예산 투명성 강화 방안 및 예산감시 제도 개선 토론회

2017. 02. 16

대한민국 국고를 감시하라! 재정개혁방안 토론회

예산 투명성 강화 방안 및 예산감시 제도 개선 토론회

일시 | 2017년 2월 16일(목) 오전 10시

장소 | 국회의원회관 제2세미나실

주최 | 나라살림연구소, 민주사회를 위한 변호사모임, 참여연대,

김종민 의원(더불어민주당), 박광온 의원(더불어민주당),

박주민 의원(더불어민주당), 박주현 의원(국민의당)

목차

발제	예산 공공성 강화 위한 구체적 11가지 방안

/ 정창수 나라살림연구소 소장	03

토론 1	조영철 고려대학교 경제학과 초빙교수	32

토론 2	윤태범 한국방송통신대 행정학과 교수	41

토론 3	기획재정부	46

	발제
	예산 공공성 강화 위한 구체적 11가지 방안 -국회 책임성 강화 3가지, 행정부 투명화 방법 6가지, 국민 참여 방법 2가지-
	정창수 / 나라살림연구소 소장

목차

국회 책임성 강화 3가지 방안

1. 국회 예결위 옴부즈만제도 도입

2. 예산 법률주의

3. 재정성과관리제도 강화를 통한 예산 환류 현실화

행정부 기능 투명화 방안 6가지

1. 예산 투명화법 제정

2. 예결산 통합 데이터베이스 마련

3. 보조금 수혜자 통합적 공개

4. 세부사업 수준의 통합적 공개

5. 성질별, 기능별 분류 통합적 공개

6. 예산 작성기준 변경 시 소급 적용

국민 및 전문가 참여방안 2가지

1. 납세자소송법 도입

2. 시민 및 전문가 협치 강화

Ⅰ.예산 사유화 방지, 공공성 강화 방안 취지 및 의의

1. 예산 사유화의 개념

〇 최근 ‘최순실 예산’이라는 신조어가 생겼다. ‘최순실 예산’이라는 신조어는 국가예산, 재정 시스템이 작동하지 못하고 특정 정치세력, 또는 관료 및 이해관계자가 사익을 추구하고자 국가의 예산제도를 활용하는 행태를 상징적으로 의미한다.

〇 ‘최순실 예산’을 이렇게 해석한다면 사실 최순실 예산은 최순실 국정농단 사태 이전에도 지속적으로 문제되었던 적폐이다. 국가의 커다란 사업부터 지자체의 작은 사업까지 많은 이해관계가 반영되어 국가 예산 집행의 효율성과 형평성이 위배되는 일은 지속되어 왔다.

2. 예산 공공성의 개념

〇 예산 공공성은 예산의 전 과정에서 특정 이해집단의 이해관계에서 벗어나 예산의 효율성과 형평성을 고려하여 예산을 기획, 편성, 심의, 집행, 결산하는 것을 의미한다.

〇 예산 공공성을 위해서는 예산의 편성 및 집행기관인 행정부의 투명성을 강화하고 예산의 심의 및 결산심사기관인 입법부의 책임성을 확대해야 한다. 또한, 전문가 및 국민이 참여할 수 있는 시스템을 마련하야 예산의 공공성을 확립하고 지속가능하게 유지할 수 있다. 이에 예산 공공성을 확립할 수 있는 구체적인 방식을 제안하고자 한다.

Ⅱ. 국회기능 강화를 통한 예산의 책임성 확보 방안

1. 국회 예결위 옴부즈만제도 도입

1) 옴부즈만 제도란

〇 옴부즈만 제도는 1809년 스웨덴 의회에서 처음 창설되었으며, 위법부당한 행정행위로 인하여 국민의 권리나 이익이 침해되었을 때 정부나 의회에 의해 임명된 대리인이 국민을 대신하여 이를 신속히 조사하여 시정케 함으로써 민원을 해결하여 주는 것을 말한다. 옴부즈만 제도는 국민을 대신하여 행정부를 통제하며, 국민과 행정기관과의 분쟁을 조정·중재하여 국민의 권리를 구제하며, 법규의 잘못된 해석과 적용을 하는 행정기관에게 시정권고하고, 행정정보의 공개를 확대하며, 행정개혁을 촉진하여 법이 규제하지 못하는 사각지대의 갈등을 해소하는 역할을 한다.

박주용, 옴부즈만제도, 한국행정학회, 2014

〇 옴부즈만 제도는 이의신청, 행정심판, 행정소송 등 기존의 권리구제제도와 비교하여 몇 가지 다른 특징을 지닌다. 첫째, 위법부당한 행정으로 인한 민원을 엄격한 업무처리 절차에 구애받지 않고 간단하고 신속하게 접수처리 할 수 있기 때문에 일반국민이 이용하기 매우 편리하다. 둘째, 민원사항에 대하여 제3자적 입장에서 공정하고 중립적인 조사를 실시하여 시시비비를 가린다. 셋째, 법적 강제력이 없는 권고만을 가짐으로써 사법적 절차에 의하지 않고 비공식적인 부드러운 조사를 할 수 있다. 민원인과 행정기관 간 알선·조정·중재 중심의 민원해결을 도모한다.

〇 결국 옴부즈만 제도는 국민과 행정기관의 분쟁을 비 사법적인 방식으로 조정하여 민원 해결을 도모하는 기관이다. 행정처분의 적정성을 판단하여 행정통제 기능을 수행하며 위법부당한 행정처분 등으로 인하여 국민의 권리와 이익이 침해되는 경우 이를 시정토록 하는 권익구제 기능을 수행한다. 또한, 폐쇄적인 행정기관에 대하여 보다 많은 정보를 공개하도록 하고, 민원을 처리 과정에서 기존의 법령 및 제도, 정책 등의 개선이 필요할 경우 이를 개선할 것을 권고하여 행정의 변화를 도모하는 역할을 수행한다.

2) 의회형 옴부즈만 제도 VS. 행정부형 옴부즈만 제도

〇 옴부즈만 제도는 소속, 임명권자에 따라 의회형 옴부즈만과 행정부형 옴부즈만, 그리고 절충형 등으로 나누어진다. 의회형 옴부즈만은 전적으로 의회에 책임을 지는 순수 의회형 옴부즈만(스웨덴, 스칸디나비아 반도)과, 의회에 책임을 지되 행정부 수반에 대해서도 다소 책임을 지는 행정부형 옴부즈만(미국의 일부 주), 그리고 행정수반과 의회에 대등하게 책임을 지는 절충형 옴부즈만(프랑스), 감사원에 병합된 감사원형 옴부즈만(이스라엘)등으로 분류할 수 있다.

김남진, 옴부즈만과 민원처리, 2004

〇 행정부형 옴부즈만 제도는 행정통제로부터 피해구제에 중점을 두고 있다. 한국의 국민권익위원회는 행정부형 옴부즈만제도에 속한다. 행정부형 옴부즈만 제도의 보다 완화된 형태로 내부고충처리위원회를 들 수 있다. 그러나 내부적 고충처리기관형의 경우는 옴부즈만이라는 명칭을 사용하는 것이 적당한가에 대한 비판적 시각도 있다.

연세대학교 산학협력단, 아시아지역 옴부즈만 기과 비교연구,

〇 옴부즈만 제도의 의의와 역할을 보면 행정처분의 적정성을 판단하여 비 사법적으로 조정하고 제도개선을 추구한다는 점에서 행정부보다는 국회의 기능에 더 가깝다. 국회도 국민과 행정부의 갈등을 정치적으로 조정하고 제도개선을 추구하는 업무를 수행하고 있다.

