□ 공동워크샾 □

한국 조세제도의

문제점과 개혁 방향

■ 일시 : 2001년 12월 20일(목) 오후 2시∼6시

■ 장소 : 국회의원회관 104호실

민주노동당   민주노총   참여연대

□ 공동워크샾 □

한국 조세제도의

문제점과 개혁 방향

■ 일시 : 2001년 12월 20일(목) 오후 2시∼6시

■ 장소 : 국회의원회관 104호실

민주노동당   민주노총   참여연대

□ 순서 □

·사회 : 김상조(한성대 무역학과 교수)

·발표

1. 한국사회 조세구조의 특징과 개혁의 기본방향	01

/ 오건호(민주노총 정책부장)

2. 김대중 정부 4년의 조세정책 평가	18

/ 윤종훈(참여연대 조세개혁팀 실행위원, 회계사)

3. 한국 재정지출의 문제와 개혁방향	43

/ 장상환(민주노동당 정책위원장, 경상대 경제통상학부 교수)

·토론 :

이태수(현도사회복지대 교수)

하승수(시민자치정책센터 운영위원, 변호사)

한국사회 조세구조의 특징과 개혁의 기본방향

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한국 조세제도의 문제점과 개혁방향

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: 총직접세의 상승과 □사회임금□의 정착을 위하여

오건호 (민주노총 정책부장)

1. 시작하며: 노동력재생산, 사회임금, 조세구조의 연관

2. 한국사회 조세구조의 기본특징: 낮은 총직접세율

1) 한국사회의 조세수준: 총조세율의 국제비교

2) 한국사회의 조세구성: □간접세가 너무 높다□?

3. 한국사회 조세구조개혁의 주요과제

1) 공정한 조세징수와 조세인프라의 구축

2) 총직접세의 수평적 불평등과 누진율 제고

3) 총직접세 기본세율 인상과 노동자의 기여

4. 맺으며: 조세구조개혁과 사회임금의 효과

<요  약>

이 글은 사회임금(social wage)의 재원인 조세구조의 기본특징을 살펴보고 향후 조세개혁을 위한 기본방향을 찾아본다. 이 글은 종래까지 일반조세를 중심으로 전개된 조세구조에 관한 논의를 총직접세의 문제로 전환할 것을 강조한다. 한국사회 주세구조의 핵심적인 문제는 사회평등의 효과를 지니는 총직접세의 비율이 OECD의 평균에도 훨씬 못미치게 낮다는 점이다. 따라서 이 글은 GDP대비 총직접세율을 OECD평균수준에 근접하도록 높이는 것을 조세개혁의 기본방향으로 제안한다.

총직접세를 높이기 위해서는 다음의 과제가 요구된다. 첫째, 지금까지 탈루되던 조세를 징수하여 수직적·수평적 조세형평성을 확보하고 둘째, 현재 심화되고 있는 부의 불평등을 고려하여 총직접세의 누진율을 강화하며 셋째, 위의 전제 하에서 노동자가 납부하는 직접세의 기본세율 인상도 필요하다.

마지막으로 이 글은 조세구조개혁을 통한 사회임금의 정착이 계층간 불평등을 완화시키는 복지효과뿐만 아니라 자본주의 시장임금이 강요하는 계층분할에 대응하는 연대효과도 지니고 있음을 지적한다.

1. 시작하며: 노동력재생산, 사회임금, 조세구조의 연관

이제 한국사회에서 국가복지의 개념이 본격적으로 논의되고 있다. 이전까지 극빈계층을 대상대로 정부의 공적부조나 자원기관의 복지사업이 일부 실시되었지만 양적 규모는 미미하였고, 대부분의 국민들은 자신(혹은 가구주)의 직접소득에 의해 노동력재생산을 수행해야 했다. 그러나 이제 건강보험, 고용보험, 산재보험, 국민연금 등 4대 사회보험이 개보험으로 자리를 잡아가고 있다. 한국사회에서도 노동력재생산 구조에 중요한 변화가 생겨나고 있는 것이다.

자본주의사회에서 노동력재생산은 크게 다음 두가지 경로로 이루어진다. 하나는 노동자가 자신의 노동력을 판매한 대가로 고용주로부터 받는 임금소득이고, 다른 하나는 사회보험이나 사회정책을 통해서 제공되는 국가복지이다. 노동자 스스로 자신의 재생산을 주관한다는 점에서 전자를 개별적 재생산이라고 부른다면, 후자는 사회가 노동자의 재생산에 기여한다는 점에서 사회적 재생산이다.

<그림 1>이 보여주듯이, 노동력의 개별적 재생산은 직접소득을 재원으로 가계소비를 통하여 이루어지는데 반하여, 노동력의 사회적 재생산은 사회적으로 징수된 조세를 재원으로 국가의 사회보험제도나 사회정책을 통하여 이루어진다. 만약 자본주의에서 노동력재생산의 재원을 모두 '임금'라고 범주화한다면, 개별적 재생산은 일반시장에서 얻어지는 직접소득, 즉 시장임금(market wage)에 의해서 이루어지고, 사회적 재생산은 국가복지라는 사회임금(social wage)을 통해 수행된다.

) 복지연구 영역에서 사회임금이란 용어는 여러가지 의미로 사용된다. 고프(Gough, 1990)는 각종 복지제도를 통하여 국가가 개인에게 제공하는 현급급여(cash benefit)만을 사회임금이라 칭하고, 교육, 주택, 공공부문 등 집합적 소비수단들을 사회임금이라고 부르지는 않는다. 반면에 사운더스(Saunders, 1994)는 국가의 혐금급여와 집합적 소비수단을 모두 사회임금으로 정의하고 전자를 직접사회임금, 후자를 간접사회임금이라고 부른다. 개별국가의 사회복지비 지출규모를 사회임금의 크기로 간주하는 에스핑 앤더슨(Esping-Andersen, 1990)의 경우도 임금을 명확히 시장부문과 국가부문으로 구분하는 것은 아니지만 사운더스의 설명과 유사하다고 평가된다. 이 글 역시 사운더스의 구분에 기초한다.

국가복지가 발달되지 못하였던 자본주의 초기 혹은 제3세계 빈국의 경우 노동력재생산은 시장임금에 크게 의존한다. 반면에 국가복지가 정착됨에 따라 사회임금은 매우 중요한 임금으로 자리잡아 왔다. 이제 고용주를 상대로 기업수준에서 시장임금이 정해지는 것처럼, 국가를 상대로 □정치□영역에서 사회임금이 정해진다.  따라서 시장임금이 기업 혹은 산업수준에서 노사간 갈등을 야기하는 것과 유사하게 사회임금은 전체 사회차원에서 국가복지제도의 내용을 둘러싸고 계층간 이해를 분화시킨다. 또한 시장임금이 노동자간 혹은 계층간 임금(소득)격차를 발생시키는 □불평등효과□를 지니는 데 반해 사회임금은 소득재분배의 기능을 통해 시장임금의 불평등을 완화시키는 □평등효과□를 가진다(오건호, 1999: 16-18).

사회임금을 둘러싼 계층간 갈등은 사회임금의 크기, 분배구조 등에서도 발생하지만, 무엇보다도 사회임금의 재원을 둘러싸고 비롯된다. 사회임금은 거대한 재원을 필요로 하는데, 이 재원은 국민이 내는 일반세금이나 사회보장기여금 등 조세제도를 통해 마련될 수밖에 없다. 즉 사회임금은 조세구조의 문제와 불가분의 관계를 지닌다. 따라서 현재 4대 사회보험이 강화되고 정부의 사회정책이 확대되는 상황에서 그 재원을 구성하는 조세구조의 문제는 국가복지와 사회임금을 논의하는 출발점을 이룬다

) 복지제도를 논의할 때 민간부문이 주관하는 민간보험의 한계는 분명히 지적될 필요가 있다. 민간보험에서 보험료는 가입자가 선택한 □보험상품□에 의해 정해진다. 가입자는 자신이 자발적으로 보험상품을 결정하고, 그에 의거하여 보험료를 납부하고 이후 보험금을 지급받는다. 보험상품에 따라 지급체계가 다소 다르겠지만, 보험액은 기본적으로 시장의 원리에 의거하여 기여분만큼 되돌아온다. 반면에 국가복지의 재원인 조세는 국민이 자유롭게 선택하여 크기를 정하는 것이 아니다. 조세 중에서 직접세는 소득이나 재산정도에 따라 강제적으로 정해지고, 세율은 소득이 많을수록 높이 부가되는 누진적 원리를 지닌다. 또한 사회보장기여금의 경우에도 일반적으로 저소득층은 적은 금액을 납부하여 그 이상의 혜택을 얻기 때문에 소득재분배의 효과를 지닌다. 이와같이 국가보험은 □부의 사회적 이전(social transfer)', 즉 소득재분배효과를 지니고, 이 때문에 시장의 등가교환을 뛰어넘는 □탈시장적(de-maketization)' 혹은 □탈상품적(de-commodification)□인 성격을 지닌다. 반면에 민간보험은 위험을 분산하는 효과, 즉 가입자간의 계(契)의 성격을 지니지만 사회전 이전을 수반하는 복지제도는 아니다. 최근에 서구에서 국가복지의 토대가 약해지면서 민간복지와 국가복지의 결합을 강조하는 논의들(Rein and Rainwater, 19878; Rose, 1989; Johnson et al., 1992)이 부상하고 있지만, 이러한 복지재편이 사회적 재분배라는 복지의 기본적 의의가 약화된 것이라는 점은 분명하다(Walker, 1985).

이제 한국사회에서도 국가복지의 중요성이 점차 커지고 있다. 그만큼 그 재원인 조세구조에 대한 문제도 중요한 사회적 이슈로 떠오르고 있다. 이미 참여연대, 경실련 등 시민사회단체들이 조세제도개혁을 핵심적 과제로 다루고 있고(참여연대 조세개혁팀, 2000, 2001; 경실련, 1999), 정부 역시 자영자소득파악위원회 설립, 과세특례항목 폐지, 신용카드영수증 복권제도 도입 등 조세제도개혁을 추진하고 있다. 특히 국민연금의 자영자 확대, 건강보험 재정통합 문제가 불거지면서 조세인프라의 구축 문제는 더 이상 미룰 수 없는 한국사회의 화두로 떠올라 있다.

이러한 배경에서 이글은 한국사회 조세구조의 기본 특징을 분석하고 조세구조의 개혁방향을 찾아보려는 시도이다. 이 글이 다루는 구체적인 내용은 다음과 같다.

첫째, 한국사회 조세율의 크기와 조세구성의 특징을 살펴본다. 과연 한국사회가 국가복지를 구축할 만큼의 조세수준을 가지고 있는 지, 그리고 조세구성에서 어떠한 문제가 있는 지를 알아본다. 여기서는 한국사회의 총직접세율이 국가복지를 구축하기에 현저히 낮다는 점이 지적될 것이다.

둘째, 현재의 조세구조에서 얼마나 제대로 조세가 징수되는지를 살펴본다. 아무리 조세항목이 잘 짜여져 있더라도 징수되지 않고 탈루된다면 소용이 없는 일이다. 여기서는 간접세 영역에서 대표적 조세탈루통로인 자영자과세제도를 살펴보고, 직접세 영역에서는 금융소득종합과세제도와 주식양도소득세의 문제를 다룰 것이다.

셋째, 조세구조의 기본골격을 이루는 총직접세의 기본구조를 살펴본다. 국가복지의 재원으로서 의미를 가지기 위해서 총직접세는 총량(총직접세율)이 일정수준에 도달해야하지만 내부구조(계층별 누진율)도 진보적이어야 한다. 여기서는 현재 총직접세의 누진율을 살펴본다.

마지막으로, 노동자의 조세기여에 대하여 검토하겠다. 조세징수체계가 올바로 세워지고 총직접세의 누진율이 강화되는 방향으로 조세구조개혁이 자리잡게 된다면, 노동자들도 적극적으로 조세기여에 나서지 않을 까닭이 없다. 노동자의 노동력재생산이 시장임금에 크게 의존해야 하는 □작은 조세·작은 복지□보다는 가능한 시장임금의 범위를 축소하고 사회임금을 강화하는 □큰 조세·큰 복지□가 노동자에게는 유리한 것이기 때문이다.

2. 한국사회 조세구조의 기본특징: 낮은 총직접세율

일반적으로 한국사회에서 조세라고 칭할 때, 보통 직접세와 간접세만을 의미해 왔다. 즉, 조세구조에서 사회보장기여금이 고려되지 않았다. 이것은 국가복지제도가 취약하여 사실상 사회보장기여금이 존재하지 않았던 우리나라의 과거상황을 반영한 것이다. 그러나 사회보장기여금은 그 쓰이는 용도가 미리 정해져 있다는 점이 다를 뿐, 직접세와 마찬가지로 국민들이 소득에 따라 납부하는 조세의 하나이다. 이 때문에 OECD에서도 회원국의 조세구조를 비교할 때 사회보장기여금을 포함하여 다루고 있다.

