사행산업, 합법과 불법 경계선이 무너졌다

토론회 자료집

사행산업 관리감독 체계 및 제도 개선 방안 토론회

사행산업 합법과 불법

경계선이 무너졌다

일시 | 2012년 8월 23일(목) 오후 1시 30분

장소 | 국회도서관 소회의실

주최 | 최재천 민주통합당 의원·참여연대·도박피해자모임

프로그램

인사말	최재천 민주통합당 의원

1부	사행산업 피해자 사례 발표

13:30	사회	안진걸 참여연대 민생경제팀장

카지노, 경마, 경정, 경륜, 스포츠토토, 인터넷 도박 등

간접 피해자 사례_ 강신성 도박피해자모임 사무국장

지역 경제 피해 관점_ 임인자 희망센터 사무국장

2부	한국 사행산업 체계 문제 및 제도 개선 방안

14:00	사회	강신하 변호사, 민변 민생위원회 위원장

14:05	발제	사행산업 관리 감독 문제 및 개선 방안

이헌욱 변호사, 참여연대 민생희망본부장

14:20	지정토론	정  덕 도박피해자모임 공동대표

김종호 사행산업 통합감독위원회 기획총괄팀장

박민수 인제대학원대학교 보건경영학과 교수

황성기 한양대 법학전문대학원 부교수

이해국 가톨릭대학교 의과대학 정신건강의학과 교수

15:10	질의응답

15:20	종합토론

15:30 마무리

목차

발제1  사행산업 관리 감독 문제 및 개선 방안	/ 이헌욱	05

토론1  급팽창하는 사행산업의 원인과 폐해	/ 정덕	40

토론2  건전한 사행산업을 위한 사감위 역할 및 과제	/ 김종호	49

토론3  사행산업 체계 개선 방향 및 개정 사감위법 평가	/ 박민수	58

토론4  주요 외국 사행산업 규제 정책	/ 황성기	75

토론4  도박중독 및 도박문제 접근 전략	/ 이해국	80

	발제
	사행산업 관리 감독 문제 및 개선 방안 이 글은 필자가 공동연구자로 참여하였던 사행산업통합감독위원회 연구보고서 ‘사행산업 감독 및 이용자 보호를 위한 법적 방안’을 토대로 일부 내용을 수정․보완한 것임.
	이헌욱 변호사, 참여연대 민생희망본부장

Ⅰ. 사행산업 현황과 문제점

가. 사행산업 현황

우리나라에서 사행산업은 1922년 조선경마구락부 설립을 시작으로, 해방이후 경마, 경륜, 복권, 외국인 전용 카지노 업종으로 유지되어 오다가 지난 10년 사이에 강원랜드(2000년 10월), 스포츠토토(2001년 10월), 경정(2002년 6월), 온라인복권(로또, 2002년 12월) 등으로 업종이 증가하고, 장외발매소 증설, 온라인베팅 시스템 도입, 경기횟수 확대 등 새로운 운영방식 및 경기 방식 도입하는 등 사행산업을 육성한 결과, 국내 사행산업은 급속한 양적 팽창을 거듭하게 되었습니다. 이처럼 새로운 업종과 방식이 도입됨으로써 사행산업이 급격하게 팽창하게 된 이유는 사행산업 관련 정부부처와 지방자치단체가 조세 및 기금 확보, 지역경제 활성화 등을 명분으로 사행산업을 손쉽게 돈을 벌 수 있는 산업으로 보고 적극적으로 유치 및 육성 정책을 펴 왔기 때문입니다.

이러한 사행산업 확대정책에 힘입어 우리나라 사행산업 총매출 규모는 2000년도 6조2761억원에서 2010년 17조3270억원으로 급격히 증가하였습니다.

2010년 기준으로 사행산업 연간 이용자 수는 3954만여명(복권 및 체육진흥투표권 제외)에 이르고, 사행산업 총매출액은 18조2629억원, 순매출액은 7조6012억원, 사행산업 사업체의 총 수입액은 2조9571억원, 사행산업으로부터 거두어들이는 국세와 지방세는 합계 2조2272억원(국세 6380억원, 지방세 1조5892억원), 사행산업 출연 기금은 2조4169억원에 이릅니다.

순매출액(실 고객지출액)=총매출액-환급금

순매출액-(제세금+기금)

체육진흥투표권(스포츠토토) 및 온라인복권(로또)은 조세없이 전액이 기금으로 편입

나. 사행산업의 문제점

(1) 사행산업의 본질적 특성

사행산업은 적은 돈을 베팅하여 우연한 놀이로 베팅한 돈에 비하여 큰 보상을 받을 수 있다는 사행성을 본질적인 요소로 하기 때문에 다른 놀이에 비하여 강한 중독성을 내포하고 있고, 생리적인 흥분(스릴)을 유발하는 몰입형 산업입니다. 따라서 사행산업은 그 본질적 속성인 과도한 몰입과 중독의 위험으로부터 이용자를 보호하고, 레저로서의 순기능을 제고하기 위해서 국가의 감독과 통제가 필수적입니다.

도박 및 사행행위영업은 건전한 기업활동의 기초가 되는 국민의 근로관념과 공공의 미풍약속을 해하므로 형법 및 「사행행위 등 규제 및 처벌특례법」에 의하여 금지되는 행위인데, 사행산업은 국가가 특정한 공익 목적 아래 도박 및 사행행위영업에 대한 예외를 인정하여 허용하고 있는 산업 영역으로서 본질적으로 국가의 규제가 없이는 성립할 수 없는 산업입니다.

(2) 사행산업의 부작용

(가) 도박중독 문제

사행산업의 부작용 중 가장 대표적인 것은 도박중독 문제입니다. 도박중독은 도박으로 인한 여러 가지 부작용에도 불구하고 도박을 하고자 하는 충동을 자제하지 못하여 개인, 가족 및 직업생활에 심각한 손상을 받는 상태을 말하고, 도박중독은 개인과 가정 뿐 아니라 사회적으로도 다양하고 심각한 문제를 초래합니다.

우리나라의 도박중독유병률은 CPGI로 7.2%(2012년, 사행산업통합감독위원회), 6.1%(2010년, 사행산업통합감독위원회)에 이르고 있어서 선진국에 비하여 3~4배 높아 매우 심각한 수준입니다.

중위험 도박자 5.9%, 문제성 도박자 1.3%

중위험 도박자 4.4%, 문제성 도박자 1.7%

O 주요국 유병률 현황

국가	발표기관/저자	연도	측정도구	도박중독유병률		비고
				중위험 도박 (문제성 도박)	문제성 도박 (병적 도박)	-
				%	%	-
한국	사행산업통합감독위원회	2012	CPGI	5.9	1.3	-
	사행산업통합감독위원회	2010	CPGI	4.4	1.7	-
	한국마사회	2009	CPGI	5.3	1.6	-
			NODS	1.2	0.9	-
	사행산업통합감독위원회	2008	CPGI	7.2	2.3	-
	문화체육관광부	2006	CPGI	4.9	1.6	-
			SOGS	2.5	4.1	-
영국	The Gambling Commission/Wardle et al.	2010	CPGI	1.8	0.7	-
			DSM-IV	0.5	0.4	-
		2007	CPGI	1.4	0.5	-
			DSM-IV	0.3	0.3	-
프랑스	Baromètre santè	2010	CPGI	0.9	0.4	-
핀란드	finnish gambling2011/THL	2012	SOGS-R	2.7	1.0	-
싱가폴	National Council on Problem Gambling	2011	DSM-IV	1.2	1.4	-
		2008	DSM-IV	1.7	1.2	-
호주	Productivity Commission	2010	CPGI	1.7	0.7	전국 평균 유병률
	Queensland Government	2006	CPGI	2.0	0.55	Queensland
뉴질랜드	Minstry of health	2009	CPGI	1.3	0.4	-
독일	Buth & Stöver	2008	DSM-IV	0.6	0.6	-
미국	Volberg et al.	2006	NODS	0.9	0.4	California
	Boardman et al.	2003	DSM-IV	0.7	0.5	Kentucky
	Volberg	2003	NODS	0.7	0.3	Arizona
			SOGS	1.6	0.7
	Welte et al	2002	DIS	2.2	1.3	-
스웨덴	Volberg et al.	2001	SOGS	1.4	0.6	-
스위스	Bondolfi et al.	2000	SOGS	2.2	0.8	-
캐나다	Ladouceur et al.	2005	CPGI	1.0	0.7	Quebec
			SOGS	0.9	0.9
	Brial J Cox et al.	2005	CPGI	1.1~2.3	0.4~1.0	-
	wynne	2002	CPGI	4.7	1.2	Saskatchewan
마카오	Ka-Chio Fong & Orozio	2005	DSM-IV	2.5	1.8	-
홍콩	wong & so	2003	DSM-IV	4.0	1.8	-

O 도박중독 유병률 척도별 특징 비교

척도명	문항	채점방법	분류기준	특징
CPGI	9	4점척도 (0-3점)	·0점: 비문제성 도박 ·1-2점: 저위험 도박 ·3-7점: 중위험성 도박 ·8점이상: 문제성 도박	·일반 국민에게 적용하기 위해 설계 ·12개월 간 유병률 측정 ·도박에 대한 태도, 도박행동 및 결과, 도박형태에 대한 자세 등을 고르게 고려한 문항 ·일반인을 대상으로 타 척도 비교 연구에서 측정의 직이 가장 좋은 것으로 나타남 ·세계적으로 비교 가능한 최신 유사 연구가 많음 ·문제도박 측정에 관한 기준점이라 할 수 있는 DSM에 의한 측정 결과와 높은 상관관계를 보임
SOGS	20	이분척도 사용 (예/아니오)	·0점: 사교성 도박 ·1-2점: 위험성 도박 ·3-4점: 문제성 도박 ·5점이상: 병적 도박	·임상 진단용으로 설계 ·DSM-Ⅲ척도를 기초로 설계 Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders ·평생 유병률 측정 ·새로운 측정도구들의 평가를 위한 준거기준 ·선행 연구가 가장 많고 신뢰도가 높다고 평가 ·도박 행동의 결과에 강조를 둠
K-NODS	17	이분척도 사용 (예/아니오)	·0점: 비도박자 ·1-2점: 위험성 도박 ·3-4점: 문제성 도박 ·5점이상: 병적도박	·임상 진단용으로 설계 ·NODS는 미국에서 도박문제의 사회 및 경제적 영향에 대한 범국가적 조사를 위해 만든 도구 ·DSM-IV의 병적도박 진단준거를 자기보고식으로 제작 ·지난 1년형, 평생형 두 가지로 구성 ·병적 도박 준거들을 여러 면접 문항을 통해 다중으로 확인

자료: 사행산업 건전발전 종합계획(사행산업통합감독위원회, 2008)

주  : 병적 도박 선별을 위한 K-NODS의 신뢰도와 타당도, 김교헌(한국심리학회지 제8권 제3호 2003)

한국사회의 병적 도박 유병률에 대한 연구: K-NODS,K-MAGS 및 K_SOGS의 추정치 비교, 김교헌 외(한국심리학회 제 10권 2호, 2005)

(나) 가족관계의 붕괴

과도한 도박은 개인에게 스트레스, 우울증, 분노, 건강 악화, 자살 등의 문제를 야기함은 물론이고 가족 간의 대화 단절, 가족의 무시, 가정폭력, 재정적 어려움, 파산, 실직 등을 초래하여 가족관계를 파탄시킵니다.

(다) 범죄 증가

도박 중독자 확산은 가정파괴, 자살, 도박자금 마련을 위한 절도, 강도 등 사회 범죄를 증가시킨다. 미국 도박영향 평가위원회(NGICS)의 보고서(1999)에 의하면 도박을 한 적이 없는 사람은 7%만 투옥되었으나 병리적 도박자인 적이 있었던 사람의 경우 21.4%가 투옥을 경험하였다고 합니다.

한국형사정책연구권(이태원, 형사정책연구 제17권 제2호, 2006)의 연구 자료에 의하면 강원랜드 카지노 설립을 전후로 정선지역 내 절도범죄, 폭력범죄, 사기, 횡령, 통화위조, 유가증권위조 등 지능범죄, 풍속범죄, 도박범죄 등 각종 범죄의 발생률이 유의미하게 증가한 것으로 분석되었습니다.

(라) 실업의 증대

사행산업은 단기적으로는 사행산업 내 고용이 증대하는 효과를 가져오는 반면, 주변의 생산적 사업에서는 고용이 감소하는 효과를 유발합니다. 미국의 경우에도 사행산업 허가 지역의 일자리 증가 효과보다 전체 지역의 일자리 감소효과가 더 큰 것으로 나타났고, 우리나라의 경우에도 2006년 현대경제연구원의 연구결과, 사행산업의 확산이 단기적으로는 산업 내 고용을 증가시키지만, 경제 내 생산성과 성장성 악화로 이어져 결국 전체적으로 고용이 감소되는 효과를 가져오는 것으로 조사되었습니다.

특히, 도박중독자는 도박중독으로 인하여 직업의 변화를 겪거나 실업자가 되는 경우가 많습니다.

(마) 사회적 비용의 증대

사행산업의 확대는 도박으로 인한 부작용을 막기 위한 도박중독자 치료 비용, 사행사업자 관리․감독 비용, 범죄예방 시스템 구축비용, 범죄자 증가에 따른 교정비용 등의 비용을 증가시킵니다.

도박중독은 실직과 가정파괴의 원인이 되므로 이에 대응하기 위한 사회보장비용을 증가시킵니다.

(바) 성장잠재력 악화

사행산업은 사행심을 조장하여 경제 생산성을 하락시킬 수 있고 근로의욕 감퇴와 실업을 초래하여 인적 자본을 사장시키며, 결국, 성장잠재력을 악화시키는 요인이 되고, 주 이용층인 서민경제를 파탄시키는 요인이 됩니다.

(사) 지하경제 비중 증가

합법적인 사행산업의 확장은 동시에 불법 도박 산업을 확대시키는 효과를 초래하여 지하 경제 규모를 증가시킵니다.

우리나라에서는 합법 사행산업의 급속한 성장과 더불어 불법도박도 지속적으로 확대되었습니다. 2008년 아주대산학협력단의 연구보고에 의하면 불법도박산업의 경제규모가 53조원, 순매출액이 5조3천억원에 이르는 것으로 추정되었습니다.

2. 현행 사감위법의 문제점과 개선방향

가. 사행산업에 대한 입법정책

사행산업을 대하는 각국의 입법례는 금지정책(Prohibition)을 취하는 국가, 허가 및 관리정책(Permission and Management)는 국가, 조세정책(Taxation)을 취하는 국가로 대별할 수 있습니다.

허가 및 관리 정책을 취하는 국가는 사행산업의 산업적 측면을 중시하는 상업주의적 입장을 취하는 국가와 사행산업의 부작용 최소화를 중시하는 국민보건적 입장을 취하는 국가로 세분할 수 있습니다.

우리나라의 경우, 형식적으로는 형법 및 「사행행위 등 규제 및 처벌특례법」에 의한 원칙적 금지정책을 취하고 있으나, 실질적으로는 한국마사회법, 경륜․경정법 등 각각의 개별입법에 의한 허가정책을 취하면서도 그 허가에 반드시 수반하여야 하는 관리정책에 대하여는 전혀 일관성 있는 정책을 수립, 집행하지 못하였습니다.

사행산업통합감독위원회법은 우리나라가 사행산업에 대하여 허가 및 관리정책을 추진할 수 있는 기반을 마련하였다는 점에 가장 큰 의의가 있습니다.

국가정책으로 사행산업을 대함에 있어서는 사행산업의 금지, 허용 여부에 불문하고, 그 사회에는 항상 일정 비율의 도박 중독자와 도박에 취약한 사람들이 존재함을 전제하여야 하고, 사행산업으로서의 도박을 일정한 원칙 아래 관리하는 정책에 중점을 두어야 합니다.

나. 사행산업 관리의 기본원칙

사행산업은 형법상 금지되어 있는 도박을 특정한 공익목적을 위하여 예외적으로 허용한 것이기 때문에 우리 법률체계상 사행산업은 원칙적 금지/예외적 허용이라는 기본 틀 안에서 이해되어야 합니다.

