재개발‧뉴타운 출구 전략 문제,

어떻게 풀어갈 것인가?

변호사 이강훈

1. 서울시와 경기도 등의 뉴타운 출구 대책

서울시는 도시정비법 개정 이후 1년 6개월 동안 뉴타운 재개발 지역의 실태조사를 실시하여, 실태조사 대상 571개 구역 중 315개를 조사해 196곳에 추정 분담금을 통지했다(2013. 10. 30.자 서울시 발표내용). 이 가운데 추진 주체가 없는 곳 266개 중 180개 구역에 실태조사를 실시해 130곳에 추정 부담금을 통지했고, 추진주체가 있는 곳은 135개 중 66곳에 분담금을 통지했다.  이 중 130곳이 주민투표를 통해 사업진로를 결정했는데 추진이 42곳, 해제가 88곳이다. 진로결정에는 사업성이 가장 큰 영향을 미친 것으로 서울시는 분석했다. 추정분담금 산정을 진행중인 곳 중 70곳은 올해 안으로 마무리하고, 늦게 실태조사를 신청한 나머지 구역은 내년 초에 완료할 예정이라고 한다. 서울시는 추진주체가 없는 지역의 경우는 주민 의견 수렴 절차만을 통해 정비구역 해제를 결정하고 있으나, 추진주체가 존재하는 지역의 경우에는 주민들이 자체적으로 토지등소유자 과반수의 해산동의서를 징구하여 해제신청을 하도록 하고 있다.

경기도의 경우 2013. 10. 31. 경기도 도시 및 주거환경정비조례를 개정하여 도지사가 비례율 및 추정분담금 등 사업의 경제성, 주택 분양률 전망, 조합 설립 가능성, 추진위원회의 정상적 운영 여부 등에 관해 별도의 기준을 정하여 정비구역 등의 지정 해제 여부를 결정하되 그 전에 30일 이상 주민들의 의견을 청취하기로 하였다. 아울러 출구 전략 시행에 따라 도정법 제16조의 2에 따라 추진위원회 승인이 취소되거나 조합 인가가 취소되는 경우에 대비해 추진위원회나 조합의 사용비용을 검증하고 보조를 할 수 있는 근거 규정을 마련했다. 그러나 도정법 제4조의 3 제4항에 의한 도시사 등의 정비구역 직권해제는 조합이나 추진위원회 등 추진주체가 설립된 경우에는 소송 등을 예상할 수 밖에 없는 부담이 큰 방식이라는 문제점이 있을 뿐만 아니라 경기도의 조례에서 거론된 기준은 당초 입법 예고된 조례안과 비교해보더라도 매우 추상적이어서 과연 이와 같은 조례를 근거로 직권해제가 가능하겠는지에 대해서도 의문이 생길 수 있다.

다른 지방자치단체들의 경우는 부동산 시장의 경기 악화로 정비사업의 진척이 더욱 어렵기 때문에 서울, 경기, 인천 등의 상황을 지켜보고 있는 실정이다. 그러나 사업 추진이나 중단 여부에 대한 토지등소유자의 추진 동력도 매우 약하고, 매몰비용을 부담할 예산도 지자체가 마련하기 어렵기 때문에 지자체 차원의 출구 전략 시행에 있어서도 상당히 소극적인 상황이다.

2. 재개발 뉴타운 문제의 출구 모색

전체적으로 부동산 시장의 장기적인 침체 예상에 따라 상당수 정비구역의  사업 추진 상황이 적극적 추진에서 관망세로 바뀌었고, 혹은 일부에서는 사업 중단 의견이 우세한 지역도 나타나고 있다. 따라서 재개발, 재건축과 관련해 추진위원회나 조합의 해산을 희망하는 의견이 우세한 구역, 정비구역 내 토지 등 소유자의 사업 추진 의사가 우세한 구역과 추이를 관망하는 구역 등으로 나누어 체계적인 출구 대책을 마련할 필요가 있다.

(1) 정비구역 해제나 추진위원회‧조합에 대한 해산 의견이 우세하거나 과반수에 근접한 구역

추진위원회 등 정비사업 추진주체가 없는 구역에서는 토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비구역등의 해제를 희망하는 경우 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역등의 지정을 해제할 필요가 있다.

