기성회비 해법모색 토론회

2012. 08. 27

긴급 토론회

국‧공립대 기성회비

어떻게

해결할 것인가

일시 | 2012년 8월 28일(화) 오전 10시 30분

장소 | 국회 의원회관 제2 세미나실

주최 | 반값등록금국민본부, 김상희‧박홍근 의원실

주관 | 참여연대, 한국대학생연합, 국‧공립대총학생회협의회

프로그램

10:30	사회	안진걸 반값등록금국민본부 공동집행위원장

10:35 인사말       김상희 민주통합당 국회의원

박홍근 민주통합당 국회의원

10:40	발표	국‧공립대 기성회비 반환판결의 의미와 해결 방안

하주희 민변 교육위원

11:00	지정토론	황희란 한국대학교육연구소 수석 연구원

이광철 참여연대 민생희망본부 실행위원

김일곤 대학노조 정책위원장

전지예 서울과학기술대 총학생회장

박범이 참교육학부모회 부회장

11:40	종합토론

12:00	폐회

목차

축사   김상희 의원	4

축사   박홍근 의원	5

발제   국‧공립대 기성회비 반환판결 의미와 해결방안 / 하주희	7

토론1  국‧공립대 기성회비 문제 정부가 해결하라/ 황희란            16

토론2  기성회비를 부과에 대한 사법적 대응 / 이광철	20

토론3  국‧공립대 기성회비 어떻게 해결할 것인가 / 김일곤	23

토론4  기성회비 문제점과 개선 방안 / 전지예	30

토론5  학교운영지원비 납부거부운동 사례 발표 / 박범이	37

축사 1. 민주통합당 김상희 의원

얼마 전 중학교의 학교운영지원비 징수가 부당하다는 헌재의 결정이 있었습니다. 지난 201년 학부모 112명이 “학교운영비 징수는 의무교육 무상 원칙에 위반된다”며 제기한 헌법소원에 대해 헌재는 "헌법상 교육의 기획균등을 실현하기 위한 불가피한 비용, 즉 수업료나 입학금, 학교 기반을 유지하기 위한 인건비와 시설유지비 등은 의무교육 무상원칙의 범위에 포함된다"며 국공립 중학교에서 학교운영지원비를 징수할 수 있도록 한 초·중등교육법이 위헌이라고 판결을 내린 것입니다. 이로써 다시 한번 헌법이 보장한 국가의 공적인 교육 책임과 의무가 확인되었습니다. 다행스런 일입니다.

국공립대 기성회비 문제도 마찬가지입니다. 올해 1월 서울중앙지법은 국‧공립대 기성회비 징수에 법적 근거가 없다고 판결했습니다. 오랫 동안 당연한 것처럼 관행으로 이어져 온 기성회비의 본질이 사실은 아무런 법적인 근거가 없는 학교 측의 임의적인 비용 부과였다는 것이 확인되었습니다. 어쩌면 새삼스런 일인지 모릅니다. 따져보면 임의 기구에 불과한 학교 기성회에 강제로 돈을 내는 것은 논리적으로 이치에 맞지 않기 때문입니다. 게다가 공식 등록금을 무색하게 할 정도로 엄청난 금액이 아닙니까? 이제 ‘강제로 빼앗긴’ 기성회비를 정당하게 되돌려 받을 수 있는 근거가 생겼고, 더 나아가 고등교육의 공공적 책임을 다해야 하는 국공립대학의 기성회비 제도 폐지를 요구할 수 있게 되었습니다. 이번 기성회비 부당 징수 판결은 국공립대학부터 등록금 제도를 포함해 어떻게 하면 대학 체제를 보다 공공적으로 전환할 것인지에 대한 논의를 진척시키고 사립대를 포함해 모든 대학의 반값등록금 실현을 앞당기도록 촉구하는 계기가 되었습니다.

오늘 그 방법을 보다 진지하고 심도있게 논의하고자 합니다. 당장 2학기에도 부과된 국공립대 기성회비는 여지없이 많은 학생들의 어깨를 짓누르고 한숨을 짓게 만듭니다. 그 한숨을 이제는 끊어야겠습니다. 오늘 토론회가 그 희망을 보여주리라 기대합니다.

축사 2. 민주통합당 박홍근 의원

전국의 각 대학 2학기 등록이 임박해 왔습니다. 그러나 여전히 변하지 않는 것은 대학생들과 학부모들은 엄청난 금액의 등록금 걱정에 한숨을 짓고 있는 모습입니다. 이 와중에도 국립대학교에서는 등록금 총액의 85%가 넘는 금액을 기성회비 명목으로 법적 근거도 없이 징수하고 있습니다. 국립대학이 자율적으로 예산을 편성할 수 있는 기성회비는 국립대학의 뒷주머니에 찬 쌈짓돈처럼 교원과 직원의 인건비, 경조사비, 회식비 등에 쓰이며 회계장부 조차 투명하게 관리되고 있지 않았습니다.

지난 몇 년간 기성회비 사용내역에 대해 감사원, 교육부 자체감사, 국민권익위원회 감사 등을 통해 지적받지 않은 대학이 없을 정도로 기성회비를 이용한 부정과 비리는 만연해 있는 실정입니다. 법적 근거도 없는 비용을 등록금이라는 명목으로 징수해 오던 국립대학들은 법원에서 조차 학생들에게 반환하라고 결정하는 지경에 이르렀습니다. 2학기 시작이 얼마 남지 않은 지금 잘못되었던 수 십 년간의 관행을 바로잡아야 합니다.

하지만 이를 빌미로 교육과학기술부에서 주장하는 것처럼 ‘국립대 재정회계법안’을 통화시킬 수 없는 실정입니다. 국립대의 잘못된 기성회비 제도를 그대로 국립대 자체 수입으로 인정하고 국고로 관리되어 왔던 수업료마저 국립대학교 자율에 맡겨지게 하는 것이 바로 ‘국립대 재정회계법안’의 주요 내용이기 때문입니다.   교과부는 대학자율화라는 명목으로 국립대를 법인화하려는 움직임을 지속적으로 보여왔습니다. 그것이 바로 18대 국회 마지막에 날치기 처리되었던 ‘서울대 법인화’였습니다.

만일 정부가 주장하는 ‘국립대 재정회계법안’이 국회에 통과된다면 지난해 ‘서울대’가 법인화 된 것처럼 다른 국립대학도 별도의 법안을 만들지 않더라도 사실상 재정이 독립된 개별 법인이 될 가능성이 높아지게 됩니다. ‘국립대 재정회계법안’ 하나를 통해 전국의 국립대학교가 전부 사실상 법인화되는 과정을 밟게 되는 것과 마찬가지입니다.

당장 2학기부터 국립대학교는 기성회비 징수를 반드시 중단해야 합니다. 교육부는 2012년도 1학기까지 수입으로 대체되었던 기성회비의 회계를 투명화 할 수 있는 방안을 마련하고 불가피하게 수업료를 인상해야 한다면 그에 대한 재원은 국가가 마련해야 합니다. 그렇게 된다면 국민들이 그토록 원하던 반값등록금은 올해 2학기부터 전체 국립대학교에서 시작될 수 있습니다.

2006년부터 새누리당과 이명박정부는 대학생등록금 반으로 줄이겠다는 허울뿐인 약속을 지속해 왔습니다. 이명박대통령 공약도 지켜지고 있지 않으면서 어떻게 지키겠다는 구체적인 약속은 쏙 빼먹은 채 차기 박근혜 대통령후보 마저 대학생등록금을 반으로 줄이겠다며 공언하고 있습니다.

국민들은 이제 말뿐인 약속에 속지 않을 것입니다. 이명박정부가 공약한 내용을 지금이라도 실천하는 것만이 국민들을 두 번 세 번 우롱하지 않는 길임을 명심해야 할 것입니다.

우리 민주당이 19대 국회 첫 번째 법안으로 제출했던 ‘고등교육법 개정안’과 ‘고등교육재정교부금법’이 빨리 국회 심의과정을 마쳐 국립대와 사립대학생들 모두 실질적인 ‘반값등록금’이 실현될 수 있도록 최선의 노력을 다 하겠습니다.

감사합니다.

