라는 추진위원회 승인 취소의 요건을 완화하여 “추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수 또는 토지면적의 과반수의 토지 소유자의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 경우”로 취소 요건을 개정하는 방안이다.

이러한 논리는 조합의 경우에도 그대로 적용될 수 있다. 즉, 토지면적의 2분의 1 이상의 토지 등 소유자의 동의가 없으면 조합은 설립될 수가 없는 것이고, 정비구역의 과반수의 면적을 조합이 매입해야 한다면 해당 정비사업의 사업성이 없어 사업을 포기해야 한다는 것을 의미한다. 따라서 현행 “조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우”라는 동의 요건을 완화하여 “조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시·도 조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수 또는 토지면적의 과반수의 토지 소유자의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우”로 조합의 해산 신청 요건을 완화하는 방안을 검토해볼 필요가 있다.

4. 결론

2013년은 박근혜 대통령 임기 5년의 부동산 정책의 방향을 가늠할 수 있는 첫해였다. 박근혜 정부의 집권 첫해 부동산 정책은 전방위적인 저리 금융 지원 및 세제 감면을 통해 주택 매매 수요를 촉진하여 주택 시장 침체를 회복세로 되돌리는 것을 주된 기조로 하되 보완책으로 전월세로 사는 서민들의 고통을 완화하겠다는 구상임이 드러났다. 그러나 주택 가격의 거품이 충분히 빠지지 않은 상태에서 금융과 세제를 동원해 주택 가격을 떠받치면서 돈 빌려줄테니 “빚내서 집 사라”, “빚내서 전세 살아라”는 메시지를 정부가 국민들에게 제시하는 것에 심각한 우려를 갖지 않을 수 없다.

정부가 금융을 동원해 집값을 떠받치는 정책은 성공한 사례도 없고 가능하지도 않을뿐더러 그러한 정책을 시행할 경우 이미 작년 11월 1,000조를 넘어선 가계 부채의 규모만 더울 늘릴 것이라는 우려를 갖지 않을 수 없다. 최근 수년간의 출구 전략 시행 과정은 아파트 타운을 지으면 무조건 주택이 잘 팔리리라는 한국사회의 집단적 환상이 깨지면서 발생한 매우 고통스러운 과정이었다. 그럼에도 불구하고 여전히 주택 가격에 버블이 존재하는 상태에서 정부가 금융으로 주택 가격을 부양하는 가운데 계속 도시정비사업을 통해 매매 수요 이상의 아파트를 공급할 경우 일부 소수 지역은 사업이 성공할 수도 있겠으나 결국 일부 지역에서는 채무를 변제하지 못한 담보물들이 경매시장에 쏟아져 나와 더 상태를 악화시킬 가능성이 있다. 근본적으로 가계의 가처분소득 증가와 경제성장이 뒷받침되지 않는 상태에서 주택경기 부양으로 문제를 해결할 수 없다. 현재까지 다수의 정비구역 주민들이 관망세를 유지하고 있는 만큼 결국 사업의 계속 추진 여부가 어느 정도 분명해지고 현실 인식에 일정한 공감대가 찾아질 때까지 안타깝지만 지금과 같은 상태는 어느 정도 지속될 수 밖에 없을 것 같다. 다만 무한정 사태를 끌어갈 수는 없으므로 일정한 시한은 정해두어야 하고 정부와 지방자치체는 끊임없이 해당 지역 주민들과 소통을 해 나가면서 각각의 상황에 맞는 해법들을 모색해야 할 것이다.

	토론 1
	서울시 뉴타운․재개발 출구전략 토론문
	배경섭 / 서울시 주택정책실 재생지원과장

	토론 2
	서울시 뉴타운․재개발 출구전략 토론문
	조정래 / 서울시의회 도시계획관리위원회 전문위원

발제자께서는 지난 2년 여 간의 뉴타운•정비사업 출구전략 시행 현황을 진단하면서 향후 정책 및 입법 형성의 기본방향과 세부 시행과제를 두루 제시해준 것으로 평가할 수 있다.

