[조세감면법안 보고서]

2005. 9. 8 참여연대 조세개혁센터

Ⅰ. 조세감면법안 모니터 작성 배경

1. 조세감면법안 모니터 보고서 작성 취지

재정적자규모의 증가가 커다란 사회문제가 되고 있다. 2002년 국가부채가 98조원에서 불과 3년만에 200조원을 돌파할 정도로 국가부채가 빠르게 늘어나고 있는 것이다. 그러한 이유로 조세감면 법안의 축소정비의 필요성이 꾸준히 제기 되어왔음에도 뷸구하고 조세감면 법안은 오히려 계속 급속하게 증가하는 추세에 있다.

조세감면 법안은 여러 부작용을 지니고 있는데 첫째로 조세수입을 감소시킨다. 조세수입이 감소되는 부작용과 감면에 따른 긍정적인 경제 산업적인 파급효과 또는 사회적 약자를 보호하기 위한 필요성을 비교형량 하기가 매우 어렵다. 둘째, 세 부담의 불평등이 야기된다. 특정 납세자군의 조세를 감면시킨다면 그에 해당하는 만큼 다른 납세자군의 부담은 증가하게 된다. 셋째, 시장효율성이 감소한다. 시장에 대한 정부 개입을 통해 특정부문에 자원을 집중 시키는 것은 자원의 불균형 배분을 초래하여 시장논리를 저해 시켜 불균등 성장을 불러일으킨다. 정부개입이 초래하는 사회적 추가비용 역시 시장의 비효율성을 야기한다. 마지막으로, 조세감면법안의 실효성을 담보할 수 없다. 조세감면을 통해 의도했던 결과가 실제 조세감면을 통해 달성될지 여부가 매우 불투명하다. 또한 특정계층을 위한 조세감면 혜택이 의도했던 계층이 아니라 다른 계층에 돌아가는 경우도 발생한다.

국가 재정권을 포기하고 과세 중립성을 훼손하면서 시행되는 조세감면법안을 발의할 경우에는 감면에 따른 긍정적인 파급효과가 무엇인지 실증적으로 분석을 하는 것은 물론 그 법안이 일으킬 수 있는 부작용 까지 충분히 고려해야한다.

그러나 이들 법안의 상당수는 세수확보 대책 등 여러 문제점들을 충분히 파악하지 않고 단순히 선심성 정책의 일환으로 발의되는 것으로 평가되어 조세감면 법안의 실태를 파악할 필요성이 대두 되었다.

2. 조사 설계

▷ 조세감면법안 : 조세특례제한법, 소득세법, 부가가치세법, 특별소비세법 등 여러 세법 개정법안 중 그 내용이 세수의 감소를 불러일으키는 법안

▷ 조사대상기간 : 17대 국회 개원 이후부터 2005년 6월 30일 까지 발의된 법안

▷ 자료수집방법 : 국회 재정경제위원회 홈페이지 내에 공고된 법안 중 조세감면법안 선정

3. 조사 및 분석

▷ 조사 내용

• 조세감면법안의 증가 추세

• 조세감면법안이 발의된 숫자

• 조세감면법안이 통과된 비율

• 조세감면법안을 많이 발의한 의원

• 조세감면법안에 많이 서명한 의원

▷ 분석 내용

• 조세감면법안 내용분석

• 불합리한 조세감면 법안 선정 기준 마련

• 대표적으로 불합리한 조세감면 법안 예시

• 조세감면법안이 남발 되지 못하도록 조세특례제한법 혹은 국회법 개정방향 제시

Ⅱ. 조세감면법안 모니터 결과

1. 조세감면 법안 증가 추세

15대 (1996-2000)	16대 (2000-2004)	17대 (2004-2005. 6)
41건	106건	87건

▷ 15대때 41건에 불과하던 조세감면법안이 16대때 106건으로 2004년 4월 이후 출범하여 이제 1년 남짓 된 17대 국회에서 벌써 87건의 조세감면 법안이 발의됨

▷ 이런 추세가 계속 지속 된다면 17대 국회 회기 중에 200건이 넘는 조세감면 법안이 발의 될 수 있음

2. 대표적으로 문제가 되는 조세감면 법안들

▷ 조세감면의 부작용이 감면에 따른 긍정적인 파급효과 보다 훨씬 클 것이라고 분석되는 법안 중 대안법안이나 (수정)가결 형식 등으로 통과된 법안을 대상으로 함