	발제 하주희
	기성회비 반환 판결 의의와 과제
	하주희 / 변호사, 민변 교육위원

1.“법률상 원인 없이 징수한 국립대 기성회비 반환하라”는 법원의 판결

지난 1월 말 법원은 서울대학교를 비롯한 8개 국립대학교 학생 4,219명이 각 국립대학교 기성회와 대한민국을 상대로 제기한 부당이득금 반환청구 소송에서 원고 일부 승소판결을 선고했다(또 다른 피고였던 대한민국에 대한 청구와 보호자가 기성회 이사를 역임하여 자발성이 인정된다고 보이는 원고에 대한 청구는 기각하였다). 그 파장은 꽤 큰 것이어서 국립대학교 총장들이 모임을 갖고 대책을 논의하기도 했고, 언론들은 연일 판결대로 반환할 경우 그 액수가 얼마나 될 것이라는 등의 기사를 게재하였다(중앙일보가 보도한 바에 따르면 10년동안 국립대학교 학생들이 낸 기성회비를 계산하면 13조 정도라고 한다). 그 이후 만나는 사람마다 ‘도대체 기성회비가 뭐냐’고 물어왔다. 이번 판결의 가장 큰 의의는 바로 여기에 있는 듯하다. 그동안 국립대학교 등록금의 80%이상을 차지하지만 아무도 관심을 기울이지 않았던 ‘기성회와 기성회비’가 무엇인지 사람들이 궁금해하기 시작했고, ‘무언가’ 문제가 있다는 점을 모든 국민들이 알게 되었다.

2. 판결의 요지 – 각 국립대학교 기성회에 관한 부분

국내 각 대학의 기성회는 1963년 경 부족한 교육시설과 운영경비 지원을 위하여 자발적 후원회 성격으로 발족되었다(육성회를 떠올리면 될 듯). 그러던 것이 수업료와 더불어 등록금에 포함되어 징수되었고, 각 대학들은 이를 납부하지 않을 경우 등록을 할 수 없도록 만들었다. 그런데 문제는 이런 기성회비가 법령과 학칙, 규약 그 어디에도 근거가 없는 채로 부과되고 있었다는 점이다. 판결의 요지를 살펴보면 다음과 같다(아래 가.~다.는 판결문을 요약한 것이며 제목은 필자가 임의로 작성한 것임).

가. 기성회비가 법령상의 근거가 있는지

(1) 우선 고등교육법 제11조 제1항은 「학교의 설립․경영자는 ‘수업료와 기타 납부금’(이하 ”등록금“이라 한다)을 받을 수 있고 그 징수에 필요한 사항은 교육과학기술부령으로 정한다」고 규정하고 있다. 그렇다면 고등교육법 규정의 ‘기타 납부금’에 기성회비가 포함되는가 하는 것인데, 위 판결에서 법원은 위 규정이 기성회비의 법적 근거가 될 수 없다고 판시하였다.

왜냐하면 우선 위 고등교육법 규정의 위임을 받아 2007. 3. 23. 교육과학기술부령으로 제정된 구 대학 수업료 및 입학금에 관한 규칙은 “고등교육법 제11조에 따라 각 학교에서 수업료, 입학금을 부과․징수․감면할 수 있다”고 규정하여 수업료 외의 ‘기타 납부금’으로 입학금만을 한정적으로 규정하고 있을 뿐 기성회비에 관한 언급은 전혀 없다. 이외에도 기성회비가 등록금에 포함될 수 있는지에 대한 명시적인 규정은 존재하지 않는데다가, 그동안 일관되게 등록금에 포함되어온 수업료, 입학금과 기성회비의 법적 성격, 결정․징수․집행의 주체 및 절차 등을 비교해 보아도 그 차이로 인하여 ‘기타 납부금’에 기성회비가 포함될 수는 없다. ① 등록금은 학생들이 입학 때 학생들이 학교에 등록하기 위해 선급으로 납부하는 돈인데 반하여, 기성회비는 기성회들의 목적 사업 수행을 위한 재정 확보의 주요 방법으로서 그 회원이 각 규약에 근거하여 피고 기성회들에 내는 자율적인 회비이므로 그 성격과 취지가 다르고, ② 따라서 각 금액의 결정․징수․집행의 주체 및 절차도 기성회비는 기성회들이 담당하나(등록금 고지서에 기성회장이라고 분명히 명시되어 있다), 등록금은 대한민국 소속의 총장, 수입징수관이 징수․집행하는 것으로 서로 명백히 구분된다. ③ 교육과학기술부장관이 제정한 업무처리지침(훈령)인 국립대학(교) 비국고회계관리규정에서도 입학금, 수업료가 귀속되는 국고회계와 구분되는 비국고회계로서 기성회회계를 별도로 두고 피고 기성회들의 각 장이 주관함을 원칙으로 하되 이 사건 각 국립대학교 총장이 피고 기성회들의 예산 편성․집행 등 예산․회계사무를 위임받아 처리하는 경우에도 피고 기성회들 규약과 이사회 의결에 기속된다고 규정하였는데, 이는 수업료, 입학금과 기성회비의 여러 차이점이 반영된 것이다.

OECD 등 국제기구의 정의에 따르더라도 학생이 학교에 납부하는 공교육비는 수업료(Tuition Fees) 뿐이며, 입학금도 공교육비에 포함되지 않는다. OECD 회원국 중에서 대학에서 소정의 입학금을 징수하는 나라는 한국과 일본이다, OECD, Education at a Glance 2011., 정환규, 국․공립대 기성회비 징수의 쟁점과 전망, 『이슈와 논점』, 국회 입법조사처, 2012. 2. 22.에서 재인용

(2) 설령 기성회비가 위 고등교육법 규정의 ‘기타 납부금’에 포함된다고 해석한다고 하더라도 다음과 같은 헌법과 법률상의 문제가 남는다. ① 이 사건 각 국립대학교는 국민의 기본권을 보장할 의무를 지는 국가가 설립․경영하는바, 그 과정에서 국가가 특별한 공익적 사유 없이 원고들과 피고 기성회들 사이의 자율적 회비의 납부라는 사법상 법률관계에 개입하고 이를 고등교육법에서 원고들의 납부의무로 강제하는 것은 국민의 사적 자치권 등 일반적 행동자유권과 평등권, 재산권 등을 침해한다. ② 만일 기성회비가 피고 기성회들 소속 회원의 자율적 회비라는 당초의 성격에서 오랫동안의 관행을 거쳐 실질적으로는 재학생이 이 사건 각 국립대학교의 수업을 받는 대가로 변질한 것이라면(교육구매비용이거나 수익자 부담 원칙에 따라 납부하는 것이라는 피고의 주장과 같이) 재학생은 이미 각 학기 수업의 대가로서 매학기 수업료를 내고 있는데 이와는 별도로 기성회비라는 명목으로 다시 수업 등의 대가를 이중으로 납부하게 되는 것이고, 더욱이 수업의 대가를 이 사건 각 국립대학교나 설립자인 피고 대한민국에게 납부하지 않고 제3의 사적 임의단체에 납부하는 것을 국가가 법률로써 강제하여야 할 특별하고 합리적인 근거를 인정할 만한 자료가 없다. ③ 만일 기성회비가 각 국립대학교의 고등교육에 대한 대가나 반대급부의 성격이 아님에도 고등교육법에서 재학생의 납부의무를 규정한 것이라면 이는 용역의 제공과 관계없이 특정한 공익사업에 특별한 이해관계자에게 경비를 부담시키는 부담금의 일종이고 그 부과․징수는 공법상 침익적 행정처분이라 할 것이므로, 평등원칙, 명확성원칙이나 비례성의 원칙과 같은 기본권제한입법의 한계를 준수하여야 한다. 그러나 기성회비에 관한 법률상 조항은 앞서 본 고등교육법 제11조 제1항이 유일하고, 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등에 관한 규정이 전혀 없다.

(3) 결국 위와 같은 점을 종합하면 고등교육법과 각 규칙, 훈령의 규정만으로는 기성회비가 등록금에 해당하거나 원고들이 기성회들에게 기성회비를 직접 납부할 법령상 의무를 부담한다고 볼 수는 없다.

나. 각 국립대학교 학칙에 근거가 있는 것인지

다음으로 일부 국립대학교가 학칙에 “매학기 납부금에는 수업료, 입학금 외에 기성회비도 포함된다”는 취지로 규정하고 있는데 이를 근거로 기성회비를 징수하는 것이 가능한가 하는 것이다.

국립대학교 학칙은 영조물규칙으로서 원칙적으로 대외적 법규성은 없으나 원고들이 국립대학교에 재학하는 경우에는 영조물사용관계에 있으므로 특별한 사정이 없으면 학칙을 준수할 의무가 있다.