토론 전개의 편의상 발제자의 주장을 토론자 시각에서 재정리해보면,

첫째, 현재까지의 실태조사 결과와 주민 의견수렴 결과에 따르면 추진주체 없는 구역과 달리추진 주체가 있는 곳의 사업추진 여부에 대해서는 주민 의사 결정이 현재 진행형이라는 점이다.

둘째, 최근 두 차례의 도시정비법 개정(14. 1. 1 국회 본회의 기준)은 조합해산 및 매몰비용 지원에 관한 한시법 시한 연장, 추진위원회나 조합의 채권자(시공자 등)가 승인•인가 취소된 추진위원회 혹은 조합에 대한 채권을 포기할 경우 이를 손금으로 산입할 수 있도록 한 방안을 도입한 것 이외에 도시정비 사업에 큰 영향을 줄 만한 이슈가 거의 없었다.

셋째, “서울시 뉴타운 정비사업 신정책구상” 기본방향을 수긍하면서 실효적 측면에서는 관망세에 있는 추진주체 있는 정비사업 구역의 해제를 더 적극적으로 유도해야 한다는 점을 강조하고 있다. 뿐만 아니라 발제자는 향후 정비사업 해제 구역은 더 많은 곳에서 일어날 것으로도 내다보고 있다.

넷째, 이를 위한 향후 입법 과제의 기본방향으로 지역공동체 친화적이고 인구구조의 변동을 반영한 새로운 도시정비사업 모델을 만들어내야 하고, 정비사업 구역 지정 요건을 강화하는가 하면, 일정 기간 사업이 진행되지 않을 때는 법률에 의해 인가나 승인이 취소될 수 있도록 입법하는 방안, 조합 법인의 성격 재정의, 이해관계자에 대한 보상 현실화 방안 등 다양한 부문의 연구 검토 과제를 제시해주었다.

한편, 발제자께서는 뉴타운 정비사업 출구전략 시행의 현실적 과제 즉, 주민의사의 동향 여하에 따른 맞춤형 대응방안도 정리해주었다. 이를테면, 사업이 정체되고 토지 등 소유자가 추이를 관망하는 구역에 대해서는 공공성을 갖춘 전문가를 파견하여 해당 사업과 관련한 대안을 주민들이 모색할 수 있도록 지원하고 불필요한 인건비 등 경상경비를 계속 지출하지 않도록 실태 점검 및 행정지도를 강화할 필요가 있고, 추후 사업 중단 혹은 추진주체 해산에 대비해 필요한 도시계획을 마련해 줄 것을 주문하였다.

이상의 발제자 발제의견은 전반적으로 현 서울시에서 안고 있는 고민과 과제를 잘 반영하고 있어 전체적으로 의견을 같이하며, 다음과 같은 소견을 밝히고자 한다.

우선 지난 “서울시 뉴타운 정비사업 신정책구상(일명 뉴타운 정비사업 출구전략)”을 어떻게 평가할 것인가 하는 점이다. 결론부터 말씀드리면 이 구상은 의미 있었고, 평가할 만한 성과를 거두고 있다고 볼 수 있다. 다만, 현 시점에서 이 구상을 온전하게 평가하거나 혹은 높은 점수를 주기는 어려운 점이 있다.

먼저 “서울시 뉴타운 정비사업 신정책구상” 발표 당시 추진 상 많은 난제를 예상했음에도 불구하고, 갈등 사업지역 추진 중단 혹은 계속 추진 가부를 결정한 구역이 속속 늘어나고 있는 추세이고, 주민 갈등이 첨예하여 사회문제로까지 비화됐던 당시 상황에 비추어 보면 현재 갈등 양상은 크게 완화되었다고 볼 수 있어 이것이 과소평가 되어서는 안 된다는 생각이다.

