부동산 관련 조세 및 주택정책에 대한

참여연대 의견

I. 토지공개념에 대한 참여연대의 입장

1. □토지공개념□ 또는 □주택공개념□의 역사 및 공개념 도입 주장의 배경

최근 정부는 극심한 부동산투기를 잡기 위해 토지공개념을 도입하겠다고 밝혀 이에 관한 찬반 논란이 일고 있다. 하지만 □토지공개념□ 또는 □주택공개념□은 참여정부가 새롭게 제기한 이념이나 정책이 아니라 부동산투기가 극심하게 발생하였던 1970년대 말부터 정부가 천명하였던 토지 및 주택 정책방향이었다. 이러한 정책방향을 근간으로 소형아파트의무비율제, 무주택자우선분양제도, 분양가상한제(이후 택지비 상승이 반영될 수 있도록 분양가원가연동제로 변경), 분양권금지제도와 같은 투기억제 및 무주택 서민들의 내집마련 지원정책이 1970년대부터 줄곧 실시되어 오고 있다.

그러다 1988년, 1989년, 1990년 계속 집값이 연 20% 이상씩 폭등하면서 주거비 마련을 위한 노동자들의 극심한 노동쟁의가 발생하는 등 문제가 심각해지자 정부는 종합토지세 도입, 토지초과이득세 신설, 택지소유상한제 도입, 개발부담금 부과를 통한 개발이익환수제도 등을 내용으로 하는 토지공개념제도 실시를 다시 천명하게 된다. 이런 분위기에서 200만호 주택건설과 함께 19만호의 영구임대주택 및 50년 장기임대주택 등 공공임대주택을 처음으로 건설했다.

토지공개념 제도 실시와 주택공급으로 1992년에 집값이 12% 정도 하락할 정도로 안정되자 토지공개념 이념은 퇴색해 정부는 다시 건설경기 부양, 시장원리에 의한 주택·토지정책으로 크게 후퇴하면서 영구임대아파트와 장기임대아파트 등 공공임대아파트의 건설을 중단하고 택지소유상한에관한법률마저 폐지했다.

공개념 제도가 이렇게 크게 후퇴하자 국민의정부 말 부동산투기와 집값 상승이 심각해지면서 종전과 달리 2001년 55만호, 2002년 60만호 등 많은 주택이 공급되고 있음에도 집값이 2001년 9.5 %, 2002년 13%와 같이 연 10% 이상씩 오르는 현상이 지속되고 있다. 주택공급이 충분히 이루어지면 집값이 내린다는 시장원리가 설자리를 잃고 있는 것이다. 이런 상황에서 참여정부는 땅속에 묻혀 있던 토지공개념의 이념을 다시 꺼내든 것이다.

2.  '토지공개념' 의 위헌성 시비에 대해

정부가 집값 앙등과 부동산투기를 막기 위해 토지공개념에 입각한 주택거래허가       제, 재건축·재개발사업에 개발부담금 확대적용 등의 정책들을 추진하겠다고 하자,     일부에서는 80년대말과 90년대초에 실시한 토지공개념정책이 헌법재판소에 의해 이    미 위헌결정이 내려졌음에도, 실효성 없는 정책을 다시 추진한다고 비판하고 있다.

하지만 토지초과이득세법이 헌법불합치 결정을 받은 것은 토지투기억제를 위해 미     실현이득을 과세대상으로 한 입법목적이 위헌이기 때문이 아니라, 개별토지의 지가     조사를 감정평가사와 같은 전문가가 아닌 하급공무원이 담당하도록 해 이득이 아      닌 토지원본에 대한 과세가 될 우려가 있고, 장기간에 걸쳐 지가가 앙등·하락할       수 있는데, 지가가 앙등한 경우에만 과세하여 토지원본이 잠식될 우려가 있기 때문     이었다. 이후 양도소득세 부과에서 토지초과이득세를 공제하지 않아 이중과세가 되     는 등 행정가들이 법을 지나치게 행정편의적으로 만들어 그 입법수단이 과도하다는    이유였다.

택지소유상한에관한법률이 위헌결정을 받은 것도 균등한 택지소유를 유도함으로써     주거생활을 안정시키기 위해 일정규모 이상의 택지소유를 금지한 입법목적 그 자체    가 위헌이라는 게 아니다. 소유상한을 200평으로 지나치게 낮게 책정하고 소유목      적이나 택지기능을 고려하지 않은 채 예외 없이 획일적으로 상한을 정해 법 시행이    전의 개인 주거용 토지에 투기목적 등을 가리지 않고 일률적으로 법을 적용하도록     하는 것이 과도한 입법수단이라는 이유였다.

이와 같이, 헌법재판소의 결정취지는 법률내용을 획일적·일률적이 아니라 입법목      적에 맞게 다양화하고 그 정도를 과도하지 않게 하라는 것이었다. 그런데도 강력한     토지공개념정책으로 집값상승율이 연 0.5%가 넘지 않을 정도로 안정되자 정부는       오히려 정책을 바꾸어 건설경기 부양을 위해 토지초과이득세법이나 택지소유상한에    관한 법률을 스스로 폐지하기에 이른다. 입법과정도 졸속이었지만 폐지과정도 결코     심사숙고한 것이라고 평가하기는 어렵다. 실제로 택지소유상한에관한법률은 1998년    정부가 먼저 위법을 폐지한 후 1999년에 헌법재판소에서 위법에 관한 위헌결정이      내려졌다.