그러나 기성회비의 본래 성격은 기성회들이 별도의 각 규약에 따라 그 회원으로부터 징수하는 것으로서, 이 사건 각 국립대학교와 재학생들 사이의 영조물 사용관계에서 부과되는 대가가 아닐 뿐만 아니라, 피고 기성회들 각 규약에 따르더라도 회원은 재학생의 ‘보호자’이지 재학생이 아니므로 영조물이용관계에 있지 않은 재학생의 보호자에게는 미치지 않는다. 따라서 일부 국립대학교가 학칙으로 “피고 기성회들의 회원이 아닌 재학생으로부터 기성회비를 징수하거나 재학생이 제3자에 대한 기성회비를 납부할 것”을 규정한 것은 영조물규칙인 학칙의 제정한계를 벗어난다(이 때문에 위 학칙에도 불구하고 각 대학들은 총장이 아닌 기성회장 명의로 기성회비를 징수하고 있다). 또한 고등교육법상 학칙은 법령의 범위에서 제정할 수 있는데, 기성회비가 법령의 근거가 없다는 점에 대해서는 위에서 본 바와 같다.

결국 일부 국립대학교가 학칙으로 기성회비에 관하여 규정하고 있더라도 그 자체로 재학생이 피고 기성회들에게 기성회비를 납부할 의무가 있다는 근거가 될 수 없다.

다. 각 국립대학교 기성회규약이 그 근거가 될 수 있는지

끝으로 기성회 규약이 근거가 될 수 있는지 보면, 기성회는 기본적으로 비법인 사단으로서의 성질을 가지는데, 기성회 규약자체의 규정에 의하여 탈퇴하거나 가입하지 않을 자유가 보장되지 않고, 또한 명시적이거나 묵시적으로 회원가입 또는 규약승인의 의사를 표현하였다고 볼 정황도 없다. 따라서 학생들 및 학생들의 보호자는 기성회들의 회원이 아니므로 기성회 규약이 학생들과 그 보호자가 기성회들에 대한 기성회비를 납부할 의무에 관한 법적 근거가 될 수는 없다.

라. 소결

해당 판결은 기성회비의 법적 근거에 관해 고등교육법을 중심으로 하여 광범위하게 전면적으로 검토하였다. 이는 기성회비가 이런 ‘괴이한’ 구조를 가지기 때문에 발생하는 문제점들에 대해서 공감하였기 때문에 가능했던 일이라고 보여진다.

3. ‘비국고 회계’ 기성회비, 국립대학교의 쌈짓돈

국립대학교 학생들이 납부하는 수업료와 기성회비 중에서 기성회비가 차지하는 비중이 2002학년도에서 2007학년도까지는 약 80% 정도였고, 2010년에는 그 비중이 더 높아져 비중이 84.6%에까지 이르렀다. 비중이 높아졌을 뿐만 아니라 기성회비의 매년마다의 인상률이 수업료 인상률보다 더 높았다. 당연히 아무런 문제제기를 할 수 없는 신입생들의 인상률은 훨씬 높았다.

또한 국가가 설립․운영하는 국립대학교가 징수하면서도 기성회비는 수업료와 다르게 국고로 귀속되지 않고 비국고회계로 각 학교들이 별도로 관리한다(별도의 회계를 법률에 의해 설치하지 않는 것도 기성회비가 유일하다). 국가가 나서서 징수하면서 그 돈에 대해서 관리할 수 없는 부분이 존재하는 것이다. 감독되기 어려운 돈들은 어쩌면 당연하게도 말 그대로 국리대학교들의 ‘쌈짓돈’으로 사용되었다. 기성회비의 상당부분이 실제로 연구를 하지 않는 교직원들에게 연구비 명목으로 일괄적으로 ‘급여보조성 인건비’로 지급되거나, 해외연수비, 생일선물비, 격려금, 포상금, 명절선물비 등 사적 용도(심지어 모 대학 총장은 자신의 학교에서 1시간 강연을 하고 거액의 강연비를 지급받기도 했다)로 무분별하게 사용되었다(국민권익위원회, 2011.).

그런데 이런 기이한 기성회비의 문제는 학생과 학부모들만 몰랐을 뿐 감사원과 국민권익위원회의 공적 기관은 이미 오래전부터 자의적으로 기성회비를 징수하는 것의 문제점과 기성회비를 급여보조성 인건비나 사적 용도에 사용하는 것의 문제점을 알고 있었고, 이를 꾸준히 지적해왔다. 교과부 역시 최근에 이르러서는 국립대학교들의 기성회비 부당집행 문제를 이유로 각 대학들에게 예산을 삭감하는 제재를 내리기도 했다.

감사원, 「국립대학교 재정 운용 실태」, 2004.

국민권익위원회 부패방지부, 「국립대학교 기성회 회계운영 개선대책 방안」, 2008.

결국 ‘당연히 등록금이겠거니’ 하며, 아무것도 알지 못했던 학생들만 열심히 기성회비를 납부해온 것이다.

4. 판결의 의의와 과제

이미 언급한 바와 같이 이 판결은 기성회비의 구조적 문제에 대해서 전면적으로 검토했다는 점에 가장 큰 의의가 있다고 본다. 기존에 당연하게 받아들여졌거나, 아니면 문제가 있다는 것을 알고 있지만 사실상의 이유 때문에 포기하지 못하고 있는 상황을 개선해야만 하는 단초가 마련된 것이다.

가. ‘대한민국’은 어떻게 책임을 져야 할 것인가

1심 법원은 대한민국의 불법행위 책임에 대한 주장은 배척하였다. 부당이득의 공동수익자라는 주장도 하였으나 이에 대해 내용적으로는 판단하였으나 명시적인 판단은 없었다.

이 사건에서 대한민국은 두 가지의 지위를 가지는데, 우선은 등록금 부과주체로서의 총장으로서의 지위와 다음으로는 감독의무자로서의 지위가 그것이다. 법원은 국립대학교가 단지 급여보조성 인건비를 지급하였다는 것만으로 불법행위가 성립하지는 않고 같은 의무로 대한민국의 감독의무 위반도 아니라고 했다(이 사건 판결 이후 연일 문제가 되자 법원 공보실에서 대한민국에 대해서는 기각되었음을 강조한 보도자료를 배포하기도 했다).

교과부는 자신은 전혀 책임이 없는 양 각 대학들에게 기성회비 인하를 권유하며 침묵하였고, 기성회비 폐지를 위해서는 2008년에 발의했으나 국회의 반대로 통과시키지 못했던 국립대학교 재정․회계 법안이 대안이라고 주장하고 있다.

그러나 대한민국(각 국립대학교들)을 이 사건에서 배제시키는 것은 구조적으로 말이 되지 않는다. 기성회는 형식적으로는 존재하지만, 실제로는 ‘보이지 않는’ 존재이다. 각 학교 등록금의 80%이상에 관한 결정을 하면서 학교에는 기성회 사무실도 없고, 기성회장이 누구인지 홈페이지 등을 통해서 알 수 없어서 회장이 누군지 사실조회를 해야 했으며, 일부학교는 기성회 규약 자체에 기성회 총회에 관한 규정 자체도 없다.

결국 이런 구조를 스스로 만든 것도 대한민국이었고, 이를 방기했으며, 이미 기성회비의 문제적 실태를 정확하게 파악하고 있었던 대한민국이 책임질 수밖에 없다. 변론이 진행되는 과정에서 원고들에게 가장 큰 도움이 되었던 자료들은 역설적으로 모두 대한민국 각 기관들이 제공한 자료들이었다. 교과부는 기성회비가 법령상 허용되기 어려운 ‘급여보조성 인건비’등의 집행으로 인하여 학생 1인당 10년동안 얼마나 더 많은 등록금을 내야했는지에 대해서까지 친절하게 분석해 주었다.

덧붙여 국립대학교 재정․회계법안은 현재로서 대안이 될 수가 없다. 국립대학교 재정․회계에 관한 법안은 기성회비를 없애고 국립대학교 회계를 일원화하는 내용을 담고 있기는 하나, 국가의 재정 투입 의무를 규정하지 않고, 사실상 사립대학교와 같이 수익사업 등을 통해서 운영하라는 취지의 것으로서 공공적인 성격의 국립대학교의 취지와는 맞지 않다. 그래서 법안 제안 당시 대부분의 교육단체들이 반대했고 여전히 국회에 잠자고 있을 수밖에 없었던 것이다.

나. 제도의 개선과 이를 위한 법개정

아직 사법적으로 확정된 것은 아니지만 어쨌든 법원에서조차 근거가 없는 것으로 판단한 국립대학교의 등록금 징수 및 관리구조 개선은 반드시 이루어져야 할 것이다. 기성회비를 폐지하고 수업료로 일원화하여야 할 것이고, 이렇게 될 경우 현행 고등교육법 제11조는 등록금을 직전 3개년도 평균물가상승률의 1.5배를 넘지 못하도록 하고 있으므로 필연코 등록금 경감효과를 가져올 수밖에 없을 것이다. 다만 기성회비를 폐지하고자 하나(의지가 있는지 알 수는 없지만) 현재 수업료가 등록금 총액의 20%에 불과하므로 국립대학교들의 저항과 예산의 문제가 나선다면 기성회비를 폐지하는 당해연도에 한하여 ‘반값등록금’을 상한으로 수업료를 인상하는 것을 허용하는 식의 특칙을 둘 수도 있다.