다만, 다수의 추진주체 있는 구역은 갈등 완화라기보다는 갈등 봉합 단계에 있다고 볼 때 이 점은 다소 안타까운 상황이다. 이는 당초 사업 추진을 중단했을 경우 공공기관의 책임분담 문제가 불완전했기 때문인 것으로 보인다. 예컨대 사업추진 주체인 조합이 해산할 경우 소위 매몰비용에 대한 처리 문제가 입법 조치 지연으로 불투명한 여건이었다는 점이다. 또한 사업 중단 이후 주거환경개선사업(생활기반 시설 위주의 투자와 자율적•개별적 주택 개량 사업)의 가시적 성과가 미흡했다는 점도 또 다른 요인으로 보인다. 이 외에도 주민 의사를 수렴하는 절대적인 시간이 필요하다는 점을 들 수 있다.

위 세 가지 문제는 최근 사업 추진 여부 결정 시한을 1년 유예한 점, 추진위원회나 조합의 채권자(시공자 등)가 승인•인가 취소된 추진위원회 혹은 조합에 대한 채권을 포기할 경우 이를 손금으로 산입할 수 있도록 한 입법조치, 장수마을과 같이 주거환경개선사업 성과가 가시화되기 시작했다는 점 등에 비추어 향후 법 시행 기간 동안 추진주체 있는 구역의 주민 의사결정도 가시적인 결론으로 이어져 일정 정도 사업 중단 지역은 늘어날 것으로 전망해 볼 수 있다.

한편, 그간 이루어진 몇 가지 정책적 입법적 성과에도 주목할 필요가 있다. 우선 단독주택 재건축 정비사업 제도가 오는 8월부터는 전면 중단된다는 점, 도시 및 주거환경 정비 기본계획에서 정하던 ‘정비예정구역’ 부문 계획을 기본계획에서 제시하지 않아도 된다는 점(서울시는 향후 위 기본계획에서 ‘정비예정구역’을 명시하지 않는 것으로 준비 중임), 정비구역 지정 요건을 다소나마 강화했다는 점, 총회 등 정비사업 투명성, 절차적 합리성을 보다 강화했다는 점 등이다. 이러한 몇 가지 가시적인 입법 성과는 향후 과거와 같은 과도한 사업추진 구역 지정 문제 재발을 방지하는 데  기여할 것으로 보인다.

돌이켜보건대, 뉴타운 지구 확대지정 당시 이렇게 한 이면에는 강남북 균형발전 목표와 효과적인 생활기반시설 확보 목표가 기저에 있었으며, 이에 대한 주민 호응이 높아졌던 데 기인했다고 볼 수 있다.

문제는 위 사업 목표가 뉴타운 정비사업 완성을 전제로 한다는 점이며, 나아가서는 지역 특성 혹은 여건과 다른 사업전략이었다는 점이다. 사업구역이 과도했던 점 외에도 개별 사업구역의 타당성이 저조하여 사업 추진이 난망한 경우 예상되는 문제를 간과했거나 과소평가했던 점은 부인할 수 없다 하겠다. 그 외에 노후주거환경 개선사업 외 실질적이고 가시적인 강남북 균형발전 조치가 미흡했다는 점도 아쉬운 대목이다.

박원순 시정 기간 동안 행해진 시책 중 높게 평가할 수 있는 부분은 시정 전반에 있어서 절차적 합리성과 민주성 증진에 노력하였다는 점을 들 수 있다. 아울러 마을공동체 혹은 주민생활 공동체 사업을 활성화하고 있다는 점이다. 다만, 출구전략 시행 당시 강북(소위 강남 발전 지역과 대별되는 개념)지역의 가시적인 발전 로드맵 혹은 시책은 다소 주춤한 것으로 보인다.