3. □토지공개념□ 및 □주택공개념□의 근거

의식주 중 하나인 주택은 인간의 생존을 위한 필수조건으로 선택의 여지가 없이 반드시 있어야 하는 기본적인 생활수단의 하나다. 때문에 텔레비전처럼 필요에 따라 시장에서 구입할 수 있는 일반적인 상품과는 그 성격을 달리한다. 주택의 기초인 토지 또한 기업의 생산수단 중 하나지만 확대 재생산이 불가능하기 때문에 시장에서의 상품거래에 의해 공급·배분되는 것 이상으로 효율적이고 균형적인 개발을 필요로 한다.

주택과 토지의 이러한 공공재적인 성격 때문에 우리 헌법 제122조는 토지에 대해 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률로 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있도록 하고 있다. 헌법 제35조도 주거권을 국민의 기본권의 하나로 규정함으로써 정부에 국민의 기본권 실현을 위한 책무를 부여하고 있다. 헌법 제119조 역시 부동산투기와 같은 불균형적이고 불안정한 경제현상을 안정시키고 적정한 소득분배, 경제민주화 등을 위해 정부가 시장에 개입해 경제를 규제·조정할 수 있다고 천명하고 있다. 이렇게 토지공개념이나 주택공개념은 토지와 주택의 공급·배분과 관련해 우리 헌법의 이념이나 원리에 충실한 정책방향이라 할 수 있다.

그러나 정부의 토지와 주택정책은 이러한 헌법정신에 맞게 충실하게 집행되지 못했다. 부동산투기가 심각한 상황에서는 공개념적인 정책을 추진하다가 집값이 안정되고 경기가 어려우면 경기부양 수단으로 □시장원리에 충실한 토지·주택정책□이라 포장하며 일정 정도 부동산투기를 부추기는 정책을 펼치는 등, 토지와 주택을 둘러싼 이념과 정책이 오락가락했던 것이 사실이다. 특히, 국민의정부는 IMF 사태로 어려워진 경기를 부양한다는 이유로 시장원리를 강조하며 공개념에 입각한 분양가규제, 소형아파트공급의무비율제, 무주택자우선분양권제도, 분양권전매금지제도 등을 차례로 폐지, 현재의 암담한 부동산투기 현상을 초래하고 말았다.

불과 1∼2년 사이에 부동산 경기활성화를 위해 분양아파트의 양도소득세 면제와 부동산투기억제를 위한 양도소득세 실거래가 과세정책이 혼재되어 시행되고 있다. 그 결과 수도권 투기억제지역에서는 양도소득세가 실거래가로 중과세되고 있고, 대전 신도시 지역에서는 양도소득세가 면제되는 등 혼란스러운 양상이 나타나고 있는 것은 정부의 이념적 목표가 없는 정책이 빚어낸 비극적 측면이라 할 것이다. 이런 점에서 참여정부에서 뒤늦게나마 토지와 주택 관련 정책을 공공적 성격에 입각한 방향으로 전환하고 토지·주택정책의 이념적 목표를 명확히 했다는 점에서 □토지공개념□ 및 □주택공개념□을 천명한 것은 찬성할 만한 일이다.

그러나 종전부터 줄곧 있어왔던 토지·주택공개념 제도를 마치 새로운 것으로 포장하고, 초강수 정책도입의 운운하는 것은 다분히 심리적 위협을 통한 효과를 거두겠다는 의도가 아닌가 의심케 한다. 1가구 다주택 보유자에 대한 중과세 등을 포함한 종합부동산세 도입, 부동산 보유세 과표현실화를 통한 보유세 강화, 1가구 다주택 소유자에 대한 양도소득세 중과세 등 종전의 부동산투기 억제정책으로 제시했던 정책을 실제로 꾸준하게 추진해 정책의 일관성 및 신뢰성을 보여준다면 충분히 심리적으로도 투기 욕망이 억제될 수 있을 것이다. 그런데도 굳이 새로운 정책을 추진하겠다고 엄포만 놓고, 이러한 발표가 구체적 정책 입안과 집행과정에서 관철되지 못할 경우 장기적으로는 정부정책의 신뢰성을 떨어뜨려 그 순간만 지켜보자는 기회주의적인 심리만을 양산할 수밖에 없음을 명심해야 할 것이다.

4. 현재 거론되고 있는 토지·주택공개념 관련 정책들에 대한 의견

(1) 주택거래허가제

종합부동산세신설, 재산세·종합토지세의 과표현실화를 통한 부동산 보유세 강화, 1가구 다주택 소유자에 관한 양도소득세 중과세 등 종전의 공개념에 입각한 강력한 조세정책으로도 강남과 같은 특수한 투기지역의 집값 폭등이 잡히지 않는다면, 강남과 같은 특정한 투기지역에 한해서만 주택거래허가제를 도입하는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다.

하지만 종합부동산세신설은 2005년 이후로 마냥 미루기만 하고 재산세 등 보유세 강화정책을 선진국과 같이 보유세를 시가의 1% 정도로 인상하는 식으로 힘있게 추진하지 않은 채, 일부 강남부유층의 조세저항을 우려하여 순차적인 인상만을 주장하면서 기존 조세정책으로는 집값을 잡을 수 없으니까 시장에 직접적인 영향을 줄 수 있는 주택거래허가제 등을 도입하자는 주장은 정책의 선후가 뒤바뀐 주장으로 설득력이 없다.