▷ 선정기준

• 집단 민원성 법안을 합리적 근거 없이 선심성으로 발의한 경우

• 조세감면을 통해서 돌아가는 이득이 사회적 약자에게 돌아가지 않는 경우

• 조세감면법안이 뚜렷한 정책적 목표를 갖지 못하거나 목표에 부합되지 않는 경우

• 조세감면법안이 막대한 세수의 감소를 초례하는 경우

▷ 위와 같은 선정 기준을 통하여 대표적으로 불합리한 조세감면 법안 3개를 선정함

• 첫 번째로 꼽힌 국민주택 규모 초과하는 공동주택에 대한 용역에 대하여 부가가치세를 면제하자는 법안과 두 번째로 꼽힌 투기 지역 내 수용되는 토지에 대하여 기준시가로 과세하자는 법안은 집단 민원성 법안을 뚜렷한 정책적 목표 없이 선심성으로 발의 하였으나 그 혜택이 사회적 약자에게 돌아가지 않기에 선정되었음

• 세 번째로 꼽힌 사치품에 대하여 특소세를 면제하자는 법안은 로비성 법안으로 막대한 세수의 감소를 초례하나 중소기업을 지원한다는 목표와 전혀 부합되지 않기에 선정되었음

(1) 국민주택규모 초과하는 공동주택에 대한 일반관리용역과 경비용역에 대하여 부가가치세 한시적 면제 (이계안, 심재철, 전재희 각각 대표발의)

▷ 각 의원이 개별적으로 제출한 조세특례제한법 개정안을 재경부가 취합하여 정부 대안으로 제출함(조세특례제한법 제106조 개정안). 본 개정안에 의하면, 국민주택규모를 초과하는 공동주택에 제공하는 일반관리용역과 경비용역에 대하여 2005년 까지 부가가치세 면제혜택을 주는 것으로 되어 있다.

▷ 본 개정안의 취지를 중산층의 주거비 부담을 덜어 주기 위한 개정안이라고 설명하고 있으나, 국민주택 규모를 초과하는 중대형 아파트의 주민이 주로 혜택을 보게 된다.

▷ 이 개정안에 따르면, 시세가 22억원에 달하는 압구정동의 대림아크빌 아파트 62평형의 주민과 35억원을 초과하는 도곡동의 타워펠리스 103평형의 주민도 부가가치세 면세혜택을 받게 된다. 20억원이 넘는 주택에 사는 고소득층에게 까지 면세혜택을 주어야 할 이유는 없다.

▷ 또한, 이 개정안은 아파트의 관리용역에 대하여만 면세혜택을 주게 되어 단독주택 거주자와 아파트 거주자 간의 형평성 문제를 일으키고 있다.

▷ 모든 재화와 용역에 대하여 부가가치세가 과세되어야만 하는 원칙에 예외를 두는 곳은 예외적으로 서민의 생활을 보호하기 위한 생필품(미가공 농수축산물, 수돗물, 연탄 등)과 정책적으로 보호할 가치가 있는 것으로서 대다수 국민의 동의를 얻을 수 있는 분야(교육용역, 도서 등)이다. 이런 원칙에 부합되는 최소한의 범위 내에서 부가가치세를 면제해주는 것이 바람직한 정책방향이다.

▷ 중대형 아파트의 주민은 세법상 예외를 두어 특별히 보호해야 할 소외계층이 아니며, 주택관리용역 역시 대다수 국민이 정책적으로 보호할 가치가 있다고 동의하는 분야로 보기 어려우므로 본 개정 법률안은 그 정당성을 인정할 수 없다.

(2) 투기지역 내 토지 중 토지수용으로 인하여 양도되는 토지에 대하여는 양도소득세를 기준시가로 과세하는 법안 (전재희, 이계안 의원 각각 대표발의)

▷ 각 의원이 제출한 개정안을 정부가 취합하여 정부 대안으로 제출함(조세특례제한법 개정안 제85조) 본 개정안은 원칙적으로 투기지역 내 부동산을 양도하는 경우 실거래가로 양도소득세를 과세하나, 투기지역 내 토지수용으로 인한 양도의 경우에는 양도소득세를 기준시가로 과세하는 것으로 되어 있다.