이러한 시각에서 조세구조를 정리한 것이 <그림 2>이다. 우선 종래에 조세라고 일컬어져왔던 간접세와 직접세를 통틀어 일반조세라 칭하고, 여기에 사회보장기여금을 더한 것을 총조세라고 부르겠다. 사회보장기여금은 납세자가 자신의 소득에 비례하여 해당기여금을 직접 납부한다는 점에서 조세징수의 원리가 직접세와 동일하다. 따라서 직접세와 사회보장기여금을 합한 것이 총직접세가 된다.

여기서 조세구조의 항목들을 재정리하는 이유는 지금까지 조세구조가 일반조세에 한정되어 논의되어왔기 때문이다. 이 글은 앞으로 국가복지의 재원구조인 조세구조를 논의할 때, 핵심은 일반조세가 아니라 총직접세임을 강조할 것이다. 조세구조에 대한 관심을 일반조세에서 총직접세로 전환하는 것은 국가복지의 재원을 이해하는 첫걸음일 뿐만 아니라, 진일보한 방향으로 조세구조개혁을 추진해 나가는 데에도 매우 중요하다.

1) 한국사회의 조세수준: 총조세율의 국제비교

이제 한국사회 조세율의 크기를 OECD 주요국가와 비교해 보자. <표 1>에서 직접세와 간접세를 합친 일반조세의 경우를 보면 1998년 우리나라 일반조세율은 18.8%이다. 이 수치는 OECD평균인 27.6%에 못 미치고, 복지선진국인 스웨덴의 37.1%에 비한다면 상당히 뒤떨어지는 수준이다. 그러나 일부 OECD 중심국가들과 비교해보면, 그렇게 낮은 것도 아니다. 독일에 비해 3.2%, 미국에 비해 3.3%정도가 낮을 뿐이며, 17.5%인 일본에 비해서는 오히려 1.3%가 높다. 이제 한국사회 일반조세율은 일본보다도 높고, 선진국인 독일, 미국과 유사한 수준이다. 우리나라도 국민들의 조세부담이 선진국수준에 육박한다고 선전될 만 하다.

<표 1> GDP대비 조세율과 조세구성 (1998) (%)
	스웨덴	프랑스	독일	영국	미국	일본	한국	OECD평균
사회보장기여금 (a)	14.9	16.4	14.9	6.5	6.9	10.9	2.3	9.4
일반조세율 (b)	37.1	28.8	22.0	30.7	22.1	17.5	18.8	27.6
총조세율 (a+b)	52.0	45.2	37.0	37.2	28.9	28.4	21.1	37.0
자료: OECD(2000) Revenue Statistics 1965-1999.

그러나 현대사회에서 일반조세만을 가지고 조세수준을 이야기하는 것은 타당치 않다. 이미 상당액의 조세가 사회보장기여금이라는 범주로 추계되고 있다. 앞에서도 지적하였듯이, 국민이 내는 조세의 범위에는 소득세나 법인세 등의 직접세, 소비품목에 부가되는 간접세뿐만 아니라 사회보장기여금까지 모두 포괄된다. 현재 우리나라 노동자의 급여명세서를 보더라도 근로소득세와 함께 사회보장기여금에 해당되는 건강보험, 국민연금, 고용보험료가 징수되고, 고용주는 산재보험까지 합하여 4대보험료를 납부하고 있다. 따라서 각국의 조세수준을 논할 때 종래처럼 일반조세율만을 비교하는 것은 사회보험제도가 발달한 현대사회에서 타당치 못하다. 당연히 사회보장기여금이 포함된 총조세율을 통해 조세수준이 비교되어야 한다.

그러면 사회보장기여금을 포함하는 GDP대비 총조세율을 살펴보자. 1998년에 간접세, 직접세, 사회보장기여금을 모두 포함한 한국사회의 총조세율은 21.1%이다. 이는 52.0%에 달하는 스웨덴에 비하면 절반에도 미치지 못하고,  OECD국가 평균인 37.0%에 비해 무려 15.9%나 낮다. 정부와 언론기관들이 일반조세율만을 근거로 국민들의 조세부담이 선진국에 육박하고 있다고 홍보하지만, 아직도 한국사회의 총조세율 수준은 턱없이 낮다.

한편, 일본과 미국의 총조세율을 보면 28%대로서 한국과 비교하여 7%정도로 작은 차이를 보인다. 한국사회의 조세구조가 그래도 미국이나 일본만큼은 육박하고 있다는 것일까? 여기서 우리는 조세수준에 관한 논의초점을 총조세율에서 다시 총직접세로 옮겨갈 필요가 있다. 다음 절에서 조세구성의 문제를 다루면서 한국사회 조세수준의 근본적인 문제를 논의하자.

2) 한국사회의 조세구성: □간접세가 너무 높다□?

총조세는 간접세와 총직접세로 구성되는 데, 국가복지의 재원으로서 의미를 갖는 것은 총직접세이다. 간접세는 모든 국민이 동일한 세금을 납부하는 역진적인 조세로서 오히려 소득불평등을 악화시킬 뿐이다. 따라서 총조세율이 높더라도 간접세의 비중이 지나치게 높으면 국가복지의 재원으로서는 왜곡된 조세구성이며, 반대로 총조세율이 상대적으로 낮더라도 총직접세의 비중이 높다면 이것이 보다 진일보한 조세구성이다.

따라서 조세구조의 진보성을 파악하기 위해서는 조세항목을 직접세와 간접세로 구분하여 비교하여야 한다. 직접세는 세금이 납세의무자에게 직접 부과되고, 납세의무자가 담세자가 되는 조세이고, 간접세는 담세자의 세금이 납세대행자에 의해 납부되는 조세로서, 조세의 전가와 행정편의에 따라 분류된 것이었다. 그러나 최근에 들어서는 과세방식보다는 과세대상의 성격이 더욱 강조됨에 따라 소득 획득에 기준을 둔 조세를 직접세, 소득 지출에 기준을 두고 조세를 간접세로 이해되기도 한다.

그러나 각국의 조세항목을 직접세/간접세로 구분하여 비교하는 데에는 어려움이 따른다. 국제비교에 사용될 수 있는 OECD자료가 세목을 직접세/간접세 방식으로 구분하지 않고, 조세구조(Tax revenue)를 다음과 같이 6개 범주로 나누고 있기 때문이다. ① 소득/법인세 (Taxes on income, profits and capital gains), ② 사회보장기여금(Social security contributions), ③ 고용세(Taxes on payroll and work force), ④ 재산세(Taxes on property), ⑤ 소비세(Taxes on goods and services), ⑥ 기타(Other taxes).

<표 2> OECD 조세항목 분류와 직접세/간접세 재구성
세목번호	세목이름	항목	재구성
1000	소득/법인세 (Taxes on income, profits and capital gains)	소득세, 법인세, 자본이윤세	-> 직접세
2000	사회보장기여금 (Social security contributions)	사용자, 노동자, 자영자 기여금
3000	고용세 (Taxes on payroll and work force)	급여세, 직업훈련기금
4000	재산세 (Taxes on property)	재산세, 부유세, 상속세, 증여세
5000	소비세 (Taxes on goods and services)	부가가치세, 수입관세, 특별소비세	-> 간접세
6000	기타 (Other taxes)	특수세금(방위세, 교육세)
- OECD(2000)

그럼에도 불구하고 이 글은 기존의 직접세/간접세 구분법을 이용하고자 한다. 아직까지는 각국의 조세구성을 총괄적으로 비교하는 데에는 이 구분이 유용하다고 판단하기 때문이다. 이를 위하여 OECD조세항목 중 소득/법인세, 사회보장기여금, 고용세, 재산세를 직접세로, 소비세와 기타항목을 간접세로 간주하고자 한다. 이때 기타 항목에 포함된 각국의 특수한 세금항목들이 다소 논란이 될 수 있지만, 크게 보면 대부분 소비과정에 부과되는 세금이고 그 비율도 매우 작아 간접세로 간주하는 데에 큰 문제는 없을 것으로 판단된다.

) 우리나라 세목중에서 기타항목에 포함된 세금들은, 방위세, 교육세 등 간접세에 다시 부과되는 추가세금들로서 역시 간접세에 속한다. OECD조세분류에 대한 자세한 내용은 국중호(1998) 참조. 한편 우리나라 조세통계는 조세, 국세와 지방세, 직접세와 간접세로 나누어 보고된다. 이때마다 국세청, 재정경제원, 통계청, 한국은행 등 관련기관에서 발간되는 조세통계의 수치가 상이하여 매번 혼란스럽다. 조세율을 상정하는 기준이 조세, 국세, 내국세 등으로 다양하기 때문이다.

- 자료: OECD(2000).

<표 3> 조세구성 중 간접세 비중 (1996)
	스웨덴	프랑스	독일	영국	미국	일본	한국	OECD 평균
간접세/일반조세	30.5	47.9	45.9	39.4	21.3	30.9	50.5	42.4

그러면 한국사회의 조세구성은 어떠한가? 지금까지 일반적으로 지적되어온 것은 간접세 비중이 너무 높다는 것이다. 이러한 지적은 조세수입에서 간접세가 차지하는 비중을 보면 쉽게 동의된다. <표 3>을 보면, 일반조세수입에서 간접세가 차지하는 비중은 50.5%에 이르고 있다. OECD국가의 간접세 평균비중이 42.4%에 비한다면 높은 것이 틀림이 없다. 이러한 높은 간접세 비중은 분명 개선되어야 한다. 우선 일반서민이 주로 이용하는 필수소비재에 대한 세율인하와 과다한 목적세의 폐지가 요구된다.

) 1999년에 일부 식음료품, 가전제품, 생활용품, 스포츠용품 등에 부과되었던 특별소비세가 폐지된 것은 긍정적인 조치로 평가된다. 이는 이미 대중화된 필수소비재에 대하여 과거방식으로 특별소비세를 계속 부가하여 서민들의 간접세부담을 가중시켜왔던 것을 현실화한 것이다. 하지만 대용량 가전제품, 피아노, 골프장 이용료 등 아직도 대중화되지 않은 품목을 특별소비세 과세대상에서 제외함으로써 원래의 특별소비세의 의미를 퇴색시킨 측면도 있다(하승수, 1999: 10). 한편 올해 12월 18일부터 시행된 추가특별소비세 인하조치는 매우 반민중적인 조세개악이다. 이로 인하여 골프용품, 보석류, 녹용, 로얄제리, 유흥주점의 특별소비세가 인하되었다.

그런데 여기서 우리는 조세구성에 관하여 한가지 질문을 더 던져야 한다. 한국사회의 조세구성에서 간접세비중이 높은 것은 사실이지만, 이 간접세가 다른 나라에 비해 □절대적인 규모에서도□ 과중한 것일까? 그래서 간접세를 인하하는 것이 조세구성의 문제를 해결하는 것일까?

<표 4> GDP대비 조세율과 조세구성 (1998) (%)
	스웨덴	프랑스	독일	영국	미국	일본	한국	OECD평균
간접세 (a)	11.3	13.8	10.1	12.1	4.7	5.4	9.5	11.7
직접세 (b)	25.6	14.8	11.8	18.3	17.4	12.1	9.4	15.8
사회보장기여금 (c)	14.9	16.4	14.9	6.5	6.9	10.9	2.3	9.4
일반조세율 (a+b)	37.1	28.8	22.0	30.7	22.1	17.5	18.8	27.6
총조세율 (a+b+c)	52.0	45.2	37.0	37.2	28.9	28.4	21.1	37.0
총직접세율(b+c)	40.5	31.2	26.7	24.8	24.3	23.0	11.7	25.2
자료: OECD(2000) Revenue Statistics 1965-1999. OECD자료에서 제시된 5개 항목별 조세율을 직접세/간접세로 재구성한 것임. 이 과정에서 소수 반올림/내림에 의해 미세한 수치오차가 발생하였음.

다시 우리가 비교로 삼고 있는 OECD국가를 살펴보자. 앞의 <표 4>에서 보았듯이, 한국사회의 GDP대비 간접세 비율은 1998년 9.5%로서 OECD평균 11.8%와 비교할 때 오히려 2.2%가 낮다. 국가별로 보면, 간접세의 비율이 4-5%대인 미국과 일본에 비하면 상당히 높은 것이지만, 11-13%에 달하는 스웨덴, 프랑스, 영국에 비해서는 오히려 낮은 수치이다.

<표 5> 일반조세율과 조세구성의 변화 (GDP 대비)
한국	1975	1980	1985	1990	1995	1996	1997	1998
일반조세율	15.1	17.5	16.7	18.1	19.1	19.7	19.5	18.8
직접세	5.2	6.0	6.1	8.8	9.6	9.5	8.9	9.4
간접세	9.9	11.5	10.6	9.3	9.5	10.2	10.6	9.5

- 자료: OECD(2000)을 재구성.

OECD평균	1975	1980	1985	1990	1995	1996	1997	1998
일반조세율	24.2	24.7	25.9	26.8	26.8	27.1	27.3	27.6
직접세	14.1	14.4	14.8	15.6	15.0	15.2	15.5	15.8
간접세	10.1	10.3	11.1	11.2	11.8	11.9	11.8	11.8

<표 5>는 과거 25년 동안 한국과 OECD국가의 GDP대비 간접세 비율을 보여준다. 이 표는 한국사회의 간접세 비율이 크게 변하지 않고 10% 안팎을 유지하고 있음을 보여준다. 이러한 경향은 OECD국가에서도 유사해서 10-11%대를 보이고 있다. 즉 우리나라의 간접세 비중은 외국에 비해 높은 것이 아니다. 이는 자본주의 시장경제에 기반을 둔 사회경제체제의 일반적인 특징으로, 기본적 생산물이 상품으로 거래되고 여기에 소비세가 덧붙여지기 때문이다. 가장 대표적인 간접세인 부가가치세는 현재 29개 OECD국가중에서 28개국에서 도입되고 있다.