결국 국립대학교에 ‘정상적으로’ 국가가 재정을 투입하는 방향으로 나아가야 하는 것이다. 현재 우리나라 대학 가운데 국립대학은 13%에 불과한데, 이 마저도 전체 재정의 40%이상을 학생들의 등록금에 의존하고 있어 ‘국립’이라는 말이 무색하다. 기성회비의 문제가 제도적으로 개선되면서 ‘반값등록금’을 실현하게 된다면 이는 사립대학교에도 당연히 영향을 줄 것이며, 전반적인 고등교육의 구조를 어떻게 개선할 것인가로 모두의 관심이 나아갈 수 있을 것이다. 기성회비 문제의 해결이 반값등록금 혹은 고등교육의 구조를 해결하는 첫걸음이 될 수도 있는 것이다.

한국대학교육연구소, 『미친등록금의 나라』, 2011. p.113. 참고로 같은 책에 의하면 국민 1인당 GDP 대비 국공립대 등록금 비중이 우리나라가 16.8%로 우리나라가 가장 높은 수준이다. 노르웨이, 스웨덴, 핀란드, 체코, 멕시코 등은 국공립대학교의 경우 등록금 비중이 0이고, 프랑스는 0.6~3.7% 수준이며, 높은 축에 속하는 미국은 12.9%, 일본도 13.6% 정도이다.

5. 결론

아직 항소심은 시작되지도 않았고, 여전히 산적한 쟁점들로 인하여 갈 길이 멀지만, 기성회비의 ‘정체’를 드러낸 것으로 일단 ‘반’은 나아간 것이라고 믿고 싶다. 학교에서 등록금 문제는 단순히 일부학생들의 문제가 아님이 분명하며, ‘반값등록금’ 여부는 복지의 매우 중요한 한 축이고, 국가의 나아갈 바를 밝히는 교육의 본질적인 문제, 교육을 받을 권리와 직결되어 있다. 결국 이 소송 역시 모두에게 열린 교육의 기회를 제공하기 위해 필요한 것은 무엇이며, 어떤 제도와 틀이 필요한가에 대한 전면적 모색으로 나아가야 할 것이다.

	토론 1 황희란
	국‧공립대 기성회비 문제 정부가 해결하라
	황희란 / 한국대학교육연구소 연구원

지난 1월 말, “법률상 원인 없이 징수한 국립대학교 기성회비 반환하라”는 법원의 판결에도 불구하고, 또 다시 국립대들이 2학기 기성회비 징수 고지서를 발부하면서 학생들과 학부모의 커다란 반발을 사고 있다.

학생들은 기성회비 납부 거부를 광범위하게 벌여나가겠다고 선언했으며, 반값등록금국민본부는 이주호 장관을 직무유기로, 6개 대학 총장들을 직권남용으로 고발할 계획이다. 또한 기성회비 징수 금지 가처분 또는 기성회비 징수 무효 확인 소송 등도 제기할 계획이다.

이처럼 기성회비 문제가 해결되지 않고, 극한 갈등과 대립이 벌어지게 된 이유는 어디에 있는가. 지금의 갈등과 대립을 해결하기 위한 해법은 무엇인가.

국립대 수입총액 중 3분의 1 기성회비

2010년 국립대 일반회계와 기성회계를 합한 수입총액(4조 2,795억원) 중 기성회비 비중이 34.1%나 된다. 만약, 국립대 기성회비 대체 재원을 마련하지 못하고 기성회비를 폐지한다면, 당장 국립대는 재정 수입이 3분의 1이 줄어들 수도 있다. 국립대 운영에 막대한 차질을 빚을 수도 있다는 것이다.

〈2010년 국립대 기성회비 비중〉

(단위 : 천원)

주1) 국립 일반대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학 대상

주2) 수입총액 : 일반회계와 기성회계 수입 합산액

※ 자료 출처 : 대학알리미

구분	수입총액	합계(a+b+c)	입학금(a)	수업료(b)	기성회비(c)
금액	4,279,484,578	1,682,421,272	15,545,742	205,903,432	1,460,972,098
비율1	-	100.0	0.9	12.2	86.8
비율2	100.0	39.3	0.4	4.8	34.1

법원 판결에 따르면, 학생들은 기성회비를 납부해야 할 의무가 없다. 그럼에도 불구하고, 학생을 비롯한 시민사회 단체들은 기성회비 폐지로 인해 국립대 운영이 차질을 빚지 않도록 기성회비 전액을 삭감하는 게 아니라 등록금수입(입학금, 수업료, 기성회비 합산액)의 절반을 삭감하자는 제안을 하고 있다. ‘반값 등록금’ 실현과 국립대 재정의 안정적 운영 위한 대타협이라 할 수 있을 것이다.

기성회비 해결의 열쇠 정부가 쥐고 있어

등록금수입의 절반은 등록금수입이 아닌 다른 재원으로 보존해야 한다. 그러나 국립대들은 자체적으로 이를 보존할 방법이 없다. 정부 지원 확대를 통해 보존만이 유일한 방법이다. 다시 말해, 국립대 기성회비 문제를 해결은 정부의 의지에 달린 것이다.

국립대 ‘반값 등록금’은 정부 입장에서 볼 때 절대 손해 보는 일이 아니다. 기성회비 전액을 보존해야 할 경우 1조 4,610억원이 필요하지만, 등록금수입의 절반을 보존하는 데 필요한 재원은 8,412억원이면 족하다.

〈기성회비 폐지와 반값 등록금에 따른 정부 지원금 추계〉

(단위 : 천원, %)

주1) 국립 일반대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학 대상

주2) 통합등록금 수업료 추계액은 2010년 수업료와 기성회비를 50%인하한 금액을 합산한 금액

※ 자료 출처 : 대학알리미

구분	납부금 총액 (a+b+c)	입학금(a)	수업료(b)	기성회비(c)
2010년 등록금수입(d)	1,682,421,272	15,545,742	205,903,432	1,460,972,098
50% 인하액(e=d/2)	841,210,636	7,772,871	102,951,716	730,486,049
통합등록금	841,210,636	7,772,871	833,437,765	-
인하·인상액(f=e-d)	-841,210,636	-7,772,871	627,534,333	-
인하·인상률(f/d)	50.0	50.0	-304.7	-

교과부는 기성회비 문제 해결을 위한 방법으로 ｢재정․회계법｣을 도입하겠다고 하지만, ｢재정․회계법｣을 도입하지 않아도 기성회비 문제를 해결할 수 있다. 당장 기성회비를 징수하지 않을 경우, 이에 해당하는 금액을 일반회계를 통해 정부가 보존해 주면 그만이다. 반값등록금 국민본부 등에서 추경예산 편성을 요구하는 것도 같은 맥락이다.

｢재정․회계법｣ 도입은 정부 지원을 확실하게 한 후 추진해도 늦지 않다. 오히려 불신을 해소하고 신뢰를 구축한다는 차원에서 더 바람직할 수도 있다. 그러나 교과부는 정부 지원 확대에 대해서는 말 한 마디 없이 ｢재정․회계법｣ 도입만 주장하고 있다. 등록금은 낮추지 않은 채, 국립대학에 대한 정부 책임만 떼어 내려 한다는 의구심만 증폭시키고 있는 것이다.

국립대 기성회비 해결은 복잡하고 어려운 문제가 아니다. 이명박정부와 새누리당이 마음만 먹는다면 당장이라도 해결할 수 있는 문제다.

국립대 총장들의 책임 회피 변명의 여지 없어

국립대 총장들이 기성회비 문제를 해결하기 위해 적극 나서지 않는 모습은 비난을 받아도 변명의 여지가 없다. 법원 판결로 기성회비 징수의 부당함이 명백해진 상황에서 기성회비 폐지는 교육자로서, 대학의 대표로서 응당 강력히 추진해 나갔어야 했다.

현재, 국립대는 이명박정부의 국립대 선진화의 일환으로 추진되고 있는 총장 직선제 폐지 문제로 몸살을 앓고 있다. 학생들의 등록금 문제보다 총장 직선제에 더 많은 관심이 쓰였을 수도 있지만, 대학구성원을 대표하는 총장으로서 학생들의 등록금 문제 해결에 나서지 않는 모습은 대학 구성원들에게 실망과 냉소를 안겼을 수도 있음을 알아야 한다.