부득이하게 주택거래허가제를 실시해야 할 경우엔 유의해야 할 점이 있다. 토지거래허가제와 달리 주택은 토지보다 거래의 양이나 횟수가 매우 많다. 토지는 그 이용목적에 따라 투기목적의 여부를 밝혀내기가 상대적으로 쉽지만, 주택은 주민등록을 이전해 자가로 사용하는 것 이외의 용도에 대해서는 모두 투기목적으로 판단할 수 있는 가능성이 크므로, 주택거래허가제의 적용대상이 되는 주택 가격이나 규모 및 이용용도 등에 관한 명확한 기준을 잘 설정해야 한다. 기준이 모호하거나 너무 광범위할 경우에는 지방정부의 행정력이 이를 따라가지 못하고 민원이 많이 제기되어 성공적인 효과를 거두기 어려울 수도 있을 것이다.

(2) 주택선매제

정부는 이중계약서 작성을 방지하기 위하여 허위 계약서를 작성하여 낮은 가격으로 주택을 매매한 것으로 허위 신고한 경우, 그 가격으로 정부가 그 주택을 선매하는 정책도입을 검토하겠다고 밝히고 있다. 하지만 정부가 공적자금을 지원하거나 택지를 공공적으로 조성하여 공급하는 등 정부가 투자하지 않는 순순한 일반 민간주택에까지 주택선매제를 적용하는 경우에는 위헌의 소지가 있다고 보인다. 다만, 아래와 같이 싱가포르의 주택선매제도처럼 정부가 공적자금을 지원하거나 공공토지를 공급해 서민용으로 공급한 주택에 대해서는, 의무거주기간이나 분양권전매금지기간을 위반해 매매했을 때, 이를 최초의 분양가로 환수하는 환매제도의 형태로 도입하는 것이 분양권전매금지제도의 실효성을 보완할 수 있다.

검인계약서제도 등 어떠한 제도를 시행해도 조세포탈을 목적으로 한 이중계약서의 작성을 막기 어렵고 공인중개사와 법무사들이 공공연하게 이중계약서 작성을 조장하는 현실에서 정부의 고육책도 이해가 간다. 하지만 위와 같은 제도보다는 지방정부가 담당하고 있는 취득세의 거래정보 및 과세표준과 국세청이 담당하는 양도소득세에 관한 거래정보  및 과세표준을 서로 공유하고 일치시킨다면 오히려 이러한 이중계약서의 폐단은 줄여나갈 수 있을 것이다.

이와 함께 부동산거래중개를 엄격한 자격시험을 거친 공인중개사에 한하도록 제한하고, 공인중개사가 거래정도를 신고하도록 하며 허위로 신고하는 경우 엄하게 처벌하고 공인중개사 등록을 취소시키는 식의 부동산중개제도를 선진화할 필요가 있다. 현재 이와 관련한 공인중개사업법이 국회에 제출되어 있다.

(3) 재건축·재개발 개발이익환수에관한법률 적용확대

개발부담금을 부과하는 개발이익환수에관한법률과 관련해서도 여러 차례 위헌시비가 있었으나 헌법재판소는 모두 합헌으로 결정하였다. 하지만 정부가 건설경기 활성화를 위하여 비수도권은 이미 폐지하고 수도권에 대해서도 2004년까지만 법이 적용되도록 하고 있다.

과도한 개발이익이 발생하는 경우 부동산투기가 일어나 집값 상승을 부추기는 부작용이 일어나게 되고 그 개발이익을 국가가 회수하여 사회적으로 재투자하는 것이 사회정의에도 부합한다 할 것이므로, 위 개발이익환수에관한법률의 적용을 부동산투기의 억제효과가 나타날 때까지 다시 연장하거나 존속시키는 것은 바람직하다.

특히 지역주택조합, 직장주택조합 등이 개발하는 아파트공급사업에서는 개발부담금을 부과하여 조합원들에게 많은 부담이 돌아가게 하면서 재건축조합이나 재개발조합이 아파트공급사업을 하여 많은 개발이익이 발생함에도 개발부담금을 부과하지 않는 것은 형평의 원칙에도 맞지 않는다. 특히 강남의 재건축의 경우에는 많은 투기적인 이익이 발생하여 강남 집값 상승의 원인이 되고 있음에 비추어 강남과 같은 특정한 투기지역에 한하여 재건축, 재개발 사업에서 개발이익이 발생하는 경우 일정 정도 개발부담금을 부과하는 것은 투기억제의 측면에서도 필요성이 있다. 개발이익에 대한 회수 뿐 아니라 사회적 통합(social mix)의 효과까지 고려하여 재개발·재건축 시 소형평형건설을 의무화함과 동시에 일정비율 이상의 공공임대주택을 확보하도록 의무화할 필요가 있다.

다만 강남과 같은 일부의 특정 투기지역 이외에는 재건축, 재개발은 서민들이 적은 비용으로 주택을 개량할 수 있는 유용한 수단이기도 하므로 특정한 투기지역 이외로 이를 확대 적용하는 것은 신중해야 할 것이다.