각국의 옴부즈만제도 비교

국민권익위, 옴부즈만제도의 기원 및 각국의 현황

구 분	스웨덴	뉴질랜드	영국	프랑스	독일	한국
설치근거	헌법 및 독립법	독립법	독립법	독립법	헌법 및 독립법	독립법 (권익위법)
설치년도	1809년	1962년	1974년	1972년	1975년	2008년
소 속	의회	의회	의회	독립기관	의회	행정부
임명권자	의회	의회추천 총독임명	수상추천 국왕임명	대통령	의회	대통령
옴부즈만 수	4인 (독임형)	2인 (독임형)	3인 (독임형)	1인 (독임형)	25인 (합의제)	15인 (합의제)
근무형태	상근	상근	상근	상근	상근	상근
임 기	4년	5년	종신(65세)	6년	4년	3년
관 할 범 위	중앙부처, 지자체, 사법부	중앙부처, 지자체, 사법부 일부 포함	지자체 *경찰	중앙부처, 지자체, 사법부 제외	중앙부처, 지자체, 사법부 제외	중앙부처, 지자체, 군․경 포함, 사법부 제외
권 한	민원조사권, 시정권고권, 의회보고권,직권조사권, 징계소추권	민원조사권, 시정권고권, 의회보고권,직권조사권	민원조사권, 시정권고권	민원조사권, 시정권고권, 의회보고권	민원조사권, 시정권고권, 의회보고권,직권조사권	민원조사권, 시정권고권, 대통령보고권
연간 민원처리 건수	7,000건 *소비자, 언론, 장애인 옴부즈만 민원 포함 18,267건	5,093건	18,376건 *경찰옴부즈만 민원 포함 21,569건	5,455건	22,668건 *군사옴부즈만 민원 포함 29,104건	34,510건
직원 수	58명 *소비자, 언론, 장애인 옴부즈만 민원 포함 262명	37명	210명 *북아일랜드경찰옴부즈만 포함 370명	50명	80명 *군사옴부즈만 포함 140명	134명 (파견 포함)
인규규모	893만	386만	6,134만	5,955만	8,200만	5,000만

〇 우리나라도 현재 국민권익위원회 형태로 옴부즈만 제도가 도입되어 운영되고 있다. 그런데 국민권익위원회는 행정부소속(국무총리 산하)으로 되어있다. 논리적으로 행정부의 민원을 받고 민원조사를 주 업무로 하는 옴부즈만이 행정부 소속으로 존재하면 그 한계가 명확하다.

〇 실제로 국민권익위의 자료를 통해 외국사례를 보면 대부분 국가는 의회 소속으로 운영되고 있다. 우리나라도 현재 국무총리실 소속의 국민권익위원회 형태의 옴부즈만 제도로 운영되고 있는 옴부즈만 제도의 한계를 해결하고자 옴부즈만 제도의 목적과 외국사례를 참고하여 의회소속의 장점을 살릴 필요가 있다.

〇 다만 현재 국민권익위의 소속기관과 직제를 변경하여 의회소속으로 바꾸는 것은 현실적으로 어렵다. 이에 현재 행정부 소속의 국민권익위의 한계를 벗어나고자 한다면 국민권익위는 유지시키고(축소는 고려가능) 입법부 소속의 옴부즈만 기관을 별도로 만드는 것이 더 현실적이다.

〇 입법부 소속의 옴부즈만 기관을 별도로 설립한다면 현재의 국민권익위 와의 업무영역이 겹치지 않도록 조정할 필요가 있다. 현 국민권익위는 행정처분 관련된 업무를 처리하고 입법부소속의 옴부즈만 기관은 예산 관련된 업무를 처리하는 것이 각 기관의 업무영역을 분리하면서 전문성을 높일 수 있다.

3) 국회 예결위 산하 옴부즈만 제도 도입의 필요성

〇 현재의회 소속의 예산 관련 업무를 다루는 옴부즈만 제도를 도입한다면 예결위가 가진 특수성에 따라 예결위 산하의 옴부즈만 제도를 도입하는 것이 가장 적합해 보인다. 국회 예결위 소속 옴부즈만 제도 도입은 다음과 같은 장점이 있다.

〇 첫째, 예산 관련 국회의 민원을 투명화할 수 있다.

- 국회 예결위 소속 옴부즈만을 신설하면 예산 관련 다양한 민원을 통합하여 처리할 수 있다. 규제 등 행정 관련 민원은 기존의 국무총리 산하의 국민권익위원회가 담당하고 예산 관련 민원은 국회 예결위 소속 옴부즈만이 처리하게 되는 구조다.

- 국가의 예산사업은 우리 삶에 직간접적으로 영향을 지친다. 관련된 다양한 이해관계자가 존재할 수밖에 없다. 이해관계자, 협회, 시민단체, 전문가 등의 민원인이 예산심의권을 가진 국회에 자신의 의견을 적극적으로 제출하여야 한다. 이렇게 국민의 참여를 높이는 것은 행정부 감시, 국민의 민원 해결, 국회의 예산심의권 강화라는 세 마리 토끼를 잡을 방법이다.

- 그런데 현재는 국민이 예산 관련 민원이 있어도 각 지역구 국회의원에 접수하는 것 말고는 방법이 없다. 국회의원에 민원을 접수하더라도 국회의원 개개인의 능력, 정당, 의지에 따라 다양한 편차가 존재할 수밖에 없다. 이에 예결위 소속 옴부즈만이 통합 관리하여 예결위에 보고하고 의결을 받는 제도가 필요하다.

- 또한, 예산 투명화법 제정(후술할 예정)에 따라 행정부의 예산 편성과정에서의 각종 민원을 투명하게 처리하는 방식을 제안하였다. 그에 상응하는 조치로 입법부의 민원을 투명하게 처리하는 방법도 고려해야 한다. 그러나 행정적으로도, 정치적으로도 300명의 국회의원실을 통한 민원을 투명하게 공개하는 것을 강제하기는 어렵다. 그런 의미에서 예결위 소속 옴부즈만을 설치하면 행정부의 예산 투명화법과 마찬가지로 투명성을 담보할 수 있다.

〇 둘째, 예산 사이클과 예결위 사이클의 불일치에 따른 문제점을 해결

- 예결위가 전문성과 책임성 있게 예산 전과정을 심의하고 심사할 수 없는 가장 근본적인 문제는 예산 사이클과 예결위 임기의 불일치 문제이다. 즉, 예산 사이클은 3년이다. n연도의 예산 심의는 n-1연도에 국회에서 심의된다. 그리고 n연도에 행정부에서 집행된다. 또한 n+1연도에 국회에서 결산심사를 통해 3년의 사이클을 거쳐 완성된다.

- 그러나 국회 예결위원의 임기는 단 1년에 지나지 않는다. 1년 임기를 지닌 예결위원은 자신이 예산심의를 통해 보지 못했던 생소한 연도의 예산을 결산한다. 또한, 아직 예산의 구조조차 파악하기 힘든 전문성이 없는 예결위원이 400조원이 넘는 국가의 예산을 철저하게 심의하기도 쉽지 않다.

- 그렇다고 현행 1년 단위의 예결위를 3년 이상의 임기를 지닌 예결위로 바꾸는 것은 현실적으로 쉽지 않다. 예결위는 대부분의 국회의원이 원하는 상임위다. 4년의 임기를 지닌 국회의원 중 특정 국회의원만 3년 이상 예결위를 전담한다면 사실상 상원 역할을 하게 될 것이다.

- 예결위의 전문성을 높이는 대안으로 자주 거론되는 것이 예결위 상설화다. 현재 국회 예결위는 특별위원회로 운영되고 있다. 국회 예결위 위원들은 자신의 상임위가 별도로 있고 겸임으로 예결위에 소속되어 활동하는 특별위원회다. 이러한 겸임 특별위원회로 활동하는 예결위원이 예결위만의 전문성을 확보하는 것은 쉽지 않다.

- 그러나 마찬가지로 현재 특별위원회 형식으로 타 상임위와 겸임하는 상임위를 전담하는 일반 상임위로 바꾸기도 쉽지 않다. 예결위가 타 상임위 보다 우선적으로 선호되기 때문에 특정 국회의원만 예결위에서 활동하는 것은 정치적으로 시행되기 어렵다. 4년의 임기 중에 단 한번 정도는 예결위에서 예결위원으로 활동하기를 바라기 때문이다.

- 이러한 문제를 현실적으로 해결할 수 있는 방식이 예결위 소속 옴부즈만 제도를 신설하는 것이다. 예결위의 의결에 따라 예결위원들의 권한을 일부 위임하는 예결위 소속 전문 옴부즈만을 통해 지속적이고 전문적인 국회 예산심의기능을 강화할 수 있다.

〇 셋째, 행정부의 예산 집행과정 문제점 파악 가능

- 현재는 국회가 행정부의 잘못된 예산 집행 사실을 발견했다 하더라도 예결위 차원의 조사는 불가능하다. 예결위가 할 수 있는 일은 정치적 문제로 만드는 것과 감사원에 감사청구를 요청하는 것 정도에 지나지 않는다.

- 그러나 예결위의 의결을 통해 특정 사안별로 제한적으로 예결위 옴부즈만에 민원조사권은 물론 직권조사권을 줄 수 있는 옴부즈만 제도를 신설한다면 국회의 예산 심의 및 심사권을 강화할 수 있다. 실제로 뉴질랜드, 독일, 스웨덴 등의 옴부즈만은 직권조사권을 가지고 있다.

〇 넷째, 예결위 전문성 강화 가능

- 방대한 예산자료를 분석하고 문제점을 지적하기 위해서는 높은 수준의 전문성이 필요하다. 전문성을 지닌 예결위 소속 옴부즈만 제도를 통해 예결위원의 전문성을 보완할 수 있다.

- 물론 현재도 다른 상임위와 마찬가지로 예결위 소속 전문위원이 있다. 그러나 전문위원은 회의진행을 돕고 예·결산안의 필요성, 문제점 등을 분석하는 실무를 돕는 차원에 지나지 않는다.