사행산업사업자들과 이에 동조하는 소관 부처 공무원 등이 주장하는 ‘불법 사행산업은 근절하되, 합법 사행산업은 육성하여야 한다’는 논리는 사행산업이 원칙적 금지/예외적 허용이라는 기본 틀 안에 있다는 전제를 망각한 것입니다.

사행산업은 합법/불법을 막론하고 엄청난 사회적 부작용을 초래합니다. 사행산업은, 그것이 비록 합법적으로 이루어진다고 하더라도, 단기적으로는 재정수입의 확충, 신규고용의 창출, 서비스업 증대, 소비 확대 등과 같은 긍정적인 효과를 도출하지만, 장기적으로는 생산성과 고용의 질을 저하시키고, 근로의욕을 상실하게 하며, 도박중독 등 부작용의 심화로 실직을 유발하고 개인과 가정을 파괴하게 되며, 부작용 해소를 위한 재정지출을 확대시키고, 부정부패를 유발하며, 주된 소비계층인 저소득층을 더욱 가난하게 만들어 소득 양극화를 심화시키고, 사회적 비용을 늘려 사회․경제적 발전을 저해하는 원인으로 작용할 우려가 큽니다.

또한 합법 사행산업의 확대는 사회에 사행심리를 만연시키기 때문에 불법 사행산업도 동시에 확대시키는 결과를 초래합니다. 합법 사행산업은 건전한 근로의식과 윤리의식을 약화시키게 됨에도 불구하고 합법이라는 틀을 가지게 됨으로써 불법 사행산업보다 사회윤리에 더 큰 악영향을 미칠 수 있습니다.

결국, 사행산업의 확대는 장기적으로 볼 때 사회경제적 비용이 사행산업으로 인한 사회경제적 이익을 넘습니다.

따라서 사행산업은 원칙적 금지/예외적 허가라는 기본적인 입장에 충실하게 그 관리감독방안을 도출하여야 하고 불법 사행산업에 대한 엄격한 단속과 규제 뿐 아니라 합법 사행산업에 대하여도 법률상 예외적 허가의 취지에 부합하는 합리적인 규제가 행해져야 합니다.

사행산업 관리의 기본원칙으로는 폐해최소성의 원칙, 예외적 허가의 원칙, 고립화․집중화의 원칙, 투명화의 원칙, 공익화의 원칙, 청소년 보호의 원칙을 제시할 수 있습니다.

폐해최소성의 원칙이란 사행산업은 도박의 부작용을 최소화하기 위하여 어쩔 수 없이 허용한 것이므로 사행산업 관리정책은 도박의 폐해를 최소화하는데 주된 목적을 두어야 한다는 원칙입니다.

예외적 허가의 원칙이란 사행산업 허가는 근로의욕의 저하, 선량한 풍속의 저해, 도박 중독 등 사행산업의 폐해를 고려하여 예외적으로 이루어져야 한다는 원칙을 말합니다.

고립화․집중화의 원칙은 사행산업이 허용되는 장소는 일반 공중의 생활공간과 멀리 떨어져 있어야 하고, 사행산업의 영업소는 여러 곳에 산재하여서는 안 되고, 일반 공중의 생활공간으로부터 물리적으로 고립된 장소에 집중되어야 한다는 원칙을 말합니다.

투명화의 원칙은 사행산업과 관련된 자금 및 사행산업사업자의 사업경영은 투명하게 관리되어야 한다는 원칙입니다. 사행산업의 매출과 수익, 이용행태, 수익의 사용처 등 제반 사항에 대하여 투명하게 관리함으로써 사행산업이 기형적으로 왜곡되지 않도록 하는 것입니다.

공익화는 사행산업으로 인하여 얻은 수익의 전부 또는 대부분이 공익적인 목적에 사용되어야 한다는 것입니다. 공익화의 원칙을 보다 구체화 하면, 사행산업으로부터 얻은 수익을 우선, 사행산업 감독기구의 관리비용과 도박중독예방․치료비용으로 충당하고, 그 다음으로는 높은 중립성을 가지면서도 국민적 공감대를 얻기 쉬운 사업에 충당합니다.

청소년 보호의 원칙은 청소년은 사행산업으로부터 엄격히 보호되어야 하고, 사행산업은 어떠한 방식으로도 청소년에게 접근하여서는 안 된다는 것입니다.

다. 사행산업 관리체계 개선방향

1) 우리나라 사행산업 관리체계의 문제점

우리나라 사행산업이 급격히 확대되고 있고 그에 따라 부작용도 크게 증대하고 있음에도 불구하고, 사행산업의 부작용을 최소화할 수 있는 규제체계가 제대로 정립되지 않았고, 효과적인 도박중독예방․치유시스템도 구축되지 않았습니다.

이는 근본적으로 우리나라의 사행산업이 한국마사회법, 경륜․경정법, 복권 및 복권기금법, 국민체육진흥법, 관광진흥법, 폐광지역개발 지원에 관한 특별법 등 개별 법률의 공익목적을 달성하기 위한 편의적인 재원마련 수단으로만 취급되어 왔기 때문이라고 할 수 있습니다.

이처럼 개별 법률에 의하여 편의적으로 사행산업을 허가하는 방식을 취하고 있기 때문에 사행산업 자체에 대한 종합적, 체계적이고 일관된 규율은 처음부터 기대하기 어려운 것이었습니다.

2007년 7월 사행산업통합감독위원회법 시행에 따라 설립된 사행산업통합감독위원회는 사행산업에 대한 통합적 관리 감독을 목적으로 설립되었지만, 사행산업에 대한 인․허가권 및 직접적인 관리․감독권을 확보하지 못하고,  사행산업 건전화 종합계획 수립, 시행, 업종간 통합 또는 총량 조정 협의․조정․권고 등의 권한만을 가진 상태에서 사행산업 관할 행정부처에 대한 협의․조정․권고와 사행사업자에 대한 시정명령을 권고하는 정도의 간접적인 수단만으로 사행산업에 대한 통합적 관리 감독을 수행하여야 하는 난제에 직면하게 되었습니다.

문화부, 농림부, 기획재정부 등 소관 행정부처가 사행산업에 대한 관리․감독권을 가지면서 사행산업통합감독위원회가 사행산업 건전화 종합계획과 관할 행정부처에 대한 협의․조정․권고 등의 권한만으로 사행산업을 통합적으로 관리․감독하여야 하는 현행 사행산업관리체계의 태생적 문제점으로 인하여 사행산업에 대한 이중규제라는 논란이 제기되고 있고, 사행산업통합감독위원회와 소관 부처의 불협화음으로 인하여 관리․감독의 실효성을 담보하기 어려운 상태입니다.

또한 사감위는 국무총리 산하의 독립위원회로 출범하였음에도 불구하고 위원 전부가 비상임인 상태에서 사무처를 문화부, 농림부 등으로부터 1년 단위로 파견된 공무원으로 구성함으로써 사감위가 지속적이고 일관된 정책을 수립․시행하기 어려운 상태에 놓여 있으며, 사감위법상 불법 사행산업에 대한 관리․감독권이 부재한 상태에서 불법 사행산업의 확산에 대한 효율적인 관리․감독 및 단속을 하지 못하고 있습니다.

사행산업통합감독위원회 소속기관 직제[대통령령 제20676호]

제8조 (위원회에 두는 공무원의 정원) ①위원회에 두는 공무원의 정원은 별표와 같다.

②위원회에 두는 공무원은 문화체육관광부 소속 공무원으로 충원하되, 사무처에 두는 공무원의 정원 중 1명(4급)은 기획재정부, 1명(4급)은 농림수산식품부 소속 공무원으로 충원하여야 하며, 1명(6급 또는 경감)은 경찰청 소속 공무원으로 충원할 수 있다. <개정 2008.2.29>

현행 사행산업관리체계 안에서는 사행산업 소관 행정부처가 사행산업에 대한 관리․감독권을 가지면서 동시에 사행산업으로부터 출연되는 기금의 관리권도 가지고 있으며, 사행산업의 규모가 확대됨에 따라 소관 부처가 관리하는 기금의 규모도 커지게 되지만, 사행산업의 확대에 따른 부작용은 사회 전반에 미치고 부작용의 확대에 따른 사회적 비난은 사감위에 집중되는 구조여서 사행산업 소관 부처가 사행산업의 규모를 축소․조정하거나 부작용을 최소화하는 정책을 펼 만한 제도적 유인이 부족한 상황입니다.

2) 사행산업 관리체계 개선의 기본방향

가) 사감위 구성 및 조직운영 방안

현행 사감위법 제4조 제1항은 ‘사행산업에 관한 감독 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 국무총리 소속하에 사행산업통합감독위원회를 둔다.’고 정하여 사감위의 설치 및 소속을 규정하고, 제2항은 ‘위원회는 그 권한에 속하는 사무를 독립적으로 수행한다’고 정하여 사감위가 독립위원회임을 밝히고 있습니다.

사감위는 국무총리 소속의 독립위원회이지만(사감위법 제4조), 위원장을 포함한 사감위 위원 전원을 비상임으로 하였기 때문에(사감위법 제6조 제3항), 위원회 소관업무의 계속성과 효율성을 담보하기 위해서는 사무처의 역할이 매우 중요합니다.

사감위법 제13조에서는 위원회의 사무를 처리하기 위하여 위원회에 사무처를 두도록 하고 있습니다.

그런데, 사감위의 직제를 정하는 「사행산업통합감독위원회 소속기관 직제」제8조 제2항에서는 사감위에 두는 공무원을 문화체육관광부 소속 공무원으로 충원하되, 사무처에 두는 공무원의 정원 중 1명은 기획재정부, 1명은 농림수산식품부 소속 공무원으로 충원하여야 하며, 1명은 경찰청 소속 공무원으로 충원할 수 있도록 하고 있습니다. 따라서 사감위 사무처는 소속 공무원 전원이 파견 공무원으로 구성되며, 대부분이 문화체육관광부 소속 공무원으로 구성되게 됩니다.

위원 전원이 비상임이고, 사무처는 전원 파견 공무원으로 충원하는 이러한 방식으로는 위워회 소관업무의 계속성과 효율성을 담보하는 것이 불가능합니다. 더구나 사감위는 사행산업 업종 간의 통합 감독 및 협의, 조정, 권고 등의 업무를 담당하는 기관으로 문화체육관광부, 농림수산식품부 등 사행산업 소관부처의 이해관계를 조정하여야 하는 역할까지 담당하고 있는데, 문화체육관광부 공무원으로 사무처 공무원을 대부분 충원하는 현재의 구조로는,  사무처 공무원들이 파견기관의 이해관계를 대변할 가능성이 커서 사감위 본연의 역할을 하기 매우 어렵습니다.

사감위가 국무총리 산하의 독립위원회라는 그 법적 실질에 맞게 독립성과 집행성을 갖추고 운영될 수 있도록 국무총리 소속의 공무원 풀에서 사무처를 구성할 수 있도록 하고 문화부와 별도의 독립예산을 편성할 수 있도록 하며 현재 전부가 비상임인 사감위 위원 중 일부(3~4인 정도)를 상임위원으로 보임하여 사감위가 그 소속인 사무처를 실질적으로 지휘․감독할 수 있도록 해야 할 것입니다.

현행 사감위법에 이어 개정 사감위법(제6조 제2항)에서도 기획재정부․행정안전부․문화체육관광부․농림수산식품부 차관을 사감위 당연직 위원으로 하고, 이에 더하여 문화체육관광부장관․농림수산식품부장관 및 복권위원회 위원장에게 사감위 위원 추천권을 주고 있습니다.

사감위는 사행산업에 대한 통합적인 관리 감독을 담당해야 할 기관으로서 사행산업 소관부처와는 이해대립이 발생하는 경우가 많은데, 이처럼 사행산업 소관부처의 차관들을 사감위 당연직 위원으로 보함에 더하여 문화체육관광부장관․농림수산식품부장관 및 복권위원회 위원장에게 사감위 위원 추천권을 줌으로써 사감위가 사행산업을 통합 감독하기 보다는 사행산업에 친화적인 인사들로 구성되게 하여 사감위를 실질적으로 무력화하려는 것은 아닌지 의심스럽습니다. 사감위 설립 이후의 활동을 보더라도 총량제, 전자카드제 등에서 사행산업건전발전 종합계획의 추진실적이 매우 미흡함을 알 수 있는바, 이는 사감위 위원들 중 다수가 감독대상인 사행산업 소관부처가 추천한 인사라는 사실과 무관하지 않다고 판단됩니다.

따라서, 사행산업 소관부처인 문화체육관광부장관․농림수산식품부장관 및 복권위원회 위원장의 사감위 위원 추천권은 폐지함이 마땅합니다.

나) 인․허가권 이관 및 기금관리권 독립

중복 규제 논란을 없애고 사행산업에 대한 일관된 관리․감독이 가능하도록 하기 위해서는 인․허가권을 비롯한 사행산업 관리․감독권을 사행산업통합감독위원회로 일원화하고(당장 인․허가권을 사감위로 일원화하기 어렵다면 최소한 사감위에 인․허가에 대한 사전동의권을 부여하여 관리․감독이라도 일원화될 수 있도록 하여야 할 것입니다), 사행산업 관련 기금의 운영권을 소관 행정부처로부터 독립시킬 필요가 큽니다.

사행산업에서 출연하는 기금과 관련하여서는 현재 산재되어 있는 사행산업 관련 기금을 하나의 기금으로 통합하되, 기획재정부의 주도로 소관 행정부처가 참여하는 기금운영위원회를 구성하여 사행산업 관련 기금을 독립적으로 운영할 필요가 있습니다. 요컨대, 사행산업에 대한 관리․감독권과 기금의 운영권을 분리하고 사행산업의 관리․감독과 기금의 운영이 다른 기관에 의하여 이루어지도록 함으로써 기금 확보를 위한 동기가 사행산업 관리․감독에 영향을 미치지 않도록 하여야 합니다.

다) 중독예방·치유 기능의 활성화

개정 사감위법(2012. 11. 24. 시행예정) 제14조는 현행 사감위법에 따른 중독예방치유센터를 폐지하고 사감위가 관할하는 법정 법인으로 한국도박문제관리센터를 설립하여 도박 중독 및 도박 문제의 예방․치유 사업을 담당하도록 하고, 개정 사감위법 제14조의2를 신설하여 중독예방치유부담금의 부과 징수에 관한 법률적 근거를 명확히 하였습니다.

현행 사감위법에 규정된 중독예방치유센터는 사감위에 직속하는 공무원 조직인 반면, 개정 사감위법에 의한 한국도박문제관리센터는 법인입니다.

사감위 사무처가 여전히 문화체육관광부 파견 공무원에 의하여 충원되는 구조 아래에서 담당공무원의 감독을 받게 되는 한국도박문제관리센터가 사행산업사업자에 맞서서 제 역할을 할 수 있을 것인지 우려를 지우기 어렵습니다.

조속히 사감위 상임위원제 도입 및 사무처 직제개편을 추진하여 사감위가 독립위원회로서의 위상에 걸 맞는 조직구조를 갖도록 해야 합니다.

사감위 사무처 직제개편은 대통령령 개정사항으로 사감위법에서 직접 다루기에는 적절하지 않지만, 사감위 상임위원제 도입은 입법사항이므로 사감위법을 개정하여 3인 정도의 상임위원을 도입하는 것이 사감위의 직무 독립성 및 계속성 확보를 위하여 필요하다고 판단됩니다.

중독예방치유센터는 사감위가 설치하여 운영하게 되어 있으므로 사감위 직속의 공무원 조직인 반면, 개정 법률에 의한 한국도박문제관리센터는 개정 법률에 의하여 직접 설립되는 법인입니다. 개정 법률에 의하면  한국도박문제관리센터 설립위원을 위원장이 위촉하고 원시정관도 위원장의 인가를 받아야 하며, 센터의 임원(이사장, 이사, 감사) 선임, 정관변경, 지역센터 설립에 관하여 위원장의 승인을 받아야 합니다.