기성회 폐지는 정부 책임 확대와 국립대 발전의 전환점

기성회비 폐지는 국립대부터 ‘반값 등록금’을 실현하게 함으로써 국민들의 경제적 피로감을 한층 덜어줄 수 있다. 더욱이 국립대 ‘반값 등록금’은 사립대 ‘반값 등록금’ 추진에도 적지 않은 탄력을 더해 나가게 될 것이다.

갈수록 지방대 경쟁력이 약화되고 있다는 염려와 우려가 퍼져가고 있는 상황에서 국립대 ‘반값 등록금’은 서울시립대 모델에서 확인할 수 있듯이 국립대 입시 경쟁력을 높이는 방안이 될 수도 있을 것이다. 등록금 인하만으로 국립대 경쟁력을 높일 수는 없겠지만, 지방대생 고용 문제 등 지방대 육성 정책을 함께 마련해 나간다면 한층 그 가능성은 높아질 것이다.

무엇보다 국립대 기성회비 폐지와 그에 따른 ‘반값 등록금’ 실현은 우리나라 대학 재정의 공공성을 높여 정부의 책임성을 강화하는 시발이 된다는 데 커다란 의의가 있다.

예산 운영 면에서도, 기성회계와 일반회계의 분리로 지적돼 왔던 비효율성 문제 나 기성회비에 대한 법적 규정이 없어 사립대보다 재정 운영의 투명성이 보장되지 않던 문제도 해결 가능하다.

기성회비 폐지와 그에 따른 정부 재정지원 확대는 우리나라 국립대의 발전을 위한 전환점이 될 것이 분명하며, 여기에 어느 때보다 정부의 강력한 의지와 책임있는 결단이 요구되고 있다. 기성회비 문제 해결을 위해 정부와 국회는 적극적으로 나서야 할 것이다.

	토론 2 이광철
	기성회비를 부과에 대한 사법적 대응
	이광철 / 민주통합당 교육과학기술전문위원

1. 국립대에서의 기성회비 부과의 법적 근거 유무

- 법적인 근거도 없고, 학칙 또한 법령의 범위에서 학칙을 제정할 수 있는 것이므로(고등교육법 제6조 제1항), 학칙에 근거가 있다고 하여도 기성회비가 법적인 근거가 없는 이상, 기성회비는 정당한 근거없이 부과·징수된 것임

- 이 점 발제자가 일목요연하게 정리한바 있음

2. 기성회비를 부과·징수하는 국립대학의 행태에 대한 대응

국공립대는 최근 수년간 기성회비 위주로 등록금을 올려왔다. 지난 2003~2010년 국공립대의 수업료·입학금 연평균 인상률은 4.9%였으나 기성회비 인상률은 9.5%에 달해 수업료·입학금보다 기성회비가 훨씬 높아지는 기형적 구조가 형성됐다. 기성회비가 고액 등록금의 주원인으로 지목받고 있는 이유도 이 때문이다. 실제로 부산대의 오는 2학기 인문대·사회대 기준 등록금 중 기성회비는 136만원이나 수업료는 4분의 1 수준인 38만원에 불과하다.

타 대학들의 상황도 비슷하다. 경북대의 2학기 인문대·사회대 기준 등록금 가운데 기성회비는 142만7500원이지만 수업료는 37만7500원이다. 또 △경상대(기성회비 126만3000원, 수업료 37만원) △창원대(기성회비 130만9000원, 수업료 37만6500원) △전남대 (기성회비 137만2000원, 수업료 37만4000원) 등도 기성회비가 수업료의 4배에 달한다.

각 국공립대들은 2학기 기성회비 고지와 관련, 1월 법원 판결이 1심이었다는 것과 기성회비 없이는 대학 운영이 불가능하다는 점을 이유로 내세운다. 부산대 관계자는 “현재 항소심이 진행되고 있어 기성회비를 그대로 고지했다. 1심 판결은 뒤집힐 수 있다”며 “정부의 지원이 충분하지 못한 현 상황에서 기성회비를 없앤다면 교육 자체가 불가능해질 것”이라고 주장했다.

경상대 관계자도 “국공립대 구조상 기성회비를 받지 않으면 문을 닫아야 한다. 수업료만 받아서는 학생들에게 장학금을 주기도 어렵다”며 “만약 정부 지원이 충분하다면 기성회비를 받지 않아도 되겠지만 현재로서는 불가능한 일”이라고 말했다.

- 한국대학신문 인터넷판 2012. 8. 23.입력

http://news.unn.net/news/articleView.html?idxno=113303

가. 형사적 대응

1) 국립대학 총장의 경우

- 직권남용(에 의한 권리행사방해)이라 할 것임

- 법적 근거없이 학생들로 하여금 의무없는 일(기성회비 납부)을 하게 하는 것이기 때문

2) 교육과학기술부 장관의 경우

- 직무유기라 할 것임

- 고등교육법 제5조 ① 학교는 교육과학기술부장관의 지도(지도)ㆍ감독을 받는다.

3) 그리하여 8. 21. 위 총장, 교과부 장관 형사고발

나. 민사적 대응책

- 기성회비 납부의무 부존재 확인 청구 소송 제기

- 그 전에 기성회비 제외한 2학기 등록금 공탁

- 여기서 기성회비를 납부하지 않은 학생들의 학생지위 유지를 위한 법적 방안으로 생각해 볼 수 있는 것은 두가지임

- 하나는 공탁에도 불구하고 학교가 징계를 하는 경우 징계처분 무효확인 소송을 제기하면서 그 집행정지 신청을 하는 방안이고,  다른 하나는 기성회비 제외한 2학기 등록금 공탁할 때에 민사적 가처분으로서 학생지위 유지 가처분임

- 대개의 지위보전 가처분은 그 지위를 박탈하는 조치에 대하여 하는 것이 보통이어서 가령, 해고자의 경우 “해고의 의사표시의 효력을 정지한다”는 것이 신청취지로 됨

- 그런데 국립대 학생들에 대한 징계 건은 행정사건으로서 이렇게 되면 징계 취소 소송으로 가고 그 가구제로써 집행정지신청을 하는 것이 적정하지 않는가 생각됨

3. 결론

- 차제에 대학교육 전반에 대하여 원점에서부터 진지한 논의를 시작해야 할 것임

- 학교교육재정을 과도하게 등록금에 의존하는 방식(그것도 기성회비에 의존하는 꼼수), 교육을 사립에 과도하게 의존하는 방식이 가진 한계를 직시하고 이를 근본적으로 시정하여 궁극에는 교육문제는 국가가 전면적으로 책임지는 단계에 이르러야 할 것임

	토론 3 김일곤
	국‧공립대 기성회비 어떻게 해결할 것인가
	김일곤 / 대학노조 정책위원장

1. ‘기성회비’ 태생의 원죄는 ‘국가’이다. ‘대학 구성원’에 대한 과도한 비난을 우려한다.

- 한대련의 기성회비 소송 1심 판결 이후 “기성회비를 방만하게 사용했다”는 질타와 함께 대학 구성원에 대한 비난이 커지고 있음.

- 기성회계에서 교수와 공무원에게 일부 급여보조성 경비가 지출되고 있는 것은 사실이고 시정해야 마땅하지만, 근본 원인은 국가가 재정적인 면에서 제 역할을 하지 못했기 때문임. 따라서 대학 구성원에 대한 과도한 비판은 (정부의 재정회피 책임을 대학 구성원에게 전가하는 것으로) 문제 해결의 본질이 아님.

* 언론 등에서 ‘교직원’에게 급여보조성 경비가 지출되고 있다는 주장과 관련한 덧붙임

- 국립대학에는 ‘국고’에서 인건비를 받는 교수(교원)와 공무원이 있고, 기성회계에서 인건비를 받는 기성회계 직원이 있음.

- 국립대학 직원은 공무원을 채용해 대학 행정을 맡겨야 하나 국가 재정이 부족해 필요한 직원을 불가피하게 ‘기성회계’에서 채용하는 것이고 이들을 기성회직원으로 불림.

- 따라서 기성회 직원의 경우 당연히 ‘기성회계’에서 인건비가 지급되는 것이 마땅하나 기성회직을 교수와 공무원과 동일시해 비판하는 것은 타당하지 않음.