이에 참여연대는 공개념제도와 관련, 아래와 같이 꾸준하고 일관성 있는 정책추진을 정부에 촉구하는 바이다.

II. 참여연대 부동산 대책

1. □토지공개념□ 또는 □주택공개념□의 추진 방향

1) 강남 집값 폭등 억제정책뿐 아니라, 서민주택 마련 대책도 함께 추진되어야 한다.

현재 정부의 주택정책은 강남의 집값을 잡기 위해 1가구 다주택 보유자에 대한 양도소득세 중과세와 보유세 과표현실화를 통한 보유세 강화 및 부동산 과다 보유자에 대한 종합부동산세 신설, 재건축에 대한 개발부담금 부과, 거래허가제 등, 조세정책과 특단의 거래통제제도에 초점이 맞춰져 있다.

강남 집값 상승은 인근의 목동, 분당, 일산 등 신도시를 거쳐 수도권 전반의 집값 상승을 부추겨 서민들의 내집마련에도 어려움을 주고 있고 사회적으로 큰 위화감을 불러일으키고 있어, 집값을 잡는 정책은 반드시 실시되어야 한다.

하지만 어차피 서민들은 강남에 집을 장만하는 것이 아니다. 주택가격이 크게 상승해 서민들의 소득으로는 기존 주택을 구입할 여력이 없어 수도권 주변의 신규 분양아파트를 소득 대비 적절한 분양가에 구입할 수밖에 없는데, 분양가마저 크게 폭등해 도저히 내집 마련이 불가능해지고 있는 게 현 상황이다.

따라서 서민들의 내집마련과 실수요자를 위한 주택공급이 가능하도록 하기 위한  분양가규제, 무주택자우선분양제, 소형아파트공급의무비율제 강화, 주택재개발시 공공임대주택 의무비율 확보 등의 정책이 강남 집값을 잡는 정책과 함께 제시되어야 할 것이다.

2) 기존 공개념 관련 제도의 충실하고 실효성 있는 시행이 우선되어야 한다.

3) 건설경기도 부양하고 부동산투기도 억제하겠다는 생각으로 두 마리 토끼를 잡겠다는 식의 애매한 정책보다는, 부동산투기 억제와 집값 안정이라는 명확한 목표 하에 정책을 추진해야 한다.

4) 졸속적이고 행정편의적인 입법추진을 경계하고 관련 전문가의 충분한 검토를 통한 내실 있는 입법을 추진해, 위헌성 시비의 명분을 제공하지 말고, 정책의 실효성을 발휘할 수 있도록 해야 한다.

2. 조세정책 강화

(1) 부동산 보유세 강화

우리나라의 2002년 재산세와 종합토지세 세수는 2조2000억원으로 국세와 지방세 전체 세수 140조원의 1.6%에 불과한 실정이다. 이는 80년대 후반 부동산투기가 조금 진정 기미를 보이자, 보유세를 지속적으로 현실화해야 한다는 교훈을 망각하며 생긴 참담한 결과다.

이제 다시 지나치게 낮은 보유세 과세로 부동산 투기를 방치하고 과세 형평을 저해하고 있다는 주장이 제기되고 있어, 과표 현실화를 통해 보유세를 강화하려는 노력은 다음과 같이 진행되고 있다.

- 토지 과표의 경우 매년 3% 이상씩 현실화하고, 2006년부터 공시지가의 50%로 적  용하도록 법정화한다.

- 2004년도에 건물과표의 기준가액이 17만원인 것을 국세청 기준시가 수준인 46만원으로 적용한다.

- 2004년 재산세부터는 아파트의 경우 □국세청기준시가에 따른 가감산율 제도□를 적용함으로써 시가에 따라 세금 납부 금액이 달라질 수 있도록 한다.

현재 실효세율 0.17%에 불과한 보유세를 단기간에 선진국 수준인 실효세율 1%대로 끌어올리는 것은 쉽지 않다고 한다. 왜냐하면 당장 보유세를 몇 배씩 늘려 과세하는 것은 심한 조세저항을 불러일으킬 것이기 때문이다. 이런 이유로 보유세 과세를 현실화해 보유세를 강화하려는 일정은 장기과제로 잡혀있는 실정이다. 그러나 이는 목전의 부동산 가격에 대한 대책으로는 미진하고, 부동산 투기가 큰 사회문제로 대두되고 있는 현실 앞에서 그 일정 또한 지나치게 여유롭다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 물론 지나치게 단시일 내의 급격한 세부담 인상은 국민들에 부담을 주는 것이므로 피해야 하겠지만, 적정한 세부담에 이를 때까지 점진적이고 원칙에 맞는 세부담 인상 정책은 부동산 투기가 만연되고 있는 현 상황에서 충분히 국민들이 수용할 수 있을 것으로 생각한다. 따라서 지나치게 느긋한 일정과 그 한도를 수정해 대통령 재임기간인 2007년 이전에 과세대상가액 대비 실효세율이 1%가 되는 수준까지 점진적으로 보유세를 인상할 필요가 있다. 그래야만 투기 목적만을 위해 부동산을 과다 보유하고자 하는 심리를 억제하고 조세형평성을 기할 수 있을 것이다.