또한 추진위원회나 조합이 구성되어 있지만 추진위원회나 조합의 해산을 희망하는 의견이 우세하거나 토지등 소유자의 과반수에 근접한 구역에서는 추진위원회나 조합에 대한 행정지원 및 관리감독 뿐만 아니라 사업 중단을 요구하는 토지등 소유자와 관련해서도 해산 실무와 관련된 상담 및 절차적인 지원 조치들이 제공될 필요가 있다. 후자와 관련해서는 다음과 같은 사항들이 필요하다.

첫째, 조합원 또는 토지등 소유자가 토지 등 소유자 또는 조합원 명부의 열람 및 복사를 조합 등에 요청할 경우 그 이름 뿐만 아니라 주소, 전화번호 까지 온전하게 공개되도록 해야 한다. 시군구마다 명부의 공개 범위에 대한 기준이 달라서는 안된다. 시‧도지사나 시‧군‧구는 감독권을 행사하여 이를 위반하는 추진위원회나 조합에 시정조치를 명할 필요가 있고, 시정 명령에 응하지 않을 경우 고발 조치 및 시군구청이 조합원 명부를 공개하여야 한다.

둘째, 지자체는 추진위원회나 조합 등에 대한 해산 동의서 징구행위에 대해 위법한 방해행위가 발생하지 않도록 행정지도를 할 필요가 있다.

셋째, 토지 등 소유자가 추진위원회 또는 조합 등의 해산을 희망할 경우 조합 등의 해산 실무에 대하여 상담과 자문이 제공될 필요가 있다.

아울러 추진위원회의 승인이나 조합 등의 인가의 취소, 정비사업 구역의 해제 이후 대안 모델이 필요하며, 이와 같은 대안적인 모델의 사업 추진을 위해서는 각 지자체의 예산의 대폭적인 증액 확보가 필수적이다. 특히 정비사업 구역이 해제되었다고 하여도 그에 맞게 도로나 공원 등 시설이 필요하므로 이를 어떻게 설치할 것인지 대안을 마련할 필요가 있다. 아울러 전면 철거방식이 아닌 주거환경관리사업, 가로정비사업 등 좀더 작은 면적 범위 내에서 주민들의 주택 개량, 신축 요구가 실현될 수 있는 대안적인 사업 모델에 대해 지자체가 주민들에게 적극적으로 제시하고 이를 설명할 필요가 있다.

(2) 사업 추진 의견이 우세한 구역

사업성이 있고 주민들의 사업 추진 의견이 강한 곳은 계획 중인 정비사업이 원활하게 추진될 수 있도록 하되, 조합 운영에 대한 실태 점검 및 전문가 파견 등을 통한 공공지원의 강화 등을 통해 조합운영의 공공성이 강화되면서도 사업성이 제고되는 방향으로 지원할 필요가 있다. 이와 관련해 재개발행정개혁포럼에서 2013년 10월에 재개발 조합 등의 운영상의 문제점에 대해 사례 발표를 한 바 있다. 당시 사례 발표에서는 정비업체/조합 임원의 비리 및 횡령, 설계 용역비용 등의 과다 또는 국공유지 무상양도 관련 성공보수 약정 등 용역비용 산정·지출의 불투명 사례, 시공사 선정과정에서의 금품 살포 문제, OS 요원 등의 사용으로 인한 수천만원에서 수억원에 이르는 총회 비용의 과다 지출 문제 등 여전히 지속되고 있는 조합 운영상의 문제점들이 지적되었다. 또한 재개발조합에서 현금청산자에게 사업비를 공제하는 정관 개정 등이 새로운 문제로 지적되었다. 이에 관한 사항은 발제문에 첨부한 자료와 같다. 각급 지자체에서는 이러한 점을 고려하여 도정법의 취지에 맞게 정비조합이 운영되도록 실태 점검을 특별히 강화할 필요가 있다.

(3) 사업이 정체되고 토지 등 소유자가 추이를 관망하는 구역

정비구역 중에는 정비사업 추진 주체와 반대 주민들간의 갈등이 강하거나 사업성이 악화되어 정비사업은 수년째 정체되어 있으면서도 토지등 소유자들이 조합의 해산을 당장 결정하지도 못하고 관망하고 있는 사례들이 적지 않다. 특히 서울, 경기, 인천 등의 도시에 분포하는 다수의 정비사업 구역 뿐만 아니라 지방도시들의 정비사업 구역 대부분의 경우가 이에 해당할 가능성이 높다. 이러한 곳에 대해 정비 사업이 추진될 곳이라고 분류하고 적극적인 추진을 위한 대책을 마련하는 것만으로는 제대로 문제 해결을 할 수 없다.