- 특히 정부에게 주문하고 싶은 것은, 1963년 이래 48년 동안 국공립대에 대한 국가 지원의 책임을 방기하고 학부모에게 경제적 부담을 안겨 왔던 것을 반성하기는커녕 기성회계 방만 운운하며 “국공립대를 제재하겠다”는 것은 본말이 전도된 것임. 국가의 재정회피 책임을 통감하고 이에 대한 해결책을 먼저 제시하지 않은 채 국민과 대학 구성원에게 전가하는 몰염치한 일임.

2. 국립대학이 아니라 ‘기성회립’ 대학이다!

- 국립학교 설치령 제20조에 따르면 “이 영에 따라 설립된 학교의 운영에 필요한 경비는 국고에서 부담한다.”로 되어 있음. 이것은 국가가 설립한 국립대학 운영에 대한 경비를 국가가 책임지도록 의무화한 강제 규정임.

- 그럼에도 불구하고 해방 이후 지금까지도 국가가 재정 부족을 이유로 지원을 하지 않자 학부모와 학생이 부담하는 기성회계 제도가 1963년 도입되어 국립대학의 운영경비 중 대부분을 국가 재정이 아닌 기성회비에 의존하고 있는 것이 현실임.

- 2011년도 기성회계 수입내역을 보면 수업료가 15%를 차지하고 85%가 학생과 학부모가 내는 기성회비임. 따라서 현재의 국립대학은 결코 ‘국립대학’이 아니라, ‘기성회립’ 대학이라고 불리어야 함.

3. ‘기성회비’ 해결책, 국가 재정 확충만이 대안이다.

- 기성회비와 관련한 해결책은 국가 교육 재정 확충만이 유일한 대안이다.

- 추경 편성 주장은 나름의 타당성과 긴급성이 있지만 2012년 ‘기성회비’ 문제만 해결할 뿐임.

- 이를 뒷받침할 안정적인 고등교육 재정 확보를 위해 19대 국회 들어 민주통합당과 통합진보당이 각각 발의한 ‘고등교육재정교부금’법 제정이 시급함.

- 한 가지 주목할 점은 2011년 반값등록금이 시민의 지지를 받고 여론화되면서 마치 당연한 것처럼 ‘대학이 너무 많다. 따라서 자생력 없는, 부실한 대학을 구조조정 해야 한다’는 논리가 정당성을 얻어 가고 있는 것에 대해 우려가 있음.

- 2010년 OECD 자료를 통해 한국과 미국, 일본의 ‘고등교육 여건’을 비교해 보면 우리나라의 인구 수 대비 (1만 명당) 대학교 수는 이들 나라보다 적고, 오히려 (1만 명당) 대학생 수는 많음을 알 수 있음. 반면 대학교의 평균 정원수는 이들 나라의 2배나 많음

- 정원이 2만 명이 넘는 수도권 소재 사립대학이 수두룩한 상황, 지방대학 졸업생의 경우 취업에 어려움이 있는 상황 등으로 인해 지방 대학에 학생들이 안 가는 것임을 알면서도 “지방 대학에 학생이 없는 것은 대학이 너무 많으니 대학 구조조정을 하자”는 것은 고등교육 여건을 더욱 열악하게 할 것임.

- 지난해부터 이명박 정부가 시행하고 있는 국립대(구조개혁중점추진대학 선정)와 사립대(재정지원제한 대학 선정) 구조조정이 올해에도 이어져 올해 9월에 구조조정 대상 대학이 발표될 예정임. 반값등록금 실현 못지않게 이 정부의 ‘잘못된’ 대학 구조조정으로 고등교육 정책 왜곡되지 않도록 관심을 기울여야 함.

4. 재정회계법은 국립대에 대한 국가 책무를 학부모 학생에게 전가하는 몰염치한 짓!

- 정부와 새누리당은 처음에, 국립대 법인화법을 추진하다가 여의치 않자, “국립대 재정의 자율권을 준다”는 것을 핑계로 (실제로는 국립대 법인화라는 목적을 달성하기 위한 사전 단계로) 재정회계법을 만들어야 한다고 주장하다, 최근에는 기성회비가 불법이라는 법원의 판결이 있기에 이 문제를 해결하기 위해 재정회계법을 제정해야 한다고 말을 바꾸고 있음.

- ‘국립대 재정회계법안’은 ‘기성회비’를 없애는 것이 아니라 ‘수업료’에 통합하는 것임. 따라서 이 법안이 국회를 통과된다고 해서 학생 학부모의 등록금 부담이 줄어드는 것이 아님. 오히려 1심 법원이 징수의 법적 근거가 없다고 판결한 기성회비를 수업료에 통합하도록 해 결과적으로 학생과 학부모들의 부담은 지속되면서 납부 의무만 법으로 강제하는 것임.

↳ 올해 법인화된 서울대는 ‘기성회비’ 자체는 없어졌으나, 사실은 기존의 기성회비가 포함된 등록금(수업료)을 징수하고 있음.

- 또 하나, 현재는 방만하다는 지적을 받고 있는 기성회비의 경우 비국고회계관리규정에 근거해 집행되어야 하기에 “적절히 사용했는지 또는 방만하게 사용했는지” 지 알 수 있으나, 재정회계법 제정을 통해 국고와 (학생과 학부모가 부담하는) 수업료가 교비회계로 통합되면 비국고회계관리규정에 의해 쓸 수 없었던 사용처에 집행했을 경우에도 이를 밝히는 것이 불가능함.

5. ‘기성회비’ 폐지 정당성에도 고려해야 할 몇 가지

① 국가의 교육 재정 확충이 전제되는 ‘기성회비’ 폐지여야 함.

② 기성회비가 폐지될 경우 ‘기성회계’에서 인건비를 받아 왔던 기성회직원의 ‘신분 정리’ 문제가 있음.

가. 전체 국공립대 직원의 20%에 이르는 2500여명의 기성회직은 비국고회계관리규정에 의해 기성회계에서 인건비를 받는 직원임. 이들은 국립대학에 근무하면서 맡은 업무는 공무원과 똑같지만 ‘공무원’이 아니고 따라서 노조법 적용을 받는 노동자임.

나. 기성회비가 폐지되고, 고등교육재정교부금법 또는 여타의 정부 재정 확충으로 국립대학에 반값등록금이 현실화 될 경우 학생과 학부모 부담은 약 220만 원으로 줄어들게 됨.

→ 2011년 국립대 1인당 평균 등록금은 444만 원임. 이 중에서 66만 원 가량이 수업료이고 나머지 370만 원 가량이 기성회비임.

→ 반값등록금 취지와 고등교육 공공성, 국공립대 운영에 대한 지원은 국가가 해야 한다는 기본적인 원칙에서 수업료를 현재 등록금 기준 15%(66만원) 수준에서 50%(220만원)로 늘리는 것임.

다. 따라서 학생과 학부모가 여전히 부담하게 될 ‘220만 원’을 어떻게 회계 처리해야 하는 지가 남음.

→ 현재는 수업료는 국고회계로 편입되고 기성회비는 기성회계로 편입되어 집행되고 있음.

→ 1999년 사립대에서 기성회비가 폐지된 방식처럼 반값등록금이 될 경우 학생과 학부모 부담금 220만 원은 ‘수업료’가 되어 국고로 들어가게 됨.

라. 기성회계 자체가 없어지고 ‘국고’만이 존재하는 상황이 오면 기성회직원은 ‘국고’에서 인건비를 지급 받을 수밖에 없기에 ‘신분’ 정리가 필요함.

→ 정부는 재정회계법을 통해 별도의 교비회계를 만들고 기성회직원을 교비회계 직원으로 고용 승계하면 된다고 주장함.

③ 가칭 ‘국립대학법’ 제정

- 현재의 ‘기성회비’ 폐지 국면을 단지 국립대학 재정을 국가가 책임지도록 하는 문제에서 그치는 것이 아니라, 차제에 우리 사회에서 ‘국립대’의 법적 지위와 역할 등을 명확히 하기 위해서라도 가칭 ｢국립대학법｣ 제정에 관한 논의로 확대될 필요 있음. 이를 통해 제대로 된 국립대 개혁이 이루어져야 함.

→ 이 법률에는 국립대학 설치·운영 및 조직 등에 관한 방안을 담아야 함.

→ 총장 선출 방식 및 대학평의원회 도입과 같은 의사결정 과정의 민주화와 국립대학 총장이 교직원 인사권 행사, 시간강사 및 조교 신분 보장 조치도 포함해야.

→ 아울러 예산 운영의 자율성 확보를 위해 정부 지원은 총액예산으로 지원하도록 해야 하며, 재정 운영의 투명성 확보 방안도 담아야 함.

→ 아울러 법안에는 정권으로부터 국립대학 운영의 자율성과 책임성을 높여내기 위한 방안, 일부 인사들에 의한 독단적 대학 운영 방지 내용 등도 담아야 함.