그리고 정부가 2006년에 국세로 시행한다고 발표한 □종합부동산세□를 활용하면 어느 정도 효과를 거둘 수 있다는 점 또한 주목하고자 한다. 먼저 종합부동산세는 투기 대책으로 발표하였음에도 2006년 시행이란 맥빠진 일정을 제시하고 있다. 그러나 이미 종합토지세의 합산과세 및 부동산 전산망이 정착되어 과세를 위한 기초가 다져져 있으므로 그 시행을 늦출 이유가 없다.

따라서 정부가 발표한 종합부동산세를 2004년부터 전격적으로 도입하는 것이 필요하다. 그리고 토지뿐만 아니라 투기지역에서 다수의 주택을 보유한 세대에 대해서도 종합부동산세의 확대 적용이 필요하다.

한편 부동산 보유세 과세표준 현실화는 과세표준을 시가로 전환하도록 제도를 점차 정비해 나가되, 우선적으로는 과세시가표준액을 국세청의 기준시가 및 공시지가로 일원화할 필요가 있다.

(2) 양도소득세 강화

부동산 투기를 통해 획득한 자본이득은 불로소득이므로 양도소득세로 환수되어야 한다. 그러나 다음에 설명하는 바와 같이 투기지역 지정과 실거래가 과세제도의 도입, 1세대 1주택 요건의 강화, 그리고 단기부동산 보유에 대한 양도소득세율의 인상 등 일련의 양도소득세 대책에도 불구하고 투기가 수그러들지 않고 있는 것은 투기로부터 얻을 수 있는 이익이 세금으로 환수되는 금액보다 월등히 크기 때문으로 풀이된다.

- 투기지역 지정과 기준시가의 인상고시 : 수시

- 2003년 1월 1일부터 □고급주택□에서 □고가주택□으로 명칭 변경하고 6억원 이상으      로 확대

- 2003년 1월 1일부터 투기지역 기준시가대신 실거래가격 양도소득세 과세

- 2003년 1월 1일부터 1세대 3주택 이상에 대하여 실거래가격 양도소득세 과세

- 2003년 10월 1일부터 1년 거주 / 3년 보유하여야 1세대 1주택에 해당

- 2004년 1월 1일부터 2년 거주 / 3년 보유하여야 1세대 1주택에 해당

- 2004년 1월 1일부터 1년 이내 양도시 양도소득세율 40%, 2년 이내 양도시 양도소      득세율 50% 적용 예정

더구나 부동산 폭등의 이면에는 그간 시행된 다음과 같은 다양한 양도세 감면 정책

이 한몫하고 있다고도 볼 수 있는데, 투기지역 내에서조차 감면 혜택으로 다주택 보

유자가 양도소득세의 영향을 유유히 피해갈 수 있는 실정이다. 이는 우리나라 양도소

득세제도의 허점을 여실히 보여 준다.

- 장기임대주택에 대한 양도소득세 감면 : 1986년 1월 1일부터 2000년 12월 31일까     지의 기간 중 신축된 국민주택, 5호 이상 임대, 2000년 12월 31일 이전에 임대를 개    시하고 5년 이상 임대 시 50% 감면, 10년 이상 임대 시 100% 감면

- 신축임대주택에 대한 양도소득세의 감면 특례 : 1999년 8월 20일부터 2001년 12월    31일 까지 신축된 국민주택, 1호 이상의 신축임대주택을 포함하여 2호 이상의 임대    주택을 5년 이상 임대, 면제

- 미분양주택에 대한 과세특례 : 미분양 국민주택을 1995년 11월 1일부터 1997년 12    월 31일까지 기간 중 취득하여 5년 이상 보유·임대한 후 양도하는 경우에 양도소     득세를 20%로 함.

- 신축주택의 취득자에 대한 양도소득세의 감면 : 1998년 5월 22일부터 1999년 12월    31일까지 매매계약을 체결한 경우 5년간 보유분에 대한 양도소득세 100% 감면

- 신축주택의 취득을 위한 주택 양도에 대한 양도소득세 특례 : 2000년 9월 1일부터    2001년 12월 31일까지의 기간 중에 1년 이상 소유한 주택을 양도하고 신축주택을     취득하는 경우에는 기존주택 양도에 대한 양도소득세를 10%로 함.

- 신축주택의 취득자에 대한 양도소득세의 과세 특례 : 2001년 5월 23일부터 2003년    6월 30일까지의 기간에 최초로 매매계약을 체결한 경우 5년간 보유분에 대한 양도     소득세 100% 감면

현재 양도소득세율은 종합세율과 같은 9%~36%(미등기양도자산 제외, 단기보유시 일부 강화될 예정)로 다주택 보유자가 정상적으로 세금을 납부한다 하더라도 거액의 자산양도차익을 실현할 수 있는 구조이다. 특히 어정쩡한 양도소득세의 강화는 동결효과만 높여 매도자가 주택 매물을 철회함으로써 상황을 오히려 악화하는 결과를 가져왔다.

따라서 투기로 인한 양도차익에 대한 기대심리를 근원적으로 차단할 필요가 있다. 우선 투기지역에 대해 탄력세율 15%를 일반 양도세율에 가산하여 부과하도록 한다. 그리고 1세대가 3주택 이상을 보유할 경우에 양도하는 주택에 대해서는 일반 양도세율을 미등기전매와 같은 60%(투기지역일 경우, 탄력세율 적용 최대 75%)로 하는 등 1가구 다주택 소유자에 대한 양도소득세 강화를 통해 투기적 부동산 보유에 대한 차익실현이 어렵다는 신호를 시장에 보내야 할 것이다.