우선, 이러한 곳에서는 지자체에서 공공성을 갖춘 전문가를 파견하여 해당 사업과 관련한 대안을 주민들이 모색할 수 있도록 지원하고 이를 통해 주민들의 의견이 모아질 수 있는지 여부를 확인해볼 필요가 있다. 다만, 불투명한 사업 전망 때문에 정비사업이 실질적으로 진행되지도 않으면서 추진위원회나 조합이 불필요한 인건비 등 경상경비를 계속 지출하지 않도록 실태 점검 및 행정지도를 할 필요가 있다. 이러한 구역은 토지등 소유자가 사업의 계속 추진 또는 중단을 결정하는데 일정한 시간이 필요한 경우일 수도 있으나, 일정한 시간을 주더라도 사업성 악화로 사업 추진을 할 수 없는 경우에 해당되는 경우도 많을 것으로 예상된다. 따라서 일단 2014. 2.로 시한이 정해진 토지 등 소유자에 의한 조합 등 해산 신청과 관련한 한시법 규정을 최소 2년 이상 연장하는 것이 일단 당장의 대책이 되겠지만, 사업을 계속 진행하지 못하는 기존 정비조합 등에 대해서는 일몰제를 확대 적용할 필요가 있다. 이에 대한 자세한 사항은 다음에서 서술한다.

3. 한시법의 연장, 일몰제의 확대 적용의 필요성

2012년 도시정비법 개정 당시 재개발, 재건축 등 정비사업과 관련한 출구와 관련된 제도가 마련되면서 정비사업이 각 사업 단계에서 수년간 다음 단계로 진행되지 않는 경우 정비구역을 해제할 수 있도록 하고, 추진위원회가 구성되지 않은 경우 토지등 소유자의 30% 이상이 정비구역 등의 해제를 요청하는 경우 정비구역을 해제할 수 있도록 하였다. 또한 추진위원회나 조합이 구성된 정비구역에서도 토지등 소유자의 과반수 또는 일정수 이상의 조합원 등이 조합 등의 해산을 신청할 경우 추진위원회나 조합 등의 인가를 취소하도록 규정하였다. 이와 관련해 위 개정법에서는 시장 군수가 토지등소유자의 의사결정에 필요한 정보를 제공하기 위하여 실태조사를 할 수 있는 근거가 마련되었는데, 그 취지는 개략적인 정비사업비 및 추정 분담금 등을 조사하여 토지등소유자에게 제공하도록 하고 정비사업의 계속 추진 여부를 결정할 수 있도록 하자는 것이었다. 당시 추진위원회나 조합이 구성된 곳에서 추진위원회나 조합 등의 해산을 신청하는 것은 2014년 2월까지 한시적으로만 가능하도록 했고, 추진위 해산시 사업비용에 대한 지자체의 지원은 2014년 8월 1일까지 가능하도록 했다. 그런데 서울시의 경우 현재까지도 실태조사가 끝나지 않았고 실태조사 결과 통보 이후 주민 의견 수렴 절차까지 상당한 시간이 필요한 실정이다. 따라서 위 한시법의 시한은 지나치게 촉박하므로 우선 위 한시법의 기간을 최소 2년 정도는 연장할 필요가 있다.

그러나 위 조합 해산에 대한 한시법의 연장 만으로 문제가 충분히 해결되는 것으로는 보이지 않는다. 현재 서울에만 수백곳의 재개발, 재건축 추진위원회 및 조합이 과다하게 난립해 있는 가운데, 사업성 악화로 정비사업을 진행할 수 없으면서도 주민 스스로 추진위원회나 조합을 해산하기도 어려운 상황에 있는 경우가 적지 않다. 종국적으로 사업 진행이 되지 않는 정비구역에 대한 처리 방안으로는 일몰제를 2012년 개정 도정법 시행 이전에 정비계획이 수립된 재건축, 재개발 추진위원회나 조합에 확대 적용하는 방안을 생각해볼 필요가 있다.