- 이러한 실무지원을 넘어 예결위원의 의결을 통해 일정부분을 위임받아서 예결위 업무를 하는 것은 불가능하다.

- 예결위 옴부즈만은 예산 관련한 민원을 정리해서 예결위 위원에게 보고하고 특정예산사업의 문제점을 예결위 의결을 통해 조사 및 분석할 수 있다.

2. 예산 법률주의

1) 예산 법률주의란

〇 예산법률주의란 예산이 법률로 의결되어 법률과 동일한 효력이 있어야 한다는 것을 의미한다. 우리 헌법상 세입분야에 있어서는 조세법률주의가 명문으로 채택되어 있으나 세출분야에 있어서는 예산법률주의가 채택되어 있지 않다.

국회예산정책처, 예산법률주의 쟁점과 과제, 2012

〇 즉, 국회는 정부가 편성하고 제출한 예산안을 심의하고 확정하는 권한을 가지고 있으나 이를 법률의 형식으로 예산을 심의, 확정하고 있지 않다. 법률안과는 별도의 형식인 예산안을 국회가 심의, 확정하는 것은 제헌헌법부터 현행 헌법까지 이어지고 있다.

〇 예산의 법적 성격이 명확하게 규정되어 있지 않기 때문에 예산의 효력과 규범력이 불분명하다는 문제가 제기되고 있다. 예산의 효력과 규범력 문제를 해결하기 위하여 예산법률주의에 관한 논의가 활발하게 이루어지고 있다.

〇 현재 우리나라 예산의 법적 성격은 예산을 법률과 동일하게 취급할 수 없고, 국가기관을 구속하는 ‘법규범설’로 보는 것이 다수설과 판례의 입장이다. 그 외 예산은 행정부 내부만을 구속한다는 설(행정규칙설), 법률의 특수한 형태로 이해 가능하다는 설(예산법률설) 등의 논의가 존재하고 있다.

〇 즉, 다수설의 입장인 예산법규범설에 의하면 현행 법체계상 예산의 법규범적 성격이 무엇인가라는 문제가 발생한다. 정부의 예산안 편성권과 의회의 심의․확정권한, 재정민주주의에 기초할 때, 예산에 법규범적 성격을 인정하는 것은 해석상 무리가 없으나, 예산의 법규범적 성격이 무엇이나에 대하여는 모호한 상태이다.

〇 이렇게 예산의 규범적 성격이 모호한 것 자체가 예산의 신뢰성과 책임성을 떨어뜨리고 있다.

<예산과 법률의 차이점>

예산법률주의에 관한 비교법적 연구, 김세진, 2010

구분	법률	예산
제출권자	행정부, 국회의원	행정부
제출기한	무제한	회계연도 개시 90일전
심의기한	무제한	회계연도 개시 30일전
심의범위	무제한	증액 및 신비목 설치 불가
대통령거부권	적용됨	적용안됨
효력발생요건	대통령 서명 및 공포필요	대통령 서명 및 공포 불필요
시간적 효력	원칙적으로 다년도	원칙적으로 단년도
대인적 효력	국가기관, 국민에 구속력 인정	국가기관 내부적 관계
상호관계	예산편성의 효력없음	법률 규정의 변경 불가

2) 예산의 법적 성격

〇 우리나라 헌법상의 예산에 관한 규정이나 예산의 성격에 대한 논의는 제헌헌법당시부터 일본의 관행과 이론의 영향을 받아 법적 성격에 대해서는 주로 일본의 논의를 참고하고 있다. 따라서 우리의 이론과 동일한 것으로 볼 수 있다.

정종섭 외, 국가재정에 관한 국회의 기능 강화 방안에 관한 연구, 2005

〇 예산행정행위설: 예산의 수립은 행정부의 행정계획에 해당하는 행정행위이고 이는 법으로서의 성질을 가지지 않는다고 한다. 즉, 행정부가 예산의 계획을 편성하여 의회에 제출하는 것은 의회로 그 예산의 지출에 대하여 승인을 하여 달라는 의사표시에 지나지 않는 것으로 본다. 이 견해에 따르면 예산과 법률은 엄격하게 구별된다. 예산법률주의를 본질적으로 부정한다. 의회는 입법을 하듯이 예산에 대하여 독자적인 권한을 가질 수 없고, 행정행위를 단순히 인정하는 것으로 본다.

〇 예산국법형식설(법규범설): 예산의 국가의 재정행위의 준칙으로 국회의 의결에 따라 정립되는 법규범으로 본다. 즉, 예산을 행정행위의 준칙을 내용으로 하고 국회의 의결을 거쳐 성립되는 국법형식이라고 하는 것이 통설이다. 예산은 1회계 연도별로 의결하는 국가의 재정행위로서의 세입세출이며 이 재정행위는 단순히 세입세출의 견적서가 아니라 행정부의 행위를 규율하는 준칙이라고 본다. 이와 같이 예산이 준칙인 이상 의회의 의결에 의하여 성립되지만 예산이 법률과 동일하지는 않다. 예산은 1회계연도의 국가의 재정행위를 규율하는 특수한 성격을 가지는 점에서 법률과 구별된다고 본다.

〇 예산법률설: 예산법률설은 예산은 나라의 살림살이에 관한 재정지출이므로 국민주권원리에 의할 때 의회가 입법권과 동시에 재정권가지고 행사하여야 한다는 것을 기초로 예산은 법률이어야 한다고 본다. 이 견해는 헌법의 예산조항이 예산법률주의를 정한 것으로 해석하고 현행 헌법상으로도 예산을 법률과 같이 보아도 하자가 없다고 한다.

3) 예산 법률주의 도입관련 국회 논의

〇 국회는 2008년 7월 헌법연구 자문위원회를 설치하고 결과보고서를 발표한 바 있음. 국회 헌법연구 자문위원회는 국회의 재정통제권 강화를 위한 예산법률주의 채택이 활발하게 논의 되었다. 예산법률주의 채택 시 행정부 예산운용의 경직화 등을 고려하고 있으나 최종적으로는 예산 법률주의 도입을 권고한 바 있다.

“감사원의 회계검사 기능을 국회로 이관하고 지출승인법 제정 또는 세출위원회 설치 등 부대적인 제도적 장치를 마련하면서 예산법률주의를 채택하는 것이 바람직함.”

〇 예산법률주의 도입이유로

- 세출에 대한 실질적 국회통제 필요성. 현재는 한 번 승인 시 행정부는 국회통제 없이 집행을 하고 사후에 감사받는 것 외에는 없다는 점.

- 지출근거법률과 지출예산의 이원화로 인한 예산과 법률의 불일치 문제 해소

- 예산정보의 공개가 완벽하게 이루어질 수 있어 예산의 민주적 통제와 정부의 예산처분의 자유에 대한 제어 가능 등의 장점을 피력한 바 있음.

〇 예산법률주의 채택 시 우려되는 점으로는

- 예산집행의 신축성 위배

- 급박한 경제 환경에서 예산집행이 경직적으로 되는 것에 대한 우려 등을 두고 있다.

4) 외국사례

예산법률주의에 관한 비교법적 연구, 김세진, 2010

〇 미국: 연방헌법 제8조 제1항은 “의회는 조세를 부과, 징수할 권한을 가진다”라고 규정하여 조세법률주의를 채택한다. 또한, 연방헌법 제9조는 “어떠한 금전도 법률에 의한 세출 승인에 의하지 않는 이상 재무성으로부터 인출될 수 없다.”고 규정하고 있다. 미국의 재정권한은 행정부가 아니라 의회에 있다.

〇 독일: 재정수단에 대한 의회의 동의권은 의원내각제 정부형태가 관철되기 위한 가장 중요한 수단이다. 연방과 지방에서 예산안은 예산법률(형식적 의미의 법률)에 의하여 확정되고 그 부록으로 공표된다. 법률에 의한 예산안의 확정은 국회의 예산권의 표현이다.

〇 프랑스: 프랑스 현행 헌법은 제34조 제1항에서 조세법률주의를 규정하고 있으며, 제34조 제4항에서 세입세출예산 법률주의를 규정하고 있다. 프랑스는 결산도 법률의 형태를 취하고 있다. 회계법원과 헌법재판을 통한 사법적 통제의 대상이 된다.

〇 일본: 일본헌법은 제83조를 통해 국가의 재정 처리 권한은 국회의결에 따라 행사하여야 한다는 기본원칙이 있다. 헌법 제84조에 따라 조세의 부과 징수는 법률에 근거해야 한다고 하면서도 헌법 제85조에 따라 재정지출은 국회의 의결에 의하여야 한다는 사실만을 규정한다. 즉, 일본은 예산비법률주의의 형식을 취하고 있고, 우리의 예산제도는 일본에서 많은 영향을 받았다.