그렇다면 한국사회 조세구성에서 간접세의 비중이 높다는 종래의 인식은 어디에서 연유하는가? 그 답은 간접세에서보다는 직접세에서 찾아진다. 한국사회 조세구성의 근본문제는 간접세의 비율이 높다기 보다는 직접세의 절대적 비율이 지나치게 낮은 데에 있으며, 사회보장기여금까지 합친 총직접세율은 더욱 낮다.

<표 4>에서 보듯이, 1998년 한국사회의 총직접세 수준은 직접세가 9.4%, 사회보장기여금이 2.3%로서 총합이 11.7%에 불과하다. 반면에 OECD평균 총직접세의 비율은 25.2%로서 우리나라에 비해 무려 2.5배에 달한다. 국가별로 보면, 스웨덴은 40.5%, 프랑스는 31.2%, 독일은 26.7%에 달하고 이웃나라인 일본조차도 23.0%로서 우리나라보다 두배 이상 높다.

한국은 유감스럽게도 비교국가 중에서 GDP대비 직접세 비율이 9.4%로 가장 낮고 사회보장기여금은 2.3%로서 훨씬 더 떨어져 있다. 사회보장기여금만 보면, 프랑스의 16.4%, 독일의 14.9%에 크게 뒤지며, 영국과 미국에 비해서도 4%가량 낮은 형편이다. 스웨덴, 프랑스, 독일은 사회보장기여금의 비율이 거의 우리나라의 일반조세율에 해당하고, 영국과 미국은 사회보장기여금의 비율이 상대적으로 낮은 대신에 직접세의 비율이 높다.

) 우리나라도 1999년부터 국민연금이 자영자에게 확대적용되어 국민연금규모가 확장되었고, 2000년 7월부터는 직장건강보험료도 인상(2.8->3.4%)되어 사회보장기여금의 비율이 다소 높아졌을 것으로 예상된다. 그러나 전체수준은 여전히 비교국가와의 격차를 좁히기에는 부족한 수준이다.

) 한편 총직접세에 해당하는 직접세와 사회보장기여금은 상호보족적이어서 불가분의 관계를 가지고 있다. <표 4>에서 확인되듯이, 직접세의 비율이 높은 나라인 영국과 미국은 사회보장기여금이 낮고, 반대로 직접세 비율이 낮은 프랑스와 독일의 경우 상대적으로 높은 사회보장기여금을 징수하고 있다. 각국의 국가복지제도의 역사와 구조에 따라 조세체계와 조세항목의 이름이 다양하기 때문이다.

이 때문에 나라별로 직접세와 사회보장기여금을 각각 비교할 경우에도 양자의 상호보족적 측면에 주의해야 한다. 예를 들어, 우리나라의 의료서비스는 일반조세와 독립적으로 납부되는 건강보험료라는 사회보장기여금을 재원으로 하지만, 반대로 영국의 의료서비스(National Health Service)는 일반조세에 의해 재원이 충당된다. 또한 영국에서는 아동수당, 산업재해장애수당, 주택보조금, 가족수당, 소득보조, 장애자근로수당 등도 일반조세에서 지원되는 복지제도이다(최준욱, 1997: 174-78). 따라서 각국별 국가복지와 조세구조의 관계가 심도있게 분석될 필요가 있다. 이 글은 아직 이러한 분석에 미치지 못한다. 단지 동일한 원리에 의해 부가되고 모두 국가복지의 재원이 된다는 의미에서 직접세와 사회보장기여금을 합친 총직접세를 중심으로 조세구조를 살펴볼 뿐이다.

한국사회의 조세율을 이야기할 때, □이제 우리나라도 OECD회원국이고 조세율도 일부 회원국가에 엇비슷해졌다는 주장□은 조세구조의 현실을 간과한 허구이다. 이 주장은 단지 전체 29개국중에서 28위에 불과한 일반조세율만을 언급하고 있으며, 총조세율을 보더라도 26위에 불과하다. 이보다 더 중요한 총직접세의 비율은 비교국가들이 모두 20-40%에 달하고 있음에도 불구하고 한국의 경우는 GDP의 11.7%에 머무는 부끄러운 조세구조이다. 정부가 서구 복지국가들이 복지수혜와 노동을 연계시키는 □생산적 복지□로 나아가고 있다며 새로운 복지형식을 강조하면서도 굳이 복지총량에 대해서 언급하지 않는 이유가 여기에 있다. 단지 (일반)조세율이 OECD수준에 도달하고 있다는 구식의 보도자료만이 되풀이될 뿐.

지금까지 한국사회 조세구조의 근본문제가 □낮은 총직접세□에 있음을 밝혔다. 따라서 한국사회 조세구조개혁의 기본목표는 GDP대비 총직접세의 비율을 최소한 OECD평균수준에 근사하도록 높이는 일이다. 총직접세의 인상은 자신의 소득 일부가 가시적으로 빠져나가는 것인 만큼 국민들의 반발을 낳을 수 있다. 특히 다른 계층에 비해 조세부담을 크게 지는 상위계층의 저항은 클 것이다. 결국 총직접세율의 조정은 이들 이해집단간의 정치적 역관계에 의해 규정될 것이다. 한국사회에서 총직접세의 비율이 낮은 것은 직접세의 수혜를 받는 노동자나 서민계층의 정치적 영향력이 미약하였다는 것을 반증한다.

) 지구화된 자본주의경제에서 총직접세 인상이 수반하는 부작용에 대한 우려가 종종 지적된다. 총직접세의 인상이 고소득자의 해외재산도피, 기업의 해외이전, 신규투자의 기피 등을 야기하여 오히려 □조세재원□ 자체를 상실할 수 있다는 것이다. 이러한 맥락에 의거할 때, 조세개혁의 장기방향은 불가피하게 직접세 보다는 소비세(간접세)를 강화하는 방향으로 나아갈 수밖에 없게 된다. 이러한 주장은 현재의 신자유주의적 조건에서 국민국가단위의 조세제도가 안고 있는 딜레마를 전형적으로 보여준다. 우선은, 이 글의 주장이 OECD 평균을 요구하는 것일 뿐이라는 것을 상기하자. 그럼에도 불구하고 위 주장을 용인할 경우 국가복지의 재원은 더 이상 존재할 수 없고 당연히 국가복지도 허물어지게 된다. 여전히 자본주의경제체제에서 국가복지가 갖는 탈시장적 혹은 탈상품적 기능을 옹호한다면 불가피하게 국가복지의 재원으로서 총직접세는 마련되어야 한다. 장기적으로는 국가간 국제협약으로서 조세협정을 맺어 개별국가의 조세이탈을 방지하는 조치가 취해져야 한다.

3. 한국사회 조세구조개혁의 주요과제

한국사회에서 총직접세를 일정수준까지 끌어올리기 위해서는 무엇이 행해져야 하는가? 다음 세가지 영역에서 조세구조의 주요과제를 제기하고자 한다.

첫째, 현재의 조세구조에서 불법적으로 탈루되거나 합법적으로 미징수되고 있는 세금을 엄격히 거두어야 한다. 이 과제는 조세인프라의 구축과 동전의 양면을 이루는데, 조세형평성을 달성하며 총직접세를 증대하는 데 기여할 것이다. 여기서는 자영자과세제도와 금융소득종합과세제도를 중심으로 살펴본다.

둘째, 한국정부의 □빈약한□ 재정규모를 고려할 때, 조세수입규모의 확대를 위하여 총직접세의 누진율이 강화될 필요가 있다. 현재 우리나라의 누진율구조를 보면, 다른 OECD국가에 비해 직접세의 누진율이 낮으며, 사회보장기여금은 오히려 역진적인 성격을 지니고 있다.

셋째, 현재까지 한국사회의 불공평한 조세구조 때문에 노동자들의 조세저항도 상당히 높은 것이 사실이다. 그러나 앞의 두 과제가 실현되어 조세의 수평적 형평성(근로계층과 자영계층)과 수직적 형평성(저소득층과 고소득층)이 구축되는 것이 전제된다면 노동자들도 적극적으로 조세기여에 협력할 수 있다.

1) 공정한 조세징수와 조세인프라의 구축

한국사회의 조세구조 개혁을 가로막는 원천적인 장애는 조세인프라의 미구축이다. 이 때문에 조세탈루가 당연한 관행이 되고, 일부 소득에 대해서는 아예 합법적으로 미징수되는 현실이다. 그 결과 한국사회의 조세구조는 전 계층으로부터 정당성을 얻지 못하여 조세저항만을 극대화하고, 세금을 제대로 내면 오히려 □세상물정에 뒤쳐진 것□으로 취급받기에 이르렀다.

(1) 자영자 과세제도

한국사회의 조세징수체계에서 가장 큰 문제점으로 지적되는 것이 자영자에 대한 과세이다. 지금도 간이과세항목에 의하여 세금계산서 수수의무가 없는 자영자층이 온존되고 있다. 자영자과세제도를 보면, 2000년까지, 정부는 영세자영자의 납세부담을 덜어주기 위하여 과세특례제도와 간이과세제도를 도입하고 있었다. 즉 연간매출액이 1억 5천만원이 넘는 자영자들은 일반과세자로 분류되어 10%의 부가세를 납부하지만, 매출액이 1억 5000만원-4,800만원인 경우에는 간이과세자로 분류되어 업종에 따라 2-5%, 그리고 매출액이 4,800만원-2,400만원의 경우에는 과세특례자로 분류되어 2%의 낮은 부가세가 적용되었다(매출액 2,400만원 미만은 소액부징수로 비과세대상).

이러한 자영자 과세제도의 근본적인 문제점은 간이과세제나 과세특례제의 적용을 받는 자영자에게 세금계산서 수수의무가 없다는 점이다. 따라서 수많은 자영자들이 세금계산서를 남기지 않고 매출액을 낮추는 □관행□을 통하여 일반과세자는 간이관세자로, 간이과세자는 과세특례자로 위장해 왔다. 그 결과 1998년에 전체 자영자 350만명 중 연간소득이 460만원(4인가구 기준)에 못 미치는 비과세자가 전체 64.2%인 225만명에 달하였다. 과세특례제도를 통한 소득신고액 낮추기가 일반화되어 있는 것이다(참여연대, 2000: 142-43).

이 제도의 심각성은 이들이 매출액을 축소 신고하여 부가세와 소득세를 회피한다는 점에도 있지만 더 근본적인 것은 세금계산서를 발행하지 않음으로써 이들의 소득자료 자체가 존재하지 않는다는 점에 있다. 이들 탈세 자영자들은 소비자가 납부한 부가가치세를 착복할 뿐만 아니라 자신의 소득세도 낮추는 이득을 얻고, 게다가 건강보험, 국민연금 등 주요 국가복지제도의 확대과정에도 악영향을 미치고 있다.

실제로 1991년에서 1997년 기간에 근로자 1인당 평균 근로소득세는 158% 증가하였으나, 자영자 1인당 평균소득세 부담액은 62% 인상되는 데 머물렀다. 자영자의 부가세 탈루가 소득세의 탈루로 이어지고 있음을 추측케 한다. 연구자와 연구기관에 따라 상이하지만, 자영자 과세제도가 정비되어 이들의 탈세를 막을 경우에 새로 늘어나는 소득세는 5000억에서 1조 5천억에 이를 것으로 추정된다. 더불어 추가징수되는 부가세를 합하면 그 금액은 크게 늘어날 것이다. 참여연대는 자영자 과세제도가 정비되어 이들의 탈세를 막을 경우 새로 늘어나는 부가가치세와 소득세의 합이 약 9조 5천억원에 이를 것으로 추정하였는데, 이는 우리나라 전체 조세수입의 10%를 넘는 막대한 금액이다(동알일보, 1997.7.4).

현재 자영자과세제도의 문제는 여러 비판에도 불구하고 여전히 자영자과세특례제도가 유지되고 있다는 점이다. 자영자 과세특례제도의 변천사를 보면, 특례제도의 이름은 특례사업자, 간이과세자, 과세특례자 등으로 다양하다. 세금계산서 수수의무가 없이 낮은 부가세율이 적용되는 특례한도액은 3,600만원에서 1억 5000만원으로 변화했다가 2000년 7월부터 4,800만원(간이과세항목)으로 낮아진 상태이다. 여기서 문제는 세금계산서 의무를 면제하는 일종의 과세특례제도가 지금까지 허용되고 있다는 점이다. 현재 우리나라 조세개혁에 주도적인 역할을 해오고 있는 참여연대와 경실련 모두 간이과세제도 자체를 폐지할 것을 주장하고 있다.