정비사업 중 재개발, 재건축의 경우 각 사업 단계에서 수년간 다음 단계로 진행되지 않는 경우 정비구역을 해제할 수 있도록 한 소위 일몰제는 추진위원회나 조합이 구성된 경우에는 위 개정 도정법 부칙 제3조에 따라 위 도정법 개정 후 최초로 정비계획을 수립(변경수립은 제외한다)하는 분부터 적용하도록 되어 있다. (추진위원회가 구성되지 않은 경우에는 동 개정법 부칙 제12조에 따라 위 도정법 개정 전에 정비계획이 수립되어 있어도 일몰제의 적용을 받는다.) 따라서 2012년 위 개정법 시행 전에 정비계획이 수립된 현재 대다수 추진위원회나 조합의 경우 위 일몰제의 적용을 받지 않기 때문에 일몰제를 도입했다고 해서 현재 과다하게 난립해 있는 추진위원회나 조합의 문제가 해결되지는 않는다. 이와 관련해 실질적으로는 정비 사업이 수년째 전혀 진척되지 않고 있으면서도 토지등 소유자의 과반수의 동의에 의한 추진위원회나 조합 해산 신청도 어렵고 사업 계획을 어떻게 수립하더라도 사업성이 좋지 않아 정비사업의 계속 진행도 곤란한 사례에 대한 대책 마련이 필요하다. 이와 관련된 대책으로 생각해볼 수 있는 것은 2012년 위 개정된 도정법 시행 전에 정비계획이 수립된 경우의 추진위원회라고 하더라도 법 개정일 이후 일정 시한(예를 들어 2년)까지 조합 설립 인가를 신청하지 않는 경우, 또는 조합의 경우 법 개정일 이후 일정 시한(예를 들어 3년)까지 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우 일몰제의 적용을 받아 정비구역 해제가 되도록 하는 방법이다.

4. 매몰비용의 문제

다음으로 추진주체 해산의 경우에 대한 매몰비용 부담의 문제를 살펴볼 필요가 있다. 현행 도시정비법은 추진위 해산의 경우에 광역지자체가 매몰비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 규정하고, 서울시 도시정비조례에서는 추진위원회의 정비사업비용 중 검증을 거쳐 결정된 금액의 70%까지 지원할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 조합해산의 경우 수십억원의 매몰비용이 존재하는데, 이 구역이 해산되면서 발생한 매몰비용에 대한 문제는 현행법에서는 지원할 수 있다는 내용이 전혀 존재하지 않는다. 이에 대해 서울시는 서울시가 1/3, 국가가 1/3을 부담하고, 나머지 1/3은 비용을 대여한 시공사가 채권을 포기하면 이에 대해 법인세 산정시 손금산입할 수 있도록 세법을 개정하여 해결하자는 정책을 제시하고 있다. 그러나 이에 대해 중앙정부는 사인인 정비사업조합이 사용한 비용에 대해 국가가 이를 보조할 근거가 없다면서 중앙정부의 매몰비용 부담에 대해 반대입장이다. 다만, 정부는 시공사가 정비사업비에 대한 채권 포기시 법인세와 관련한 손금 산입에 적극적으로 반대하지는 않는 입장으로 알려져 있는바, 올해 주민들과 각급 지자체가 추진위원회나 정비조합을 통한 정비사업을 계속 추진할 것인지, 중단할 것인지 의사 결정을 할 수 있도록 2013년 정기국회에서 이 문제에 관한 방안을 조속히 확정지을 필요가 있다.

5. 도시재생활성화구역

또 최근 입법된 도시재생활성화촉진법에 따르면 ①3년 연속 인구 감소 지역, ② 3년 연속 사업자체수 감소지역, ③ 준공 20년이 지난 노후건축물이 전체의 절반 이상인 지역의 경우 “도시재생활성화구역”으로 지정할 수 있도록 규정하고, 이 사업에 대해 중앙정부의 예산이  책정될 계획이다. 다만,  종전의 재개발지역이 해제된 경우라도 대도시의 경우 일부 달동네를 제외하고는 위 요건을 충족하는 곳이 많지 않을 가능성이 높다. 따라서 동법상의 지정 요건의 완화 등을 통해 “도시재생활성화구역”으로 지정하여 공원과 도로, 공용주차장 등을 국고의 예산 지원을 받아 진행할 수 있는지를 모색해볼 필요가 있다. 특히 지방중소 도시 등의 경우 현재와 같은 도시재개발 방식은 부동산 시장의 악화로 더욱 어려울 것으로 예상된다. 따라서 이에 관하여 공공의 적극적인 지원이 필요하다.