현행 법률이 중독예방치유센터의 설치 운영이나 현장 사무소 또는 상담소의 설치를 모두 사감위의 권한으로 하고 있는 것과 비교할 때 개정 법률은 한국도박문제관리센터의 설립, 운영에 관하여 위원장의 권한을 대폭 강화하였습니다. 그러나 사행산업 및 불법사행산업으로 인한 중독 및 도박 문제의 예방과 치유 등 사회적 부작용 해소를 위한 대책의 수립․시행에 관한 사항은 위원회의 소관업무이고 한국도박문제관리센터는 중독 및 도박 문제의 예방과 치유 사업을 주된 사업목적으로 하므로 한국도박문제관리센터의 사업은 위원회의 소관사무 범위에 포함되는 것으로 해석함이 타당할 것입니다.

개정 사감위법은 중독예방치유부담금의 부과․징수를 위한 법률적 근거를 명확히 하고, 국고와의 매칭펀드방식을 없애는 대신 연간 순매출액의 0.5% 이하의 범위 내에서 중독예방치유부담금을 걷도록 하고 있습니다.

개정 사감위법은 연간 순매출액의 0.5% 이하의 범위 내에서 다시 대통령령으로 정하는 비율 만큼만 부담금을 걷을 수 있도록 하고, 대통령령으로 정하는 비율은 사행산업사업자의 수익성, 사행산업 건전화 평가 및 사행산업 총량 준수 결과 등을 고려해 사행산업 사업자 별로 부담금의 부과 비율을 다르게 정할 수 있습니다.

도박문제를 해결하기 위한 비용은 사행산업사업자들이 세금이전에 부담하여야 하는 필요비라고 할 수 있습니다. 도박문제를 해결하기 위한 비용은 원래 사행산업사업자들이 당연히 지출하여야 하는 비용이나 매출감소를 우려한 사행산업사업자들로서는 그러한 비용 지출에 소극적일 수밖에 없으므로 그 비용을 중독예방치유부담금으로 사감위에 납부하도록 하는 것입니다.

따라서 중독예방치유부담금 납부에 있어서 국고와의 매칭펀드 방식을 없앤 것은 타당한 개정 내용이라고 판단됩니다.

다만, 개정 사감위법이 중독예방치유부담금을 순매출액의 0.5% 이하의 범위 내에서 대통령령으로 정하는 비율에 의하도록 한 것은 매우 소극적인 입법이라고 하지 않을 수 없습니다.

중독예방치유부담금은 본질적으로는 사행산업사업자들이 필수적으로 부담하여야 하는 비용이지만 법형식상으로는 준조세의 성격을 띨 수밖에 없는 점을 고려할 때, 법률에 보다 명확한 기준을 명시함이 타당하다고 판단되고, 우리나라의 도박중독유병률이 선진국에 비하여 3~4배 정도에 달할 정도로 매우 심각한 수준임을 고려할 때 중독예방치유부담금의 규모가 개정 사감위법에서 정한 수준보다 대폭 확대되어야 할 것입니다(미국, 캐나다, 호주의 경우 부담금 규모가 순매출액의 1.5%). 한국도박문제관리센터와 지역센터의 역할 확대에 발맞추어 중독예방치유부담금의 규모를 확대하는 법 개정이 이루어져야 합니다.

또한, 개정 사감위법이 중독예방치유부담금의 용도를 다소 광범위하게 규정하여 센터 운영 이외의 사업에도 사용할 수 있는 것처럼 해석될 여지가 있으나 중독 및 도박문제의 예방․치유를 위한 사업 수행이 한국도박문제관리센터를 설립하는 목적이므로 중독예방치유부담금은 센터의 운영을 위한 사업에 우선적으로 투입하고 남는 돈이 있으면 센터 운영 이외의 중독 및 도박 문제의 예방․치유 사업에 사용할 수 있는 것으로 해석함이 타당합니다.

현행 사감위법 제14조 제6항은 ‘정부는 제2항의 규정에 따른 중독예방․치유센터와 제3항의 규정에 따른 현장 사무소 또는 상담소의 설립과 운영을 지원하기 위하여~’라고 규정하여 분담금의 용도가 센터와 현장사무소 또는 상담소의 설립과 운영 지원에 한정됨을 명확히 하고 있으나 개정 사감위법은 ‘제14조의2 ① 위원회는 사행산업 또는 불법사행산업으로 인한 중독 및 도박 문제의 예방․치유와 센터의 운영을 위하여~’ 라고 규정하여 센터의 운영 이외의 사업에도 부담금을 사용할 수 있는 여지를 남기고 있습니다.

라. 그 외의 사감위법 개정방향

1) 법률 명칭

현행 사감위법은 사감위 설치 근거를 마련하기 위한 법으로서 소위 기관법으로 제정되었기 때문에 사행산업 감독에 관한 종합적이고 체계적인 규율을 담기 어려웠습니다. 이에 사감위법을 기관법이 아니라 사행산업규제에 관한 일반법으로 개정하여 「사행산업 감독에 관한 법률」 또는 「사행산업 감독 및 이용자 보호에 관한 법률」로 법률명칭을 변경할 필요가 있습니다.

2) 사행산업 범위

현행 사감위법은 경찰청 관할로 되어 있는 「사행행위 등 규제 및 처벌특례법」에 의하여 허가받은 사행행위영업의 경우에 사행산업으로 포함하고 있지 않는데, 법체계의 일관성을 위하여 이것도 사행산업의 범위에 포함시켜야 할 것입니다.

3) 이용자 보호 및 출입제한조치

도박의 폐해로부터 국민을 보호하는 것이 사감위의 가장 중요한 설립목적입니다. 도박의 폐해는 대부분 도박중독으로 인하여 발생하는 것이므로 사감위의 가장 중요한 설립목적은 도박중독으로부터 국민을 보호하는 것이라고 하겠습니다.

현재, 사행산업영업장 내장객을 대상으로 한 도박중독유병률 조사 결과는 내장객 중 70%~90%에 이르는 이용자들이 도박중독이라는 매우 충격적인 결과를 보여주고 있습니다. 이러한 수치는 사행산업영업장이 건전한 레저 공간이 아니라 선량한 국민을 도박으로 유혹하여 도박중독자로 만든 후 국민의 재산, 건강, 가족, 영혼을 파멸시키는 도박장임을 나타내는 것입니다.

사행산업이 건전한 레저로 발전하기 위해서는 사행산업을 통하여 도박중독자를 양산시키고 양산된 도박중독자들을 파탄시켜 사행산업의 매출을 증대시키는 이러한 악순환의 고리를 끊어야 합니다.

따라서, 사행산업이용자에 대한 신분 확인 및 전자카드 시스템을 도입하고, 도박중독자가 사행산업영업장에 출입할 수 없도록 엄격한 출입제한조치를 취해야 합니다.

4) 사행산업영향평가제도 도입

사행산업사업자가 사행산업에 대한 인․허가를 받기 위해서는 해당 사행산업이 지역사회에 미치는 영향을 미리 평가할 수 있도록 사행산업영향평가제도를 도입할 필요가 있습니다.

우리나라에서는 환경영향평가제도, 교통영향평가제도 등의 사전 평가제도가 도입되어 성공적으로 운영되고 있으므로 이러한 제도를 참고하여 사행산업영향평가제도를 도입하는데 별 문제가 없을 것입니다.

5) 사행산업 허가의 주기적 갱신 제도 및 사행산업 종사자 면허제 도입

사행산업 허가 제도를 실질화하기 위하여 사행산업허가를 1년 또는 3년 단위로 주기적으로 갱신하도록 하고, 도박중독자가 지속적으로 양산되는 사행산업의 경우에는 허가 갱신을 거부하여 사업장을 폐쇄하여야 할 것입니다.

사행산업 종사자의 경우에도 면허제를 도입하여 사행산업종사자 면허를 취득한 사람에 한하여 사행산업 영업장에게 이용자들과 접촉할 수 있도록 해야 하고, 영업장 관리, 회계 담당 등 일정한 핵심지위에 있는 종사자의 경우에는 보다 상위 면허를 취득하도록 의무화할 필요가 있습니다.

그 예로서 사행산업관리책임자 제도를 고려할 필요가 있습니다. 사행산업관리책임자는 사행산업종사자의 지도․감독․교육과 그 기록의 유지, 사행산업 사업장에 대한 점검 및 감독, 사행산업통합감독위원회 및 허가관청이 요구하는 사항의 보고 업무를 담당하게 하는 것입니다.

3. 구체적인 사감위법 개정안

상세한 내용은 사감위 연구보고서 ‘사행산업 감독 및 이용자 보호를 위한 법적 방안’ 70~132면.

사감위법 개정안은 사감위 설치를 위한 기관법에서 사행산업의 통합감독 및 이용자보호를 위한 일반법으로 업그레이드 하면서 법률 전체의 틀을 새롭게 짜는 전부개정의 방식을 취하였습니다.

사감위법 개정안은 8개 장 56개 조문에 달합니다.

제1장 총칙

제2장 이용자 보호와 준수사항

제3장 사행산업통합감독위원회

제4장 사전협의 및 사행산업영향평가

제5장 사행산업관리기금 및 도박중독예방재단 등

제6장 지도⋅감독

제7장 보칙

제8장 벌칙

가. 총칙(제1장)

제1장 총칙

제１조 (목적)

제２조 (정의)

제３조 (국가 등의 책무)

제４조 (사행산업 종합계획의 수립)

제５조 (현장 실태조사⋅연구 등)

제６조 (사행산업 관리의 기본원칙)

제７조 (다른 법률과의 관계)

제1장 총칙에서는 국가, 지방자치단체, 사감위, 사행산업사업자가 사행산업으로 인한 부작용의 최소화를 위하여 노력할 의무를 추가적으로 규정하였고(제3조), 사행산업 관리의 기본원칙을 명시하였습니다(제6조). 사행산업이 ｢원칙적 금지/예외적 허가｣라는 사행산업의 기본적인 입장에 충실하게 관리감독 방안을 도출하고, 불법 사행산업에 대한 엄격한 단속과 규제뿐 아니라 합법 사행 산업에 대하여도 법률상 예외적 허가의 취지에 부합하는 합리적인 규제가 행해져야 함을 바탕으로, 폐해최소화의 원칙, 예외적 허가의 원칙, 고립화⋅집중화의 원칙, 투명화의 원칙, 공익화의 원칙, 청소년 보호의 원칙의 여섯 가지를 규정하였습니다.

‘사행산업 감독 및 이용자 보호를 위한 법적 방안’ 연구 당시 공익목적의 원칙으로 논의되었으나, 법의 입법목적인 사행산업 부작용 최소화에 보다 충실한 관리원칙의 도출이라는 관점에서 폐해최소성의 원칙을 제1의 관리원칙으로 채택하고 공익목적은 행정법의 일반적인 입법목적이므로 따로 규정하지 않는 것이 타당할 것으로 판단된다. 필자의 이러한 견해 변경은 공동연구자였던 인제대학교 박민수 교수님의 제안에 힘입은 것이다.

나. 이용자의 보호와 준수사항(제2장)

제2장 이용자 보호와 준수사항

제８조 (이용자의 보호)

제９조 (이용자의 준수사항)

제10조 (출입제한 및 금지)

제11조 (약관의 명시)

제12조 (운영규정)

이용자의 보호 관련규정은 일부 시행령에 규정된 외에, 법률에는 따로 규정하고 있지 않습니다. 이에 사감위법 개정안에서는 이용자의 보호를 강화하고 그 근거를 명확히 하기 위해 ｢이용자 보호와 준수사항｣이라는 장(章)을 신설하기로 하였습니다.

1) 이용자의 보호(제8조)

사감위법 개정안에서는 이용자의 권익을 보호하기 위하여 사행산업통합감독위원회로 하여금 이용자 보호지침의 제정, 이용자 피해예방 정보 제공 및 교육, 피해에 관한 신속⋅공정 처리, 이용자 보호단체에 대한 지원, 사행산업으로부터의 청소년 보호 등에 관한 사업을 추진하도록 의무화하였습니다.

2) 이용자의 준수사항(제9조)

사감위법 개정안은 이용자의 준수사항으로서 신분확인 요청에 응할 의무를 부과하고, 이용자가 사행산업사업자에게 이용자 운영규정을 위반할 것을 요구해서는 안 되고 불법 사행행위에 해당한다고 의심할만한 행위를 하지 않도록 요구하였습니다.

3) 출입제한 및 금지(제10조)

사감위법 개정안에서는 도박중독의 폐해를 줄이기 위해 이용자 본인과 배우자 및 직계혈족 등의 신청이나 도박문제총괄본부의 직권으로 사행산업 영업소에 대한 출입을 제한하거나 금지하는 결정을 내릴 수 있도록 하였습니다.

4) 약관의 명시(제11조)

사감위법 개정안은 구체적으로 사행산업 이용에 관한 약관을 마련하고 이를 이용자에게 명시하며, 이용자가 요청하는 경우에는 약관의 사본을 교부하도록 하였습니다.

5) 운영규정(제12조)

사감위법 개정안에서는 사행산업 사업자로 하여금 약관 외에도 이용자에게 공표할 운영규정 또는 운영정책 등을 이용자가 알기 쉽게 표시하거나 고지하도록 하였습니다.

다. 사행산업통합감독위원회(제3장)

제3장은 사행산업통합감독위원회의 설치와 지위, 기능, 구성, 심의⋅의결과 함께 위원장의 직무, 위원의 임기와 결격사유, 직무상 독립과 신분보장, 그리고 전문위원, 도박문제총괄본부 등에 관하여 규정하였습니다.

제13조 (사행산업통합감독위원회의 설치와 그 지위)

제14조 (위원회의 기능)

제15조 (위원회의 구성)

제16조 (위원회의 심의⋅의결)

제17조 (위원장의 직무)

제18조 (위원의 임기)

제19조 (위원의 결격사유)

제20조 (위원의 직무상 독립과 신분보장)

제21조 (전문위원)

제22조 (사무처의 설치)

제23조 (도박문제총괄본부)

제24조 (공무원 등의 파견과 채용)

1) 사행산업통합감독위원회의 설치와 그 지위(제13조)

사감위법 개정안은 사감위의 역할로서 현재 규정하고 있는 사행산업 감독업무 외에 이용자 보호정책의 효율적 수행을 추가하였습니다.

2) 사행산업통합감독위원회의 기능(제14조)

현행 사감위법은 사행산업통합감독위원회의 기능에 대해 제5조에서 규정하고 있습니다. 사감위법 개정안은 현행법의 기능 외에 다음과 같은 기능을 추가하였습니다.

- 사행산업사업자의 신규⋅이전⋅변경 허가에 대한 영향평가 및 사전협의

- 불법 사행행위 감시 및 단속

- 사행산업으로 인한 중독의 예방과 치유 사업 관련 지도⋅감독 등 사행산업 부작용해소를 위한 대책의 수립⋅시행

- 전자카드의 도입⋅시행 등 과도한 사행행위 방지를 위한 제도 개선

- 과도한 사행심 유발 방지를 위한 사행산업사업자의 광고 및 후원의 개선

- 사행산업부담금에 대한 정책 및 관리⋅운용

- 위원회 소관 법령 및 위원회 운영규칙⋅고시 등의 해석적용

3) 사행산업통합감독위원회의 구성(제15조)

현재 사감위는 위원장 1인을 포함한 15인 이내의 위원으로 구성되어 있습니다. 사감위법 개정안은 위원장 및 당연직 위원이 아닌 위원 중 3명은 상임위원으로 하였습니다.

4) 사행산업통합감독위원회의 심의⋅의결(제15조)

현행 사감위법과 동일.

5) 위원장의 직무(제17조)

현행 사감위법과 동일.

6) 위원의 임기(제18조)

현행 사감위법과 동일.

7) 위원의 결격사유(제19조)

현행 사감위법과 동일.

8) 위원의 직무상 독립과 신분보장(제20조)

현행 사감위법과 동일.

9) 전문위원(제21조)

현행 사감위법과 동일.

10) 사무처의 설치(제22조)

사감위법 개정안은 위원장을 상임으로 보하는 것을 전제로 하여, 사무처장은 위원장의 지휘를 받아 위원회의 사무를 관장하고 소속직원을 지휘⋅감독하는 것으로 그치고, 위원회에 출석하여 발언할 수 있는 권한은 삭제하였습니다.