한편, 정부는 1999년 국민연금이 자영자에 확대적용됨에 따라 불거진 자영자 소득파악이 피할 수 없는 과제임을 인정하였다. 그럼에도 조세제도개혁에 대한 근본적인 개혁의지는 찾아보기 힘들다. 대표적으로 1999년 국무총리 산하에 구성된 □자영자소득파악위원회□의 경우, 개혁성이 점차 상실되어 참여하였던 시민단체들마저 탈퇴하는 사태를 빚다가 마침내 금년 5월 해체되고 말았다. 여전히 자영자소득파악은 미결의 과제로 남아 있다.

) 2001년, 11월에 개최된 참여연대 □김대중정부 4년의 조세정책 평가토론회□에서 이 문제는 다시 논란이 되었다. □현재 자영자소득파악이 어느 정도로 파악하느냐□라는 질문에 정부와 세무당국의 대답은 □아무도 모른다□이었다.

(2) 금융소득종합과세와 주식양도차익세 신설

조세체계의 수직적 공평성, 즉 소득수준에 따라 누진적으로 세금을 부여하는 원칙을 부정하는 대표적인 사례가 금융소득 분리과세이다. 1996년 이전까지 금융자산에서 발생하는 이자소득이나 배당소득은 분리과세되었기 때문에, 소득자의 납세의무는 금융소득을 지급받을 때 원천징수되는 세금으로 종결되었다. 모든 소득이 함께 모여져 누진적으로 종합과세되어야 함에도 대표적인 불로소득인 금융소득은 분리과세되는 특혜를 받아왔다.

이에 1996년부터 금융소득이 4,000만원을 넘는 고소득자에 한하여 다른 소득과 합산하여 종합과세하는 금융소득종합과세제도가 실시되었다. 금융소득종합과세제도가 적용될 경우, 납세자는 종전에 금융소득에 부과되는 세율인 22%에서 종합소득세의 최고세율인 40%를 납부하게 된다. 그러나 금융소득종합과세제도가 지니는 의의는 금융소득을 종합과세함으로써 얻는 조세징수확대 이상이다. 이 제도는 실명으로 종합과세되기 때문에 지금까지 금융고소득자들이 행해오던 차명 혹은 가명거래를 원천적으로 방지할 수 있는 제도이다. 즉 조세증대 이상의 사회적 효과를 지닌 제도개혁이다.

<그림 3> 금융소득종합과세제도의 효과
분리과세						종합과세
금융소득 4000만원 이하	∀	금융종합소득 탈루		금융소득종합 과세	←	금융소득 4000만원 초과
		음성금융거래		투명금융거래
	∀	(차명/가명거래)		(금융실명제)	←
		(불법금융상속)		(금융상속파악)

그러나 금융소득종합과세제도는 IMF금융위기를 이유로 1997년 12월 유보되었다. 이 제도는 1996년 전격적으로 도입된 이래 일각의 □우려□와 달리 혼란없이 자리잡아가고 있었음에도 불구하고 국회는 IMF를 이유로 금융소득종합과세제도를 중단시키는 어처구니없는 결정을 내렸다. 경제적 혼란기를 이용하여 자신의 금융자산을 볼모로 기득권을 되찾으려는 특권층의 요구를 그대로 수용한 것이다. 사실 그러한 결정을 내린 국회의원 상당수가 금융소득종합과세에 적용되는 금융고소득자임을 고려하면 이해가 어려운 것도 아니다.

) 경실련의 분석에 의하면, 국회의원 4명당 1명이 금융소득종합과세 대상자에 속한다. 시중예금금리를 13%로 가정했을 때, 국민회의 국회의원 중 14.6%, 한나라당 26.4%, 자민련 46.5%가 종합과세대상에 분류된다는 것이다(경실련. www.ccej.or.kr/magazine/98_8/988_4_2.htm).

다행히 2001년 1월부터 금융소득종합과세제도가 다시 시작되었다. 그러나 실질적인 과세가 행해지는 시기는 2002년 5월이며, 과거의 상황을 돌이켜 볼 때 언제든지 특권층의 □반격□에 의해 다시 훼손될 우려가 있다. 게다가 적용금액이 금융소득 4000만원으로 지나치게 높아 상당수의 금융소득이 여전히 분리과세되는 문제점도 지니고 있다. 금융소득으로만 2-3천만원이 넘는 집단은 모두 고소득계층으로서 다양한 소득원을 가진 집단들이다. 아직도 음성금융거래를 막고 공평한 세금징수를 위한 상징적 세목인 금융종합소득과세는 미결의 과제로 남아 있다.

금융소득의 종합과세와 더불어 시급한 것이 주식양도차익에 대한 과세이다. 현재 주식양도차익에 대한 과세는 지분이 3%이상인 대주주로서 시가총액이 100억원 이상의 경우에만 적용될 뿐이어서 거의 대부분의 주주들은 주식양도차익을 세금없이 얻고 있다. 이것은 □소득이 있는 곳에 세금이 있다□는 조세제도의 기본원칙을 어기는 것일 뿐만 아니라, 주식양도차익의 규모를 고려할 때 미룰 수 없는 과제이다. 1999년의 경우, 증시활황으로 단기간에 발생한 양도차익이 200조에 이른다(안종범, 2000: 89). 이것은 일년 GDP의 절반에 육박하는 금액이 사실상 □투기소득□으로 주주들의 호주머니로 들어간 것이다. 만약 이 주식양도차익에 대하여 1999년 이자소득세인 22%를 적용할 경우, 조세액은 무려 44조로서 우리나라 일년 조세수입의 절반을 넘는 금액이다.

정부는 주식양도차익세가 주식시장의 침체를 야기할 것이라는 □위협□으로, 그리고 주주들은 주식투자가 가지는 □위험부담□을 내세우며 과세에 반대한다. 그러나 이 제도의 도입은 □공평한 과세□원칙의 실현뿐만 아니라 주식보유기간에 따른 차별적인 주식양도차익 과세율을 도입함으로써(장기보유할수록 낮은 과세율) 주식시장의 투기성을 제어할 수 있는 방안이기도 하다.

2) 총직접세의 수평적 불평등과 누진율 제고

우리나라 국민들은 계층별로 자신의 소득에서 얼마큼을 총직접세로 납부하고 있을까? 이 물음에 답하기 위해서는 소득계층별 조세자료가 요구되는데, 그러한 자료에 접근할 수가 없었다. 대신에 이 연구는 통계청에서 실시하는 도시가계조사를 이용하여 도시가구별 가계지출을 기준으로 각 계층별 조세기여율을 추정하는 방법을 택하였다.

) 정확히는 계층별 소득을 기준으로 조세부담률을 추정해야 하지만, 아쉽게도 현재 비근로자가구의 소득자료가 존재하지 않는다. 비근로자가구의 대부분이 자영가구인데 이들의 소득이 엄밀히 파악되어 있지 못하기 때문이다. 따라서 이 연구도 불가피하게 가계지출액을 기준으로 전가구를 10계층으로 나누어 분석하였다.

<표 6> 가계지출계층별 총직접세 기여율 (%, 1998)
	구분	1계층	2계층	3계층	4계층	5계층	6계층	7계층	8계층	9계층	10계층	평균
근로자 가구	직접세	1.3	2.1	2.3	2.9	3.2	4.1	4.7	5.3	6.4	6.1	4.7
	사회보장기여금	4.6	4.6	4.6	4.5	4.4	4.6	4.4	4.4	4.0	3.1	4.1
	총직접세	5.9	6.6	6.9	7.3	7.6	8.7	9.1	9.7	10.4	9.2	8.8
비근로자 가구	직접세	0.9	1.1	1.3	1.9	1.9	1.9	2.1	2.5	2.8	3.7	2.6
	사회보장기여금	3.1	2.6	2.6	2.7	2.5	2.3	2.2	2.1	1.9	1.3	2.0
	총직접세	4.1	3.7	3.9	4.6	4.4	4.2	4.4	4.5	4.7	5.1	4.6
전가구	직접세	1.1	1.6	1.9	2.5	2.5	3.2	3.7	4.1	5.0	5.0	3.8
	사회보장기여금	3.8	3.6	3.8	3.8	3.6	3.6	3.5	3.4	3.2	2.3	3.2
	총직접세	4.9	4.2	5.7	6.3	6.2	6.8	7.2	7.5	8.1	7.3	7.0
자료: 통계청. 1998. 도시가계조사 원자료. 비교: □직접세□항목은 원래 도시가계조사에서는 □조세□로 불리우는 항목이지만, 그 내용은 직접세와 동일하다. 또한 □사회보장기여금□항목은 도시가계조사의 공적연금(퇴직기여금, 국민연금)과 사회보험(의료보험료, 고용보험 등)을 합한 것이다.

<표 6>는 1998년 전체 도시가구의 가계지출 중 총직접세가 차지하는 비중을 전가구, 근로자가구, 비근로자가구로 나누어 가계지출 계층별로 분석한 결과이다. 우선 전가구를 보면, 평균 월소비가 가장 낮은 1계층은 가계지출중 4.9%를 총직접세로 지출하였고 가장 가계지출이 많은 10계층은 총직접세로 7.3%를 지출하였다. 가계지출구조를 기준으로 총직접세는 얼마간의 누진성을 띠고 있다. 그러나 조세항목별로 보면 직접세는 1.1%에서 5.0%로 누진성이 발견되나 사회보장기여금에서는 오히려 다소 역진적인 것으로 나타난다. 1계층이 사회보장기여금으로 3.8%를 지출한 반면에 9계층은 3.2%, 그리고 10계층은 단지 2.3%만을 지출하였다.

자세한 분석을 위해 근로자가구와 비근로자가구를 나누어 살펴보자. 표에 제시되지는 않았지만, 가계지출금액은 근로자가구와 비근로자가구 모두 평균 150만원대로서 유사하고, 계층별 가계지출액도 그리 큰 차이를 보이지는 않는다. 그런데 총직접세의 비율을 보면 근로자가구가 평균 8.8%를 납부하는 것에 반하여 비근로자가구는 4.6%로서 절반가량에 불과하다. 또한 총직접세율의 계층별 차이도 근로자가구에서는 약 4-5%가량 나타나지만, 비근로자가구는 1%안밖에 불과하다. 유사한 가계지출구조이면서도 비근로자가구의 총직접세는 절대액에서 근로자가구에 비해 낮고, 계층별로 누진성도 훨씬 미약하다.

이러한 가구별 차이는 비근로자가구의 소득이 과소신고되어 있기 때문이다. 먼저 직접세를 보자. 직접세의 경우 2계층과 10계층 사이의 조세율을 보면 근로자가구는 2.1%에서 6.1%, 비근로자가구는 1.1%에서 3.7%로 누진정도가 대략 3배로 유사하다. 그러나 그 절대액은 크게 다르다. 비근로자가구는 근로자가구에 비해 절반가량의 직접세를 납부할 뿐이다. 소비규모는 비슷하지만 소득구조가 투명한 근로자가구는 □유리지갑□인 반면에 비근로자가구는 조세망을 피해가고 있음을 시사한다.

그러면 양가구에서 발견되는 직접세의 누진성은 과연 적합한 것일까? 앞의 비교분석의 맥락을 따라 OECD 주요국가들의 직접세율을 살펴보자.

) 물론 어느 정도의 누진율이 최적이라는 기준점은 존재하지 않는다. 각국의 계층별 불평등정도나 계층간 힘 관계 등에 의하여 각각 누진율이 정해질 것이다. 따라서 누진율의 정도를 가름하기 위해서는 국제비교에 의존할 수 밖에 없다.

자료 : 한국조세연구원. 1996. □주요국의 조세제도□

<표 7> 주요국 최고소득세/법인세율과 적용기준금액 (1인당 GDP 대비) 1995
	한국	미국	영국	독일	프랑스	일본
최고소득세율	40%	39.6%	40%	53%	56.8%	50%
최고법인세율	28%	35%	33%	45%	33.3%	37.5%

<표 7>은 직접세의 누진율을 비교하기 위하여 직접세 중 가장 큰 비중을 차지하는 소득세와 법인세의 최고세율을 요약한 것이다. 1995년 한국사회의 소득세 최고세율은 40%이다. 이것은 미국, 영국과는 동일한 비율이나 독일, 프랑스, 일본에 비해서는 10%이상 낮은 수치이다. 최근 논란을 빚다가 정부가 인하하기로 전격합의한 법인세의 경우에도 한국사회의 최고세율은 1995년 28%에 그치어 위 비교국가들에 뒤진다. 즉 우리나라의 직접세가 비록 누진성을 지니고 있지만 그 정도는 OECD주요국가에 미치지 못하고 있다. 그 결과 1998년 GDP대비 개인소득세 비중을 보면, OECD평균이 103%에 달하는 반해 한국은 4.2%에 불과하고, 법인세의 경우 OECD평균이 3.3%인데 반하여 한국은 2.6%로 79%수준에 머무르고 있다. 시급히 직접세의 누진율이 강화되어야 한다.

) 과세표준이 1억을 초과하는 기업은 28%, 1억 이하의 기업은 16%의 법인세가 부과되는데, 현재 28%의 법인세율이 적용되는 기업은 전체의 16%에 불과하다(동아일보 20011122). 최근 여야의 법인세 인하 합의에 대한 민주노총의 입장은 □자본 위한 잔치, 법인세 인하 합의 철회하라□(2001. 12.12) 성명서를 참조할 것.