여기서 현재 뉴타운 정비사업 중 사업 추진 여부에 참여하는 주민의 의사는 이와 같은 서울시정의 방향 전환도 어느 정도의 영향을 미친다고 볼 수 있다. 다만, 사업 중단을 표명할 경우 상대적으로 저발전한 한강 이북 혹은 강남 이외의 지역 주민은 여전히 지역발전에 대한 희망을 놓지 않을 것으로 보인다. 이 점에 대한 종합적이고 중장기적인 투자 전략이 마련되어야 한다. 다만, 이러한 발전 전략은 현 한시 규정에 따른 정비사업 추진 여부가 하루 속히 일단락 지어질 때 가시화될 수 있다는 점은 분명해 보인다.

현 뉴타운 출구전략의 온전한 평가는 이와 같은 다양한 시정 혹은 중앙정부의 관련 정책과 맞물려 보다 종합적인 시각에서 큰 틀의 접근도 필요하다고 판단된다.

	토론 3
	서울시 뉴타운․재개발 출구전략 토론문
	조효섭 / 삶의 자리 대표

	토론 4
	서울시 뉴타운․재개발 출구전략 토론문
	남철관 / 나눔과미래 국장

1. 들어가며

○ 2012년 1월 30일 「서울시 뉴타운․정비사업 新정책구상」을 발표로부터 본격화된 뉴타운 출구전략이 추진된지 만 2년되는 시점에서 현황 및 문제점을 정리하고 최근 개정된 도시정비법의 한계를 지적하는 본 토론회 발제문의 취지 및 세부내용에 대체로 동의함

○ 서울시의 출구전략은 다소 급조된 정책으로서의 일정한 한계와 중앙정부와의 엇박자 및 정비사업의 추진을 둘러싼 구역별 갈등 등 많은 어려움 속에서도 서울시의 관련부서와 주거재생지원센터의 꾸준한 추진으로 인하여 일정한 성과를 거두고 있는 것으로 판단됨 : 발제문에 따른면 추진주체가 없는 180개 구역중 해제하기로 결론이 난 곳이 101곳, 추진주체가 있는 곳 중 실태조사 결과가 통보된 곳이 109곳이고 해제 고시된 곳이 10곳

○ 다만 발제문에서도 지적하고 있듯이 사업이 정체되고 토지 등 소유자가 추이를 관망하고 있는 구역은 정비사업을 앞으로 진척시키지도 못하고 중단하지도 못한 채 시간을 보내게 될 공산이 커서 갈등 증폭, 재산권 행사제약, 매몰비용을 둘러싼 관련주체간 다툼 등  사회적비용을 감안한다면 이에 대한 대책이 크게 보완될 필요가 있음 : 일몰제 확대 적용과 추진위 승인 및 조합인가 취소요건 완화 등

2. 대안사업의 현황과 정책방향에 대한 평가

○ 도시계획적 측면에서 도시정비사업의 정책방향은 정비사업 절차개선과 공익사업으로서의 위상강화, 정책결정 및 시행 시 주민참여의 실질화, 중장기적 맥락에서의 도시정책 수립 및 실행의 하위 정책수단이란 위상을 정립하는 과정에서 결정되어야 함 : 도시는 경제, 문화, 교육, 복지, 교통 등의 요소가 맞물려 성장, 진화하는 복합체임. 정권에 따라 무분별하게 추진된 각종 근시안적 개발정책의 상흔에서 이제 교훈을 얻어야 함

○ 좁게는 정비구역 해제구역, 넓게는 시간의 흐름에 따라 쇠퇴하는 도시 공간 전반에 대한 대책으로서 의미를 갖는 대안사업의 경우도 예외가 아님. 다시 말해 전체 도시정책의 맥락에서 정비사업 외 주민들의 생활에 직간접적인 영향을 미치는 다양한 요소와의 연관성을 배제하고 단순히 해당구역에 한정된 사업으로 물리적 환경개선이란 측면을 위주로 접근할 경우 기존의 전면 철거형 정비사업과는 또 다른 이유로 실패한 정책으로 귀결될 수밖에 없음

○ 쇠퇴하는 도시 공간 전반에 대한 대책으로서 의미를 갖는 대안사업은 본 토론회의 범위를 벗어나므로 해제구역과 서울시 정책으로 논의를 한정하고 대표적인 대안사업인 주거환경관리사업(주민참여형 재생사업)을 평가하고자 함