〇 결국 우리나라는 예산을 법률의 형식으로 하는 미국, 독일, 프랑스 등의 다수에 따르지 않고, 예산을 법률과 다른 특수형식으로 하고 있는 일본, 스위스 등의 소수 예에 따르고 있다.

5) 예산 법률주의의 도입 방법 및 의의

〇 물론 예산법률주의 도입이 헌법 개정사항인지는 지속적으로 논란이 되어 왔다. 다수설은 예산법률주의 도입에는 헌법 개정이 필요하다는 것이다. 현행 헌법으로도 예산을 특별한 법률의 형식이라고 해석한다면 헌법 개정 없이도 예산관련 기본법을 제정하여 예산법률주의의 효과가 가능하다는 의견도 있다.

2008년 국회 헌법연구 자문위원회 등

〇 예산법률주의를 주장하는 기존의 연구를 보면 예산법률주의와 예산비법률주의의 장단점을 비교하여 설명하는 연구는 다수 있다. 다만, 그 방식이 구체적으로 어떻게 형성되어야 하는지는 구체적으로 정리되어 있는 바가 없다.

〇 따라서 예산법률주의는 단지 예산을 법률의 형식으로 의결하는 것 이상의 의미를 갖는 것으로 파악하여야 하고 이는 행정부와 입법부의 역할과 책임의 분배와 결부시켜 이해하여야 한다.

대한민국헌법

제54조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

③새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다.

1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영

2. 법률상 지출의무의 이행

3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속

제55조 ①한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다.

②예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다.

제56조 정부는 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 추가경정예산안을 편성하여 국회에 제출할 수 있다.

제57조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.

제58조 국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다.

제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.

〇 올해 새로운 정부 초기에 헌법개정이 활발하게 논의될 것으로 보인다. 예산법률주의 도입이 헌법개정 사항 여부와 상관없이 논의가 모여진다면 헌법개정까지도 가능한 환경이 마련되었다. 이에 헌법개정을 포함한 예산법률주의 마련 방안은 외국의 입법례를 통해 충분히 검토 가능하다.

6) 예산 법률주의의 장점

〇 세입예산을 정하는 세법은 엄격한 조세법률주의를 따르고 있다. 반면 세출예산은 법률과 별도의 예산안 형태로 국회의 심의를 받는다. 예산이 법이 아닌 이상 국회가 확정한 예산을 정부가 위배되는 지출을 해도 위법이 될 수 없다. 예산이 가지고 있는 규범성을 명확히 하고자 한다면 예산을 법으로 규정하는 것이 필요하다.

〇 예산을 법률로써 규정하게 되면, 이를 근거로 하여 예산에 관한 처리절차, 효력 등을 세부적으로 규율하는 법을 제정할 수 있는 근거가 마련된다. 즉, 현행 헌법의 규정 해석상 예산을 법률보다 하위개념으로 구성하는 해석론 하에서는 아무리 예산 자체에 법규범력을 인정한다고 하더라도, 헌법에 규정된 내용 이상의 규율을 기타 법률 제정으로 달성하기 곤란한 위치에 놓이게 된다. 그러나 예산법률주의 하에서는, 예산과 관련한 주요 사항을 별도의 법률로써 규율하는 것이 가능해지므로 예산의 국가기관에 대한 구속력을 법적으로 명확히 하고, 기타 필요한 절차를 세부적으로 규정할 수 있게 된다.

〇 또한, 예산서는 사업의 명칭과 금액만 명시된 통계표 형식이기에 특정 사업의 지출 방법을 규정하는 것이 원천적으로 불가능하다. 국회는 특정 예산사업의 지출방법을 규정할 필요가 생겨도 부대 의견 형식의 의견을 다는 것으로 그친다. 법적 근거가 없는 부대 의견을 이행하지 않았을 때, 그 책임소재가 명확하지 않다. 해결절차나 기준조차 없는 실정이다.

〇 법률유보(法律留保)의 원칙을 확립할 수 있다. 법률유보의 원칙이란 일정한 행정권의 발동은 법률에 근거하여 이루어져야 한다는 것을 의미한다. 여기에서의 법률은 물론 국회가 제정․공포한 “형식적 의미에서의 법률”을 뜻한다. 어떠한 행정작용을 법률에 유보하여야 하느냐에 대해서는 ‘중요사항유보설’이 판례의 태도로 여겨지는데, 이 견해는 행정작용이 개인의 법익과 공익에 있어 가장 근본적이고 중요한 사항은 반드시 법률에 근거해야 한다는 것이다.

국회예산정책처, 예산법률주의 쟁점과 과제, 2012

〇 결국, 국가의 예산이 국민의 주관적 기본권과 직접 관련 된다고 보기는 어렵겠지만 국민생활 전반과 공익의 측면에서 매우 중요한 사항임을 부정할 수 없다. 결국 국가의 재정 작용과 경제 영역에 있어서 중요사항인 예산이 비법률적 형식의 법규범으로 의결되기 보다는 법률의 형식으로 제정․공포되는 것이 법률유보원칙에 더욱 부합하는 것이라고 평가할 수 있다.

〇 예산집행에 대한 규범적 통제가 강화된다. 현재는 의회가 예산 심의를 통해 승인을 해준 이후 행정부는 국회 통제를 거의 받지 않고 집행을 하고 이후 결산과 감사를 받게 된다. 그러나 예산이 법률이 되면 직접적으로 예산에 위배되는 지출작용은 위법행위가 된다. 현재 법체계에서는 예산에 위배되는 지출작용을 하더라도 그 자체를 위법행위가 되기 어려워서 정치적인 책임과 논란에 그치게 된다. 그러나 예산이 법률과 동일한 효력을 가지게 되면 예산에 위배된 지출행위는 위법행위가 되어 법적 책임을 질 수 있다.

〇 재정지출을 의무화하고 있는 법률이 제정되어도 예산이 편성되지 않아 집행이 안 되는 사례가 있다. 반대로 예산안을 편성하고자 하여도 근거법이 불확실하여 예산이 편성되지 않은 경우도 있다. 이는 예산과 법률이 법 형식은 물론 성립절차가 서로 다르기 때문에 발생하고 있다.

〇 만일 예산안법률주의를 채택한다면 예산법은 다른 법률의 제․개정을 기다릴 필요가 없이 그 스스로의 법적 효력을 갖기 때문에 예산과 법률의 불일치 문제가 해소된다. 이는 예산의 빠른 편성과 심의가 더 필요해지는 현대 사회에서는 더욱 도입이 요청된다.

〇 물론 예산 법률주의의 단점도 있다. 예산이 경직적으로 운용될 수도 있다. 특히, 1년 단위의 한시적인 예산안이 지나치게 복잡한 형식과 절차를 거치게 될 수도 있다.

〇 결국, 예산 법률주의가 가진 단점을 극복하고 장점을 살릴 수 있는 효과적인 예산 법률주의가 될 방안을 모색해서 예산의 책임성을 강화할 필요가 있다.

3. 재정성과관리제도 강화를 통한 예산 환류 현실화

〇 재정성과관리제도는 예산사업의 성과목표를 성과 지표화하여 그 평가를 이후 예산심의에 반영하고자 하는 제도다. 그러나 이는 형식적으로만 운영되고 있다. 성과지표방식 자체가 피상적이고 일률적인 방식으로 진행되고 있으며 목표치 미달성 또는 초과달성의 원인분석이 제대로 이루어지지 않고 있다.

〇 특히, 재정성과관리제도는 다음연도 예산반영에 반영하여 예산을 환류할 수 있어야 실효성을 확보한다. 그러나 성과정보의 신뢰성이 떨어져서 관심을 가지고 적극적으로 다음연도 예산안에 반영시키고자 하는 노력이 적다. 또한, 전년도 성과보고서 검사결과 시간과 당해 연도 성과계획서 작성 시점이 엇갈린다. 결국, 현행 제도는 성과평가가 다음연도에 바로 반영되기에 어려움이 많다.

〇 성과지표, 목표치 설정의 현실성과 전문성을 높여 예산이 적절하게 환류될 수 있는 피드백 시스템을 마련할 필요가 있다.

Ⅲ. 행정부기능 투명화를 통한 예산 공공성 확대 방법

1. 예산 투명화법 제정

〇 정부부처가 예산사업을 기안하거나 기존 예산사업을 평가하고자 한다면 예산사업 실무자와 소통을 해야 한다. 그런데 예산사업 실무자들은 해당 예산의 이해관계자인 경우가 대부분이다. 그런데 정부는 다양한 민원인을 어떻게 만나고 커뮤니케이션을 할까? 정부도 국민의 생활에 직간접적으로 영향을 미치는 각종 다양한 예산 사업을 이해당사자와 소통 없이 작성할 수는 없다. 탁상공론에 그칠 수 있기 때문이다. 그러나 놀랍게도 민원인을 만나서 설명을 듣고 의견을 주고받을 수 있는 절차를 규정한 법 규정은 전혀 없다. ‘협치’시대에 협치 절차와 방법을 담은 법 규정이 없다는 의미다.