) 직접세별 누진세율의 효과를 분석하기 위해서는 누진율 뿐만 아니라 이것이 적용되는 소득기준액도 함께 고려해야 한다. 즉 최고세율이 높더라도 이 세율이 적용되는 소득하한선이 지나치게 높을 경우 사실상 조세효과는 미미하기 때문이다. 따라서 각국의 최고세율 뿐만 아니라 이 세율이 적용되는 기준금액의 1인당 GDP대비 위치를 비교하고, 양자를 적절히 수량화하는 분석모형이 필요하다. 이 작업은 이후의 과제로 남긴다.

다음으로 양가구의 사회보장기여금을 살펴보자. 근로자가구가 납부하는 사회보장기여금의 비율은 약 4%대임에 반하여 비근로자가구는 대부분의 계층에서 2%대에 머물고 있다. 비근로자가구의 경우 고용보험료를 납부하지 않고, 1998년 당시 국민연금이 자영자에게 확대되지 않았기 때문이다. 따라서 양가구의 사회보장기여금의 차이는 이후 국가복지제도가 확대될 경우 다소 완화될 것으로 보인다.

여기서 주목해야할 점은 사회보장기여금이 직접세임에도 불구하고 양가구에서 계층별로 다소 역진성을 띠고 있다는 점이다. 현재 한국사회의 국가복지기여금은 모두 정율제로 시행되고 있다. 그런데 상대적으로 상위계층 근로자들의 비근로소득이 많고, 상위계층 비근로자의 소득파악이 더욱 부실하기 때문에 정율의 사회보장기여금은 결과적으로 다소의 역진성으로 귀결된다. 따라서 현재의 정율제라도 제대로 시행되기 위해서는 조세인프라가 체계적으로 구축되어 양가구의 종합소득이 정확히 파악되어야 하고, 더 나아가 사회보장기여금 역시 소득재분배의 효과를 거두기 위하여선 지금의 정율방식의 사회보장기여금에 다소의 누진성을 도입할 필요가 있다.

) 사회보험 중에서 고용보험이나 국민연금의 재분배효과를 파악하기 위해서는 기여금구조 뿐만 아니라 이후 수혜금구조를 함께 고려해야한다. 예를 들어 국민연금의 경우에는 전계층이 정율로 기여금을 내지만, 수혜보험금은 전체 평균소득 이하의 국민들이 상대적으로 이득을 보는 누진구조를 지니고 있어 다른 사회보험에 비해 재분배효과가 가장 크다(김진구, 1999).

3) 총직접세 기본세율 인상과 노동자의 기여

위에서 살펴본 조세징수체계의 개혁과 총직접세의 누진율 강화가 제대로 이루어진다면 한국사회의 총직접세율은 상당히 높아질 것으로 예상된다. 만약 위의 두가지 조세개혁이 전제된다면, 노동자들도 사회임금의 재원마련을 위하여 지금보다 훨씬 조세기여를 강화할 필요가 있다.

현재 한국사회 노동자의 조세기여 수준을 살펴보자. <표 6>은 제조업에서 평균수준의 임금을 받는 노동자(2자녀를 가진 4인가구 가장)가 자신의 총임금소득에서 납부하는 개인소득세와 사회보장기여금의 비율을 비교한 표이다. 1997년에 한국사회의 제조업 노동자는 전체 임금중에서 소득세로 0.9%, 사회보장기여금으로 3.9% 등 단지 4.8%만을 납부하고 있다. 이것은 두 항목을 합하여 총임금의 9.6%를 납부하는 일본의 노동자에 비해서도 상당히 뒤지지만, 20%안팎을 납부하는 OECD 주요국가 노동자에 비하면 아주 낮은 수준이다.

- 자료: OECD(1998b: 34-39). 반올림과정에서 발생한 소수점이하 오차는 무시한다.

<표 8> 제조업 평균노동자 총임금 중 소득세·사회보장기여금 비율 (4인가구. 1997)
	스웨덴	프랑스	독일	영국	미국	일본	한국
소득세(a)	28.5	3.7	1.0	15.1	10.7	2.6	0.9
사회보장기여금(b)	6.0	17.7	21.1	8.5	7.7	7.0	3.9
명목 계(a+b)	34.5	21.4	22.1	23.6	18.4	9.6	4.8
자녀수당(c)	7.3	6.1	0.0	6.3	0.0	0.0	0.0
실질 계(a+b+c)	27.2	15.3	22.1	17.3	18.3	9.6	4.7

2001년 현재 시점으로 계산하면, 우리나라 노동자의 사회보장기여금은 총 6.7%로 증가하였으나(국민연금 4.5%, 건강보험 1.7%, 고용보험 0.5%), 소득세 경우는 여전히 미미한 수준이다. 따라서 양자를 합친 명목 계(a+b)를 보면, 한국사회 노동자는 현재 자신의 총임금중 대략 8%내외의 총직접세를 내고 있는 것으로 추계된다. 이것은 일본을 제외한 다른 국가에 절반에도 못미치는 것으로서, 온전한 사회임금이 제공되는 국가복지체제를 구축하기 위해서는 장기적으로 노동자도 지금보다 조세기여를 강화해야 함을 시사한다.

) 한국사회 노동자의 소득세기여 수준이 절대적으로 낮은 것이 사실이지만 위 표에서는 더욱 낮은 수치로 대표되어 있다. OECD통계는 노동자의 조세기여를 여러 가구모형으로 나누어 비교하는 데, 가장 기준이 되는 2자녀 평균임금의 노동자의 경우를 요약한 것이 위의 표이다. 그러나 각 가구모형에 따라서 한국사회 제조업 노동자가 기여하는 소득세 비중은 0.0%-4.7%에 걸쳐 있다. 자세한 통계치는 OECD(1998) 참조. 한편 1998 도시가계조사에 의하면, 근로자가구가 근로소득에서 지출하는 소득세의 비중은 평균 2.4%이다.

) 한편 <표 6>에서 관심을 가지고 살펴보아야 할 항목은 자녀수당(세금공제 포함)이다. 스웨덴, 프랑스, 영국 등의 나라는 자녀를 가진 가구에 대해서 국가가 자녀수당을 지급한다. 동일한 임금소득을 얻는 노동자일지라도 자녀수에 따라 가구별 노동력재생산비가 다르다는 현실을 고려한 진보적 제도이다.

자녀수당을 지급하는 국가를 보면, 노동자 총임금대비 조세의 비중은 명목상 높게 나타나고 있다. 그러나 다시 국가로부터 6-7%의 자녀수당이 주어지기 때문에 실질 조세비중은 상당히 줄어든다. 예를 들어, 제조업 평균임금을 받는 4인가구의 영국 노동자는 자신의 총임금에서 소득세와 사회보장기여금으로 총 23.6%를 납부하지만, 자녀수당으로 6.3%를 국가로부터 지급받기 때문에 실질 조세비중은 17.3%로 낮아진다. 이러한 조세구조는 자녀수당이 존재하지 않아 명목상 조세기여와 실질적 조세기여가 18.3%인 미국의 경우보다 진보적인 것으로 평가된다. 자녀수당은 소득에 비례하여 징수한 세금을 다시 자녀수에 비례하여, 즉 필요에 의거하여 지급하는 것이어서 소득재분배의 복지효과를 지니고 있다.

4. 맺으며: 조세구조개혁과 사회임금의 효과

국가복지는 시장임금에 의존해오던 노동력재생산에 사회적 재생산을 도입하는 사회임금으로서 노동자의 삶을 시장의 위험성에 가능한 덜 노출케 하고, 이 과정에서 소득재분배의 효과를 이루는 제도이다. 그런데 국가복지가 제 역할을 수행하기 위해서는 최소한 재원이 일정규모에 달해야 하고, 재원이 마련되는 과정에서부터 소득재분배의 기초가 마련되어야 한다. 즉 충분한 재원을 확보하기 위하여 일정수준 이상의 조세가 징수되어야 하고(총직접세율), 징수원리는 가능한 누진적이어야 한다(누진율).

현재 사회임금의 재원으로서 우리나라 조세구조가 지니고 있는 근본적인 문제는 총직접세의 절대수준이 너무 낮다는 점이다. 종래까지 일반조세율이 OECD국가 수준에 근접하고 있다며 선전되었으나, 1998년 우리나라의 GDP대비 총직접세의 비율은 OECD국가 평균인 25.2%에 훨씬 미달하여 11.7%에 불과하다. 사회임금을 제공하기 위한 재원구조로서는 심각한 결함을 지닌 것이다.

따라서 조세구조 개혁의 기본목표는 GDP대비 총직접세율을 OECD평균수준에 근접하도록 증대시키는 일이다. 이를 위해서 첫째, 지금까지 탈루되던 조세를 징수하여 계층 및 집단간 수직적·수평적 조세형평성을 확보하고, 둘째, 현재 심화되고 있는 부의 불평등을 고려하여 총직접세의 누진율을 강화하며, 셋째, 이러한 전제하에서 노동자가 납부하는 직접세의 기본세율 인상도 고려될 수 있다.

마지막에 제시한 기본세율의 인상은 노동자에게 추가적인 조세부담임에 틀림이 없다. 그러나 조세구조개혁의 연장선 하에서 노동자도 사회임금의 재원 확보를 위하여 적극적으로 기여할 필요가 있다. 이것은 노동자가구의 임금소득에서 조세로 더 많은 금액이 지출되는 것이어서 시장임금의 절대액의 감소를 수반한다. 그러나 국가복지를 통해 사회임금이 온전히 주어진다면, 긍극적으로 노동자에게 주어지는 총임금(사회임금+시장임금)은 조세지출 이전의 시장임금보다 커지게 된다.

결국 조세구조개혁에 노동자가 적극적으로 나서는 것은, 노동력재생산에 필요한 총임금을 확대하는 것이고, 사회임금을 통하여 개별 노동력이 처하게 될 시장의 위험성을 가능한 줄이는 것이며, 사회적으로는 부의 불평등을 완화하는 복지효과를 거두는 것이다. 이와같이 조세구조개혁은 노동자들이 자본주의 시장임금이 강요하는 노동자분할에 수동적으로 머물지 않고 주체적으로 동료노동자 및 저소득계층과 연대성을 강화해 나가는 계급적 효과를 담고 있다.

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김대중 정부 4년의 조세정책 평가

: 시민의 시각에서 바라 본 쟁점을 중심으로

윤종훈

(회계사, 참여연대 조세개혁팀 실행위원)

1. 들어가며

o IMF경제위기와 함께 시작된 김대중 정부는 경제위기의 극복을 위하여 안정적인 정부수입이 필요하였으므로 조세부문에서 그 어느 정부보다도 효율적인 조세구조와 조세행정이 필요한 시기였다. 그러나 정부의 입장에서는 경제위기 극복을 위하여 안정적인 조세수입을 확보하고 경기부양을 위하여 조세감면의 실시가 무엇보다도 우선 시 되었다. 필요하다면 조세개혁의 후퇴를 요구할 수도 있는 것이었다.

o 반면, 국민들은 확대되는 부의 불균형을 해소하기 위하여, 기득권층에게 응당의 책임을 원하였다. 국민들의 요구는 전문직 부가세전환과 재벌의 변칙증여에 대한 증여세 과세 요구로 분명하게 나타났다. 더 나아가 국민연금 확대실시와 관련하여서는 자영업자의 탈세를 근절할 것을 요구하고 나섰다. 우리나라 역사상 국민이 직접 조세의 투명성을 요구하고 나선 시기였다.

o 국민의 정부로 출발한 김대중 정부는 그 이름답게 세정개혁에는 매우 적극적이었다. 조세행정을 행정력에 단순히 의존하지 않고 선진화한 IT기술과 과세인프라 구축에 주력함으로써 조세행정에 적절히 대응하는 한편, 남는 인력을 대민봉사에 배치함으로써, 조세행정의 민주화가 확대된 시기였다.

o 또한 구조조정의 아픔을 극복하고 사회통합을 이룩하기 위하여 각종 사회보험제도를 확대 실시하였다. 사회보험제도는 부의 재분배를 통하여 사회의 기초를 튼튼히 하는 목적이 있다. 그러나 부의 척도라 할 수 있는 소득파악이 적절하게 되어 있지 않음으로써 사회보장제도의 실시가 불투명한 상황이었다. 따라서 사회보장제도의 확대를 위하여 국세행정을 통한 소득파악의 요구가 강력하게 요구된 시기였다.

o 이와 같이 김대중 정부 4년은 경제위기의 혼란 속에서도 조세의 4대 원칙이라 할 수 있는 형평성, 투명성, 민주성 그리고 연대성이 골고루 강조된 시기였다. 그 공로를 굳이 따지자면, 형평성, 투명성, 연대성은 시민들의 적극적인 요구로 확대되었으며, 민주성은 국세청의 자발적인 노력으로 확대되었다고 할 수 있겠다. 경제위기와 그 극복과정에서 국민들이 문제점을 자각하게 되었고 조세개혁에 응집된 여론을 형성하게 된다. 따라서, 과거 소수관료와 정치권의 독점물이었던 조세는 국민의 여론이라는 새로운 힘을 받아들이지 않을 수 없게 되었다.

o 이 글에서 이러한 의미 있는 변화의 과정을 쟁점별로 짚어보고 미숙하나마 평가를 달아보고자 한다. 그럼으로써, 지난 4년간 숨가쁘게 달려 온 우리의 위치를 확인할 수 있으며, 이 시점에서 우리가 추구해야할 과제가 무엇이 남아 있는가를 확인해 볼 수 있으리라.

o 이를 위하여 우선 김대중정부의 출발 시 조세부문의 상황을 살펴보고자 한다. 그리고 조세개혁의 퇴조와 함께 터져 나온 전문직 부가세 과세전환의 국민적 요구를 살펴본 후 그것이 자영사업자의 소득파악율 요구로, 더 나아가서는 재벌의 변칙증여 근절 요구로 이어짐을 살펴본다. 다음으로 국세행정의 자발적인 개혁노력을 평가해 본 후, 말도 많고 탈도 많았던 언론사 세무조사를 평가해 본다. 그리고 남은 과제들이 무엇이며 중장기 과제와 단기과제로 나누어 검토해 보고자 한다.