○ 현장에서 볼 때 다음과 같은 부분은 개선해야 할 필요가 있음

⋅주민 발의가 아닌 자치구가 신청하는 방식으로 주민참여재생사업 자체에 대한 동기부여가 부족한 점

서울시는 이런 한계 극복을 위해 구역거주 여부와 무관한 토지 등 소유자 50% 및 구역거주 세입자 50%의 동의 요건을 규정하고 있지만 간단한 설문지 형식으로 현지 주민들은 정확하게 사업의 의도, 내용을 이해하지 못한 상태에서 주거환경관리사업을 홍보하는 차원 정도로 받아들이는 경우가 많음.

⋅주민 커뮤니티가 미성숙한 상태에서 사업이 시행되어 대부분의 주민이 구역해제에 이후의 시혜성 사업으로 바라보고 있는 점

⋅짧은 사업기간과 시공완료가 곧 정비사업의 완료로 주민참여와 공동체 형성에 기반한 실효성 있는 계획의 수립, 집행과 주민들에 의한 자생적인 유지관리 체계의 마련이 어려운 점

신청전 동의서 징구 등 3개월 내외, 기본계획용역 10개월, 실시계획용역 3개월 내외와 1년 미만의 공사기간을 감안하면 대략 2년이 조금 넘는 기간에 사업구역 선정부터 시공완료까지 이루어지고 있음

⋅엔지니어링 및 건축사사무소에 의한 기술용역 위주의 계획수립으로 마을회관 설치(신축 및 리모델링방식)와 가로환경개선 등 물리적정비 중심의 계획 수립 및 실행이 이루어져 사회경제적 측면은 고루 반영한 마을재생으로서의 목적이 실현되기 어려운 점

⋅사업예산의 경직성으로 사회경제적 계획수립의 실현수단이 미비한 점

⋅지역사회 민간자원과의 네트워크 등 선진국의 도시재생 과정에서 일반화된 파트너쉽 형성과 권한배분 등이 제도화되지 못한 점

이상의 문제점이 개선되기 위해서는 사업에 대한 홍보의 강화와 서울시나 자치구 마을공동체 지원 사업 등의 연계 지원을 통해 신청 전에 주민들이 직접 신청하고자 하는 동기를 갖게 되고, 사회경제적 계획 수립과 실행을 위한 지역기반 민관 파트너십이 보다 실질화되어 가면서 사회경제적 계획이 고르게 반영된 (예산)계획이 장기적인 관점에서 수립되어야 할 것임

○ 반면에 다음과 같은 새로운 움직임은 실험을 계속 이어나가고 확산시켜야가야 할 필요가 있음

⋅정비사업 해제구역 관광자원 보유지역, 존치지역, 한옥밀집지역, 중국동포 밀집지역, 기존공동체 활성화지역 등 노후주거지(배후지역)라는 공통점을 가진 다양한 쇠퇴지역이 사업구역으로 지정되고 있는 점

⋅일부지역에서 주민들이 설립한 협동조합 등 자생적인 운영주체가 형성되고 지역내 민간단체나 복지기관 등의 네트워크 기반 지원이 결합되면서 마을회관이나 사랑방의 자치적 운영 실험이 시작된 점(소리마을,산새마을 등)

⋅마을기업 설립과 일자리 창출 등 사회경제적 활성화 방안의 실험이 시작된 점(장수마을 등), 대학생 공모사업 수상 지역 등을 주거환경관리사업 구역으로 지정 지원 하는 등 사업에 대한 관심과 저변을 점차 확대하고 있는 점 등은 고무적임