11) 도박문제총괄본부(제23조)

사감위법 개정안에서는 도박중독의 예방과 치유에 관한 계획 수립, 도박중독의 최소화를 위한 사업, 도박중독자의 치유 및 치유 인력의 양성, 도박중독자의 사행산업 사업장 출입금지⋅제한 조치 등 국가 차원의 종합적인 관리체계를 확립한다는 취지에서, ｢중독예방⋅치유센터｣라는 명칭을 ｢도박문제총괄본부｣로 고쳤습니다. 이러한 사례는 보건복지부의 질병관리본부에서도 찾아볼 수 있습니다.

12) 공무원의 파견과 채용(제24조)

사무처는 소속 공무원 전원을 파견 공무원으로 구성하고, 대부분이 문화체육관광부 소속 공무원으로 구성되어 있는 현재의 체제로는 위원회 소관업무의 계속성과 효율성을 담보하는 것이 불가능하며 사무처 직원이 파견기관의 이해를 대변할 가능성도 큽니다. 이에 사감위법 개정안에서는 국무총리실 소속 공무원 풀에서 충원하되, 중앙점검단 운영을 위하여 현행조문을 유지하였습니다.

라. 사전동의 및 사행산업 영향평가(제4장)

‘사행산업 감독 및 이용자 보호를 위한 법적 방안’에서는 현행 사감위법과 같은 입장으로 사전협의를 규정하는 것으로 되어 있으나, 사행산업 통합감독을 위해서는 사행산업 인허가을 사감위에 부여하는 것이 타당하고, 최소한 사감위에 사행산업 인허가에 관한 사전동의권을 부여하여야 할 것입니다.

제4장에서는 사행산업 사전동의제도와 사행산업영향평가제도를 새롭게 도입하여 규정하였습니다.

제4장 사전동의 및 사행산업영향평가

제25조 (사전동의)

제26조 (사행산업영향평가)

제27조 (의견수렴)

제28조 (사행산업영향평가위원회)

제29조 (이의신청)

제30조 (영향평가의 관리⋅감독)

제31조 (영향평가에 대한 재평가)

제32조 (사후영향조사)

1) 사전동의 등(제25조)

관련 행정기관의 장으로 하여금 사행산업 영업장⋅경기장의 신규허가⋅이전허가⋅변경허가를 할 때에는 반드시 사행산업통합감독위원회의 사전 동의를 받도록 하여야 할 것입니다.

2) 사행산업 영향평가(제26조)

사감위법 개정안에서는 환경영향평가제도(환경영향평가법)와 교통영향분석제도(도시교통정비촉진법 제3장)를 참고하여 사행산업 영향평가제도를 신설 도입하였습니다.

사행산업사업자는 카지노 영업소, 경마장, 경륜장⋅경정장, 전통소싸움경기장의 신규⋅이전⋅변경허가를 받고자 하는 때에는 사행산업이 지역사회에 미치는 영향을 미리 조사⋅예측⋅평가하여 유해한 사행산업의 영향을 피하거나 줄일 수 있는 방안을 강구하기 위하여 사행산업영향평가를 받아야 하며, 사행산업영향평가서를 제출하여야 합니다.

3) 의견수렴(제27조)

사행산업사업자는 사행산업영향평가서를 제출할 때에 지역주민의 의견을 듣기 위해 설명회나 공청회 등을 개최하여야 하며, 전문기관과 관계 행정기관의 의견을 듣고 그 내용을 사행산업영향평가서에 포함시켜야 합니다.

4) 사행산업영향평가위원회(제28조)

사행산업영향평가서를 심의하기 위해 사행산업통합감독위원회에 사행산업영향평가 위원회를 구성하며, 영향평가위원회는 심의가 종결된 경우에 그 결과를 사업자와 허가 관청의 장에게 통보합니다.

5) 이의신청(제29조)

사행산업사업자나 허가관청의 장은 영향평가위원회의 심의결과에 이의가 있는 경우에 사행산업통합감독위원회에 이의신청을 할 수 있으며, 사행산업통합감독위원회는 이의 신청을 받은 경우에 재심의를 하여 사행산업사업자나 허가관청의 장에게 통보합니다.

6) 영향평가의 관리⋅감독(제30조)

허가관청의 장은 사행산업사업자가 영향평가대로 이행하는지 확인하여야 하며, 허가관청의 장은 영향평가대로 이행하지 않은 경우에 조치명령을 하고 조치명령을 이행하지 않은 경우에는 사업의 일부나 전부에 대해 중지 명령을 내리고 사행산업통합감독위원장에게 이를 통보합니다.

7) 영향평가에 대한 재평가(제31조)

사행산업통합감독위원장은 사행산업평가서의 협의 당시에는 예측하지 못한 영향이 사업의 착공 후 발생하여 중대한 영향을 미친다고 인정되는 경우에, 조치명령으로는 영향을 피하기 곤란한 사업에 대해서는 허가관청의 장과 협의하여 재평가를 합니다.

8) 사후 영향조사(제32조)

사행산업사업자는 사업 착공 후에 발생할 수 있는 영향으로 인한 주변 피해를 방지하기 위해 사후영향조사를 하고 그 결과를 사행산업통합감독위원장에게 보고하여야 합니다.

마. 사행산업관리기금 및 도박중독예방재단 등(제5장)

제5장 사행산업관리기금 및 도박중독예방재단 등

제33조 (사행산업관리기금)

제34조 (도박중독예방재단)

제35조 (사행산업부담금의 부과⋅징수)

1) 사행산업관리기금(제33조)

사감위법 개정안은 사행산업 이용자의 보호, 사행산업 관련 통계의 작성⋅보급과 조사⋅연구 및 개발사업, 지역센터의 설치⋅운영경비 및 사업비, 민간기구⋅단체의 중독예방⋅치유를 위한 사업비의 지원, 기금의 관리⋅운용에 필요한 경비 등을 확보하기 위해 사행산업관리기금을 설립하였습니다. 기금은 국고와 사행산업부담금으로 재원을 확보합니다.

2) 도박중독예방재단(제34조)

사감위법 개정안은 사행산업관리기금의 관리⋅운용을 위하여 도박중독예방재단을 설치하였습니다. 사행산업기금재단은 사행산업관리기금의 관리⋅운용에 대하여 사행산업통합감독 위원장에게 보고하고 그 감독을 받습니다. 예방재단은 법인으로 하며, 도박중독예방재단의 이사장과 감사는 사행산업통합감독위원장의 추천을 받아 대통령이 임명합니다.

3) 사행산업부담금의 부과⋅징수(제35조)

개정 사감위법의 중독예방치유부담금에 해당합니다.

관광진흥법은 카지노사업자로 하여금 총 매출액의 100분의10의 범위에서 일정비율에 해당하는 금액을 관광진흥개발기금에 내도록 하고 있습니다. 또한 범죄피해자보호기금법은 벌금액의 100분의 4를 범죄피해자보호기금의 재원으로 충당하고 있습니다.

이에 사감위법 개정안은 사행산업관리기금의 재원을 확보하기 위해 사행산업사업자에게 순매출액의 100분의 2 이상을 사행산업부담금으로 부과⋅징수하는 방안을 마련하였습니다.

4) 사행산업 부담금 징수의 협조(제36조)

사행산업통합감독위원장은 부담금의 부과⋅징수를 위해 필요한 경우에 중앙행정기관⋅지방자치단체 등의 기관⋅단체에게 자료제출 등의 협조를 요청할 수 있습니다.

바. 지도⋅감독(제6장)

제6장 지도⋅감독

제37조 (사행산업사업자의 준수사항)

제38조 (현장확인 및 지도⋅감독)

제39조 (정보통신망을 통한 불법사행행위에 대한 조치)

제40조 (중지 및 시정명령 등)

제41조 (신고 및 포상금)

제42조 (사행산업종사자 및 사행산업관리책임자)

제43조 (사행산업종사자 및 사행산업관리책임자의 결격사유)

제44조 (사행산업종사자 등의 교육)

제45조 (자격취소 등)

1) 사행산업 사업자의 준수사항(제37조)

사업자의 준수사항에 대해서는 여러 개별 법률들이 각기 규정하고 있습니다. 이에 사감위법 개정안에서는 모든 사행산업사업자가 준수할 공통사항만을 추출하여 지도⋅감독을 할 수 있도록 하였습니다. 사업자가 해서는 안 되는 행위로 지나친 사행행위를 유발하는 광고나 선전을 하는 행위, 허가받은 전용영업장 외에서 영업을 하는 행위, 19세 미만의 청소년을 출입시키는 행위를 열거하였습니다.

2) 현장확인 및 지도⋅감독(제38조)

사감위법 개정안은 현행법의 규정 외에 현장확인과 지도⋅감독을 위해 필요한 경우에 경찰청을 비롯한 관계공무원을 파견받아 ｢사행산업중앙점검단｣을 설치⋅운영할 수 있게 하였습니다. 현재 중앙점검단을 운영하고 있는 예로는 기획재정부의 재정점검단, 여성가족부의 청소년보호중앙점검단이 있습니다.

3) 정보통신망을 통한 불법사행행위에 대한 조치(제39조)

정보통신망을 통한 불법사행행위가 급증하고 있으며 많은 부작용을 낳고 있습니다. 이에 사감위법 개정안은 정보통신망을 통해 제공되는 사이트 내용이 불법 사행행위에 해당된다고 판단되는 경우, 정보통신 서비스 제공자나 게시판을 관리⋅운영하는 자로 하여금 그 취급을 거부⋅정지 또는 제한하도록 의결할 수 있도록 하였습니다. 취급의 거부⋅정지⋅제한을 명령받은 정보통신 서비스 운영자나 게시판 관리운영자는 7일 이내에 조치하고 그 결과를 사행산업통합감독위원장에게 보고하게 하고, 정보통신망을 통하여 제공되는 사이트 내용이 불법 사행행위에 해당하는지의 여부에 대해 판단이 필요한 경우 이를 방송통신심의위원회에 심의 의뢰할 수 있게 하였습니다.

4) 중지 및 시정명령 등(제40조)

현행법은 사행산업통합감독위원회로 업무 수행을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 사행산업사업자에 대한 시정명령 등의 필요한 조치를 소관 행정기관의 장에게 권고만 할 수 있는 ｢권고권｣만 부여하고 있다. 사감위법 개정안은 사감위는 이 법률 및 각 사행산업 소관법률에 의하여 사행산업사업자가 지도⋅감독에 관하여 해당 법률에 위반하는 행위를 한 사실이 인정되는 경우, 당해 행위의 중지와 시정명령, 그리고 그 사실의 공포 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 하였다. 이 명령을 받은 사행산업사업자는 그 명령을 받은 날로부터 즉시 시정명령을 이행하여야 하며, 사행산업통합감독위원회는 중지와 시정명령, 사실공포 조치가 원활하게 이행될 수 있도록 관계 행정기관의 장에게 권고할 수 있다.

5) 신고 및 포상금(제41조)

신고와 포상금에 대하여는 사행산업통합감독위원회 운영규칙에 규정되어 있다. 사감위법 개정안에서는 과도한 사행심 유발행위 또는 불법 사행행위 등이 이루어지고 있음을 발견하고 신고한 경우 신고포상금을 지급할 수 있는 법적 근거를 명확히 규정하고, 신고센터를 운영할 수 있도록 하였습니다. 불법사행산업에 대한 신고포상제도는 개정 사감위법 제18조의2로 신설되었습니다.

6) 사행산업종사자 및 사행산업관리책임자(제42조)

현행 관광진흥법에는 카지노업 종사자, 한국마사회법에는 개최운영위원, 경륜⋅경정법에는 경주운영위원 제도가 각각 규정되어 있습니다. 이들은 현장에서 사행산업의 운영을 담당하고 있다는 점에서 매우 중요한 위치를 차지하고 있음에도 불구하고 그 자격요건이나 결격사유, 교육 및 자격취소에 관하여는 전혀 규정하고 있지 않습니다.

사감위법 개정안에서는 대통령령으로 정하는 일정한 사행산업에 종사하는 자를 ｢사행산업종사자｣로 정하는 한편, 사행산업 관리책임자 제도를 신설하고 일정한 결격사유, 법령의 준수, 이용자의 보호 등의 업무에 종사하게 하며 교육의무를 부여하였습니다. 또한  사행산업 관리책임자는 사행산업종사자를 지도ㆍ감독ㆍ교육하고, 사행산업 사업장을 점검⋅감독하며, 사행산업통합감독위원회 및 허가관청이 요구하는 사항의 보고의 직무를 수행하게 하였습니다. 자격제도의 도입은 사행산업의 관리 감독과 법령의 준수, 그리고 이용자의 보호에 기여할 것입니다.

7) 사행산업종사자 및 사행산업관리책임자의 결격사유(제43조)

사감위법 개정안은 만 19세 미만의 미성년자, 금치산자와 한정치산자, 파산선고를 받고 복권되지 아니한 자, 출소 후 5년이 경과되지 않은 자, 집행유예기간에 있는 자는 사행산업 종사자 및 사행산업관리책임자가 될 수 없도록 하였습니다.

8) 사행산업종사자 등의 교육(제44조)

사행산업 종사자와 사행산업 관리책임자는 대통령령이 정하는 일정한 교육을 정기적으로 받아야 합니다. 사행산업통합감독위원회는 교육을 이수한 자에게 수료증을 교부합니다.

9) 사행산업종사자 등의 자격취소(제45조)

사행산업종사자 및 사행산업 관리책임자가 거짓이나 부정한 방법으로 교육 수료증을 교부받거나 결격사유에 해당하게 된 경우에는 그 자격을 취소하며, 직무를 성실하게 수행하지 않거나 사행산업통합감독위원회의 명령을 위반한 때에는 1년 이하의 범위 내에서 자격을 취소할 수 있게 하였습니다.

사. 보칙(제7장)

제7장 보칙

제46조 (도박중독 예방교육)

제47조 (관계기관의 협조 등)

제48조 (경비 등 지원)

제49조 (협회 등의 설립)

제50조 (권한의 위임)

제51조 (비밀누설의 금지)

제52조 (벌칙적용에서의 공무원 의제)

4. 결론

2007년 사행산업통합감독위원회 설립 이후에도 합법도박은 지속적으로 확대되고 있으며 불법도박 또한 근절되지 않고 있습니다. 도박 중독을 비롯한 도박으로 인한 각종 부작용도 전혀 줄어들지 않고 있습니다. 왜 이렇게 된 것일까?

도박은 원칙적으로 불법이고 물놀이는 원칙적으로 합법이므로 적절한 비교가 되지 못하지만 설명의 편의를 위한 것이므로 양해하여 주시기 바랍니다.

도박은 물놀이의 경우와 비교하여 생각해 볼 수 있습니다. 계곡이나 바다에서 물놀이를 하다가 익사사고가 많이 발생하면, 정부는 수영금지 구역을 정하고 수영장과 해수욕장을 개설하되, 허가받은 수영장과 해수욕장을 안전하게 관리하여 몰놀이 수요를 합법적인 수영장과 해수욕장으로 유인함으로써 사고 위험이 높은 장소에서 물놀이하려는 수요를 흡수하는 방법을 사용합니다.

도박에 대한 사회적 대응 방안도 사행산업을 예외적으로 허용하되 도박중독 등 도박으로 인한 사회적 폐해가 최소화될 수 있도록 철저한 관리, 감독 시스템을 구축하여 불법도박 수요를 합법 사행산업으로 흡수하는 방법을 사용하는 것이 선진각국이 채택하고 있는 방법입니다.

따라서 우리나라에서 불법도박 문제가 끊이지 않는 것은 우리나라에서 도박에 대한 사회적 대응체계가 제대로 구축되어 있지 않다는 현실과 밀접한 관련이 있습니다. 우리나라에서도 사회적 수용성의 범위 내에서 도박을 합법적인 공간 내에서 레저로 즐길 수 있는 환경이 정착되면 불법도박 문제도 사회적 통제범위 내로 수렴하게 될 것이라고 예측해 볼 수 있습니다.

국회는 지난 5월 사감위법 일부개정법률을 의결하였습니다. 개정 사감위법은 출입제한조치 등 사행산업 이용자보호 장치를 전혀 마련하지 않았고, 사감위 상임위원 보임, 사행산업 소관부처의 사감위 위원 추천권 폐지, 사행산업 인허가에 대한 사감위의 사전동의권, 사행산업영향평가제, 사행산업인허가의 주기적 갱신제도, 사행산업종사자 면허제 등 사행산업의 통합관리를 위하여 필요한 내용에 관하여 아무런 내용을 담고 있지 아니합니다.