(3) 실거래가액 과세제도 정착

시중에 일반화되어 있는 부동산 거래시 이중계약서 작성문제는 현행 조세제도가 일조한 바가 크다. 취득세의 경우 □취득당시의 가액□으로, 등록세의 경우 □등록당시의 가액□으로 되어 있을 뿐 □가액□의 정확한 내용이 무엇인지 정의되어 있지 않고 □신고한 가액□이라고 모호하게 정의되어 있다. 따라서 납세 당국에 계약서를 제출할 때 이중계약서라는 불법을 통해서라도 세금을 절약하고 싶은 유혹에 쉽게 빠진다(현행법은 과세시가표준액(기준시가의 35% 수준) 이상이면 별 탈 없이 넘어갈 수 있다). 뿐만 아니라 양도소득세도 기준시가에 의한 과세가 주된 과세방법으로 되어 있어 실거래가격이 기재된 계약서는 아예 어디에도 제출되지 않는다.

정부는 부동산 중개업자를 단속하여 간접적으로 이중계약서를 방지하려 하고 있지만, 이와 더불어 관련 세법 규정을 개정해 시가가 과세에 반영되도록 유도해야 한다.

따라서 취득세와 등록세의 □가액□은 □실제거래가액□임을 지방세법 규정에서 분명히 할 필요가 있다. 또한 현재 투기지역이나 고가주택에 대하여 실시하고 있는 양도소득세 실거래가액 과세를 강화하고, 실거래가액 과세가 양도소득세 납부의 원칙이 될 수 있도록 관련 법규정을 개정할 필요가 있다. 나아가 국세청 기준시가 및 공시지가를 시가 또는 실거래가액에 근접한 수준으로 상향조정함은 물론 가격 변동을 즉각 반영할 수 있도록 시스템을 보완할 필요가 있다. 특히 실거래가액 신고납부를 원칙으로 하는 경우 보완적 과세방법인 기준시가 과세는 그 기준시가를 시가보다 다소 높게 책정함으로써 실제거래가액을 불성실하게 신고한 사람들의 세부담을 높여 성실한 실거래가액 신고를 유도하는 것도 유용한 정책수단이라고 할 것이다.

(4) 차명차단을 위한 자금출처조사

투기억제지역의 양도소득세 실거래가 과세를 위해서는 금융거래 자료를 정밀하게 추적하면서 강력한 자금출처조사를 병행해야 한다. 또한 차명을 통한 부동산거래를 근절하기 위해 자금출처조사를 엄격히 하고 차명거래가 발견되면 증여세를 부과하도록 해야 한다.

투기거래는 대부분이 실소유자와 명의자가 불일치하는 명의신탁인 경우가 많은데, 과세당국이 명의신탁 여부를 철저히 조사해서 해당 시장, 군수 등에 통보해 부동산실명제법에 따라 과징금을 부과토록 하고 명의신탁 행위는 사법당국에 고발, 형사조치 해야 한다.

3. 서민 주거대책 확립

(1) 주택정책 기조의 확립과 공공주택건설 및 택지확보 필요

정부의 주택정책을 보면, 한편으로는 투기적 현상에 의해 민간건설업자의 주택공       급이 증가했다는 긍정적인 평가를 내세우다가도 투기현상이 심각하다는 지적          이 나오면 폐지됐던 소형아파트 의무공급비율을 다시 부활하고, 세무조사를 통해 투     기를 억제하겠다고 발표하는 등 투기방치와 투기억제의 정책을 오락가락 하고 있는     모습을 보이고 있다.

근로자 등의 도시서민들은 자기소득으로는 주택가격과 전·월세 가격의 투기적인      상승을 따라잡지 못해, 투기현상이 만연하는 주택시장의 시장원리에 의존해서는 도     저히 자기집 마련이나 전·월세 문제를 해결하기 어려운 상황이다. 따라서 이들을      위한 국민주택 규모 이하의 소형아파트나 임대아파트에 대하여는 정부가 민간에 의     존하지 않고 적극적인 공급책임을 져야 한다.

정부가 영세민 등을 위한 영구임대아파트 이외에 일정한 소득(도시근로자 평균소      득 70% 이하) 이하의 서민들에게 주택을 소유하지 않더라도 저렴한 비용으로 장기     (20년 이상) 거주할 수 있는 국민임대주택을 100만호를 건설해 서민들의 주택난을     해결하겠다는 것은 우리 헌법의 주거기본권의 이념에 부합하는 올바른 정책이라 할     것이다. 이러한 국민임대주택 100만호가 건설되면 전체 주택중 15% 정도가 정부 보     유의 공공주택이 되어 서민들의 전·월세난 등을 해결하고, 서민들의 경우 주택을      소유하지 않고 장기임대주택에 거주하는 것을 선택할 수도 있게 되어 주택분양시장     도 현재와 같은 초과수요상태가 아니라, 수요와 공급이 균형을 이루어 시장원리에      의한 시장의 자율적 조정능력이 작동하는 상태에 이를 수 있을 것으로 예상된다.