3. 정비사업의 대안수립을 위한 향후 전망과 과제

○ 가로주택정비사업의 실행 사례가 없는 상황에서 주거환경관리사업이 현재로서는 주거지정비사업의 대안으로서는 유일하다고 볼 수 있지만 도시정비사업은 향후 2013년 12월 5일에 시행된 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’의 영향을 크게 받을 수밖에 없음 : 도시재생전략계획과 활성화계획의 수립, 도시재생선도지역과 도시재생활성화지역(근린재생형과 도시경재기반형)의 지정 등 기존 정비사업에 우선하는 별도의 절차에 의해 계획과 사업구역 지정, 사업시행이 이루어지게 됨

○ 하지만 현재 기존의 주거지정비사업과 도시재생사업이 어떻게 연결되고 조화를 이룰 것인가에 대해서는 향후 많은 시행착오가 예상됨. 장기적으로는 도시정비사업은 도시재생사업으로 수렴되는 것이 합리적일 것으로 보여 과도기적인 정책정비가 정부의 주요한 역할이 될 것으로 보임.

○ 도시재생특별법을 포함해 최근의 제도적 변화의 흐름은 공공사업이지만 민간의 조합과 건설사를 중심으로 수행된 기존의 정비사업이 가진 문제점을 개선하기 위해서 공공이 적극적으로 개입하여 주민갈등 및 비용의 최소화, 단계별 공공의 적정관리를 통한 불필요한 사업비용 절감과 투명성 제고, 권장과 규제를 병행하여 공익과 사익의 조화를 통한 도시재생사업의 합리화, 공공이 지니는 강점을 통한 다양한 시행방식의 도입, 공공이 직접 사업주체로 참여 등과 같은 방안을 통하여 도시재생사업에 있어서 공공의 역할을 강화하려 하는 흐름이 있음

이주형, 서의권(2009) “공공성확보를 위한 도시재생사업에서 공공의 역할”, 국토연구 제61권.

○ 향후 다음과 같은 정비사업 개선방안이 고려될 필요가 있음.

⋅공공의 기반시설 및 서비스시설의 확충과 조정, 중재, 감독자로서의 역할강화를 전제로 다양한 민간주체가 참여하고, 파트너쉽이 제도화 될 수 있는 기반을 조성

⋅지역특성에 맞는 도시개발 가이드라인을 수립하여 지역성이 반영되는 창조적인 정비가 이루어질 수 있는 기반 마련

⋅중앙정부나 지방정부간의 역할분담을 토대로 사업과정에서 주민들의 의견을 충분히 반영하고 사업완료후 지원이나 모니터링을 강화

	토론 5
	서울시 뉴타운․재개발 출구전략 토론문
	이원호 / 용산참사진상규명 및 재개발제도개선위원회 사무국장

○ 이명박-오세훈으로 이어진 토건중심 시정은 ‘청계천’, ‘뉴타운’(이명박) / ‘디자인서울’, ‘한강르네상스’(오세훈) 등 가시적이고 정량적인 성과 중심이었음. 이는 시장 개인들의 특징이 반영된 전형적인 정치 방식인 면도 있지만, 그런 토건주의 정책의 부추김에 당시 시민들의 욕망이 반응하며 맥을 같이 했다고도 볼 수 있음.

- 그러나 토건주의는 오히려 서울 시민들의 삶을 뿌리 뽑았고, 2008년 전 세계적 경제위기와 부동산 하락이라는 상황과 맞물려 시민들을 삶을 더욱 짓누르는 심각한 고통이 되었음. 그러한 시대적 환경에서 박원순 시정이 시작되었고, ‘토건중독’인 서울시 개발 패러다임의 전환이 요구됨.

○ 토건중독 서울을 상징하는 사업 중에 주민의 삶과 직결된 뉴타운 재개발 문제야 말로, 박원순 시정에서 가장 해결해야 될 과제이자 반토건의 상징임.

- 이와 관련 해 2012.1월 ‘서울시 뉴타운․정비사업 신정책구상(이하 신정책)’을 통해 뉴타운․재개발과 관련한 정책 전환 방향을 발표하며, 이른바 뉴타운 출구전략을 진행해 왔음.