〇 민원인과의 만남을 투명하게 해야 하는 이유는 금품수수 등 부패 대응차원만이 아니다. 이해당사자들 사이의 정치적, 사회적 불균형도를 나타낼 수 있다.

〇 예산투명화법은 정부 각 예산사업 담당자가 민원인과의 소통내역을 기록하고 예산서에 남기게 한다. 각종 이해관계자, 협회, 시민단체와의 간담회, 서면 및 구두 소통 내역을 기록하고 이를 통합적으로 공개한다. 만일 민원인과 의견을 주고받은 사실을 기록하지 않으면 이를 처벌한다.

2. 예결산 통합 데이터베이스 마련

〇 국회가 예산안을 심의하여 확정하면 정부가 이를 집행한다. 정부가 예산을 올바르게 집행했는지는 결산을 통해 드러나게 된다. 정부는 물론 예산서와 결산서는 모두 공개하고 있다. 그런데 정부 예산과 결산이 해당 사업별로 통합되어 연계되어 있지 않다. 예산과 결산이 연계되지 않아 통계적 사업평가가 어렵다.

〇 우리나라의 예산, 결산 정보의 공개 정도는 생각보다는 나쁘지 않다. 다만 방대한 자료가 통합적으로 정보화 되지 않고 파편화되어 공개된다. 체계적으로 분류되고 통합적으로 관리되지 않은 파편화된 자료는 정보로서의 이용가치가 대단히 떨어진다.

〇 통합적으로 관리되어야 할 예산 정보 중 가장 시급한 것이 바로 예산 자료와 결산자료를 연계하여 공개하는 것이다.

〇 현재는 단위사업별 예산액수가 각 연도 예산금액별로만 정리되어 있다. 결산자료는 따로 각 부처의 결산 자료를 보고 결산액수를 별도로 파악해야 한다.

〇 특히 단위사업 분류는 다른 사업과 통폐합 또는 부분적 조정이 빈번하여 예산액수와 결산액수의 차이가 예산집행의 차이가 아니라 회계기준의 변화차이를 나타내는 경우가 많다. 예산과 결산자료를 통합한 데이터베이스가 마련되지 않는다면 국회와 전문가들의 예산, 결산 검증은 큰 효과를 거두기 어렵다.

3. 보조금 수혜자 통합적 공개

〇 투명성 강화는 단순히 자료를 공개하는 것에 그치지 않는다. 자료를 효과적이고 통합적으로 공개하여 각종 자료가 지닌 정보성을 취득해야 투명성이 강화된다. 현재 매년 지출되는 보조금 액수는 60조 원이 넘는다. 보조금의 사용 내용은 물론 공개가 되고 있다. 그러나 각종 보조금의 전체 수혜자가 통합적으로 데이터베이스화되어 공개되지는 않고 있다. 중앙정부 예산, 기금, 자치단체 보조금 수혜자 데이터베이스가 통합적으로 공개되어야 한다.

4. 세부사업 수준의 통합적 공개

〇 우리나라 예산분류단계는 현재 분야, 부문, 프로그램, 단위사업, 세부사업으로 나누어서 관리되고 있다. 그런데 정부는 단위사업 수준까지만 통합적으로 공개한다. 세부사업은 제외되어 있다는 의미다. 그러나 실제 정부의 예산안 편성과 국회에서 심의되는 예산안 및 결산안은 단위사업이 아니라 세부사업 기준으로 이루어져 있다.

〇 정부예산안은 세부사업 기준으로 이루어져서 국회의 심의와 심사를 받지만, 통합적으로 공개하는 범위는 세부사업이 아닌 단위사업으로 되어 있다. 세부사업기준으로 이루어진 국회의 심의와 심사가 어떻게 반영되고 어떻게 집행되는지 통합적으로 확인하기가 대단히 어렵다.

〇 통합적 공개예산의 범위를 현행 단위사업이 아닌 세부사업(중장기적으로는 세세부사업)까지 넓혀야 한다.

5. 성질별, 기능별 분류 통합적 공개

〇 예산안은 성질별 기준에 따라 분류하기도 하고 기능별 기준에 따라 분류하기도 한다. 예를 들어 ‘지역아동센터 지원’이라는 예산사업을 기능별로 분류한다면 사회복지 분야의 취약계층지원 부문에 속한 사업에 속하게 된다. 반면, 이를 성질별 기준에 따라 분류한다면 여비, 업무추진비, 보조금, 연구용역비 등으로 나누어지게 된다.

〇 현재는 각각의 예산 사업별로는 성질별 분류와 기능별 분류가 공개되고 있으나 이 둘이 통합적으로는 공개되고 있지 않다. 성질별, 기능별 분류가 통합적으로 공개 되어야 실제 예산이 적절하게 사용되었는지 알 수 있다.

6. 예산작성기준 변경 시 소급 적용

〇 예산이 가진 중요성에 비해 국민의 관심은 항상 부족하다. 그 이유는 예산자료가 워낙 방대하고 복잡하기 때문이다. 그래서 통일된 기준을 통해 통일된 형식으로 공개되어야 정보로서 가치를 지닐 수 있게 된다. 그런데 예산 분류기준이 부처마다 매년 변동되어 예산의 변화추이를 분석하기가 대단히 어렵다.

〇 예산 통계에서 어떤 특정 사업의 예산액이 작년보다 급격히 늘거나 감소했다고 실제 사업 규모의 증감을 뜻하지는 않는다. 단지, 특정 항목에서 진행되었던 세부사업이 올해부터는 다른 항목으로 변경되어서 동일하게 진행되는 일이 많다. 또한, 어떤 사업의 연구용역비가 급감하고 보조금이 급증했다는 통계도 실제로는 인건비 증가와 보조금 급증을 의미하지 않을 수 있다. 다만 분류체계가 변해서 과거에는 연구용역비로 분류되었던 항목이 올해부터 보조금으로 분류되고 있을 뿐이다. 이 또한 부처마다 분류기준과 방법이 제각각 달라서 비교하기조차 어렵다.

〇 예산 편성 과정에서 분류기준을 합리적으로 개선할 수도 있다. 또한, 조직과 부서를 개편해서 동일한 사업을 다른 부서에서 진행하게 되는 일도 많다. 다만, 이렇게 예산 작성기준이 변경되었을 때는 반드시 새로운 분류기준을 사용해서 과거의 예산자료를 소급해서 변경해야 기간별 비교 가능성이 증대된다. 회계기준이 변동되었을 때, 과거의 회계자료를 소급해서 적용하여 공개하는 것은 일반 사기업에서는 매우 상식적이다. 400조 원의 국민의 돈을 다루는 국가 회계 시스템이 아직 이러한 통계의 기본조차 마련되지 않고 있다는 것은 놀라울 정도다.

Ⅳ. 국민 및 전문가 참여를 통한 예산 공공성 확립 방법

1. 납세자소송제도 도입(1차 토론회로 별도로 다루어진 주제로 간략하게 다룸)

〇 피해자는 있지만, 가해자는 없는 일은 자주 일어난다. 가해자가 누군지 특정할 수 없거나 밝혀지지 않은 피해자도 있게 마련이다. 가해자가 없어 배상받을 길이 없는 피해자가 발생하면 참 안타깝다.

〇 그런데 가해자는 있지만, 피해자가 없는 일이 있을까? 가해라는 것은 누구에게 피해를 주었다는 의미다. 논리적으로 보면 가해자가 있으면 피해자는 반드시 존재할 수밖에 없다. 예를 들어 국가가 예산 집행을 잘못해서 아까운 세금을 낭비하면 누가 가해자고 누가 피해자일까. 쉬운 문제처럼 보인다. 가해자는 예산을 잘못 집행한 자다. 피해자는 물론 세금을 낸 국민이다.

〇 그런데 우리나라 법은 이렇게 쉬운 문제를 풀지 못하고 있다. 이명박 정부가 추진한 캐나다 석유생산회사 하베스트사건 인수사건을 예를 들어보자. 지난 2009년 한국석유공사는 하베스트인수 금액을 단 3일 검토 후 시세보다 3133억 원 높은 가격으로 인수했다. 이로 인해 석유공사에 무려 1조3000억 원대 손실이 발생하였다. 피해자는 석유공사의 손실을 대신 떠안은 국민이다. 그리고 가해자는 하베스트를 비싸게 인수한 당시 한국석유공사 사장과 경영진이라고 생각하는 것은 당연하다.