하지만, 현재의 정부 발표대로 정부의 국민임대주택 공급정책이 제대로 실현되더라     도 국민임대주택 100만호 건설은 2013년에야 달성되고 실제로 입주가 완료되는 시     점은 2015년이므로 적어도 2015년까지는 부동산투기억제정책을 일관되게 유지하여     실수요자들에게 자기소득능력에 적절한 수준의 가격으로 주택이 공급되도록 하는      정책이 필요할 것이다.

또한 정부의 100만호 국민임대주택건설(수도권에 60만호 정도 건설)계획이 달성되     려면 예산의 뒷받침뿐만 아니라 방대한 택지개발로 택지가 공급되어야 하는데, 수도     권의 경우 수도권 집중현상이 심각해 새로운 신도시 개발도 어려운 상황이어서        대한주택공사, 토지개발공사, 서울특별시. 경기도 도시개발공사 등의 공기업이 개발     하는 택지는 거의 전적으로 국민임대주택 건설에 집중하는 등의 비상한 정책이 필     요하다.

(2) 주택가격 안정을 위한 정책

정부가 주택시장에 개입해 주택가격의 상승을 억제하는 정책을 통해 그 효과를 얻     기 위해서는 주택분양가를 규제하는 것과 함께 주택이 실수요자에게 분양되도록 하     는 주택배분정책과, 분양된 주택을 투기적으로 전매하지 못하도록 하는 분양권전매     금지제도 등을 결합하여 시행하여야 한다. 주택분양가격을 규제하면서 실수요자가      아닌 투기적인 가수요자들도 분양을 받을 수 있게 한다면, 분양가격과 시가와의 차     액을 노리고 투기적인 가수요자들이 주택분양시장에 더욱 개입해 실수요자들이 분     양을 받은 후 투기적인 수요자들에게 분양권을 전매하는 현상이 가열될 수 있기 때     문이다.

1) 주택 분양가의 규제 : 주택분양가원가연동제지침 부분적 부활

2003년 현재 평당 분양가가 1300만원을 넘어섰고 1997년과 비교하면 분양가 자율   화이후 불과 5년 사이에 분양가가 3배 정도 상승했다. 건설회사들은 서울의 경우 택   지비의 상승률이 높았음을 강조하고 있으나 택지비를 제외하고 건축비만을 보더라   도 1998년 주택분양가원가연동제지침이 폐지되기 전에 16층 이상 고층건물의 건축   비상한가격이 평당 213만원이었음을 고려하면 건축비가 평당 600∼700만원이라는   건설회사의 주장은 건축업계의 전문가들조차 도저히 납득하기 어려운 거품가격이라   고 진단하고 있다. 이러한 분양가의 앙등은 실수요자인 무주택 서민들에게 분양자격   이 주어지더라도 자기 소득으로는 분양 받을 수 없게 된다.

정부와 건설회사는 주택시장의 경우도 시장자율의 원칙이 지켜져야 하며, 분양가 규   제는 시장자율을 해치는 악의적 규제라 주장하고 있다. 그러나 건설경기 활성화를    통한 단기적인 경기부양의 욕심에서 □시장자율□의 이면에 놓인 건설회사들의 폭리적   이득 추구를 더 이상 방치해서는 안될 것이다.

1998년 10월 폐지된 주택분양가 원가연동제지침을 1998년과 같은 방식으로 전면적   으로 부활하는 것이 어렵다 하더라도 적어도 택지개발촉진법, 주택법 등에 의하여    공공적으로 개발된 택지를 공급받아 아파트를 건축한 경우나 민간 건설회사가 택   지를 개발한 경우라도 공급면적 33평(전용면적 25.6평) 이하의 아파트를 분양하는    경우에는 주택분양가원가연도제지침을 적용하여야 할 것이다.

공공택지개발의 경우에는 기존의 토지소유자로부터 싼값에 토지를 강제로 수용하여   싼값에 민간건설업자들에게 택지를 공급하는 것인데, 민간건설업자가 강제로 수용된   토지를 싼값에 사들여 비싸게 택지비를 부풀려 분양한다면 공공택지개발이라는 정   책의 공공성을 상실시키는 것이어서, 이러한 공공택지의 분양시에 주택분양가를 건   축비와 택지비 원가에 연동하라는 것은 토지의 공공개발이라는 정책의 취지에 비추   어도 그 정당성을 확보할 수 있다.

역으로 무주택서민들에게 싼값으로 택지를 공급한다는 공익적 목적에서 토지소유자   들의 토지를 강제로 개발이익이 빠진 시가보다 더 낮은 가격으로 수용한 후 이를    민간건설업자들이 택지비를 부풀려 투기적 이익을 취득하도록 정부가 방치한다면    토지를 강제로 수용하는 정당성도 없어 이러한 토지수용은 위헌이라 하지 않을 수   없다.