○ 40년 넘게 폭력적으로 이루어진 도시개발에 대한 정책이 지난 2년 간 가시적인 해결을 이루었느냐고 묻는 평가를 하기에는 한계가 있음. 이는 지난해 하반기 서울시 차원에서 15대 분야 공약 이행 실적을 공개한 내용에서도 드러나는데, 전체 공약 달성율이 50%에 이르는 반면, 도시재생 분야는 7% 달성으로 가장 저조한 것으로 발표 됨. 역시 도시개발의 전환이 장기적으로 이루어지는 과정이기 때문이기도 함.

- 그러나 지난 2년간 이루어진 방향에서의 문제도 드러나고 있으며, 이를 서울시가 어떻게 인식하고 있는지 어떻게 해결을 접근하고 있는 지는 향후, 문제 해결에 있어서 중요한 지점임. 특히 도시정비 문제가 가장 첨예한 갈등요소이며, 갈등의 양상이 언제 어디서 폭발적으로 일어날지 모른다는 점에서, 시급한 해결 과제이기도 함.

○ 서울시 뉴타운 출구전략의 핵심은 서울시가 추진하는 실태조사(사업성 분석)를 통해, 객관적인 사업성에 대한 정보(추가분담금 등)를 제공해, 주민들이 사업 계속추진 혹은 해제를 결정하도록 하게 한다는 것임.

- 이러한 서울시의 출구전략 방식은 핵심갈등에 접근하는 서울시의 적극적인 개입 의지가 약하다고 평가됨. 갈등의 중립을 표방한다는 명분으로 3자적 위치에서 있으면서, 구경꾼으로 전락하거나 이미 다른 체급의 싸움에서 상호 똑같은 룰만 지키라는 심판 노릇에 그치고 있는 형편. (반면 경기도의 경우 뉴타운실패 선언과 지사 직권 해제라는 정치적 결단이 있었다는 점에서 평가가 필요함.)

- 실태조사를 통해, 추진주체(추진위/조합)가 있는 곳에서의 구역 해제 결정은 미미함. 뉴타운 사업으로 인한 갈등이 심했던 곳은 바로 추진주체가 있는 지역 이었다는 점에서, 뉴타운 출구전략의 효과가 상대적으로 주민갈등이 적은 추진주체가 없는 구역지정 단계에 집중되어 있는 것은 뉴타운 출구전략의 실효성을 의심케 함.

- 뉴타운/재개발 실태조사를 통해 ‘사업시행 이전 단계 구역에 대한 추진 및 해제’에 대한 실행 계획과 이에 따른 해제 절차가 추진되었을 뿐, 이미 사업계획이 수립된 구역에서는, 뒤늦게 제공된 정보를 바탕으로, 길지 않은 기간 동안 주민들이 스스로 결정해 구역해제에 까지 이르기는 역부족임. 조합해산은 1년 연장되어 2015년 1월말까지 한시법으로 되어있고, 사업계획 수립지역은 일몰제의 적용에서 제외되어 있음.

- 즉, 추진위가 있는 구역은, 내년 1월말까지 해산동의 50%이상을 주민들 ‘스스로’ 징구하지 못하면 해산할 수 없으며, 일몰제도 적용받지 못해 사업이 장기간 갈등/지연되어도 추진할 수밖에 없게 됨.

서울시 예산지원과 건설사 융자 등 막대한 자금으로, OS요원들을 동원해서도 몇 년에 걸처서야 조합동의 요건을 채우는 반면, 현재 추진위/조합 단계에서 부재지주가 많은 상황에서 반대 주민들이 ‘스스로’ 짧은 시간 안에 반대 동의서 50%를 모은다는 것은 거의 불가능 하다.

- 이는 오히려 내년 1월 이후에는 해제되지 못한 과 지정된 수많은 지역에 대해 서울시 차원에서도 사업의 원할 한 추진을 지원할 수밖에 없는 상황에 놓여, 내년 이후 정체된 개발의 속도가 탄력을 붙을 수도 있음.