▷ 과거에는 택지개발 등에 의해 토지가 수용될 경우 공시지가를 겨우 상회하는 정도로 보상이 이루어졌지만 최근에는 보상가가 공시지가를 훨씬 상회할 뿐만 아니라, 시세에 근접하는 경우가 많다. 예를 들어, 파주 신도시의 경우 보상가가 공시지가의 2배에 이르고(2004년 8월 17일 자 한국경제신문), 판교의 경우에도 보상가가 대지의 경우 공시지가의 156%, 기타는 2배가 넘는 것으로 나타났다(2004년 8월 7일, 파이낸셜).

▷ 특히, 투기지역은 기타 개발지역 보다도 지가가 더 급등한 지역으로서 공시지가 대비 보상가의 차이가 타 지역에 비해 클 것으로 예상되는 지역이다. 주변지역에 비해 현저하게 높은 시세차익을 올렸음에도 불구하고 공익사업 용지로 수용되었다는 이유만으로 주변지역과 같은 기준으로 과세하는 것은 형평성에 어긋날 뿐 아니라, 투기꾼에 악용될 소지가 있다.(예정지구 지정일전에 취득한 것에 한한다고 하나, 투기꾼의 정보력을 감안하면 그다지 실효성이 없음)

▷ 재경부는 원활한 공익사업 수행을 지원하기 위한다고 개정해야 한다고 그 취지를 밝히고 있다. 즉, 세부담을 경감해줌으로써 사실상 보상가를 인상해주는 효과를 가져와 토지수용을 원만히 진행하고자 하는 취지라고 판단된다.

▷ 토지수용절차에 있어서 행정적 편의를 위해 조세의 형평성을 훼손하면서 까지 법을 개정하려는 태도는 ‘소득이 있는 곳에 세금이 있다’는 조세법의 기본을 무시하는 처사로 볼 수 있으며, 이러한 정부의 일관성 없는 조세정책은 토지에 대한 투기를 조장하는 주요 원인이 되고 있다.

(3) 특소세 대폭 축소 (김진표의원 대표 발의)

▷ 골프채, PDP TV 등 24개 품목에 대한 특소세 폐지 개정안을 제출. 반대여론을 의식해 24개 품목 중, 향수, 보석 등 13개 품목은 폐지를 철회함.

▷ 특소세 폐지 이유로 국민생활수준의 증대로 특소세 과세대상 품목의 상당수가 소비 대중화되었고, 이 품목을 생산하는 중소기업을 지원하는 효과가 있을 것이라고 함.

▷ 그러나, 현재 정규직 노동자 월평균임금이 201만원, 비정규직노동자 평균임금이 103만원인 현실에서 641만원짜리 프로젝션 TV, 1,140만원짜리 PDP TV, 220만원짜리 골프용품, 가격파악 조차 힘든 요트를 대중화된 소비재로 판단하는 것은 현실과 동 떨어진 의식임.

▷ 한편, ‘특소세가 폐지되면 이 품목들을 생산하는 중소기업이 활성화 된다’는 것 역시 근거가 없는 주장임. 골프산업의 경우 시장규모가 대략 5천억 원인데, 수입 브랜드가 대부분을 차지하여 국산제품의 점유율은 10% 이내에 불과함. 또한, 모터보트․요트, 수상스키, 윈드서핑, 행글라이더 등은 국내에서 거의 생산되지 않는 제품들임. 결국 특소세 폐지로 주로 혜택을 보는 것은 국내 중소기업이 아니라 해외 사치품 제조업체이며, 특소세 폐지로 사치품의 수요가 증대하여 수입이 늘어날 경우에는 무역수지에도 악영향을 미칠 것임.

▷ 또한, 특소세가 폐지되어 프로젝션 TV, PDP TV 등 고가가전제품을 생산하는 국내 대기업 가전업계가 성장하면 그만큼 중소기업에게도 혜택이 돌아간다고 주장하지만, 이는 대기업은 천문학적인 이윤을 올리지만 중소기업은 여전히 곤란을 겪고 있는 한국경제의 양극화를 간과한 주장임. 결국 이번 특소세 폐지안은 국내 사치재 시장을 사실상 독과점하고 있는 외국기업과 국내 특정대기업, 부유계층에게 특혜를 주는 것에 불과함.