〇 국회가 예산 그러나 우리나라 법원은 이 상식을 인정하지 않는다. 현재 민사소송법으로는 우리나라 국민이 손해배상소송을 할 수가 없다는 얘기다. 우리나라는 납세자소송제도가 없어 실제로 피해 입은 납세자를 민사소송법상 원고자격으로 인정해 주지 않기 때문이다. 법치국가에서 실질적 피해자에게 손해배상 할 수 있는 법적 권리를 인정해 주지 않고 피해구제를 방치한다는 것은 참 이상한 일이다.

〇 납세자소송은 예산 낭비를 방지해줄 수 있는 효과적인 수단이다. 납세자소송이 활발한 미국은 지난 2011년 까지 약 20조 원을 환수했다고 한다. 소송참여자에게 아낀 예산 일부를 포상금으로 주니 내부고발자의 이익을 증대한다.

〇 관료의 은밀한 예산 낭비를 지적하려면 내부고발자가 필요하다. 그리고 명예뿐만 아니라 경제적 보상이 뒤따라야 내부고발자가 나올 수 있다.

2. 시민 참여 및 전문가 참여를 통한 협치 강화

〇 예산사업은 특정 부서와 사업에 한정되지 않고 전 분야 전 부처를 아울러서 통계화되고 평가된다. 이에 각 분야 이해당사자, 시민사회, 전문가의 참여가 필수적이다.

〇 행정부의 예산집행을 국회가 예산심의와 결산심사를 통해 견제할 수단이 있다. 마찬가지로 국회의 예산 심의와 심사는 전문가 및 시민이 감시해야 한다. 국회는 태생적으로 행정부를 견제하는 역할과 동시에 자신의 지역구 이기주의에 빠질 가능성이 높기 때문이다. 그런 의미에서 예산감시는 지역구 주민의 정치적 책임을 묻는 것으로 그쳐서는 안 된다. 지역구 주민 역시 국회의원과 같은 이해관계를 지녔기 때문이다.

〇 이에 전문가 및 시민이 참여하는 예산감시 기능을 강화해야 한다. 전문가와 시민이 적극적으로 참여할 수 있는 가장 좋은 도구는 ‘예산의 투명성 확보’다. 기술한 대로 예산자료를 통합적으로, 완전하게 공개해야 공개된 예산자료가 정보성을 획득할 수 있다. 방대한 예산정보의 바다에 자료를 흩뜨려 놓는 것은 실질적으로는 공개한 것이 아니다.

〇 또한, 정부와 지자체는 전문가, 시민사회의 참여방안을 마련해야 한다. 참여예산제도, 재정진단, 간담회 등을 더욱 확대해야 한다. 신뢰는 쌓이기는 어렵지만 한순간에 깨질 수 있다는 사실을 항상 염두에 두어야 한다.

	토론 1
	토론문
	조영철 / 고려대학교 경제학과 초빙교수

〇 방대한 예산 자료에 대한 정창수 소장님의 면밀한 분석을 통해서 최순실 예산의 면모가 상당 부분 밝혀진 현재 이런 문제점을 해결하기 위해서 마련한 예산 투명성 강화 토론회는 매우 뜻 깊은 자리라고 생각함.

국회에 예결산 감시 옴부즈만제도 도입 필요

〇 대통령 산하의 감사원제도가 정치적 독립성에서 한계를 갖는 것이 뚜렷함. 그러나 감사원을 대통령 산하에 국회 산하로 옮기는 것은 헌법 개정 사항이어서 현실화하기 어려움. 국회에 감사원을 이관하거나 감사 기능을 두는 주장에 대한 반대 논거가 여야 간의 정쟁으로 감사 기능이 오염, 훼손될 것이라는 우려임. 그러나 밀실에서 비공개적으로 운영되는 감사원이 오히려 인사권자인 대통령에 의해서 정치적으로 영향을 받기 쉬움. 오히려 국회처럼 공개되고 여와 야의 감시에 노출된 공간에 정치적으로 중립적인 감사 기능이 제대로 작동할 가능성이 높음.

〇 예결위의 의결을 통해 특정 사안별로 제한적으로 예결위 옴부즈만에 민원조사권은 물론 직권조사권을 줄 수 있는 옴부즈만제도를 신설한다면 국회의 예산 심의 및 심사권을 강화할 수 있다는 제안에 동의함. 국회예산정책처에 이러한 권한을 부여하는 국회예산정책처법 개정을 통해서 가능할 것으로 판단됨. 국회예산정책처 조사관에게 감사원 수준의 조사권한을 법적으로 부여하여 예결위 의결에 의해서 정책 감사를 실시할 수 있게 하고 결과를 예결위에 보고하도록 하며, 예산 관련 낭비 및 부정을 고발하는 신문고제도를 도입하고 예산 낭비를 방지한 정보 제공자에게 보상을 하고 내부고발자를 보호하는 제도 도입도 긍정적 효과가 있을 것으로 봄.

〇 헌법 개정이 필요한 감사원 국회 이관은 못하더라도 국회 내에 별도의 예결산 관련 감사 기능을 수행할 수 있도록 조사권을 확보하는 것을 검토할 필요가 있음. 2003년 국회예산정책처법 제정 시 이를 고려해 예산정책처 내에 사업평가국을 설치하였으나 감사원같은 조사권이 부여되어 있지 않아 활동에 한계가 있음.

2. 재정성과관리제도의 성과에 대한 전면 재평가 필요

〇 성과관리제도가 매우 형식적으로 이루어지고 있어서 실효성이 없음. 재정사업목표관리제의 경우 재정사업이 1년 안에 성과를 낼 수 있는 것이 아니기 때문에 성과측정 지표는 원천적으로 한계가 뚜렷함. 완공하는데 수년이 걸리는 SOC사업의 경우 1년 예산 집행 후 측정 가능한 지표는 공정률 외에는 별다른 것이 있을 수 없음. R&D 사업도 사업 완료 후 상당기간이 지나야 사업의 실질적 성과가 나타나는 것이기 때문에 1년 예산 집행 후 성과 측정을 하는 것은 문제가 있음. 따라서 대부분의 사업이 계속사업인 상황에서 현재 1년 단위 예산 성과를 지표로 측정하는 성과관리제도는 매우 형식적으로 운영될 수밖에 없으며, 행정부 공무원의 무의미한 서류작업만 증가시키는 실정임. 성과목표관리제도가 당초 의도했던 성과를 내고 있는지 반성적 평가가 필요하며, 실효성 있는 성과관리제도로 개편하기 위한 전면적 재검토가 필요함.

〇 재정사업자율평가제도의 경우 사업 성과의 예산편성 환류를 위해서 평가 미흡사업에 대한 감액편성을 의무화하고 있음. 완료사업이나 예산규모가 작은 사업을 집중적으로 미흡 판정하는 등 부작용이 심함. 선진국에서 경직적이고 형식적인 예산환류 평가 제도의 부작용에 대한 연구도 많음.

〇 재정사업심층평가 제도의 경우 철도사업, 대학등록금지원 사업, 취업지원사업 등 사업군에 대해서 심층평가를 하는 제도인데, 외부 연구자에게 연구용역으로 평가를 수행하는 것이 중심이 되고 있어 일반적인 정책 연구용역사업과의 차별성이 없고 재정사업 평가의 실효성이 작음. 외부 연구용역사업이 되버린 현행 심층평가제도의 개편이 필요함.

〇 사업평가 관리 강화하여 수요 예측 오류 등 개선 필요

- ｢건설기술진흥법｣ 제52조에서는 개통 이후 5년 이내에 사후평가를 실시하도록 규정되어 있는데, 사후평가가 실시된 45개 구간 중 이용률을 측정할 수 있는 44개 구간의 평균 이용률은 72.5%. 70% 미만인 구간은 전체 44개 구간 중 절반이 넘는 23개 구간이었으며, 이중 10개 구간은 이용률이 50% 미만. 도로공사는 적자를 이유로 통행료 인상을 주장하나 적자 이유는 통행료가 낮아서가 아니라 잘못된 투자로 인한 손실이 주 원인임.

3. 예결산 자료의 투명한 공개

〇 정부가 국회에 제출하는 예결산 자료와 예결위 입법조사관들이 예결산 분석을 위해 정부에 추가 요청해 받은 자료를 국회 차원에서 공개할 필요가 있음. 국회의 각 상임위와 예결위에서 상당한 양의 예결산 세부사업 관련 정보가 제출되고 있기 때문에 이 정보만 투명하게 공개해도 예산 결산의 투명성을 강화하는데 도움이 될 것임.

〇 각종 보조금의 사업의 경우 중앙정부 예산, 기금, 자치단체 보조금 수혜자 데이터베이스가 통합적으로 공개하는 것도 예산 투명성 강화를 위해서 중요함.