결국, 개정 사감위법의 주요 내용은 사감위 직속의 공무원 조직인 중독예방치유센터를 폐지하고 별도 법인으로 한국도박문제관리센터를 설립하여 중독예방치유사업을 담당하게 한다는 것과 중독예방치유부담금의 법적 근거를 명확히 하고 중독예방치유부담금을 한국도박문제관리센터에서 관리․운용하게 하는데 있다고 할 것입니다.

사감위법이 사행산업 통합감독 및 도박중독예방․치유를 위한 입법목적을 충실히 달성하려면, 사감위 상임위원 보임, 사감위 사무처 조직의 실질화, 인․허가권 등 관리감독권의 일원화, 사행산업 기금관리권의 분리, 사행산업 인․허가의 주기적 갱신제, 사행산업 종사자 면허제, 사행산업영향평가제도, 사행산업 이용자 출입제한 조치, 중독예방치유기금 확보 등 사감위에 실질적인 관리․감독권을 부여하고 이를 뒷받침할 예산과 인력을 확보할 수 있도록 해야 할 것이나, 개정 사감위법은 사감위가 제 역할을 하기에는 매우 미흡한 내용으로 향후 사행산업에 대한 통합적인 관리․감독이 가능할 수 있을 것인지에 관하여 큰 우려를 갖게 합니다.

사행산업 통합감독을 통한 사행산업의 부작용 최소화를 위하여 국회, 정부, 시민사회가 머리를 맞대고 지혜를 모아 나가는 노력을 게을리 하지 말아야 하겠습니다. ⅑

	토론 1
	급팽창하는 사행산업의 원인과 폐해
	정덕 도박피해자모임 공동대표

1. 정부가 허가한 강원랜드, 국민 상대로 불법도박 하는 이유

○ 국가가 사행사업을 허가하기 전에 국민을 보호하는 오스트리아의 ‘오락법’과 같은 보호 장치를 먼저 마련하지 못하여 발생한 도박의 폐해를 논하면서  학자들과 사행업자들은 사행산업 즉 “도박이란, 당사자가 재물을 걸고 우연한 승부에 의하여 재물의 득실을 결정한다.” 라고 정의하고 있지만 정부가 허가하여 운영하고 있는 도박은 우연한  승부에 의하여 재물의 득실을 결정하는 것이 아니라 도박에 참여하는 사람이 수학적 확률에 반드시 필패하는 구조를 갖고 있습니다.

사행산업은 사행성을 본질적인 요소로 하기 때문에 다른 놀이에 비하여 강한 중독성을 내포하고 있고, 생리적인 흥분(스릴)을 유발하는 몰입형 업종으로 그 본질적 속성인 과도한 몰입과 중독의 위험으로부터 이용자를 보호하고, 레저로서의 순기능을 제고하기 위해서 국가의 통제가 필수적입니다. 국민이 국가가 허가한 사행산업체에 간 것이 잘못이 아니라 사행산업체가 도박문화에 미숙하거나 도박중독 상태인 국민을 상대로 합법도박장에서 불법도박을 하거나, 하도록 조장한 것이 문제입니다.

○ 국가는 이를 간과하고 사행산업을 진흥하는 정책을 펼치고 있어 그 결과 많은 부작용을 나았습니다. 뒤늦게 2007년 사행산업통합감독위원회를 만들었지만 명칭만 요란하고 그 실체는 구조적으로 제대로 일을 하는 구조가 아님은 주지의 사실입니다.

	승률(확률)	카지노가 지급하는 돈	카지노의 어드벤티지
Banker	45.85974%	95/100	1.057907%
Player	44.62466%	100/100	1.23508%
Tie	9.556%	8/1

○ 카지노장에서 많은 영업부분을 차지하고 있는 바카라 게임의 수학적 승률은 뱅커 45.85974%, 플레이어 44.62466%인데, 고객이 뱅커에 베팅하여 맞추면 카지노가 베팅액의 95%만 지급하고, 플레이어로 맞추면 베팅액의 100%를 지급하므로 결과적으로 카지노는 뱅커 쪽에서는 1.057907%, 플레이어 쪽에서는 1.23508%의 승률을 가지고 있습니다.

즉, 강원랜드 카지노는 고객이 장기적으로 게임을 할 때에 결국은 위와 같은 수학적 확률에 의하여 게암 참가자가 반드시 필패하는 구조를 갖는 확률적으로 증명되는 수학적인 인과관계입니다. 한 마디로 어떤 고객이 카지노에 출입하여 어느 정도의 돈을 잃을 것인지는 위와 같은 수학적 확률에 의하여 필패를 예측할 수 있는 것으로서, 고객이 카지노에 출입하여 장기간 게임을 할 경우 돈을 잃게 되는 구조임에도 사행업자와 정부는 ‘도박이란, 당사자가 재물을 걸고 우연한 승부에 의하여 재물의 득실을 결정한다’ 라고 카지노 문화에 미숙한 국민을 속이고 있으며 심지어는 사행산업통합감독위원회의 홈페이지도 도박을 그렇게 정의하고 있습니다. 카지노업의 전문가인 정부투자기관인 강원랜드가 대리베팅의 불법영업과 본인 및 가족의 출입제한요청에도 불구하고 도박중독자의 출입을 문서를 조작하면서 출입을 허용하는 이유는 위와 같은 수학적 확률에 따라 고액의 베팅으로 매출 증대를 목적으로 불법행위를 공개적으로 자행한 것입니다. 강원랜드의 외국인 주식 보유율은 31.16%에 이르고 있습니다.

2. 민주화 외치던 김영삼·김대중·노무현 정부 시절 그리고 이명박 정부는 더욱 도박 조장, 지난 10여년 사행산업 급속 팽창

○ 사행산업은 민주화를 외치던 위 3분이 영업허가를 하여주어 지난 10여년 동안 강원랜드(2000년 10월), 스포츠토토(2001년 10월), 경정(2002년 6월), 온라인복권(로또, 2002년 12월), 바다이야기, 이명박 정부에서는 소싸움 등으로 업종이 증가하고 , 장외발매소 증설, 온라인베팅 시스템 도입, 경기횟수 확대 등 새로운 운영방식 및 경기 방식 도입하는 등으로 국내 사행산업은 급속한 양적 팽창을 거듭하게 되었습니다. 이처럼 사행산업이 급격하게 팽창하게 된 이유는 관련 정부부처와 지방자치단체가 조세 및 기금 확보, 지역경제 활성화 등을 명분으로 사행산업을 손쉽게 돈을 벌 수 있는 산업으로 보고 적극적으로 유치 및 육성 정책을 펴 왔기 때문입니다. 2009년 기준으로 사행산업 연간 이용자 수는 3932만여명(복권 및 체육진흥투표권 제외)에 이르고, 사행산업 총매출액은 17조3천억원, 순매출액은 6조8천억원, 사행산업 사업체의 총 수입액은 2조9053억원, 사행산업으로부터 거두어들이는 국세와 지방세는 합계 2조85억원, 사행산업 출연 기금은 2조876억원에 이릅니다.

○ 이러한 겉으로의 명분과 함께 소위 민주화를 외치던 3분들과 정치권이 정치자금과 비자금을 마련하는데 사행산업을 이용하였다고 생각합니다. 현재 강원랜드를 상대로 민사소송을 제기한 사람은 10명으로 이들이 주장하는 손실액이 약 3,200억원인 반면 강원랜드는 1,390억원이라 합니다. 이 차액은 약 1,900억원으로 소송을 제기하지 않은 사람들을 포함하면 참으로 큰 금액이 어디론가 장부에서 사라진 것입니다. 여러분 어디로 갔겠습니까?

○ 강원랜드가 있는 정선경철서의 정보공개에 따르면 군내의 2011년 자살자 및 변사자가 79명으로 이는 군단위로는 국내 최고이며, 지난 6월에는 강원랜드 4층 화장실에서 자매가 자살하기도 하는 등, 강원랜드는 도박중독자를 양산하여 자살자 및 패가망신자들의 원인제공자로 각자 고향으로 돌아가 자살한 사람은 이보다 더 많을 것으로 우리나라가 자살률 1위의 국가라는 불명예의 지위에 큰 공헌을 하였을 것입니다.

전종설 이화여대 사회학과 교수팀이 2010년 사행산업통합감독위원회의 용역을 받아 도박예방주간 세미나에서 발표한 연구 결과에 의하면 2009년 카지노, 경마 등 정부가 허가한 사행산업의 총 매출액은 17.3조 원인 반면 사행산업(도박중독 등)으로 드는 사회적 비용은 추계로 78.3조 원으로 사행산업 매출규모의 4. 7배에 이르는 셈 입니다. 전 교수는 “도박중독으로 인한 사회적 비용은 매년 증가하여 이대로 간다며 지금의 추세로 2050년이 되면 사회적 비용은 361조원으로 증가해 우리나라 국내총생산(GDP)의 10%에 이를 것”이라고 전망하였습니다. 전교수팀의 조사 결과 도박중독자의 30-40%가 자살을 생각한 적이 있고 37.1%는 실제로 자살을 시도한 적이 있는 것으로 나타났다고 발표하였습니다. 결과적으로 도박 중독은 가정 파괴와 범죄를 유발하고 생산성을 떨어트려 내국인의 카지노 출입은 득보다 실이 많아 존재이유가 없음에도 건전한 게임으로의 개선안을 내 놓지 않으면서 도리어 도박을 조장하면서 영업연장을 하여주는 정부도 국회도 제 정신이 아닙니다. 존재이유가 없음에도 여야의 합의로 영업을 연장해 주는 이유가 결국은 장부에서 사라지는 돈 때문이 아닌지요?

3. 강원랜드 베팅 상향조정, 국민 패가망신·자살 부추긴 이명박 정부

1. 본인은 2003. 4부터 2006. 10.까지 내국인이 출입이 가능한 강원랜드 카지노에서 360억원을 잃은 우매한 국민입니다.

강원랜드는 그 기간 동안 그리고 2008. 6. 까지도 5층 회원용 영업장에서는 모든 출입고객을 상대로 16개의 모든 바카라 테이블에서 고객 1인이 병정(진정한 고객을 위하여 대리로 베팅을 하여주는 사람을 칭함)을 이용하면 테이블베팅한도인 6,000만원까지 베팅을 허용하는 영업을 공개적으로 일상적으로 하였습니다. 카지노 문화에 미숙한 국민을 상대로 합법도박장에서 불법영업을 자행하였는데 정부도 국회도 모르는 척 하였습니다.

○ 본인이 강원랜드의 그러한 영업이 불법이라는 사실을 알고 강원랜드를 상대로 2006. 11. 최초로 민사소송을 제기하면서 주무부처인 문화관광부(현 문화체육관광부)를 비롯한 청와대, 국회, 감사원 등에 강원랜드의 불법영업을 고발하는 민원을 꾸준히 제기하였음에도 문화체육관광부는 강원랜드의 불법영업을 시정하기는커녕 도리어 이명박 정부는 2008. 6. 3. 고객 1인이 혼자 6,000만원까지 베팅을 허용하는 상향조종을 하여 불법을 합법화 시켜주었고,

○ 본인이 이에 대하여 부당함을 각계에 민원으로 고발하자 2010. 11. 20. 게임방식을 디퍼런스 3,000만원으로 바꾸어 한 판에 1억 5천만원까지 베팅이 가능하도록 영업변경을 승인하여 주는 기막힌 일이 생기어 오늘도 강원랜드는 그러한 도박을 조장하는 운영을 하고 있어 패가망신과 자살을 조장하고 있습니다.

○ 전산시스템 교체

강원랜드는 손해배상청구소송, 내부비리 등의 문제가 발생하자 자신이 저질러 온 불법행위를 시정하여 고객들을 보호할 생각을 하기는커녕, 문화체육관광부와 지식경제부의 승인 하에 고객들의 승패액만 기록해 두지 않으면 앞으로 손해배상청구소송을 당하지 않을 것이라는 얄팍한 꼼수를 생각해 내고, 거액을 투자하여 멀쩡한 전산시스템(CMS)을 버리고 승패액을 기록하지 않는 새로운 전산시스템(ERP)으로 2009. 1. 1. 교체하였습니다. 불법을 은폐하고 비리를 감추기 위하여 전산시스템을 교체하는 이러한 상식에 어긋나는 작태는 범죄행위로 OECD국가라며 자랑하는 이명박 정부도 강원랜드도 국민은 안중에도 없이 우습게 보는 몰염치의 극치입니다.

○ 낙하산 인사 실태

2011. 12월 현재, 강원랜드에는 강원도 정무부지사였던 최흥집 대표이사, 국회 사무처 특별위원회 수석전문위원 출신의 김성원 전무, 지식경제부 출신의 한재덕 경영지원본부장, 청와대 출신의 박종기 카지노 본부장, 청와대 경호실 출신의 이동화 안전관리실장, 청와대 출신의 최동열 기획조정실장, 특히 2011. 10. 10. 임명된 박광명 강원랜드 중독관리센터장은 대통령실 교육과학문화 수석실 행정관 출신이 포진하고 있는 점은 한마디로 넌 센스입니다. 전문성이 전혀 없는 낙하산인사들은 무슨 일이 생기면 난리 법석만 떨고 전혀 속수무책으로 시간이 지나기를 기다립니다. 도박중독피해자들의 피 눈물로 호의호식하는 낙하산인사들이 우선 없어져야 합니다.

금년 5월에 개정된 사감위법에 따라 생기는 재단 이사장 등의 주요자리에 낙하산인사가 온다면 우리 피해자들은 죄시하지 않을 것입니다. 우리 피해자나 전문가들이 인정할 수 있는 훌륭한 분들이어야 하며 이에 대하여는 이미 사감위에 2012.  7.  10. 제안서를 제출한 바 있고 사감위원장으로부터 적극적으로 반영하겠다는 말씀을 들은 바 있습니다.

○ 도박중독자를 치료하는 가장 기초적인 처방은 도박의 현장에서 격리를 시켜 자기의 생활로 돌아가게 하는 것입니다. 전 세계의 어느 카지노장에도 도박중독을 예방·치유하는 기관을 자체 내에 부속기관으로 갖고 있는 곳이 없습니다. 카지노 선진국에서 왜 없는지를 생각해 보지도 않고, 카지노 선진국에서 비웃는 것을 모르고, 강원랜드는 자체 내에 부속기관을 갖고 있다고 자랑하듯 외국에서도 발표를 하여 나라망신을 시키고 있습니다. 2012. 6. 16, 강원랜드 컨벤션 센터에서 강원랜드 도박센터(KLAC)가 후원한 ‘한국중독범죄학회’(회장 동국대 민병설 교수)가 ‘한국사회의 도박문화와 대책’이라는 주제로 열렸습니다. 도박중독으로 범죄가 발생한다면 도박중독의 원인제공자를 발본색원하여 없애면 되는 일을 원인제공자가 후원하는 장소에서 도박중독범죄학회를 개최한 것은 납득할 수 없는 코미디입니다. 이는 도박중독의 원인제공을 한 강원랜드가 KLAC을 운영하는 것과 같은 몰염치의 연장입니다.

한 예로 경찰이 마약을 제조하여 판매하는 사람이나 장소를 발견하면 마약제조업자를 검거하고 제조장소를 폐쇄하여야 함에도, 도리어 마약제조업자가 계속 마약을 판매하면서 마약중독예방·치유활동을 하겠다는 것과 같이 말도 안 되는 짓을 정부가 허가한 사행업자들이 명분을 쌓으려고 상식에 반하는 파렴치한 행동을 정부와 정치권의 도움으로 하고 있습니다.

4. 국회와 정치권의 몰염치한 행태

○ 다시 그 부당함을 청와대, 국회, 국무총리실 등에 민원으로 항의하여도 모두가 모르쇠로 일관하다가, 국회는 2011. 12. 29. 여야합의로 예산안을 통과시키면서 2015년까지로 되어있는 강원랜드의 영업기간을 2025년까지로 연장하는 개정안(최연희 발의, 최종원의원 적극 동조)을 덤으로(?) 통과시켜주는 기막힌 일이 생겼습니다. 국민의 재산과 생명을 보호하여야 할 정부와 국회의 너무도 교묘하고 대담무쌍한 작태에 어안이 벙벙합니다.