④ ‘국립대학법’ 제정 어려울 경우 고등교육법이라도 개정해야

가. 고등교육법에 국립대학의 자율성 보장과 법적 지위 규정 필요.

→ “국ㆍ공립대학은 국가 정책적으로 필요한 분야의 인재 육성과 균형적인 학문 발전 및 국가 균형 발전을 위한 교육과 연구를 수행하고, 고등교육의 기회 균등과 질적 수준을 제고하며, 국가 및 지방기관인 동시에 헌법 및 제4조의 2에 의하여 보장된 대학의 자율성에 의거하여 학사·연구·재정 등 대학운영에 관하여 독립된 권리와 권한을 행사하고 의무를 부담하는 법적주체”라는 법적 지위가 고등교육법에 명시되어야 함.

나. 대학의 자율성을 직접적으로 침해하고 있는 고등교육법 조항을 폐지하고 자율성 보장하는 조항 신설 필요.

→ “학교는 교육과학기술부장관의 지도감독을 받는다.”는 고등교육법 제5조 1항은 대학에 대한 교육과학기술부 장관의 포괄적 지도감독 권한을 명시하는 것으로서 교육관계법 상 국립대학의 자율성을 침해하는 가장 독소적인 규제조항 임.

→ 특히 ‘지도’라는 구절은 지휘와 명령을 의미하므로 이 조항은 대학이 정부 즉 교과부장관의 직접적 통제아래 있게 된다는 것을 명시하고 있음. 이 조항은 감독의 경우에도 교과부가 대학을 포괄적으로 감독할 수 있는 법적 근거를 제공하고 있는 것임.

→ 이러한 고등교육법 제5조 1항은 “대학의 자율성은 법률이 보장하는 바에 의하여 보장된다.”고 규정한 헌법 제31조 4항에 위배됨. 헌법의 이 조항에 따라 대학의 자율성을 보장해야 할 고등교육법이 오히려 자율성을 침해하고 있기 때문에, 고등교육법 제5조 1항은 위헌의 소지가 있다고 할 수 있음.

→ 따라서 고등교육법 제5조 1항을 폐지하고, 그 대신 대학의 자율성을 최대한 존중한다는 규정을 두어야 하고, 아울러 대학에 대한 교과부의 감독은 법령 위반 여부에 국한한다는 규정을 두어 포괄적 감독을 없애야 할 것임.

다. 국가 및 지방자치단체가 설립한 학교가 목적을 달성할 수 있도록 필요한 교육 재정을 지원하는 규정이 필요. (사립학교에 대하여도 학교가 그 목적을 달성하는데 필요한 재원을 지원·보조할 수 있도록 규정해야 함.)

라. 의결권을 가지는 대학 자치 기구 규정을 두어야 함. 현행 고등교육법에는 대학 민주주의를 실현할 수 있는 자치 기구에 대한 규정이 없음.

→ 대부분의 국립대학에 설치되어 있는 학칙기구인 대학평의원회는 총장의 지휘아래에 있는 심의기구에 불과함. 대학자치의 내실을 이루는 대학민주주의가 실현될 수 있도록 고등교육법에 대학 자치기구 규정을 명문화해야 함.

→ 대학 자치기구의 구체적 형태는 교수회, 직원회, 학생회와 교수ㆍ직원ㆍ학생이 참여하는 대학평의원회를 법제화해 대학의 최고 의결기구화 하는 것. 내부 통제장치를 강화하면 대학운영은 내부로부터 자주성과 민주성 그리고 투명성이 담보되어 더욱 튼튼해 질 것임.

마. 국립대학의 재정 주체성을 보장하는 규정을 두어야 함. 현재 국립대학은 세입과 세출에 관한 독립적 회계단위가 아니고, 국유재산에 대한 관리권이 없으며, 수입금의 자체 사용이 금지되어 있고 수입대체경비가 제한되어 있음.

→ 국립대학의 재정 주체성은 자율형 국립대 실현의 필수적 전제조건 중의 하나임. 국립대학이 국가기관이면서 동시에 독립적 법적 주체임이 고등교육법에 명시되면, 이에 따라 재정주체성이 확보될 수 있음. 재정 주체성이 구체적으로 보장되려면, 우선, 국립대학의 운영과정에서 발생한 수입금의 자체사용이 허용되어야 함. 또한 입학전형료와 같은 수입대체경비를 자율적으로 결정할 수 있도록 하고 국유재산의 관리권을 가져야 함.

→ 국유재산 관리권을 당해 국립대학이 가지게 되면, 국유재산의 보전과 효율적 활용면에서 긍정적 효과가 나타날 것임. 이와 같이 재정 주체성이 실현되도록 고등교육법을 개정해야 함.

	토론 4 전지예
	기성회비 문제점과 개선 방안
	전지예 / 서울과학기술대학교 총학생회장

0. 들어가며

빈부의 차이 없이 교육받을 수 있도록, 재능을 갖고 태어난 사람이 자기 재능을 발휘하도록, 능력이 없어도 이루고 싶은 꿈이 있으면 꿈을 실현할 수 있도록, 그 과정에서 개인의 꿈이 실현되고 그것이 사회발전에 귀속되도록 하기 위해 사회전체가 공동으로 책임질 수 있는 교육 시스템을 만들었다. 그것이 공교육이고 국공립대학은 철저하게 그 테두리에 있어야만 한다.

이미 국공립대학이 시장화 되면서 요즘의 대학생들은 사립대학과 별반 다르지 않은 국립대학을 다녀야만 한다. 사립대학의 등록금은 차라리 법에 명시라도 되어있다. 그러나 우리는 법에도 없는 비용을 강제로 내야하며 항상 사립대학과 비교당해야 한다. 그 비교는 스스로가 하는 것이 아니라 정부와 일부세력들이 국립대학을 게으르고 무능한 대학으로 흑색선전하는데서 시작한다.

국가가 보장한다는 대학을 440만원 넘게 내고 다니면서도 교육의 질에 대해서 불평할 수 없는 현실. 취업이 안되는 것에 대해서 자기 탓으로 돌려야 하는 것이 오늘의 국공립대학에 다니는 학생들의 현실이다. 국가가 잘 차려준 복지제도의 해택을 입고 있으면서 불평불만만 하는 철없는 대학생들로 여겨지기 십상이다.

부당하다는 것을 알면서도 기성회비를 이번에도 납부해야만 등록처리 될 수 있다.

모두 양보해서, 적어도, 법적으로 부당하다고 판결이 난 기성회비를 다시 내야하는 일이 일어나서는 안되는 것 아닌가.

1. 현황

올해 1월 서울지방법원으로부터 부당이익금으로 판결이 난 기성회비는 꽤나 긴 시간동안 징수되어 오고 있다. 그래서인지 법원의 판결이 난 뒤에도 현실은 바뀌지 않고 있다. 다행인 것은 기성회비자체가 문제라는 인식이 대학은 물론 사회로 확산되고 있다는 것이다. 사회적으로 기성회비가 문제라는 것은 바뀔 수 없는 사실이 되었다.

기성회비는 과거부터 꾸준히 문제가 제기되었다. 90년대 사립대학을 포함한 전체 대학에서 기성회비를 징수할 때 대학생들이 기성회비가 위법하기 때문에 납부할 수 없다며 걸었던 소송만 몇 건이다. 이런 노력 끝에 사립대학의 기성회비는 수업료로 합쳐지면서 명목상으로는 폐지되었다. 그러나 국립대학은 여전히 수십년  동안 징수되고 있다. 법원의 부당이익금 판결이 나오고 처음 국공립대학의 총장들이 모여 결정한 사안이 ‘정부에서 추경예산 편성’으로 문제를 해결해 달라는 것이었다. 그 후 수많은 기자회견과 토론회, 법안검토 등의 노력이 있었지만 올해 2학기 고지서에는 또 다시 기성회비가 포함되어 나왔다.

수십년 동안 근거없이 걷혀진 기성회비가 대체 얼마일지 짐작이 가지 않는다. 학생들은 대학과 교과부로부터 ‘법은 법일 뿐, 반드시 지키지 않아도 된다’는 그릇된 교육을 현장체험하고 있는 중이다.

(그림 1: 2012년 2학기 부산대학교 납입금 고지서)

(그림 2: 2012년 2학기 서울과학기술대학교 등록금 고지서)

2. 근본 문제

이미 감사원, 국민권익위원회에서도 수차례 기성회비의 징수와 사용이 문제가 되고 있다는 지적과 평가들은 계속 이어져 오고 있었다. 법원 판결 이후 국회입법조사처에서도 기성회비 징수가 문제이며 개선해야 한다는 내용의 4쪽짜리 문서가 나왔다.