〇 지방자치단체 예결산 자료 공개도 중앙정부와 동일한 수준에서 이뤄져야 함. 지방재정의 경우 참여예산제도 등 직접민주주의 요소 강화를 통해 대의민주주의 약점 보완 필요

4. 지방자치단체 지원 국고보조사업 개편

〇 지자체 국고보조사업은 2016년 46조원, 지자체의 대응 지방비 부담은 24조원에 달함. 국고보조사업은 중앙정부의 투자 우선순위를 지방에 강요함으로써 지방정부의 자율성과 책임성을 약화시키고 지역의 자원배분 효율성을 왜곡하는 문제가 있음.

〇 사회복지 사업 대부분(지방교육재정의 누리과정 예산 포함)이 중앙정부가 결정한 national minimum 성격의 복지사업이기 때문에 국회의원의 지역구 예산 챙기기는 복지예산보다 우선순위가 낮은 SOC 경제예산 사업에 집중되는 경향이 있음. 또한 국회 예산 심의 과정에서 증액 편성된 예산의 경우 집행실적이 부진하는 등 문제 발생

- G20 국가 중 국토 면적당 고속도로 연장 1위, 국도 연장 3위를 기록하는 등 도로부문은 선진국 수준에 도달하였으며, 국토 면적 외에 인구까지 감안한 국토계수를 기준으로 할 경우에도 도로부분은 4~5위로 높은 수준임

인구 밀도가 높고 국토면적이 작은 우리나라 특성을 고려할 때, 국토면적 대비 도로 및 철도 연장을 기준으로 SOC 스톡의 적정성을 판단하는 것은 곤란하므로 국토계수를 제시하는데, 국토 면적과 인구를 함께 감안한 밀도개념의 지표로 로 산출됨.

G20국가 중 우리나라의 도로ㆍ철도 연장 순위

구 분	도로		철도
	고속도로	국도
국토면적 기준	1	3	6
국토계수 기준	4	5	12

자료 : 국토교통위원회, 『2017년도 세입세출예산안 및 기금운용계획안 검토보고서』, 2016. 46쪽.

〇 전통시장활성화사업 등 경제 관련 국고보조사업은 지방에 이양하고 중앙정부 국고보조사업 예산을 축소하는 대신, 남는 재원을 지방정부 재정을 확충하는데 사용함으로써 지방정부가 지역 맞춤형 산업정책을 펼 수 있게 하고 지방정부의 자율성, 책임성을 강화

〇 경제 관련 국고보조사업을 지방에 이양하는 정책은 지방정부가 지역 맞춤형 산업정책을 주도할 지자체 역량이 부족한 지역의 경우 사업 성과가 낮을 수 있으나 중장기적으로 지방분권과 자치역량 강화의 기회가 됨.

5. 총액배분자율편성제도에 대응한 국회의 예산심사제도 개편 검토 필요

〇 분야별 전략적 재원배분과 부처별 지출한도가 결정되면 지출한도 내에서 각 부처의 예산요구를 예산안 편성에 최대한 존중하는 총액배분자율편성제도 취지에 맞춰 국회의 예산안 심사도 top-down 방식으로 전환하는 것을 검토할 필요가 있음

〇 예결위는 재정총량과 각 위원회별 전략적 재원배분에 중점을 두는 상임위원회로 전환하고, 각 상임위별 재원배분 및 할당액과 조정지침을 담은 예산결의안을 마련해 본회의에서 의결하면 이를 각 상임위에 전달하고 각 상임위가 예산결의안에 규정한 위원회별 재원배분 한도 내에서 세부사업 미시 예산을 심의함. 예결위는 상임위가 예산결의안 위원회별 지출 한도와 조정지침을 준수했는지를 확인하고 필요한 경우 강제조정하는 예산심의 방식으로 전환하는 것을 검토 필요.

〇 상임위 주도로 법률을 통과시키더라도 정부가 예산 편성에 법률개정 내용을 충실히 반영하지 않는 것은 국회 법안 심사가 예산 총량을 고려한 재원조달 문제를 법안 심사 시 충분히 고려하지 않는 것도 주요 원인임. 따라서 대규모 예산 소요가 드는 법안의 경우 재원 마련과 관련한 예결위와의 협의를 거치는 것이 합리적임.

〇 미시예산은 예산사업의 근거 법안을 심의한 상임위가 가장 많은 정보와 전문성을 갖고 있으므로 상임위가 담당하고 예결위는 거시예산 심사에 집중함으로써 전문성 분업을 강화

〇 소위원회의 예산심사 중 증액 심사는 공개를 의무화할 필요가 있음. 감액 심사는 감액을 주장한 의원에 대한 이해관계자의 반발 등 부작용 우려가 있고 쪽지 예산 등의 부작용이 없기 때문에 공개를 의무화할 필요가 없지만, 국회 예산안 심의 중 증액은 증액 제안 의원 및 이유, 논의 과정 등을 명확히 공개할 필요가 있음.

6. 예산법률주의 실효성 문제

〇 국민의 부담이 되는 조세 징수에 대해 국민의 대표인 국회의 승인을 요구하는 조세법률주의 원칙과 마찬가지로 예산 지출도 국회의 법적 통제를 받는 것은 재정민주주의 원칙에서 볼 때 당연한 것임. 그러나 실효성 측면에서 의문이 있음.

〇 OECD 국가 대부분이 예산법률주의를 채택하고 있으나, 예산편성은 행정부가 담당하는 것이 일반적임. 예산편성의 실무적 세부사항과 소요비용 정보를 가장 많이 갖고 있는 행정부가 국정계획을 세우고 예산안을 편성한 후 국회의 심의 확정을 요청하는 것이 삼권분립 원칙에 맞을 수 있음.

〇 국회가 예산편성권을 갖는 실질적인 예산법률주의가 되려면 헌법 개정과 지출승인법 제정, 세출위원회 설치 등 대대적인 제도 개혁을 필요로 함. 주요국의 예산법률주의를 살펴보면 예산을 법으로 간주하는 것일 뿐 실효적 의미는 크지 않으며, 예산법률주의를 채택한 국가들에서도 실제 예산제도가 운영되는 모습은 국가별로 큰 차이를 보이고 있음. 부대의견에 대한 국회의 권한 강화는 국회의 결산 심사를 강화하고 이를 예산 심의에 환류 반영을 통해서 충분히 보완할 수 있음.

7. 조세지출과 세출예산의 통합 분석

〇 어떤 분야에 대해서 정부가 얼마큼의 재정지원을 하고 있는지를 파악하려면 조세지출과 세출예산을 모두 합산해야 함. 그런데 현재 조세지출보고서와 세출예산 자료가 세제실과 예산실에서 각각 작성되고 있어 통합관리가 되지 못하고 있음. 조세지출과 세출예산은 재정지원이라는 점에서 동일한 목표를 갖고 있기 때문에 동일 분야에 대한 조세지출과 세출예산 지원을 통합하여 작성되고 분석 평가될 필요가 있음.

8. 기금, 특별회계 정비 필요

〇 도로예산 과잉투자가 지속되는 이유 중 하나는 교통시설특별회계의 여유재원을 다른 회계에서 활용하는데 한계가 있기 때문임. 즉 교통시설특별회계의 여유재원을 차입을 통해 전입금을 받아봐야 결국 나중에 다시 상환해야하기 때문에 우선순위가 높은 복지 예산 재원으로 활용하지 못하고 도로 과잉투자가 지속되는 것임. 전력산업기반기금도 여유재원이 과다해 우선순위가 낮은 투자가 발생하고 있음. 전산기금은 전력산업 민영화를 대비해 만들어진 기금인데, 전력산업 민영화 정책이 사실상 무산되었기 때문에 폐지하고 일반회계에 통합하는 방안을 검토할 필요가 있음. 시효가 다한 특별회계와 기금을 정비해 칸막이 예산의 비효율성을 합리화할 필요가 있음.

9. 공공요금 책정 기준이 되는 총괄원가 산정의 신뢰성 부족

〇 감사원은 한전의 원가 산정 방식의 불투명성과 한국가스공사 가스요금 총괄원가 산정 오류를, 그리고 국회예산정책처는 한국도로공사의 원가보상률의 문제점을 지적하였으나, 한전은 원가 산정 방식이 영업비밀이라며 공개하지 않았음. 2016년 12월 한전 원가 공개를 했지만, 연료비, 인건비, 감가상각비 등 대체적 윤곽만 공개한 것에 불과함.

〇 얼마 전까지만 해도 대규모 적자를 보던 한국전력이 최근 전기요금 인상으로 당기순이익이 2016년 8.4조원으로 대폭 증가하였는데, 전기요금 인상에도 총괄원가는 100% 미만인 상태임. 총괄원가 제도는 공기업이 산정한 원가의 적정성을 전제로 운영되는 것이나 원가에 불필요한 낭비적 비용이 많이 포함된 경우 국민부담을 가중시키는 비효율이 크게 발생할 수 있음. 공기업 원가에 대한 감시가 없으면 공기업은 원가 절감 노력을 할 인센티브가 없는 총괄원가 제도에서 비효율 발생은 필연적임. 따라서 기획재정부가 형식적으로 하고 있는 기존의 공공요금 원가검증체제를 재평가하고 개편할 필요.