2. 김대중 정부의 출발

김대중 정부의 출발은 IMF경제위기의 극복이라는 중대한 과제를 안고 시작되었다. IMF경제위기는 김영삼 정부 말기에 발생하였으므로 그 해결이 김대중정부로 넘겨졌다. 따라서 대선 과정에서 그 해법에 대한 무리한 약속을 남발하였으나, 막상 김대중 정부가 출발하고 보니 대선 공약의 이행보다는 경제위기 극복을 위한 재정정책에 맞추어졌다. 이는 조세 구조를 심하게 왜곡시킴으로서 조세개혁은 퇴조하고 말았다.

(1) IMF경제위기와 김대중 정부의 조세부문 대선공약

o 김대중 정부가 대선기간 동안에 조세분야의 공약을 하였지만 그것은 다분히 표를 의식한 선심성 발언으로 보여진다.

김후보가 이날 여의도 선거대책위 사무실에서 기자회견 을 갖고 발표한 대선공약에는 * ＭＱＪ관리기간중 금융실명제 유보 * 근로소득세 분리과세등 세제개혁 단행 등이 담겨     져 있다. (매일경제신문 1997. 12. 2) 김후보는 * 부가가치세율 및 법인세율 인하 * 근로    소득세 분리과세와 세율인하등을 내용으로 하는 세제개혁을 단행하겠다고 밝혔다. (매일    경제신문 1997년 11월)

o 특히 IMF사태를 극복하는데 도움이 되지 않는다는 이유로 김영삼 정부의 최대 치적이라 할 수 있는 금융실명제를 유보할 뜻을 비쳤다.

김후보는 "원활한 자금흐름과 경제활성화를 위해 ＭＱＪ구제금융기간 중 금융실명제를  유보하겠다. 금융자산의 비밀보장 강화 * 은행 입출금에 대한 자금출처조사나 국세청통     보의 금지 * 금융실명제에 관한 대통령긴급명령의 폐지와 대체입법 * 돈세탁방지법 제     정등을 약속했다. (매일경제신문 1997년 11월)

o 그와 함께 그 동안 조세부문의 문제점으로 지적된 부분도 개선하겠다는 약속을 놓치지 않았었다.

현행 간접세의 비율을 낮추는 대신 직접세의 비율을 높여 소득재분배를 도모하고 재산  세의 경우 등록세와 취득세 등 거래관련세를 대폭 인하하는 반면 보유세를 강화하고 부     동산 과표를 현실화하는 동시에 종합토지세의 세율도 조정하겠다는 의사를 밝힌 바 있      다. 이와 함께 *징세절차의 간소화 *준조세 폐지 *부가가치세의 일부를 국세와 지방세의     공동세원으로 전환 *세무행정의 과학화와 투명화 도모 *조세감면제도와 과세기반 조정     *영수증의 복권화 제도 도입 등을 약속했다. (매일경제신문 1997년 11월)

(2) 김대중 정부 출범 후 조세개혁의 퇴조

o 그러나 경제위기로 세수확보가 불투명한 상황에서 세율인하 위주의 대선공약은 처음부터 위기를 맞기 시작했다. 세율인하보다는 우선 안정적인 세수확보가 염려되는 상황이었다.

"재경원측은 외환위기에 따라 세수확보가 어려워 2월 임시국회에서 특소세, 입장세 등  일부 세제관련법안을 조정하고 9월 정기국회에서 세제를 대폭 개혁해야 한다고 보고했     다." (매일경제신문 1997년 2월)

o 1998년에 시행된 개정세법을 보면 신설된 □기업의 구조조정지원제도□외에는 어떤 특별한 개혁조치를 찾아 볼 수 없다. 마찬가지로 1999년에 시행된 개정세법에서도 □벤처기업□에 대한 조세지원이 추가된 것 외에 조세개혁을 위한 고려를 찾아 볼 수 없다. 이와 같이 김대중 정부는 IMF경제위기로 제기된 조세개혁의 실타래를 풀 엄두를 감히 내지 못하고 있었다. 뿐만 아니라 금융소득종합과세가 유보됨으로써 조세개혁은 사실상 후퇴하고 있었다.

o 정부로서는 조세개혁보다도 조세수입의 확보가 더 큰 과제였다. 그 방안의 하나로 음성탈루소득을 발굴하여 과세하겠다는 정부의 강력한 메시지가 계속적으로 전달되었다. 한편으론 장기적 조세개혁의 방향과 배치되지 않고 다른 한편으론 경제회복에 저해가 되지 않는 세수확보 방안으로 음성탈루소득에 대한 과세가 힘을 받게 된 것이었다. 그러나 음성탈루소득을 차단하기 위하여 조세개혁이 이루어진 것은 아니었으며, 이전과 같이 세무조사나 합동단속 등을 통해 단속의 방법으로 이루어져 개혁과는 거리가 있었다.

이르면 내달부터 사채놀이를 비롯한 음성탈루소득에 대한 세 과 합동연구반'을 구성, 각종 불로소득에 대한 과세강화 방안을 마련키 로 했다. 재경부는 국세청 관계자들이 참여     하고 이종성 세제총괄심의관을 반장으로 한 불로소득 중과 합동연구반을 빠른 시일 내에 구성해 내달 중 효과 적인 세금추징 방안을 내놓기로 했다.(매일경제신문 1998. 3. 17)

세제개편 때마다 단골 메뉴로 등장했던 근로소득세 경감조치나 소규모 사업자에 대한 지원책 이 모두 빠져 있다. 내수침체에 따른 세수감소로 재정운용에 여유가 없어졌기 때문이다. 대신 음성탈루소득에 대한 과세강화, 담배세 주행세 등의 인상 등을 통한 세수확대방안이 그 자리를 차지했다. (매일경제신문 1998. 9. 4)

o 또한 IMF경제위기의 근본적인 원인이 우리내부에 만연한 비 도덕성, 부조리 그리고 비 논리성에 있음에도 불구하고, 정부는 병적인 요소에 메스를 대고 개혁하기보다는 공적자금을 활용한 재정정책만으로 성급히 해결하려 하였다. 한편으로는 세원확보를 위한 조치를 시행하면서, 또 한편으로는 경기부양을 위한 다양한 조세감면이 도입되었다. 따라서 조세문제는 탈세와 계층간의 불균형 그리고 세원간의 불균형이 극에 달해 있음에도 불구하고 진정한 개혁을 뒤로한 채 확대되는 재정지출을 감당하기 위하여 점점 더 왜곡되어 갔다.

o 반면 조세개혁의 변방에 속해 있었던 토지초과이득세폐지, 농어촌 특별세 폐지 등 목적세를 폐지하고 세목을 단순화하는 작업은 비교적 쉽게 이루어지고 있었다.

3. 김대중 정부 4년의 조세정책 : 쟁점과 평가

그러나 경제위기가 몰고 온 구조조정은 보다 근본적인 개혁을 요구하기에 충분하였다. 대량실업사태는 중산층의 몰락을 가져왔으며, 거리에는 노숙자가 넘쳐 났다. 반면 이자율은 천장을 모르고 치솟았으므로 빈부의 차이는 더욱 벌어졌다. 문제 해결에 미온적이던 정부는 조세부문의 개혁의 열망이 얼마나 거센지를 직접 경험하게 된다. 결국 여론의 자발적인 결집을 등에 업고전문직에 대한 부가세 과세, 부가세 특례제도의 폐지, 금융소득종합과세의 재 실시 등 조세개혁의 핵심과제가 국회를 통과하여 입법화되고 재벌변칙증여에 대한 증여세과세가 결정된다. 이러한 김대중 정부 4년의 조세개혁은 시민의 힘으로 일구어낸 값진 성과라 할 수 있겠다. 반면 조세개혁의 저항세력은 기득권층임을 확인하였으며, 저항이 만만치 않음을 알 수 있었다. 뿐만 아니라 정부의 계속적인 미온적인 태도에서 시민이 주체가 되어 나서지 않으면 안된다는 문제인식을 더욱 강하게 만들어 주었다.

반면 국세청이 자발적으로 추진한 세정개혁의 제반 과제들은 착실히 진행되어 일정한 성과를 내게 된다. 그러한 노력으로 결국 공공부문혁신대회에서 최우수기관으로 선정되기도 하였다. 그러나 언론사세무조사를 계기로 나라는 진보와 보수의 양 진영으로 나뉘어져 헐뜯게 되고 마침내는 세무조사를 총괄하였던 전임 국세청장이 부정축재혐의로 구설수에 올라 장관직을 사퇴함으로써 노력의 빛이 바랜 느낌이 되어 버렸다.

그 외의 사안으로서, 비과세와 감면의 축소는 장기과제로 변질되었으며, 목적세 폐지는 신통치 않았다. 그러나 세목간소화와 에너지세 개편 그리고 자동차세 개편에서는 일정한 성과를 거두기도 하였다.

(1) 전문직 과세 전환 : 시민의 힘에 의한 조세개혁의 첫 번째 시도와 한계

o 조세 개혁의 첫 번째 시도는 세원확충을 꾀하던 정부가 전문직 종사자의 부가가치세 과세 전환을 모색하는 와중에서 우연히 터져 나왔다. 정부는 1998년 1월에 전문직 종사자의 부가가치세 과세 방침을 발표하였으나 국회 재경위 심의과정에서 보류되어 개정에 실패하고 만다. IMF경제위기의 극복을 위해 개혁을 갈망하던 국민에게 이것은 수구세력의 개혁에 대한 저항으로 비쳐진 것이었다. 시간이 경과함에 따라 세원확충의 문제보다도 그 당시 최고의 기득권 세력인 전문직 종사자의 반대를 극복하고 개혁이 이루어질 것인가에 대하여 관심이 집중되었다. 법안통과의 요로인 재경위와 법사위를 장악하고 있던 전문직 출신 의원들의 조직적인 저항으로 법안통과는 매우 불투명해 보였다.

정부는 지난 1월 의사, 변호사, 회계사 등 전문직 종사자의 소득에 대해 10%의 부가세를 부가하는 부가세법 개정안을 국회에 제출했으나, 재경위 심의과정에서 보류돼 본회의     에 상정되지 못했다. (매일경제신문 1998년 2월)

o 토론과 입법과정을 살펴보면 개혁에 대한 저항이 얼마나 심하였는가를 상세히 알 수 있다. 국민에 군림하던 기득권 계층이 국민의 세 부담을 걱정하여 전문직 부가세 과세를 반대한다는 억지논리로 시민들을 현혹시켰다. 더 나아가 자신들의 이권을 지키기 위하여 예산안을 볼모로 잡고 입법을 방해하였으며, 마지막에는 변호사에 대한 과세만이라도 막아보려는 집단이기주의의 극치도 보였다.