- 그럼에도 이러한 지역에서 발생하는 문제에 대한 해결책과 세입자 재정착 대책, 강제퇴거/철거 금지에 관한 대책 등 박원순 시정이 표방했던 사회적 약자의 인권 보장책은 여전히 선언적 수준에 머물러 있어, 오히려 또 다른 위험이 우려됨. (현재 서울시 실태조사에서도 세입자들은 사업비의 항목의 하나로 여겨질 뿐, 거주민으로서의 입장은 제시하지 못함.)

- 또한 탈토건에 대한 박원순 시장의 의지가 불명확한 상황에서, 토건주의적 성과주의에 길들여진 시․구 관료들의 태도는 여전히 개발주의를 지향하는 행정에 머물러 있다. 이에 박 시장의 도시개발 패러다임의 전환 선언은, 관할 구에서 실천되는 방식과 내용에서 형식적 수준으로 진행되면서 의미가 퇴색되는 경향이 있음.

○ 신정책 발표에서는 특히 뉴타운·정비사업 정책방향을 ‘소유자 위주에서 거주자 중심으로’, ‘전면철거 중심에서 공동체, 마을만들기 중심으로’ 전환하고, 사회적 약자 권리 강화를 위해 ‘주거권을 보장하는 조례를 마련’하고, ‘세입자 재정착 시스템 구축’하며, ‘악천후와 동절기 이주와 철거를 금지’하겠다고 밝힌 바 있음.

- 이는 일몰제 등 출구전략 위주로 접근되던 해결책에서 인권 중심의 해결책으로 한 걸음 더 진전된 점이라 평가되었으나, 시행 2년을 놓고 본다면, 과 지정된 뉴타운의 해제 등 출구전략이외에 ‘사회적 약자의 인권 보장책’과 관련해서는 전혀 구체적 실행이 보이지 않음.

- 이미 전임 시장들도 동절기 철거금지에 대한 지침을 발표 하거나, 세입자 보호라는 이름의 정비사업 대책 등을 발표 한 바 있으나, 구체적인 실행으로 이어지지 않았다는 점에서, 이번 ‘신정책’에서도, 출구전략 외의 사회적 약자 인권 보장책의 구체적 실현 계획과 내용이 이루어지지 않으면, 전임시장들과 같은 ‘립서비스’ 주거정책으로 머물 수 있다는 우려를 지울 수 없음.

22대 서울시장인 고건 전 시장도 1990년에 ‘동절기 철거금지’ 원칙을 밝힌바 있음. 또한 전임 오세훈 시장도 2008년에 ‘동절기 강제철거금지’를 원칙으로 한 가이드라인까지 제시했으나, 실행으로 이어지지 못함. 또한 2011년 오세훈 시장은 40년 재개발의 역사를 바꾼다며 ‘신주거정비추진방향’을 발표한 바 있다.

○ 또한 ‘신정책’은 용산참사를 부른 상가세입자 대책 및 세입자 재정착 대책 등을 포함하여 거주자 중심의 정책 전환을 위해 가존 개발관련 법 개정 등 정부와 국회 차원에서의 대책이 제시되지 않으면 실현 가능성이 희박해짐.

- 이에 정부와 국회의 법 제/개정을 촉구하기 위해서라도, 시장의 정치적 결단과 서울시에서 정부의 제도개선을 압박하는 후속 조치들이 이어져야 함. (실효성을 갖춘 주거권 조례, 주거권보호와 강제퇴거금지에 관한 조례 제정, 임시상가/임대상가 마련계획 등)

- 이에 서울시 차원에서, ‘강제퇴거에 관한 가이드라인’ 혹은 ‘강제퇴거금지에 관한 조례’등을 실효성을 놓이는 방향으로 제시해야 함. 이때 기존 관련 상위법규와의 충돌문제, 정부정책과의 갈등 문제도 정면 돌파할 수 있는, 제3자적 위치에 머무르는 것이 아닌, 시장의 적극적인 정치적 결단이 요구됨.

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