각 기관마다 기성회비가 부당하다고 결론내리는 것은 국립대학이 교육기관, 공교육기관이기 때문이다. 진부하고 반복되는 주장이지만 이것이 기성회비 문제를 푸는 첫 출발점이다. 국가가 설립자이고 운영자인 공교육 기관에서 수십년 동안 합법하지 않은 돈을 임의로 거둬들여 임의 사용해 왔다는 것은 정상적인 상황이 아니다. 더군다나 그렇게 징수된 것이 국가에서 마땅히 지급해야 하는 인건비로 쓰였다는 것은 어불성설이다.

이를 테면 초등학교 교사의 월급을 학생들이 돈을 모아 주는 것과 무엇이 다른가.

기성회비를 별도로 징수하는 것 자체도 문제지만 더 심각한 것은 기성회비가 등록금의 대부분을 차지하고 있고, 전체 국공립대학의 재정에서 40% 이상을 차지한다는 사실이다.

전체 등록금에서 절대 다수를 차지하면서 인상될 때 수업료보다 두배 가까이 오르면서 국공립대학 등록금 인상의 주요원인이 되어왔다.

(그림3. 물가인상률 대비 등록금 인상률)

(그림4 : 등록금 중 기성회비 비율)

해결책은 간단하다. 정부가 책임지는 교육기관, 사회가 인재양성의 책임을 다하기 위해 설립한 교육기관이라는 본연의 역할로 돌아가야 한다. 결국 정부의 재정적 책임을 강화하는 것이 유일한, 가장 효과적인 방책이다.

총장협의회에서 올 초에 정부에 요구해 온 것과 같이 8000억의 추경예산을 편성해서 기성회비를 폐지하고 대학이 국가의 방조로 정상적으로 운영될 수 있도록 해야 한다.

물론 8000억의 추경예산으로는 현재 기성회비를 오롯이 대체하기 어렵다. 부족한 부분은 수업료를 일정부분 인상하는 것으로 해서 학생과 학부모가 납부하는 것으로 할 수 있다. 이런 경우 국공립대학은 사실상의 반값등록금이 실현되는 것이다.

명목상으로 한 학기 등록금은 수업료만 나오게 되며 약 110만원이 되는 것이다.

3. 과제

기성회비 문제를 해결하기 위해서는 공교육기관이라는 국공립대학의 특성을 재확인 할 필요가 있다. 현재 정부정책인 대학선진화방안이나 교육역량강화 사업은 모두 국공립대학이 사립대학보다 경쟁력이 떨어지며 투자된 재정에 비해 성과가 나지 않는다, 즉 투자한 만큼 이윤을 내야한다는 논리로 진행되고 있다. 철저하게 국가가 책임지는 교육의 장을 시장의 논리로 운영해 가겠다는 것이다. 정부의 지원을 요구하지 말라, 대학 스스로 살 길을 찾아라가 핵심이겠다. 이러한 논리는 선진화 방안 1단계에서 대학 수를 획기적으로 줄이려고 했던 것과 맞물린다.

정부가 책임져야하는 공교육 기관을 줄이고 대학간의 경쟁을 강화시켜서 대학 수를 조절하는 것. 결국에는 재정지원을 안하겠다는 것이다. 이러한 현재의 정부 정책으로는 대학이 교육기관으로써 역할을 할 수 없게 만든다. 경쟁은 심해질지 모르나 그 결과가 대학발전으로 이어지는 것이 아니라 교육전반의 붕괴로 이어질 가능성이 높다.

국공립대학을 민영화하여 법인체로 돌려놓은 일본의 사례, 국가가 교육 전반을 책임지는, 더욱더 강화하는 핀란드의 사례를 보면 어느 것이 더 효율적인지 판단할 수 있다.  멀리 가지 않아도 95년 대학자율화 조치 이후 기초학문 붕괴와 등록금 인상, 학문탐구 기능 저하를 보이는 현재와 95년 이전을 비교해 보면 쉽다. 교육재정 증가, 최소 선진국 평균이 GDP 대비 1% 까지는 증가시키고 국공립대학에 투자되는 재정을 늘려야 한다.

이러한 해법과 정반대 되는 것이 교과부가 내놓고 새누리당이 입법발의한 ‘재정회계법’이다. 대학이 수익사업을 통해 부족한 재원을 확보하고 문제가 많으니 국고와 비국고 회계를 통합하라는 정책이다. 비국고 회계를 두는 것 자체가 문제인 상황에서 국고와 비국고 회계를 합친다고 근본적인 문제가 사라지지 않는다. 더군다나 제출된 법안들은 대학의 자율성을 높이기보다 정부의 간섭과 개입을 조장하기 용이하게 해놓았다.

또 학문탐구, 인재양성기관인 대학에서 수익사업으로 재정을 벌어드이는 경우는 극히 드물다. 몇몇 성공 사례들만 있을 뿐이다. 아무리 상품개발 연구소나 판매전략만을 연구하지 않는 이상 성공하기 어려운 조건인데 자체적으로 재정 사업을 하라는 것은 재정을 안전하게 담보 할 수 있는 방식이 아니다. 따라서 재정회계법안과 같은 형태로는 기성회계를 폐지하고 대학운영에 차질이 발생하지 않도록 할 수 없다.

4. 무엇을 해야하는가.

기성회비가 지금의 형태로 유지될 수 없다는 인식은 어느 정도 자리잡고 있다. 대안으로 제시하는 방법에 대한 선전이 필요하다. 대학과 정치권 안에서 선전과 토론회 등이 반복적으로 기획되어야 한다. 이어서 제도적 변화가 필요하다. 9월 국회에서 기성회비폐지, 국가교육재정 확충을 내용으로 하는 고등교육교부금 법을 개정해야 한다. 추경예산 8000억은 당장에라도 편성할 수 있다.

야당과 시민단체, 학생단체 간의 협력이 절실히 필요하다. 반값등록금실현국민운동본부와 같은 조직에서 공동으로 힘을 모아 기성회비 문제를 집중적으로 다루고 여당과 교과부에 공세를 이어가야 한다.

문제가 진단되면 공통적으로 인식되면 해결책을 세우고 개선해야 하는 것이 정상이다. 교과부와 대학들의 기만적인 월권행위, 직무유기는 반복되서는 안된다. 다시 한번 여론을 모으는 자리, 문제를 제기하는 자리가 마련되야 한다.

오는 9월 말에 기성회비와 대학선진화 방안에 동의할 수 없고 문제인식을 갖는 대학생들이 정부와 정치권을 향해 직접적인 해결을 요구할 계획이 논의되고 있다.

국회를 추동하고 일상사회 속에서 해결의 요구를 소리 높여 나가는 것이 적절하게 배치되어 상승효과를 내야 한다.

대학생들은 2학기 기성회비가 고지된 것에 대한 문제제기를 우선 학내에서 확산시킬 계획이며 추경예산 편성 촉구에 힘을 모을 계획이다. 이러한 활동과 요구를 결속하는 자리를 9월 수도권에서 진행할 계획이다. 또 다가오는 대선에서 ‘교육대통령’을 강조하며 기성회비 문제 해결, 교육재정 확보를 후보에게 강력하게 요구할 계획이다.

이 과정에서 국민운동본부에 속한 여타의 사회단체들과 야당과의 협력을 강화할 수 있도록 지속적인 소통과 공동여론 사업을 이어나갈 계획이다.

5. 맺으며

대학이라는 공간이 ‘편법’과 ‘위법’을 가르치는 곳이 아니라 원칙이 살고 기본 정신이 구현되는 곳이라는 것을 학생들이 느낄 수 있어야 한다. 경쟁력만을 강요하는 교육체계 안에서 사회범죄들이 잉태되는 것이다.

2학기 고지서에 찍혀 나온 기성회비로 인해 국공립대학의 학생들과 학부모들이 느낀 박탈감과 상처는 커지고 있다. 실제로 학생들은 ‘학교는 대학본부 것’, ‘정치권은 국립대학 문제에 관심 없다’는 것, ‘힘이 없으니 승소했어도 돈을 내야한다는 것’ 이라고 생각한다.

이렇게 비상식과 원칙이 아닌 것이 통용되는 대학에서 배울 것이 무엇일까. 오늘의 토론회가 기성회계 폐지와 국립대학에서의 공교육 강화에 도움이 되길 바란다.

	토론 5 박범이
	학교운영지원비 납부거부운동 사례 발표
	박범이 / 참교육학부모회 부회장