전문직 부가세 부과문제가 막판까지 진통을 겪고 있다. 재경위는 27일 법안심사소위를 열었지만 찬반의견이 팽팽해 결론을 내지 못했다. 30일 오전 열리는 소위에서 매듭을 지를 계획이지만 관련단체들의 로비가 강하고 의원들의 성향도 차이가 있어 어떤 방향으로 결론이 날지 귀추가 주목된다. 이 문제는 이미 정부가 지난 2월 조세형평과 세수증대를 위해 법안을 제출했으나 이익단체들의 강력한 로비로 처리되지 못했던 사 안. 소위위원 중에 세무사출신인 한나라당 나오연의원이 가장 강력하게 반대하고 있다. 부가세를 부과하면 고스란히 소비자에 부과되는 데다 세수증대 효과도 없다는 이유를 들었다고 한다. 그러나 같은 당 김재천의원은 " 소비자 부담을 생각하면 자영업자에 대한 부가세도 폐지되어야 한다는 것이냐"며 반대논리를 펴고 있다. 중립적인 입장에서 고심해온 자민련 의 이긍규, 한나라당 박주천의원은 통과 쪽으로 돌아섰다. 다른 의원들은 자신의 입장을 분명하게 피력하지 않고 있다. 국민회의 박정훈위원장과 정세균의원은 표결로라도 처리 해야 한다는 입장을 보이고 있고 장재식의원은 아직 중간지대에 있는 것으로 알려졌다. 경실련 참여연대 등 시민단체들이 조세형평성은 물론 2조원이상의 세수증대 효과가 다며 반드시 통과되어야 한다며 의원들을 압박하고 있다. (매일경제신문 1998. 11. 29)

변호사등 부가세 심의지연 집단이기로 예산안 통과가 덜미가 잡혔다. 예산안의  부가가치세법이 법사위에서 좌초됐기 때문이다. 국회 법제사법위는 2일 예산안 부수 법안인 전     문직 부가가치세법이 법의 형평상 `문제'가 있다며 소위를 거쳐 3일 결론을 내리기로 한     것. 이에 따라 예산안은 법정시한을 넘기게 됐다. 부수 법안이 처리되지 않아 국가 예산안의 발목이 잡힌 것은 이번이 처음이다. 수많은 논란을 거쳐 어렵게 통과시킨 재경위의 역할은 수포로 돌아간 셈이다. 목요상(한나라당) 법사위원장은 이날 "전문직 부가가치세 과세대상에 변호사 회계사는 포함되는 데 의사가 제외되는 등 법의 형평 상 문제가 있다"고 지적하고 "좀더 신중한 검토가 필요하다"고 처리를 늦춘 이유를 밝혔다. 문제의 발단은 법사위 수석전문위원이 법안검토설명을 하는 자리에서 전문직 부가가치세법 적용대상에서 `변호사'를 제외시키는 것이 바람직하다고 제안하면서부터다. 재경위에서는 변호사를 비롯해 회계사 관세사 등이 다 포함되고 의사는 제외돼 있었으나 법사위에서 `법의 형평 상 문제가 있다"며 변호사를 추가로 제외대상에 포함시킨 것이다. 이에 대해 일부 의원들은 "변호사를 빼는 것이 말이 되느냐"고 고함을 쳤고 다른 의원들은 "형평상 문제가 있는 것이 사실"이라 고 맞섰다. 국민회의 이기문·한나라당 최연희 의원은 "변호사는 부가세를 내고 같은 전문직종인 의사는 안내는 것은 법의 형평 상 문제가 있다"고 처리를 거부했다. (매일경제신문 1998. 12. 2)

o 그러나 전문직의 과세는 다른 나라에서도 일반화되어 있음이 알려지고, 전문직의 이용자가 서민들이 아니므로 조세의 역진성에 문제가 없다는 사실이 알려지면서 분노한 시민들이 재경위와 법사위 소속 위원들의 입법과정에 대한 감시에 들어갔다. 결국 여론을 의식한 소위 위원들이 통과 쪽으로 선회하면서 1998년 12월, 무려 11개월의 지루한 공방 끝에 전문직종사자의 부가가치세 과세가 이루어지게 되었다. 이 사건은 김대중 정부의 조세개혁의 첫 번째 시험대였으며, 시민의 힘으로 세법을 개정한 첫 번째 사건이 되었다.

o 그러나 어려운 관문을 통과한 이 조세개혁의 첫 단추는 기득권 계층의 압력에 굴복하여 변질되고 만다. 정부가 부가세법 시행령 제79조의 2에서 □변호사 등 전문직사업자가 사업자가 아닌 개인을 고객으로 할 경우에는 세금계산서가 아닌 영수증을 발행할 수 있다.□는 규정을 신설함으로써 전문직 사업자를 부가세과세사업자로 전환한 입법취지가 결국에는 훼손되고 말았다.

● 평가 : 조세개혁의 첫 단추는 조세부담의 형평성을 달성하는데 있으며, 그 동안 많은 소득을 올려왔지만 세금을 적게 내면서도 특권을 누리는 기득권계층에 대한 정당한 부담을 국민들이 요구한 것으로 볼 수 있다. 그리고 이러한 요구를 반영할 기회나 수단을 찾지 못하고 있던 당시 시민들에게 국민의 의사를 비록 불성실하지만 시민들의 대변인인 국회의원과 국회에 전달함으로써 달성할 수 있다는 사례를 만들었다.

(2) 자영자 소득파악율의 제고 : 조세개혁의 본격화

가. 조세개혁에 여전히 미온적인 정부

o 김대중 정부 출발 이전부터 당장 실행해야 할 조세개혁의 과제들은 이미 충분히 정리가 되어 있던 상태였다. 구멍이 뻥 뚤린 채 운영되고 있는 부가세제도, 탈세를 합리화 시켜주는 소득표준율제도, 실효성이 없는 세무조사 등이 그것이었다. 더구나 IMF 경제위기가 가져다 준 중산층의 몰락과 대규모 실업사태는 최고의 금리 하에서 더욱 부를 축적해 가는 계층과의 갈등을 초래하고 있었다. 그러나 정부는 시민들이 전문직 부가세 과세전환 입법과정에서 보여준 뜨거운 조세개혁의 갈망을 보았음에도 불구하고 조세개혁에 적극적으로 나서지 못하고 있었다. 이러한 상황에서 또 한번 시민들이 조세개혁에 나서게 된다.

o 1999년 3월 부가가치세 과세특례 및 간이과세제도 폐지에 대한 필요성이 제기되었으나 조세저항을 우려하여 폐지하지 않기로 재경부가 결정함으로써 개혁이 후퇴하는 우려를 낳기에 충분하였다.

영세사업자 세금부담 경감이란 명분으로 도입됐으나 실제로는 실제소득보다 세금을 적게내는 탈세수단으로 악용돼 왔다는 지적을 받아온 간이과세 및 과세특례제도가 2001년 부터 폐지될 가능성이 높아졌다. 이에 따라 부가가치세 과세사업자 약 300만 명 중 175만     명에 달하는 소규모사업자들의 부가가치세 부담이 늘어날 전망이다. (매일경제 1999. 3.     5)

정부는 따라서 1년간의 유예기간을 설정하고 정치적 산물인 간이과세 제는 없애는 대신과세특례자를 현행보다 줄여나가는 현실적인 대안들 을 놓고 저울질하고 있다. 무엇보다 이번 부가세 개편추진은 지난해에 이어 정부의 개혁의지가 지속할 것인지를 가늠해볼 수     있는 중요한 시험대가 될 것으로 보인 다.(매일경제신문 1999 3. 5)

그리고 모처럼 세무당국이 발표했던 부가세 개편방안이 공허한 메아리로 그치는가 아쉬움을 느낀다.(매일경제신문 1999. 3. 29)

o 또한, 부의 분배가 IMF경제위기 속에서 심하게 왜곡되어가도 있음에도 불구하고 정치논리에 밀려 폐지된 금융소득종합과세의 부활에 대한 구체적인 일정제시를 하지 못하고 있었다. □부유층의 돈이 지하에 숨어들어 경제의 활력을 떨어뜨리고 있다.□는 유보론자의 논리보다는 IMF 경제위기 상황에서 대량의 실업과 경제력 상실 등 저소득층의 피해가 심해지면서 조세정의와 소득재분배를 주장하는 실시론자의 주장에 힘이 실리게 되었다. 특히 금융소득종합과세 유보로 금융소득으로 인한 조세의 역진성이 가중되는 문제가 개혁의 필요성을 강하게 촉진하였다.

o 시민들과 저소득층의 내재된 불만의 근원적인 처방을 뒤로 한 채 도시자영업자에 대한 국민연금의 확대 실시라는 성급한 복지정책의 확대가 화를 부르게 된다.

나. 봉급생활자가 봉이냐 ? : 도시자영사업자에 대한 국민연금 확대 실시의 계기로 터진 불만

o 1999년 4월부터 도시자영자에 대한 국민연금제도 확대적용에 따라, 자영자와 근로자간의 연금납부금 수준의 불공평성 문제가 심각하게 제기되었다. 1999년 4월 마감한 도시지역 신규가입자의 평균 소득신고액(월 84만 원)이 직장가입자(144만원)에 비해 크게 낮은 것으로 밝혀지면서 직장 가입자들이 심하게 반발하고 나섰다. 자영업자의 소득신고수준은 복지부가 소득자료와 공시지가 등에 따라 추산한 평균 신고권장소득 141만 9천 원의 64%에 불과하였다. 이같이 뚜렷한 하향신고 추세로 인해 1999년 5월 1일부터 보험요율이 3%에서 4.5%로 50% 인상되는 기존 직장가입자들과 3%의 보험료만 내면 되는 자영업자 사이의 형평성문제와 함께 전체적인 재정 불안정 문제가 심각하게 제기 되었다.

o 자영업자의 소득누락이 전체 시민의 불만으로 증폭되자 정부·여당은 정책위의장을 교체하고, 소득파악에 대한 개선책을 제시하였으나, 불만은 좀처럼 수그러들지 않았다. IMF경제위기 상황에서 구조조정으로 인한 불이익을 고스란히 받던 근로자들은 불만을 거세게 노출하기 시작하였다. 이는 노동단체와 시민 단체 등에서 봉급자 보험료 과잉부담 저지와 사회보험 개혁을 위한 시민운동으로 이어졌다. 그리고 이후 처음 실시된 6-3 재선거에서 여당은 참패하였다.

o 정부는 이러한 혼란을 수습하기 위하여 변호사·의사·한의사·연예인 등 100만 명으로 추산되는 고소득 자영업자의 소득을 정확히 파악하기 위해 `자영업자 소득 파악위원회'를 설치하고 수개월에 걸친 활동에 들어간다.

다. 자영자 소득파악을 위한 조세개혁의 과제들

o 자영업자의 소득파악을 제고하기 위하여, 과세특례와 간이과세 폐지를 골자로 한 부가가치세법 개정, 금융소득종합과세의 즉각 실시, 영수증에 대한 인센티브제도의 도입, 소득표준율의 폐지와 기장의 확대 등이 조세개혁의 과제로 대두되었다. 조세개혁의 과제들은 그 동안 충분히 논의되어 왔으므로 정부의 개혁의지가 사실상 관건이었다.

라. 조세개혁에 대한 저항

o 그러나 조세개혁에 대한 기득권의 저항은 상상외로 완강하였다. 부가가치세법 개정과 금융소득종합과세 재 실시를 골자로 하는 세제개편(안)은 끊임없이 저항에 부딪혔다. 특히, 부가가치세법 개정은 변칙 통과로 기득권을 지키려는 세력과 조세개혁을 갈망하는 시민간의 치열한 공방이 이어졌다.

- 1999년 6월 20일 재정경제부 세제실장의 금융소득종합과세의 연내시행방침 보류 발        표. 금융소득종합과세의 재실시가 금융거래를 위축시키고 금융시장의 교란작용으로         작용할 것이라고 유보이유를 밝힘.

- 1999년 8월 자영업자 소득파악위원회가 결의한 자영업자 소득파악과 관련한 대정부        정책건의안이 국무총리 보고과정에서 변경되어 보고되었으며, 1999년 9월 갑작스런         위원회 해체 논의와 관련하여 민간출신위원들의 항의 성명 발표로 이어짐.

- 1999년 8월 16일 대통령의 8·15 경축사 후속조치의 일환으로 발표된 재정경제부 세       제실의 세제개혁안의 문제점을 보면, 첫째, 금융소득종합과세의 재 실시 시기를 2001년      1월로 늦춰 잡고 있고, 둘째, 부가가치세과세특례제도를 폐지하면서, 간이과세제도를        남겨 특례조치를 여전히 인정하고 있으며, 셋째, 부가가치세 과세특례제도폐지시기를        2000년 7월로 늦춰 잡고 있음.

- 1999년 9월 정치권이 과세특례폐지에 대한 홍보가 부족하여 자영업자의 반발이 우려       되니, 시행시기를 늦추거나 시행을 유보하여 홍보할 시간을 확보해야 한다는 주장이        제기됨.

- 1999년 11월 부가가치세 개정안을 심의중인 국회재정경제위원회는 부가가치세 간이        과세자 기준금액을 정부가 제시한 4,88만원에서 6,000만원으로 올리려는 움직임이 있        었음.

- 1999년 11월 국회 재경위 법안심사소위원회에서 부가가치세법 개정안 가운데 간이과        세자의 기준을 □4,800만원 이상으로 하되, 구체적인 기준은 대통령령으로 정한다□라고       변칙적인 결정을 내림.

- 1999년 12월 국회 법제사법위원회는 간이과세자 기준금액을 □4,800만원에 30%(1,440         만원)를 추가한 범위내에서 시행령으로 정한다□고 수정하여 입법

- 1999년 12월 조세개혁후퇴와 관련하여 자영업자 소득파악 위원회 민간위원 일괄 사        퇴. 간이과세자 기준금액 수정 입법에 대한 10개 시민, 사회, 노동단체 반박문 발표.

o 그 중에서 부가가치세 특례제도의 범위를 유지하려는 저항세력의 노력은 유감스럽게도 그 결실을 보게되어 다음과 같이 변질되어 개정되고 말았다.