건설업계 등에서는 이러한 원가연동제지침 등 분양가의 규제가 주택의 질을 떨어뜨   릴 것이라 주장하나 주택분양가원가연동제지침에서도 매년 표준모델을 설정하고 그   표준모델에 들어가는 재료비를 표준품셈에 따라 계산하고 표준인건비 등을 참작하   여 건축비 상한선을 정했는데, 이러한 표준모델과 표준품셈을 적용할 때 국민들의    높아진 주택품질에 대한 욕구를 반영하면 주택의 기본골격과 관련한 질의 하락문제   는 문제가 되지 않을 것이다. 또한 건축비 상한을 규제하는 방식도 위와 같은 표준   건축비 상한선을 바로 적용하여 규제하는 것이 아니라, 위 표준건축비 상한선의      20∼30% 이상을 초과하지 못하도록 하여 그 범위 내에서 다양한 모델과 재료를 적   용하도록 할 수도 있을 것이다.

2) 무주택세대주에게 분양권 우선 부여

앞서 살펴본 바와 같이, 주택의 실수요자인 무주택세대주에게만 분양자격과 우선 분     양 받을 수 있는 자격인 청약예금과 청약부금 가입자격을 부여하던 제도는 2000년     3월 폐지되어 20세 이상의 성인이면 민영 중형국민주택이나 민영주택을 분양 받을     수 있게 되었다. 현재는 분양물량의 50%는 실수요자인 무주택세대주에게 분양하고     나머지는 20세 이상의 성인에게 분양하는 방식을 취하고 있는데, 그야말로 건설경      기 활성화를 통한 경기부양과 부동산투기억제라는 두 마리 토끼 잡기식의 양다리      정책의 전형을 보여주고 있는 것이다. 주택분양가를 규제하려면 이러한 무주택세대     주에게 분양자격을 100% 부여하도록 하여야 한다. 2003년 7월 현재 분양자격 취득     자 550만명 중 무주택세대주는 180만명 정도이다.

3) 분양권전매금지제도 부활

분양권전매 금지제도는 1999년 2월 폐지되었다가 2002년에 일반 분양분에 대하여     중도금 1차 납입 이후에 전매 가능한 방식으로 부분적으로 부활하였고 2003년 9월     대책에서 주택조합의 조합원 분양권 부분도 전매를 금지하도록 확대되었다. 이 제도     도 소유권이전등기 후 60일이 지난 시점에서야 전매가 가능하도록 종전처럼 전매를     전면적으로 금지하는 방식으로 부활되어야 한다.

4) 주택환매제도 도입

프랑스에서의 주택선매제는 우리의 국민주택기금과 같은 공적자금이 투여한 주택    을 투기적인 이익을 남기며 전매하는 경우에, 정부가 애초의 분양가격으로 이를 환   매하는 제도다. 싱가포르의 경우도 정부가 택지를 공공적으로 조성하여 아파트를 분   양한 경우 의무거주기간을 두고 그 기간 내에 주택의 판매가 제한되는데, 이 기간    내에 아파트를 매도하는 경우 정부가 애초의 분양가격대로 이를 환매하도록 하고    있다.

이러한 주택환매제는 대한주택공사, 토지공사, 지자체 등 공공이 개발한 토지를 저   렴하게 공급받거나 공공의 자금지원을 받아 건설된 주택의 경우, 이를 적용하여 의   무거주기간 내에 투기적 거래를 근절하고 장기거주를 목표로 한 실수요자들에게 주   택을 공급하게 함으로써 주택의 공공성과 가격안정 양 측면에서 효과를 거둘 수 있   다. 따라서 주택환매제는 분양권전매제한조치와 함께 도입을 적극 검토해야 할 것이   다.

5) 주택분양원가공개의무화제도

현재 소비자를위한시민모임에서 건설회사들의 분양가를 분석하여 과대 계상된 분양     가를 적발하면 이의 시정을 서울시 등에 요구하는 방식으로 분양가분석을 하고 있     고, 민주당의 한 의원이 분양가를 공개하도록 하는 주택법개정을 추진하고 있다.

분양가 공개를 통해 분양가가 지나치게 과대 계상된 경우에는 소비자들이 분양계      약을 체결할지 여부를 판단할 때 이를 참고하도록 함으로써 소비자를 보호할 수 있     다. 이는 과도한 분양이익에 대해 세금을 추징해 조세정의를 실현하고 간접적으로      분양가를 규제하는 효과를 볼 수 있어 당연히 도입되어야 할 제도다.

하지만 공개되는 분양가내역 기준과 방식을 통일해 비교분석이 가능하도록 하         고 과대계상된 분양가에 대해서는 차후에 관할관청이 입주자 모집승인을 거부할 수     있도록 하는 등의 제도적 보완이 이루어지지 않고서는 위와 같은 막연한 분양가 공     개를 통해서는 그 효과를 얻을 수 없다.

따라서 주택분양가원가연동제지침의 내용과 같이 정부가 건축비와 택지비(택지비는     지역마다 차이가 나서 어렵다면 적어도 공공택지지역의 경우 공급가격)의 구체적인     기준을 정하여 각 기준별로 계산된 내용을 표준건축비나 표준건축비 상한선으로 제     시하고, 각 건설회사는 그 구체적인 기준과 동일한 기준으로 각 기준별 내역을 공개     하도록 해, 정부가 발표한 표준건축비나 그 상한선과 비교가 가능하도록 하여야 그     공개의 실효성이 있다.

또한 건설회사가 공개한 건축비나 택지비가 과다할 경우에는 관할관청이 입주자모     집승인을 거부할 수 있는 추가적인 보완이 있어야 폭리적인 분양가 책정을 막을       수 있다.