한 예로 정부가 옥상에 놀이터를 허가하면서 울타리를 만들어 추락을 예방하여야 함에도 울타리를 만들지 않은 상태에서 놀이터를 개장하여 국민이 놀다가 추락을 하자 왜 옥상의 놀이터에 갔냐고 조롱하면서도 계속 놀이터를 개장하는 것과 다르지 않습니다. 정치권(국회)을 규탄하면서 강원랜드의 영업기간을 2025년까지로 연장하는 개정안은 반드시 폐기시켜야 합니다.

○ 본인이 뒤 늦게 이를 알고 대통령에 뜻을 둔 박근혜의원실을 찾아가 강력항의하자 보좌관은 박근혜의원이 개정안에 찬성한 것은 개정안의 내용을 알고 한 것이 아니라 상임위의 양당간사의 합의로 당론에 따라 찬성표를 던졌다고 합니다. 이런 무책임한 행동이 수많은 국민을 자살자와 가정을 파괴하는 패가망신을 시키고 있으며 이러한 모습은 야당 국회의원이나 정치지도자도 마찬가지입니다. 건전게임으로 정착하지 않는 한 반드시 폐기시켜야 함을 천명합니다.

5. 결어

본인이 소송을 제기하자 많은 강원랜드의 내부고발자들이 본인에게 제보를 하면서 한 말은 “건정한 오락장이 되어 자식들에게도, 국민들에게 떳떳한 직장이 되기를 바란다”라는 것입니다. 전체매출의 대부분이 강원랜드 카지노임에도 강원랜드 카지노보다는 하이원리조트라는 브랜드를 명함 등에 사용하는 것을 보면 자신들의 영업이 떳떳하지 않음을 알기 때문이라고 생각합니다. 마사회가 경마공원이라고 광고하는 것도 같은 맥락입니다.

스스로 가해자라고 생각하는 그들이 가족들에게는 떳떳한 직장이, 국민들에게는 건전한 오락장이 되기를 바랍니다.

중독의 피해자는 약 800만명으로 800만 가구가 문제점을 안고 어렵게 살고 있습니다. 각 당이 중독에 대하여, 특히 정부가 허가한 도박중독의 문제에 대하여 대선공약으로 채택하여 근본적인 문제의 해결점을 찾을 것을 강력히 촉구합니다. □

	토론 2
	건전한 사행산업을 위한 사감위 역할 및 과제
	김종호 사행산업 통합감독위원회 기획총괄팀장

1. 국내 사행산업 현황 및 실태

□ 사행산업 분류체계(한국표준산업분류)

ㅇ 산업분류 체계상 사행산업은 여가(레저)와 오락의 범주에 속함

대분류	중분류	소분류	세분류	세세분류	관련 사행산업 (사감위법)
R. 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업	91. 스포츠 및 오락관련 서비스업	911. 스포츠 서비스업	9111. 경기장 운영업	91113. 경주장 운영업	- 경마 - 경륜･경정 - 소싸움
		912. 유원지 및 기타 오락관련 서비스업	9124. 갬블링 및 베팅업	91241. 복권 발행 및 판매업	- 복권류 - 체육진흥투표권
				91249. 기타 갬블링 및 베팅업	- 카지노 - 경마, 경륜, 경정의 장외발매소 영업

□ 사행산업 종류(사감위법)

종 류	사업자	관련법	개 장	비고(주무부처)
경 마	한국마사회	한국마사회법, 축산법	1922. 5	(농림수산식품부)
경 륜	국민체육진흥공단	경륜･경정법 국민체육진흥법	1994.10	- 창원경륜(’00.12) - 부산경륜(’03.11) - 광명돔경륜(’06.2) (문화체육관광부)
카지노	강원랜드	관광진흥법, 폐광지역 개발지원에 관한 특별법	2000.10	(문화체육관광부)
스포츠토토	국민체육진흥공단	국민체육진흥법	2001.10	(문화체육관광부)
경 정	”	경륜･경정법 국민체육진흥법	2002. 6	(문화체육관광부)
복권(온라인)	복권위원회	복권 및 복권기금법	2002.12	- 주택복권(’69.9) - 전자복권(’01.5) (기획재정부)
소싸움	청도공영사업공사	전통 소싸움 경기에 관한 법률	2012.11	(농림수산식품부)

※ 불법 사행산업 유형

- 스포츠류 : 사설 경마･경륜･경정･경견 및 자동차, 오토바이 레이스 등

- 기계･기구류 : 룰렛, 슬롯머신, 아케이드, 내기 장기･바둑･체스 등

- 패를 수단으로 하는 도박 : 트럼프, 화투, 마작, 골패 등

- 온라인상의 도박, 내기 운동경기 및 동물싸움을 이용한 도박 등 다양한 형태로 이루어 짐

□ 사행산업 주요현황(2011년 기준)

구분		총매출액 (비중, %)	순매출액 (비중, %)	입장객 수 (천명)	1인당 평균 베팅액(만원)	조세 (%)	기금 (%)	영업장 수
								본장	장외	계
카지노	강원 랜드	11,857 (6.5)	11,857 (15.6)	2,983	39.7	1,542 (13.0)	2,338 (19.7)	1	-	1
	외국인 전용	11,256 (6.2)	11,256 (14.8)	2,101	53.7	951 (8.4)	1,051 (9.3)	16	-	16
경마		77,862 (42.6)	20,907 (27.5)	19,518	39.9	14,529 (69.5)	2,498 (11.9)	3	32	35
경륜		25,006 (13.7)	6,996 (9.2)	9,306	26.9	4,044 (57.8)	984 (14.1)	3	21	24
경정		7,348 (4.0)	2,053 (2.7)	3,387	21.7	1,203 (58.6)	210 (10.2)	1	15	16
복권		30,805 (16.9)	15,067 (19.8)	-	-	-	12,022 (79.8)	-	-	-
체육진흥 투표권		18,478 (10.1)	7,874 (10.4)	-	-	-	5,066 (64.3)	-	-	-
소싸움		16.6 (0.01)	2 (0.003)	92	1.8	2.7 (1.4)	-	1	-	1
계		182,629 (100)	76,012 (100)	-	-	22,272 (28.7)	24,169 (31.1)	25	68	93

* 조세 및 기금의 (%)는 순매출액 대비 조세 및 기금 기여율

ㅇ 매출액 등 국내 사행산업 추이(10여년간 5배 증가)

- 매출액은 1998년 3.6조원에서 2011년 18.3조원으로 증가

- 영업장 수는 ’98년 28개소에서 ’11년 92개소로 3배 증가

- 사행산업 업종 증가 : 2000년 이전 4종 → 2012년 현재 7종

※ 향후에도 영천 제4경마장 조성(’14년),  지자체 사행산업체 유치 경쟁 등으로 확산 예상

ㅇ 재정확충 및 고용창출 기여

- 축산발전, 국민체육진흥, 관광진흥개발 등 기금 조성 및 조세 수입

･ ’11년 재정기여  4.4조원(외국인카지노 제외)

(기금 2.3조원, 조세  2.1조원 / 순매출액 7.6조원의 57.9%)

- 사행산업으로 연간 약 2만 여명의 직접고용창출 효과 발생

□ 도박중독으로 인한 사회․경제적 비용 급증

ㅇ 국내 도박중독 유병률은 7.2%(CPGI, ’12년 조사), 선진국의 2 ~ 3배 수준

※ 프랑스 1.3%, 뉴질랜드 1.7%, 영국 2.5%, 호주 2.4% 등

ㅇ 국내 성인인구 중 265만 여명이 도박문제 경험

※ 중위험도박 217만명, 문제성 도박 48만명 등(’12년 조사)

ㅇ 도박중독으로 인한 사회․경제적 비용 : 연간 약 78조원(’10년 연구)

□ 사행산업, 국민 75%가 부정적으로 인식(’10년 조사결과)

ㅇ 국민 75%가 ‘사행산업으로 인한 사회적 문제 심각’ 인식

ㅇ 사행활동에 대한 규제를 강화해야 한다는 의견은 79% 차지

※ 불법도박 규모 : 53.8조원 추정(’08년 아주대 산학협력단)

․사설경륜 0.1조원, 사설경정 0.4조원, 사설경마 2.7조원, 사설카지노 7조원, 사행성게임장 11.6조원, 온라인도박 32조원

□ 장외발매소 베팅중심의 운영, 레저문화 기능 취약

ㅇ 경마, 경륜, 경정 장외발매소 매출액이 전체의 70~80% 차지

- 전체 이용객의 약 80%가 장외발매소에서 베팅

- 장외발매소 이용자 도박중독유병률(경마 83%, 경정 80%, 경륜 79%) 본장 이용자에 비해 높은 수준(최대 15%이상)

- 매출액 증대와 관련하여 서울 및 수도권에 장외발매소 집중개설

※ 경마는 78%(32개소 중 25개소), 경륜․경정은 76%(21개소 중 16개소)가 서울 및 수도권에 집중

※ 참고자료

ㅇ 사행산업 연도별 매출액 추이

구분			2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
카지노	강원 랜드	총	8,091	8,021	9,705	10,658	11,538	12,534	11,857
		순	8,091	8,021	9,705	10,658	11,538	12,534	11,857
	외국인	총	4,346	4,796	6,129	7,528	9,196	10,056	11,256
		순	4,346	4,796	6,129	7,528	9,196	10,056	11,256
경마		총	51,548	53,110	65,402	74,219	72,865	75,765	77,862
		순	14,347	14,758	18,181	20,648	19,564	20,354	20,907
경륜		총	17,555	15,894	21,173	20,524	22,238	24,421	25,006
		순	5,267	4,770	6,347	6,153	6,222	6,832	6,996
경정		총	4,127	3,972	5,388	6,869	7,183	6,508	7,348
		순	1,236	1,190	1,613	2,055	2,006	1,818	2,053
복권		총	28,438	25,940	23,810	23,940	24,712	25,255	30,805
		순	14,098	12,859	11,821	11,851	12,242	12,501	15,067
체육 진흥 투표권		총	4,573	9,131	13,649	15,962	17,590	18,731	18,478
		순	2,285	4,316	6,095	6,944	7,785	8,160	7,874
소싸움		총	-	-	-	-	-	-	16.6
		순	-	-	-	-	-	-	2
계		총	118,678	120,864	145,256	159,700	165,322	173,270	182,629
		순	49,670	50,710	59,891	65,837	68,553	72,255	76,012

※ 주 1) 총 - 총매출, 순 - 순매출을 나타냄

2) 카지노 매출은 관광진흥법 시행령 제30조에 따라 순매출액(드롭액-환급금) 으로 집계

3) 순매출액(실 고객지출액)은 총매출액-환급금으로 산출

2. 사감위 출범 이후 주요성과

❑ 사행산업 통합관리 체계구축

사행산업통합감독위원회 출범으로 사행산업에 대한 소관부처별  행정적 지도․감독에서 정부의 통합적 관리․감독으로 전환

- 사감위, 관계부처, 사업자간 조정․권고 및 이행 협력체계 구축

❑ 사행산업 건전화 정책기반 마련

사행산업 건전발전 종합계획(’09~’13) 수립․시행(’08.11.17)

- 6대 중점과제․20개 세부과제 선정, 연도별 추진계획 수립․시행

사행산업「총량제」시행으로 과도한 확산 억제

- GDP 대비 매출비중 감소(’09년 0.639%→’10년 0.616%→’11년 0.615%)

- 사행산업 신규 영업장 증설 제한(’08년 수준인 92개소 유지)

이용자 보호 전자카드 제도 시범운영(’11년)

- ’11년 시범운영 성과분석 결과를 토대로 ’12년부터 시행 확대

- 체육진흥투표권은 건전성 평가결과에 따라 전자카드 도입 제외(’11.12)

사행산업 시행기관 건전화 평가(’10년 시범운영, ’11년 평가 완료)

과도한 사행심 유발 방지를 위한 사행산업 광고 규제

- 사행산업 광고자율심의위원회 구성․운영(총 80건 심의)

장외발매소 운영제도 개선(’11.7월)

- 장외발매소 지정좌석제(경마 22개소), 입장정원제(전체 53개소) 시행

온라인 베팅제도 개선 및 폐지여부 결정 추진

- 경마의 온라인 베팅 폐지(’09.7.20)
- 체육진흥투표권 온라인 베팅 감축운영(1일 무제한→6회, ’10.1월)

- 법적 근거가 있는 합법 온라인 베팅(복권, 체육진흥투표권)의 경우

허용유지 결정(’11.12월, 위원회 의결)

❑ 사행산업 현장 상시 지도․감독체계 확립

사행산업 현장 상시 감독체계 구축･운영

- 현장 조사관 보조원 상시배치 및 사무처 직원 순환점검(1,520회)

- 규정 위반행위 적발, 소관부처․사행사업자 시정권고(매월)
불법사행행위 신고센터 운영 및 온라인 사이트 모니터링 강화

- 신고접수 15,980건, 접속차단․이용해지 1,959건(13%)
- 모니터링 검색 19,798건, 접속차단․이용해지 5,327건(27%)

※ 신고포상금 지급 : 총 1,921건 / 8,573만원

❑ 도박중독 예방․치유 및 재활 서비스 제공

도박중독 예방교육 및 홍보

- 대상별 도박중독 예방교육 실시(’08~’11, 9,538명)
․청소년(4,470명), 일반인(3,285명), 사행산업종사자(1,783명)
- 도박중독 추방의 날(9.17) 제정 및 도박중독 예방 집중홍보
․언론홍보(249회), 로드투어(17곳), 퀴즈이벤트(2만5천명 참여)실시

- 계기별․매체별 도박중독 예방 홍보활동 강화

․방송다큐멘터리 제작 방영(6회), 라디오 캠페인(3개 방송사) 등

도박중독 예방･치유 및 재활 서비스 체계 구축

- 도박중독 예방상담 및 치유 프로그램 운영

※ 개인･집단상담, 가족교육, 자연친화, 문화예술프로그램, 재정․법률강좌 등

- 도박중독 예방․치유 지역센터 설치․운영(4개소, ’10. 8~’11년)

(*) 4개소 중 경기․부산센터 실적

- 도박중독 분야 전문인력 양성(’09년 77명, ’10년 110명, ’11년 273명)

(*) 11년 실적에는 예방강사양성과정, 재교육, 슈퍼바이저교육 인원 포함

도박중독 예방단체 활동 지원

- 한국도박중독예방활동단체협의회(6개 시민단체/’10년 6월 출범)

- 대학생도박중독예방활동단(전국 11개교/’11년 6월 발족)

3. 설립 5주년 맞이한 사감위의 향후 역할 및 과제

❑ 공급규제 중심의 정책에 대한 분석

제1차 사행산업 건전발전 종합계획(’09～’13) 전반에 대한 성과 및 문제점 분석

사행산업 확산으로 인한 부작용을 최소화 할 수 있는 범위 내에서 총량의 적정수준 관리

❑ 이용자 보호를 위한 다양한 정책 마련

전자카드 운영 성과분석 및 확대 시행 방안 마련(’12.12월)

* 전자카드 시범운영 및 추진현황 점검(’10. 7～’11.11)

･ 내국인 카지노(’10. 7), 경륜(광명 ’10. 9, 부산․창원 ’10.12), 경정(’10. 9), 경마(’10.11)

❑ 사행산업 시행기관에 대한 건전화 평가(’11년 시행) 강화

사행산업의 건전성 증대 및 부작용 해소를 위해 사행사업자의 건전화 노력을 종합적으로 평가

기존 평가내용(3개 평가부문, 10개 평가지표) 전반에 대한 문제점 분석 및 객관적･효율적 방안 마련

❑ 사행산업 현장 지도･감독 및 불법사행산업 감시․신고체계 확립

[사행산업통합감독위원회법 개정(’12.5) 및 시행(’12.11)]