	토론 2
	토론문
	윤태범 / 한국방송통신대 행정학과 교수

1. 공적 예산, 그러나 알려지지 않은 예산

- 발제문의 지적처럼 예산은 국민의 세금으로 구성된 것으로서, 그 어느 것 보다도 공적인 성격을 갖고 있음. 국민이 낸 세금에 의하여 구성되고, 또 그것은 명목상 혹은 실질상 국가와 국민을 위하여 ‘정책’이라는 이름으로 사용된다는 점에서 공공적 특성이 강함

- 그러나 최근 최순실 사태(사실은 이것만이 아니라 현재 진행형인 4대강 사업, 해외자원개발사업 등 이전의 수많은 국책사업들, 방위사업비리 등)를 통하여 정부의 예산이 공적인 부문을 위해서가 아니라 사욕을 위하여 농단 당하는 것을 목격함

- 정부에서 편성되고, 국회에서 심의, 다시 정부에 의해 집행되는 국가예산. 그러나 사실상 과정의 상당부분은 알려지지 않음. 매우 공식적인 과정으로 진행되지만 알려지지 않는 부분들이 대부분임

- 뿐만 아니라, 국민에 의하여, 국민을 위하여 편성·심의·집행된다는 예산에서 정작 주체라고 할 수 있는 국민은 제외되어 있음. 국민을 위한다는 예산이 국민과 유리된 가운데 논의되는 것은 아닌지 의문임

- 최순실 사태는 예산의 공공성을 다시 한 번 뒤돌아보게 하고, 우리가 어떻게 하면 예산의 공공성을 확보할 수 있는지에 대한 숙제를 부과함

2. 옴부즈만의 의미와 역할

- 발제문에 제시된 바와 같이, 예산 과정에서 옴부즈만은 의미있는 역할을 수행할 수 있음. 우리의 경우 아직 의미있는 옴부즈만 제도가 도입되지 않았기 때문에 설계를 함에 있어서 많은 부분들을 고려해야 하지만, 옴부즈만 제도의 의미와 긍정적인 역할에 대해서는 적극 동의함

- 우리의 경우 일부 자치단체 등 행정기관에서 옴부즈만과 유사한 명칭을 사용하는 가운데 도입하는 경우가 있음. 그러나 대부분 자문기구적, 혹은 임시기구적 특성이 강하다는 점에서 한계가 있음

- 서울시의 경우, 서울시장 직속이기는 하지만 비교적 독립적이고 전문적인 형태로서 합의제 형태의 상설 옴부즈만 기구가 2016년부터 본격적으로 출범, 가동되고 있음.

- 서울시의 경우, 합의제의 상설기구로서 상임의 위원장과 준상임(?)에 해당하는 복수의 옴부즈만으로 위원회가 구성됨. 그리고 위원회를 지원하는 독립적 사무기구가 운영되고 있어서, 현재로는 우리나라에서 가장 진일보된 형태의 옴부즈만을 운영하고 있다고 할 수 있음

- 국회 예결위 소속의 옴부즈만을 설립하여 운영하는 것은, 국회 차원의 본격적인 옴부즈만기구는 아니지만, ‘예산’의 측면에 국한하여 제한적으로 활용한다는 점에서 의미가 있음.

- 예결위 소속 옴부즈만 기구를 통하여 예산과 관련하여 제기되는 다양한 이해관계자들의 민원, 제안 등을 투명하고 독립적으로 처리할 수 있다는 점에서 긍정적인 논의라고 할 수 있음

- 다만, 옴부즈만은 행정부, 국회로부터 독립적인 제4의 조직으로서 그 위상을 확보해야 한다는 점에서, 예결위 혹은 국회에 강하게 소속되는 것이 적절한 것인가에 대해서는 추가적인 논의가 필요함. 즉 옴부즈만의 국회 소속은 명목상의 소속이며, 실질적인 소속의 의미를 갖는 것은 아니기 때문임.

- 특히 옴부즈만이 예산의 편성 및 집행과 관련한 다양한 문제들을 확인, 조사, 교정하는 역할을 적극적으로 수행할 것을 기대한다면, 예결위와 관련된 기능을 수행하되, 예결위로부터 충분한 독립적 지위를 확보하는 것이 중요함

3. 예산의 부적절한 집행과 예산법률주의의 역할

- 최근의 일련의 경험들로 특히 국회에서 편성된 예산이 정부에 의하여 부적절하게 집행되었음. 문제는 집행된 예산은 되돌릴 수 없다는 것임.

- 이와 같은 관점에서 예산의 집행 책임성 확보와 관련하여 예산법률주의를 고려하고자 하는 것은 의미있는 고민이라고 할 수 있음

- 다만 현실적인 어려움도 동시에 존재함. 즉 예산법률주의를 채택할 경우 어느 정도 수준까지 구속력을 갖도록 할 것인가의 문제임. 즉 예산 편성에서의 구체성의 범위와 더불어 집행단계에 있어서의 구체성과 행정기관의 재량권의 범위 등에 기준을 마련하는 것이 용이하지 않음

- 이로 인하여 예산의 경직성이 강화될 여지가 있음. 긍정적인 측면에서 보면 예산의 신축성 또한 필요로 하는 부분인데, 이 순기능을 줄이고 경직성을 강화하는 것이 어느 정도 적절한 것인지 추가적 논의가 필요함.

4. 행정부의 투명성과 예산투명화법

- 예산과정은 정치과정이라고 함. 즉 예산과정에 수많은 이해관계자들이 참여하고, 또 실질적인 영향을 미치고 있기 때문임. 이해관계자의 힘이 강할수록 당연히 예산과정에 미치는 영향력도 클 수밖에 없음. 이것이 예산의 투명성, 민주성을 약화시키는 요인으로 작용하기도 함

- 예산과 결산의 통합 데이터베이스 구축과 활용, 예산사업 담당자와 이해관계자간 의견의 기록, 보조금 수혜자의 공개 등은 예산의 투명성을 제고하는데 중요한 수단들이 될 수 있다는데 동의함

- 특히 60조원에 달하는 각종 보조금에 대해서는 규모와 비례한 성과관리, 책임성, 공정성, 민주성, 투명성 등이 확보되지 않은 것이 사실이라는 점에서, 보조금에 대한 투명성 제고는 절대적으로 중요함

5. 국민이 참여하는 예산

- 그 동안 예산의 주체는 행정부와 국회이었음. 즉 공무원과 국회의원이었음. 그러나 정작 예산을 가능하게 하는 주체인 ‘국민’은 주체에서 제외되어 있었음

- 이제는 국민이 주체가 되는 국민 참여형 예산의 수립, 편성, 집행이 이루어져야 할 것임. 이와 같은 관점에서 보면 앞서의 방안들은 충분하지 않은 것이 사실임

- 현재 자치단체수준에서 지방재정법에 근거하여 주민참여예산제도가 운영되고 있음. 그러나 자치단체별로 전체 예산중 극히 일부에 대해서만 제한적으로 의견을 반영하여 이루어지고 있음. 가장 규모가 큰 서울시의 경우에도 연 500억 원 정도만 대상이 됨.

- 주민참여예산제라는 명칭과 달리, 실질적인 참여는 이루어지지 않는 것임. 핵심사업에 대한 참여가 이루어져야 할 것임

- 자치단체 예산보다 더 중요한 국가예산에 대해서는 국민참여가 제도화되어 있지 않음. 주민참여예산과 마찬가지로 ‘국민참여예산제도’가 도입되어야 할 것임. 단지 국민의 제한적인 민원을 해소하는 장치로서가 아니라, 국가의 중요한 예산사업에 대해서는 충분한 국민의 의견이 반영될 수 있도록 참여의 범위를 대폭 확대하여야 할 것임

- 지방재정법에 대응하여 국가재정법에 ‘국민참여예산제도’ 도입에 대한 규정을 마련할 필요가 있을 것임

	토론 3
	토론문
	기획재정부

예산 투명성 강화 방안 및 예산감시 제도 개선 토론회

발행일  2017. 02. 16

발행처  나라살림연구소, 민주사회를 위한 변호사모임, 참여연대,

김종민 의원(더불어민주당), 박광온 의원(더불어민주당), 박주민 의원(더불어민주당),

박주현 의원(국민의당)

담  당  참여연대 김용원 간사 02-723-5056 kons@pspd.org

예산

투명성

강화

방안

및

예산

감시

제도

개선

토론회