▷ 우리나라에서 특소세는 간접세 중 유일하게 소득재분배 기능을 갖는 세금으로, 일반적 소비수준을 넘는 사치재에 부가됨. 그만큼 특소세는 사치재로 인해 생길 수 있는 계층간 위화감을 다소 경감하는 완충재 역할을 하고, 이를 소비하는 부유계층들에게 최소한의 사회적 책임을 부여하는 의의를 지니고 있음. 빈부격차가 심각한 사회문제가 되고 있는 현 상황에서, 정부가 특별소비세 세목 자체를 폐지하려는 것은 조세의 소득재분배 기능을 포기하려는 것으로 볼 수밖에 없음.

3. 조세감면 법안 통과 현황

총 발의 법안 수	대안폐기, 수정가결, 원안가결	폐기	계류
87	24	27	36

▷ 조세감면 법안 중 17대 국회 재정경제위원회에서 폐기 또는 가결 된 수를 조사

▷ 이중 대안폐기된 법안은 위원회 대안에 반영된 후 원안이 폐기된 경우이고 계류법안은 아직 상임위인 재정경제위에서 심사가 되지 않은 안건임

▷ 대안폐기된 안건은 대안에 반영되었다는 점에서 수정가결에 합산하여 산출함

▷ 상임위원회에서 처리된 안건 중 절반가량 (47%)은 대안에 반영되거나 수정법안 형태로, 혹은 원안 그대로 본회의에 상정이 되며 다른 절반가량 (53%)은 상임위에서 폐기 처리 됨

4. 조세감면 법안을 가장 많이 대표 발의한 의원

대표제안자	총합	계류	대안폐기	폐기
윤건영	8	4	2	2
김효석	7	4	2	1
박재완	6	1	0	5
이혜훈	4	4	0	0

▷ 조세감면 법안을 가장 많이 대표 발의한 의원은 윤건영 한나라당 의원으로써 17대 국회가 시작한 이후부터 2005년 6월 말까지 총 8건을 발의 함. 그 외 김효석 민주당 의원, 박재완, 이혜훈, (이상 한나라당 의원)이계안 의원(열린우리당의원)이 최다 발의한 의원임

▷ 원안가결 또는 수정가결된 안건은 없음

5. 조세감면 법안에 가장 많이 서명한 의원

서명다수의원	총합	계류	수정가결 (대안폐기 포함)	폐기
엄호성	30	16	6	8
박재완	23	12	2	9
이인기	21	7	4	10
유정복	19	3	4	12
김재원	19	8	3	8
김애실	18	5	3	10
이혜훈	18	9	3	6
유승민	17	6	4	7
황우여	17	4	2	11
김양수	17	9	3	5
김정부	16	7	3	6
이재오	16	8	1	7
이종구	15	4	4	7
송영길	15	4	8	3

▷ 조세감면 법안에 가장 많이 서명한 의원은 엄호성 의원으로 모두 30건의 조세감면법안에 서명함

▷ 조세감면 법안에 15건 이상 서명한 의원들은 모두 14명으로 이중 송영길 (열린우리당)의원을 재외하고 모두 한나라당 의원임

6. 조세감면법안이 남발 되지 못하기 위한 대안

▷ 법안이 야기할 긍정적인 혹은 부정적인 효과에 대한 충분한 고려 없이 선심성 정책을 위하여 조세감면법안을 남발하는 것을 방지 하기 위해서 조세감면 법안을 발의 하기 전에 세수의 감소 효과 등을 미리 정부기관에 (예를들어 국회예산정책처 또는 재정경제부) 문의를 하는 것이 필요함

▷ 조세특례제한법 혹은 국회법 개정을 통해 조세감면법안을 발의하기 전에 세수의 감소 규모 등을 질의하는 서류를 (편의상 조세감면제안서라 칭함) 제출하고 그 것에 대한 답변을 (편의상 조세감면검토보고서라 칭함) 조세감면 법안과 함께 첨부하도록 법제화 시켜야 함

▷ 법조항에 다음과 같은 내용이 포함 되어야 할 것임

• 조세감면법안에 “조세감면제안서” 및 “조세감면검토보고서” 첨부의무 부과

• “조세감면제안서”에 포함시켜야 할 내용. 예를 들어 조세감면의 목적, 조세감면으로 인한 효과, 연도별 예상세수효과 및 관련 통계자료 등

• 조세감면제안서의 “제출시기” 및 “제출기관”을 명시

• “조세감면검토보고서”의 내용 및 작성기한

• 그 외 세부사항에 대한 하위법 위임