❑ 도박중독 예방･치유 및 재활 서비스 시스템 구축

한국도박문제관리센터 설립･운영 등

❑ 사행산업 건전발전을 위한 조사․연구 및 홍보 지속추진 □

	토론 3
	사행산업 체계 개선 및 개정 <사감위법> 평가
	박민수 인제대학원대학교 보건경영학과 교수

1. 국내 사행산업 관리체계 대표적 문제

가. 체계적인 사행산업 관리체계 부재

1) 관리 부처와 관리 근거(관련 법) ; 사행산업 별로 나뉘어져 있어 사행산업 전체의 정책과 틀을 제시하지 못하고 있음

2) 도박 폐해 예방과 최소화를 위한 인프라의 절대적 부족 ; 도박 폐해 예방과 최소화가 사행산업 확장의 걸림돌로 인식하여 시설, 인력, 예산, 연구에 대한 투자를 최소화시킴

※ 관리 부처

1) 사행산업에 대한 기존 관점을 가지고 접근하며 도박중독 등 도박 폐해에 대하여는 관심을 두지 않으려 함

2) 기금의 관리 ; 도박자금 중독 증상을 보임

나. 불법 도박의 확대

1) 사행산업의 합법화에도 불구하고 불법 도박 시장이 커지고 있음 ; 합법 사행산업 운영과 불법 도박을 별개의 사안으로 보고 있음

2) 특히 온라인 도박의 확대에 대한 대책이 마련되지 못하고 있음

3) 온라인 도박을 포함한 불법 도박에 대한 규제 체계의 미비

다. 사행산업통합감독위원회

1) 위원장과 위원의 비상임직, 당연직 및 추천권 문제

2) 전문성과 책임성을 가진 직원 확보의 어려움

3) 인·허가권, 관리·감독권 없는 협의·조정·권고권만 가진 기구

2. 2012년 5월 개정된 <사행산업통합감독위원회법> 개선 방향

가. 부담금 부과 징수 근거 마련 및 국고 매칭 비율 삭제

나. 한국도박문제관리센터 설립과 운영 근거 마련

3. 도박의 합법화 취지

- 도박 전체를 불법화시키는 것은 암시장만 키워서 위험한 도박에 국민을 노출시키게 됨

- 기존의 관점 ; 사행산업은 긍정적인 면과 부정적인 면이 있으므로 균형된 시각을 가지고 긍정적인 면은 최대화, 부정적인 면은 최소화시켜야 함

- 합법화시키지 않을 경우 불법적인 위험한 도박에 노출되어 같은 총량의 도박이 존재하더라고 폐해가 더 커짐

- 합법적 도박의 존재 이유 ; 불법도박 이용을 줄이고 가급적 안전하게 설계된 합법적 도박을 이용하게 함으로써 도박의 폐해를 예방하고 최소화시키는 것

- 그 외 사행산업의 사회에 대한 긍정적 효과는 장기적으로는 없으며 오직 폐해만 있을 뿐임

- 현실적인 예 ; 공창 제도, 미국의 금주법

4. 도박 문제

가. 사회에 사행 심리를 만연시키는 문제 : 무임승차(사회 가치관의 문제 야기)와 유일한 기회의 문제

나. 도박중독자의 자금을 주 재원으로 하는 세금과 기금으로 국가 세입 조달하는 역진성 문제

다. 도박으로 인한 중독

1) 도박 중독

2) 도박자금 중독

5. 핵심 전략

가. 정부 부처와 지역사회가 도박 자금에 중독되지 않도록 하기 위한 전략

※ 도박 자금 중독의 원인 ; 우선순위에 따른 예산 배정 원칙를 준수하는 예산 부처와의 투쟁을 피해서 안정적으로 재원을 확보할 수 있기 때문

※ 원칙 ; 도박으로 인하여 조성된 자금을 부담금과 세금 징수 외에는 직접적으로 어떠한 사업, 기관, 지역에도 투입을 금지시키는 것

1) 사행산업 사업자는 어떠한 마케팅, 사회공헌 명목의 사업 금지

2) 사행산업 사업자가 지역, 단체, 행사의 후원, 기부하는 행위 금지

3) 지방세를 최소화시키고 현재 기부, 후원, 사업비로 사용되는 모든 비용을 국세로 징수

4) 사행산업 별 기금은 가급적 세금으로 대체하여 폐지시키거나, 필요성을 검토하여 반드시 필요한 경우에만 통합하여 사감위가 관리

5) 불법도박 사업자와 유착된 공무원의 퇴출

나. 국민들이 도박에 중독되지 않도록 하기 위한 전략

- 도박 폐해 예방과 최소화 전략

1) 현재 도박으로 인한 문제를 모든 국민들이 알 수 있도록 알리는 것

가) 불법 도박의 규모와 폐해

나) 합법적 사행산업 사업장에서 현재 진행되고 있는 일

다) 도박중독자가 겪고 있는 어려움 등

※ 즉 도박은 국가, 지역, 국민들 어느 누구에게도 전혀 도움이 되지 못할 뿐만 아니라 심각한 고통을 가져다주고 있음

다. 대안

※ 원칙

도박하는 국민의 수가 현저하게 감소하고, 안전한 방법으로 도박하게 하는 것, 즉 사행산업의 확장 추세가 역전되어야 하고, 매출도 감소시켜야 하며, 불법 도박이 척결되어야 함

1) 통합 도박법 제정을 위한 로드맵을 제시하고 중·장기적으로는 전 사행산업의 인허가 및 관리감독은 한 부처로 통합

2) 사감위로 통합될 경우 사감위는 위원장, 위원의 상임화는 필수적이며, 위원의 구성도 변경이 필요함

3) 총량은 매출 총량에서 도박기회 총량으로 변경시켜야 함 ; 총량은 경제지표를 참고하기보다는 불법 도박에 대한 영향력을 고려하여 결정하여야 함

4) 합법적 사행산업의 기능과 역할(도박 폐해 예방과 최소화)이 제대로 수행되는지 평가하고 그렇지 못한 경우 그 원인을 분석하고 대책을 수립하여야 함

5) 부담금과 세금의 징수를 통한 도박 폐해 예방과 최소와를 위한 자금의 확보

가) 부담금은 직접적인 폐해 예방과 최소화를 위하여

나) 세금의 일정 부분은 불법도박의 척결, 대안적인 놀이 문화 조성, 도박 문제를 관리하기 위한 국가 기관 운영 등에 투입되어야 함

6) 도박 폐해의 규모(유병율 7.2%)에 적절한 도박중독의 폐해 예방과 최소화를 위한 인프라 투자와 사업의 시행 ; 도박자금의 역진적인 투자 성격을 바로잡기 위해서는 도박중독으로 인한 폐해 예방, 최소화에 집중적인 투자가 더욱 절실함

7) 사행산업 영향평가제도의 도입을 통하여 취약 계층의 보호함으로써 도박으로 인한 폐해의 형평성 문제를 고려하여야 함

6. 부담금과 도박세

가. 사행산업 조세 현황

나. 기금 등 출연 현황

다. 업종별 매출 및 지출 구조

라. 수익금 지출 체계

마. 뉴질랜드 문제도박 전략 예산

바. 미국 카지노 세금

1) 세율 현황

주(State)	카지노 수(Number of Casinos)	임금(Employee Wages) (millions)	카지노 수입(Casino Revenue) (millions)	세금과 면허세(Taxes and Licenses) (millions)	주 세율(State Tax Rate) (percentage)
Colorado	43	$194.8	$631.8	$92.0	20%
Illinois	9	$367.1	$1800.0	$555.2	35%
Indiana	10	$517.5	$1800.0	$492.6	20%
Iowa	13	$255.9	$922.9	$216.9	30%
Louisiana	16	$534.8	$1800.0	$374.8	21.5%
Michigan	3	$309.3	$1000.0	$219.3	18%
Mississippi	30	$1000.0	$2.7	$322.6	8%
Missouri	11	$269.0	$1100.0	$322.7	20%
Nevada	247	$6800.0	$9500.0	$688.0	6.25%
New Jersey	12	$1200.0	$4300.0	$342.4	8%
South Dakota	40	$23.5	$58.6	$4.5	8%
Total	434	$11471.9	$22916.0	$3308.3	Average 7.7%
Source: American Gambling Website

2) 도박 세금 수입으로 운영되는 프로그램

주(State)	일자리(Jobs)	주세 (Government Tax) (millions)	수입(Revenue) (millions)
Delaware	1,782	$185.6	$526.6
Iowa	2,606	$93.8	$307.4
Louisiana	700	*N/A	*N/A
New Mexico	350	$21.9	$87.9
Rhode Island	745	$109.7	$771.0
West Virginia	1,745	$166.8	$433.8
Total	7,928	$577.9	$2100.0
*N/A, this property did not open until February 2002.

3) 2005 회계년도 주 상업적 도박의 비교

주(State)	총 세금(Total Taxes)	조정 총 수입(Adjusted Gross Revenues*)	유효 세율(Effective Tax Rate)
Nevada	$904 million	$10.61 billion	8.5%
Illinois	$797 million	$ 1.75 billion	45.5%
Indiana	$774 million	$ 2.40 billion	32.2%
New Jersey	$398 million	$ 4.80 billion	8.3%
Missouri	$410 million	$ 1.50 billion	27.2%
Louisiana	$335 million	$ 1.56 billion	21.4%
Mississippi	$334.6 million	$ 2.79 billion	12.0%
Iowa	$161.8 million	$ 745.9 million	21.7%
Total	$4.224 billion	$25.15 billion
Source: Indiana Gaming Commission, 2006 *AGR includes adjustments such as chip and token float not included in win figures.

4) 미국 국민 1인당 도박중독 예산(부담금)을 산정할 경우

- 주(state) 평균 0.381$(2003년)

출처 ; Data provided by the Association of Problem Gambling Service Administrators.

사. 캐나다

1) 캐나다 주의 도박세가 문제도박에 사용된 비율(government gaming revenue spent on problem gambling)

가) 주 평균 ; 0.85%

나) 가장 높은 주 ; Saskatchewan (1.53%), Quebec (1.25%), Nova Scotia (1.22%) Ontario(1.20%), Alberta(0.52%)

2) 알버타 주

가) 알버타 주의 도박 세수 ; 12억 달러(2002–2003), 7억 달러(1997–1998)

- 68% 증가됨.

나) 유병율

- 중위험군 3.90% (약 89,000 명의 성인)

- 문제도박자 1.30% (약 29,900 명의 성인)

- 총 5.20% (약 118,900명의 성인) - 캐나다에서 두 번째로 높은 주

7. 향후 현안 문제

가. 부담금의 부과 징수 근거 마련 및 국고 매칭 비율의 삭제

1) 0.5% 이내로 부과할 수 있는 부담금의 비율에 대한 대통령령의 마련

나. 한국도박문제관리센터의 설립과 운영 근거 마련

1) 도박중독 문제를 다룰 수 있는 전문성과 독립성 확보 방안

2) 도박폐해를 입은 사람들의 요구 충족성과 질 확보 방안 □

	토론 4
	주요 외국 사행산업 규제 정책
	황성기 한양대 법학전문대학원 부교수

1. 사행산업 관리 원칙

사행산업 선진국 등에서의 도박법제 및 시스템을 살펴보면, 대개 사행산업 관리정책의 입안이나 시행에 있어서 적용되어야 하는 원칙들을 다음과 같이 추출할 수 있다. 그것이 바로 이미 이헌욱 변호사님이 발표하신 발제문에 제시되어 있는 것처럼, 고립화원칙, 집중화원칙, 투명화원칙, 공익화원칙 등이다. 이러한 원칙들의 지향점은 ‘사행산업에 대한 접근성 및 친밀성’을 제한함으로써, ‘원칙적 금지‧예외적 허용’이라고 하는 사행산업관리의 틀을 유지한다는 것이다.

고립화원칙은 경마장이나 카지노 등 사행산업의 영업소는 가능한 접근이 제한될 수 있도록 물리적인 장소가 사람들의 거주지역과 멀리 떨어져 있어야 한다는 원칙이다. 집중화원칙은 사행산업 영업소들이 물리적으로 고립된 장소에 집중되어야 하지, 여러 곳으로 산재해 있으면 안 된다는 원칙을 말한다. 예컨대 장외발매소는 사행산업관리원칙 중 고립화, 집중화원칙에 반하는 것으로서, 현행 사행산업이 사행산업관리원칙에 의해 관리되고 있지 못하다는 것을 보여주는 단적인 예이다. 이러한 측면에서 향후 장외발매소는 단계적으로 축소해야 하며, 궁극적으로는 장외발매소를 완전히 폐지해야 한다. 온라인베팅 시스템도 이러한 고립화, 집중화원칙을 무력화시킨다는 점에서 금지되거나 제한되어야 하는 것은 두말할 필요도 없다. 투명화원칙은 사행산업은 결국 베팅이나 배당 등을 위한 자금과 밀접한 관련성을 가지고 있기 때문에, 이러한 자금의 흐름과 사행산업사업자의 사업경영이 투명하게 관리되어야 한다는 원칙을 말한다. 이것은 곧 회계관리시스템이 투명하게 구축되어야 한다는 것을 의미한다. 공익화원칙은 사행산업으로부터 발생하는 수익은 사익이 아닌 공익적 목적을 위해서 사용되어야 한다는 원칙을 말한다.

이러한 원칙들이 지향하는 바는 위에서 언급한 것처럼, 사행산업에 대한 접근성 및 친밀성을 제한함으로써, ‘원칙적 금지‧예외적 허용’이라고 하는 사행산업관리의 틀을 유지한다는 것이다. 향후 사행산업 관련 정책들은 이러한 원칙들을 바탕으로 입안 및 시행되어야 하고, 현재의 사행산업 관련 법률들도 이러한 원칙들에 입각해서 개정되어야 한다.

현재 우리나라에서는 도박 내지 사행행위는 형법이나 사행행위특례법에 의해 원칙적으로 금지되고 있다. 다만 축산업, 관광산업, 레저산업 육성 등의 명목으로 별도의 사행산업 관련 단행 법률들을 통해서 예외적으로 허용될 뿐이다. 그런데 문제는 현재의 사행산업 관련 법률들이나 정책들이 사행산업관리원칙들에 의해서 관리되거나 입안되는 것이 아니라, 단순한 산업육성의 논리 내지 상황논리, 그리고 임기응변적인 대응에 의해 유지되거나 추진되고 있다는 점이다.

2. 사행산업 정책 모델

사행산업 정책은 국가별‧지역별‧문화별 차이에 따라 상이한 형태로 나타나고 있는바, 대체적으로 사행산업에 대한 정책 유형은 근절형, 암묵적 인정형, 참여자보호형, 정부중립형, 정부보호형, 혼합형 등 여섯 가지로 나누어 설명된다(문화관광부, 세계 주요국가 사행산업 정책 사례 연구, 2006).

첫째, 근절형(Eradication)은 사행산업을 제도적으로 허용하지 않는 정책으로, 모든 종류의 사행산업을 금지하는 포괄적인 법령을 채택‧유지함으로써 처벌법이나 강력한 규제법을 통해 정책목표를 달성한다.

둘째, 암묵적 인정형(Non-enforcement)은 법률로써 사행산업을 허용하고 있지 않은 정책유형의 하나로, 법으로 허용되지 않음에도 불구하고, 이러한 사업을 시행하는 사업자와 참여자를 처벌대상에 포함시키지는 않는다. 정부가 사행산업 근절을 목표로 관련 정책을 집행해도 카지노 및 관련 산업의 활동을 통제하기 어려운 경우에 취하는 유형이다.

셋째, 참여자보호형(Gambler Protection Model)은 사행산업을 허용하되 이용자를 최대한 보호하고자 하는 정책목표에서 출발하여, 카지노 및 관련 산업을 허용하지만 사회적 부작용 최소화를 위해 강력한 사업자 규제를 포함하고 있다. 광고 및 관련서비스 제공 등 수요를 증대시키는 행위를 엄격히 금지하고 있으며, 수요억제를 통해 사행산업 성장을 억제하여 이들 산업에서 발생하는 조세가 감소되더라도 정부에서 엄격히 통제한다. 미국 사우스다코타 주, 미주리 주, 아이오와 주, 프랑스 등이 여기에 해당한다.

넷째, 정부중립형(Government Neutral Model)은 사행산업의 허가와 정책목표에 따른 규제를 제외하고는 기타 다른 산업과 동일하게 취급하는 정책유형으로, 사행산업에 대해 도덕적‧사회적‧경제적 가치 등을 반영하지 않으며, 정부는 사행산업 보호 등과 같은 책임을 지지 않는다. 산업 규모에 따라 기준을 적용하여 이에 상응하는 규제를 가하는 정책으로 소액게임에는 최소한의 규제를, 고액게임에는 이에 상응하는 규제를 취하여 소비자를 보호하고자 하는 의도가 포함되어 있다. 자선카지노를 운영하고 있는 캐나다 앨버타 주 등이 여기에 해당한다.

다섯째, 정부보호형(Governmenmt Protection Model)은 이용자를 보호하기 위해 사업자를 규제하는 참여자보호형과 상반되는 정책이다. 이 모델의 목적은 최대의 이익 창출에 있으며, 규제는 사행산업 내 경제적 이해관계의 보호와 사행산업의 성장에 중점을 두고 있어, 해당 지역이나 정부는 이들 산업에서 발생하는 세금에 크게 의존하고 있다. 미국의 일리노이 주, 인디애나 주, 미시간 주, 캐나다의 온타리오, 호주의 퀸즐랜드와 빅토리아, 네덜란드, 마카오 등이 여기에 해당한다.

여섯째, 혼합정책형은 정부보호형과 참여자보호형의 요소들을 자국의 환경 및 정책목표에 부합되도록 혼합하여 적용하는 정책으로, 사행산업 허용에 있어 사회적 비용 최소화라는 목표와 경제적 이익 극대화라는 목표를 동시에 달성하려는 모델이다. 강원랜드 개장 이전 한국 사행산업정책의 대표적인 예로, 외국인을 대상으로 하는 카지노영업장 개설을 승인하고 국가이익에 위배되지 않는 한도 내의 영업에 대한 규제도 최소화해 이익을 도모하면서도, 내국인의 입장은 철저히 통제하여 사회적 부작용을 최소화하는 모델이다. 미국의 뉴저지 주, 네바다 주, 영국 등이 여기에 해당한다.

우리나라에서는 도박 내지 사행행위는 형법이나 사행행위특례법에 의해 ‘원칙적’으로 금지되고 있다. 다만 축산업, 관광산업, 레저산업 육성 등의 명목으로 별도의 사행산업 관련 단행 법률들을 통해서 ‘예외적’으로 허용될 뿐이다. 따라서 도박 내지 사행산업에 대한 우리나라의 법정책적인 입장의 기본틀은 ‘원칙적 금지‧예외적 허용’이라는 점은 분명하다. 이러한 기본관점에서 본다면, 우리나라의 사행산업규제정책은, 설령 사행산업을 예외적으로 허용해야 할 경제적 목표를 감안한다고 하더라도, 참여자보호형 내지 제한적 혼합정책형에 가깝게 설계‧운영되어야 한다.

구체적인 규제유형으로는 크게 진입규제(허가제도, 사업장의 지역 제한, 허가조건의 명시 및 구체화, 종사자 면허제도 등), 수요 규제(광고규제, 연령제한, 출입횟수 제한, 베팅액의 제한, 이용자 ID카드제도 등), 영업 규제(영업시설이나 게임의 종류, 사업장 내부 프로그램, 전산 및 회계시스템에 대한 규제, 운영시간 규제, 알코올 판매 규제, 베팅금액 및 승률 규제, 엔터테인먼트 제공 규제, 콤퓨규제[고객유치나 재방문 등을 위해 객실, 음식, 음료 등 무료로 제공하는 서비스의 금지])와 같은 직접적 규제와 고율의 세금부과, 부담금 부과 등과 같은 간접적 규제로 구분될 수 있다.

결국 도박 내지 사행행위에 대해서 우리나라가 취하고 있는 법제도의 기본틀, 도박 내지 사행행위에 대한 국민의 정서, 사회적 부작용 등을 종합적으로 고려할 때, 참여자보호형 내지 제한적 혼합정책형에 따라 각각의 규제유형을 모든 사행산업에 대해서 일관되고도 원칙적으로 설계‧적용할 필요가 있다. 이러한 관점에서 본다면, 우리나라의 현행 사행산업법제 및 정책은 ‘원칙과 철학이 없는 분산형 규제시스템’으로 평가될 수 있고, 앞서 말한 바대로 향후의 사행산업법제 및 정책은 기본적인 원칙과 확고한 철학에 바탕을 둔 일관성 있고 통합적인 규제시스템의 설계에 초점을 맞추어야 한다. □

	토론 5
	도박중독 및 도박문제 접근 전략
	이해국 가톨릭대학교 의과대학 정신건강의학과 교수

1. 도박문제 정의와 개념에 근거한 보호정책 수립

❍ 보건의료문제로서의 도박중독

- 도박중독은 “중독”이라는 핵심적 병리를 나타내는 일차적 질환으로서의 병적도박을 의미함.

- 도박중독은 넓은 의미에서 “경증의 초기 몰입단계”에서 “중증의 집착 상태”까지를 포함하는 개념으로 “질병이냐 질병이 아니냐”는 이분법적 단정의 대상이 아님.

- 도박중독에 대한 치료보호서비스는 보건의료서비스로서의 엄격한 질적관리시스템에 의하여 관리 될 필요가 있음.

- 최근 정신행동장애 진단표준도구(기구)인 DSM-V 에서는 병정도박을 기존의 충동조절장애에서 물질 및 중독장애로 조정하여 그 진단기준을 정의하였음.

❍ 중독에 수반되는 사회문화경제적 문제로서의 도박문제

- 도박중독자체는 개인에서 경험되어지는 문제이지만, 그 폐해는 개인을 넘어 가족, 지역사회, 나아가 사회전체가 영향을 받는 다는 차원에서 공중보건학적 문제이며, 나아가 사회전체의 문제임.

- 따라서, 도박중독에 대한 예방관리 정책은 도박중독의 원인이 되는 사행산업장 및 환경에 대한 제도적, 정책적 규제와 이용자에 대한 예방교육, 치료보호서비스와 같은 다면적이고 포괄적인 개입을 포함하여야 함.

2. 도박문제 개입전략의 개념 및 영향

❍ 절충적 접근 vs. 보수적 접근

- 사행산업의 폐해로서의 도박중독에 대한 개입정책은 기저가 되는 원칙과 개념에 따라 차이를 나타낼 수 있음.

- 다양한 중독은 그 중독의 특성에 따라 개입전략의 원칙이 달라질 수 있음. 즉, 담배와 도박과 같이 노출된 사람에서의 중독율이 높은 중독은 알코올, 인터넷게임 등과 같이 노출된 사람에서의 중독율이 상대적으로 높지 않은 중독에 비하여 보다 엄한 통제정책이 요구됨.

- 절충적 접근은 도박중독을 불가피한 부작용(필요약?)으로 여기며, 사행산업의 이익과 피해의 합을 비교하여 피해를 최소화하기 위한 Harm reduction 개념에 입각한 다양한 전략을 구사하는 접근임.

- 보수적 접근은 사행산업에 대한 엄격한 규제와 도박중독자에 대한 단도박(abstinence)을 치료목표로 하는 원칙적 접근으로 Single distribution theory 개념에 입각한 전략을 구사하는 접근임.

- 현행 “사행산업통합감독위원회의 설치”와 “도박중독예방치유센터를 통한 치료보호서비스 제공”이라는 두축으로 시행되는 정책은 엄격한 규제정책은 시행하지 못하면서, 동시에, 보건의료서비스 원칙에 입각한 엄정한 질적 관리 체계를 갖추지 못함으로써, 두가지 보건학적 개입 원칙 어느 것도 적절히 충족하지 못하는 부실한 개입의 측면이 있음.

❍ 기능중심 협력구조가 아닌 이해당사자 중심 협력구조 한계

- 위에서 언급한 두가지 개념의 접근방향은 도박문제를 해결하는데 있어, 상호 배타적이라기 보다는 보완적 의미를 가져야 하는데, 도박문제가 심한 도박중독자에 대한 의학적 치료로부터 접근성 제한전략과 같은 제도적 접근 및 사회경제적 지원과 문화적 환경개선과 같은 전인적, 포괄적 접근을 요하는 공공의 문제이기 때문임.

- 사감위의 출범은 관련된 정부 부처간 다부처 협력구조의 형태가 갖추어지고 포괄적 접근의 가능성이 마련되었다는 측면에서 긍정적이나 기능중심의 협력구조가 아닌 이해부처 중심의 협력구조라는 측면에서 한계가 있음.

- 즉, 사행산업의 규제, 도박중독에 대한 예방, 치료, 보호 및 사회문화적으로 탈중독적 문화환경을 조성하기 위하여 필요한 정부 부처 내 기능을 정의하고, 이러한 기능을 수행하는 정부부처간 역할분담에 기초한 다부처 협력구조가 이루어져야 함.

- 즉, 인허가정책, 규제정책, 세금정책, 사회복지정책, 보건의료정책, 경찰사법정책 등 필요한 기능을 정의하고 이러한 기능을 수행하는 정부부처간, 민간전문가 간 협력구조를 구축하는 것이 필요함.

- 그러나 현재의 문화체육관광부, 농림부 등이 중심이 된 이해부처 중심의 협력구조로는 원천적 피해발생최소화를 위한 엄격한 제도적 접근과 치료보호제공이라는 절충적 접근과 보수적 접근의 상호보완적 개입전략수립에 한계가 있음.

- 예컨대, 사감위, 도박중독예방치유센터와 개정법에 의한 도박문제관리센터 등의 구조에 정부 내 의정부처인 보건복지부 또는 가족 및 청소년에 대한 포괄적 사회서비스를 관장하는 여성가족부 등이 원천적으로 참여하지 못하고 있는 것이 구조적 한계의 예임.

3. 현행 사감위 구조 및 관련 제도의 문제점 및 개선 방향

❍ 절충적 접근의 한계에서 벗어나기 어려운 사감위 구조

- 현행 사감위법에 의하면 사감위 사무처 등은 문화체육관광부가 중심이 되어 기타 기재부, 농림부, 경찰 공무원 등의 파견근무로 구성되게 되어 있는데, 문화체육관광부, 농림부 등은 사행산업의 인허가 및 건전한 육성의 업무를 동시에 수행하는 이해당사부처인 바 그 역할에 한계가 명확함.

- 결국 인허가와 관련된 직접적 권한을 가진 정부 내 부처가 부처 고유의 기능과 관계없이 실질적으로 인허가로부터 기금의 징수, 기금 용처의 결정 및 집행, 치료보호시설의 설치, 서비스 제공까지를 배타적으로 포괄하는 이해당사자 중심의 부처협력구조의 형태를 가지고 있음

- 이는 사감위 활동이 지향하는 바가 “사행사업의 원칙적 금지, 통제와 예외적 허용 및 피해발생 최소화 및 피해발생시 시급한 공공의 지원 시스템의 제공”이라기 보다는 “사행산업의 장려와 통제 및 도박중독의 예방치료보호기능의 형식적 균형”이 아닌지 의구심을 들게 하기 충분함.

❍ 재원조성 및 활용구조의 한계

- 사감위법 개정을 통하여 법적근거와 강제성을 갖추어 안정적 치료보호재정을 확보하였지만, 세금 즉, 조세의 형태가 아니기에, 기본적으로 불안정함. 최소한 건강증진기금정도 수준의 공정성, 투명성을 갖춰야 함.

- 근본적으로, 사행산업체로부터 조성한 기금(정확히 중독예방치유부담금-치유에 대한 정확한 정의가 필요함.)만으로 정부의 공식적인 도박중독 예방, 치료보호 업무가 운영되도록 하는 사행산업 보완정책의 기본적 틀에 대한 검토는 여전히 필요함.

- 특정부처가 모아 특정부처가 사용처를 결정하고, 특정기관에서만 사용되도록 하는 구조로는 한계가 있음. 도박문제의 발생과 그 폐해가 당사자 뿐 아니라, 지역사회 전체 영역에서 경험되어지며, 필요한 서비스 또한 한 두개 기관에서 제공할 수 있는 것이 아니며, 개인에 대한 상담서비스 이외, 보건의료서비스, 사회복지서비스, 문화적 환경 등 포괄적 차원에서 제공되어야 하기 때문임.

- 준조세화하고 기금 및 치유기금의 관리를 위한 독립적으로 운영할 수 있고, 엄정한 치료보호의 원칙과 기능을 수행할 수 있는 정부와 민간 전문가들로 치유기금운영과 치료보호기관 운영이 이루어질 수 있도록 하는 것이 중요함.

❍ 지역사회 치료보호 서비스 체계 간 연계강화 및 서비스(기관) 다각화

- 치료보호기관과 관련해서는 근거와 의미가 애매한 “...예방치유센터”라는 명칭을 “..관리센터”라는 포괄적 형태로 변경한 것은 타당한 결정이라고 보이며, 이렇게 설치된 관리센터는 지역사회 내 도박중독 예방홍보활동과 도박중독대상자가 지역사회 내 다양한 공공/민간 사회, 보건 서비스를 이용할 수 있도록 지원하는 기능을 수행하는 것이 바람직함.

- 사감위에 의하여 설치되는 지역서비스기관에서는 일부 직접적으로 치료적 상담서비스를 제공할 수 있겠지만, 전반적으로 필요한 서비스를 코디네이션 하며, 기관 중심이 아닌 대상자 중심으로 대상자에게 필요한 다양한 보건.의.료.복지.사회서비스에 연계하는 기능을 수행하도록 함.

- 특히 중증도박중독이나 동반정신건강문제에 대하여는 정신보건 및 의료기관의 서비스 또한 제공되어야 하는데, 이 경우 건강보험 재정을 사용하게 되므로, 치료비 지원 등의 방법이 가능해야 함. 따라서, 기본적 서비스 구성과 체계에 대한 정의  단계부터 서비스 제공 및 평가, 질관리 등 전반적 과정에서 정신보건 및 지역보건서비스체계와의 긴밀한 협의하에 정확한 기준을 개발하고, 적용할 필요가 있음.

4. 탈중독(도박) 문화환경 조성 비전 제시해야

- 미국의 경우 기초자치단체인 city government 의 기능 중 가장 큰 비중을 차지하는 것이 recreational department 를 통해 다양한 지역사회 기반 문화체육프로그램과 시설을 개발하고 시민이 이용할 수 있도록 지원하는 것임.

- 서울일부 자치구를 제외한, 우리나라에서 이러한 기초자치단체의 역할을 기대하기는 현재로선 무리이며, 따라서, 문화체육관광부가 비사행산업, 비게임적 문화, 오락, 여가, 체육활동에 대한 비전을 제시하고 적극적 실천전략을 마련하는 것이 사행산업으로 인한 폐해를 예방, 감소시키기 위한 근본적 해결책임을 인식할 필요가 있음.

- 사행산업의 건전한 육성을 통하여 불법도박의 확대라는 풍선효과를 억제하는 것이 아니고, 사행산업의 철저한 통제로 인한 풍선효과를 다양하고 질높고, 접근성이 높은 문화체육프로그램 활성화를 통하여 사행성 오락에 대한 욕구를 줄이는 전략으로 접근하는 발상의 전환이 필요함.

❍ 중독사회에서 탈중독사회로

- 중독사회란 : 과도한 경쟁, 개인화, 디지털화로 인한 고립과 스트레스와 긴장이 우리 몸과 우리의 뇌를 무언가 자극적인 것이 필요한 상태로 만들고, 여기에 접근성이 좋은 다양한 사행성오락산업장이 갖춰져 있고, 중독의 위험과 중독의 진행에 대하여 교육하고 개입할 수 있는 지역사회서비스와 보건의료서비스는 취약한 사회

- 탈중독사회 : 디지털과 아날로그 문화가 적절히 조화를 통하여 일상생활 내 스트레스와 긴장발생요인이 적고, 수시로 쉽게 이용할 수 있는 비사행성, 비중독성 문화오락스포츠 프로그램이 존재하며 교육, 사회, 보건, 의료 서비스 내에 중독폐해에 대한 다양한 예방, 교육, 홍보 서비스가 제공되고, 병적인 중독의 경우, 편견없이 이용할 수 있는 질좋은 의료서비스가 존재하는 사회 □

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