부가가치세법 개정(안) 비교	자영자소득파악위원회 결정내용	재정경제부 국회제출법안	국회 재경위 결정내용
○부가가치세 과세특례제도 및 간이과세제도 폐지 : 간이과세 기준금액을 중심으로	-2000년 7월부터 기존의 과세특례제도(2,400~4,800만원)을 간이과세로 전환 -2001년 7월부터는 간이과세제도를 폐지하여 소액부징수자를 제외한 모든 과세대상자를 일반과세자로 전환	-2000년 7월부터 기존의 과세특례제도(2,400~4,800만원)을 간이과세로 전환 -간이과세제도의 폐지에 대해서는 구체적인 언급이 없음.	-재경부 개정(안)에서 연매출액 4,800만원미만으로 되어 있던 간이과세 기준금액을 「4,800만원 이상으로서 대통령령이 정하는 금액」으로 수정

마. 조세개혁의 주요 내용

o 특례제도 축소를 골자로 하는 부가가치세법의 개정이다. 그 상세한 내역은 앞에서 설명하였으므로 생략한다.

o 금융소득종합과세의 2001년 재 실시이다. 2000년 조기실시론이 유력하였으나 대우사태로 금융시장이 불안해지자 시행시기를 1년 연기하였다.

o 가계, 기업, 정부의 경제 3대 주체를 대상으로 하는 과세인프라 구축하는 작업이다. 가계에 대하여 실시하기로 한 영수증의 인센티브와 기 실시하고 있던 기업에 대한 정규영수증 수취의무에 추가하여 정부에게도 정규영수증 수취의무를 부여하고, 정부부문에서 산출되는 과세자료를 국세청에 집결되도록하여 과세자료에 활용되도록 하였다.

바. 자영업자 소득파악의 효과

o 이러한 노력의 결과 자영업자의 소득파악 수준은 괄목할 만한 성장을 보이고 있다. 이는 탈세문제는 우리나라의 고질적인 문제가 아니라 해결 가능한 과제임을 말해 준다. 사실 그 동안 고도성장기에 있던 우리나라의 재정여건 상 정부가 방치한 면이 없지 않았다. 소득파악의 효과는 주로 신용카드 사용이 기여한 바가 많은 것으로 나타나 있으나, 개정부가세법의 실시가 2000년 7월이었으므로 20001년의 소득세 신고 시(2002년 5월) 개정부가세법의 효과도 많이 있을 것으로 판단된다. 특히 부가세 특례규정의 폐지로 새로 신고하는 자영사업자의 경우 이전에는 과세자료가 없었으나 이제 과세자료가 양성화됨으로 인하여 합리적인 사회보험료 부과에 일조를 할 수 있을 것으로 기대된다.

올해 종합소득세 신고대상자가 작년도보다 33.1% 늘어나면서 사상 처음으로 두자릿 수 증가세를 보였다. 국세청 한상률(韓相律) 소득세과장은 2일 "오는 5월말까지 종합소득세     확정신고 대상자는 196만3천명으로 지난해의 147만5천명보다 33.1%나 늘어났다"면서 "예년의 증가세가 2∼3%이었던 점을 감안하면 이는 사상 처음으로 두자릿 수 증가세를 기     록한 것"이라고 말했다. 한 과장은 "이처럼 종합소득세 신고대상자가 큰 폭으로 증가한     것은 지난해 신용카드 영수증 복권제 등 카드 사용 확대정책이 실시되고 세원관리를 위     한 국세청 전산망이 확충되면서 상당수의 자영업자 소득이 노출됐기 때문"이라고 설명했     다. (매일경제신문 2001. 5. 2)

국세청, 세수 2조원 증가 예상 작년 한해동안 신용카드 사용액이 처음으로 200 조원을 넘어서면서 세수규모가 2조원 가량 늘어날 것으로 추산됐다. 11일 국세청과 신용카드업계에 따르면 지난해 비씨카드와 LG캐피탈, 삼성카드, 국민카드, 외환카드, 다이너스카드, 동양 아멕스카드 등 7개 신용카드회사의 매출실 적은 모두 214조3천324억 원을 기록, 사상 처음으로 200조원을 돌파했다. 이는 지난 99년의 91조1천67억 원에 비해 무려 1백 35.6%나 증가한 것이다. (매일경제신문 2001. 1. 11)

신용카드업계가 올 들어 사상 최고의 전성기를 맞고 있다. 경기불황에다 미국 테러사태, 중동 전쟁까지 겹쳐 국내 경기가 크게 위축되고 있으나 신용카드 시장만큼은 마치 다른     나라 얘기처럼 '나홀로' 호황을 누리고 있다. 금융감독원 발표에 따르면 올 상반기 삼성, LG, 비씨, 국민, 외환, 동양, 현대 등 7개 전업 카드사들은 총 1조1789억원 에 달하는 순이익을 올렸다. 이는 지난해 같은 기간 보다 91.8% 성장한 수치다. (매일경제신문 2001.     10. 19)

● 평가 : 자영업자 소득파악 조세개혁의 의의와 한계

o 사상 처음으로 시민이 자영업자 탈세를 근절할 수 있는 제도개선과 투명한 납세를 요구하고 나선 것이다. 그 요구는 조세문제가 아닌 사회보험문제에서 발원하였다. 이는 조세문제가 단순히 재정확보의 틀을 넘어서 사회형평성의 문제에 도 깊이 뿌리하고 있음을 일깨워 주었다.

o 시민과 정부 그리고 정치권이 모여 조세개혁의 개혁의 방향을 의논한 첫사례로 꼽을 수 있다. 그 동안 조세부문은 정부와 정치권의 역할만 있어왔다. 이것이 조세의 왜곡을 심화시키는 계기가 되었을 것이다. 그러나 이제는 조세문제가 국민의 관심사가 될 것임을 알리는 중요한 사건으로 보여진다.

o 그리고 탈세문제는 우리나라의 고질적인 문제가 아닌 해결 가능한 과제임을 보여 주었다. 그리고 해결방법은 세무조사 등 물리적인 행정력이 아닌 제도개선과 첨단 IT기술의 활용이란 점도 알게 되었다.

o 그러나 조세개혁의 입법과정에서 또 다시 축소되는 한계를 경험하였다. 국민의 의사를 제대로 반영하지 않고 이익단체와 적절한 선에서 타협하려하는 국회와 정부의 비도덕성에 개탄을 금할 수 없다.

(3) 재벌의 변칙증여·상속의 근절

가. 변칙증여와 소액주주들의 문제의식 자각

o IMF경제위기 상황은 오히려 가진 계층들에게는 부를 늘려갈 수 있는 기회가 되곤 하였다. 기업자금을 급히 조달한다는 명분아래 사모전환사채를 싼 가격에 발행한 뒤, 이를 주식으로 전환하여 지분율을 늘인 후주식시장이 나아졌을 때 지분을 처분하여 거액을 챙기기도 하였다.

o 또는 상장예정기업을 저가에 매입한 후 상장 후 주식을 처분함으로써 거액의 매매차익을 남기기도 하였다.

o 당시 증여는 열거주의 방법에 의해 과세되고 있었으나, 사모전환사채의 경우 증여의제로 열거되지 않고 있었고, 비 상장주식의 경우도 보충적 평가방법에 의하여 계산된 주식가격으로 거래를 하면 증여세 과세를 피할 수 있었다.

o 마침 한보철강과 제일은행문제로 일게된 소액주주운동은 이러한 행위가 주주 평등권의 침해라는 의식이 강하게 작용하였다. 이들은 이러한 문제를 소송으로 해결하려 하였으며, 발행된 유가증권을 보호하려는 입장과 주주 평등권을 주장하는 입장 사이에서 심한 마찰을 일으키게 되었다. 소액주주운동이 사회적 반향을 일으키자 정부는 사모전환사채 등 신종유가증권에 대한 증여세 의제제도를 추가하였고, 상장시세차액에 대한 증여의제규정도 추가하였다.

o 한편, 법적인 공방이 지루하게 시간을 끌자, 증여세 과세문제도 검토하기에 이르렀다. 이 중 현행세법의 테두리에서 삼성SDS가 발행한 BW는 과세가 가능하다는 결론에 다음과 같이 도달하게 된다.

나. 삼성그룹의 변칙 증여 사례

o 상황 1 : 비상장주식을 이용한 거액의 변칙 증여

① 95년 이건희 회장으로부터 60억 8천만 원 증여

② 증여세 16억원 납부

③-① 잔액으로 95년 말 에스원 주식 121,800주 23억 원에 매입

③-② 97년 초 에스원 상장, 보유주식을 375억 원에 매각

④-① 잔액으로 93년 말 삼성엔지니어링 주식 47만 주 19억 원에 매입

④-② 97년 초 삼성엔지니어링 상장, 보유주식 230억 원에 매각

o 상황 2 : 삼성생명의 지분변화

98년 9월	99년 6월 28일
이건희 10%	이건희 26%
에버랜드 2.25%	에버랜드 20.67%

* 1 주당 매입 액 : 9천 원      * 1주당 평가 액 : 70만 원

o 상황 3 : 삼성SDS 신주인수권부 사채 발행

<1999. 2. 25 삼성SDS 이사회, 신주인수권부사채(BW)발행 결의>

· 사채의 종류 : 무기명식 이권부 무보증 사모신주인수권부사채(제20회)

· 사채의 권면총액 : 금 이백삼십억원정(KW23,000,000)

· 권리실행 : 사채발행 후 1년이 경과하는 날부터 상환기일 전일까지  7,150원                   에 실행가능

<이재용등의 BW인수 과정>

·삼성SDS는 1999. 2. 26자로 신주인수권부사채 230억 원을 발행하면서 사채권에 부가하여 1년 후 1주당 금 7,150원의 가격으로 신주 3,216,738주를 인수할 수 있는 권리가 부여된 신주인수권을 발행

·이를 인수한 SK증권(주)는 신주인수권부사채의 사채권과 신주인수증권을 분리하여 사채권은 같은 날 삼성증권에게 218억 2천만 원에 매각하고, 신주인수증권은 이재용 등 6인에게 11억 8천만원에 매각

·삼성증권은 SK증권으로부터 인수한 사채권 218억원 2천만원을 이재용 등에게 같은 금액으로 전량 매각

·결과적으로 삼성SDS는 자신이 발행한 신주인수권부사채 230억원 전액을 발행, SK증권과 삼성증권을 매개로 하여 이재용 등에게 인수시킨 것임.

<1999. 10 공정거래위원회에서 부당 내부거래로 적발>

·공정거래위원회의 조사에 따르면 장외시장에서 거래된 삼성 SDS주식은 BW 발행일인 99. 2. 26이전 1개월간 평균 주당 54,750원-57,000원에 이르고 있었음. 참여연대 역시 99. 6경 인터넷 거래시장을 통하여 주당 17만원의 가격으로 삼성SDS의 주식을 취득한 바 있음.

다. 증여세 과세 주장하며 이재용씨 등에 대한 탈세제보

o 이상의 변칙증여 사례 중 삼성SDS가 발행한 BW는 특수관계인간의 거래로 거래당시 시가가 형성되고 있었기 때문에 시가를 근거로 거래가격을 수정하고 동 차익은 증여로 의제 되었다. 당시는 벤처기업과 IT기업의 주식이 천장 높은 줄 모르고 올라가던 시기였다. 뿐만 아니라 인터넷, 장외시장 등에서 이들 기업의 주식을 사 모으기 위해 거래가 활발하게 진행되던 시기였다.

o 2000년 4월 26일 참여연대는 삼성SDS의 주식가격이 BW인수 당시 58,000원대였음을 주장하고, 인수가격인 7,150원과의 차이를 증여로 보아 국세청에 탈세사실을 국세청에 제보하였다. 아울러 그 당시 진행되고 있던 다른 재벌그룹에 대한 주식이동상황과 삼성생명의 지분취득과정에 따른 의혹을 밝혀야 한다고 주장하였다.

라. 지루한 과세과정과 개혁의 저항

o 탈세제보 후 7개월이 넘도록 과세여부가 결정되지 않자 참다못한 참여연대는 항의시위를 시작하였다. 항의시위에서도 과세여부가 결론을 맺지 못하자 다시 국세청 앞에서 1백일간 1인 릴레이 시위를 전개하였다. 국세청이 입주한 건물은 외국의 대사관이 같이 입주해 있었는데 이 들 대사관으로 인하여 국세청 앞에서 시위가 불가능해지자 이를 극복하기 위하여 1인 시위를 고안하였다. 당시 1인 시위는 집시법에 저촉되지 않았으므로 국세청 앞에서 문제제기가 가능하였던 것이다. 이 과정에서 1인 시위라는 새로운 형태의 시위문화를 창출되어 일반에게 널리 애용되게 되었다. 1인 시위가 막바지에 다가갈 무렵 이재용 씨 등에 대한 증여세 과세가 결국 결정되어 발표된다. 그러나 국세청이 너무 시간을 오래 끄는 바람에 여론에 굴복한 과세라는 이상한 소문이 나돌기도 하였다.

- 1999. 11. 17 참여연대, 삼성SDS 이사들 배임죄로 고소와 2000. 4. 26 참여연대, 이재        용씨 등에 대하여 삼성 SDS발행 BW관련 증여세 탈세혐의에 대해 국세청 제보 그리        고 2000. 10. 31 참여연대, 국세청에 이재용씨 등의 삼성SDS발행 BW관련 탈세혐의에       대한 세무조사 중단여부 및 결과에 대한 최종질의서 발송 등을 비롯하여 1년간 기회가       있을 때마다 탈세에 대한 과세를 집행할 것을 촉구.

- 2000. 11. 21 참여연대, 인터넷 신문 오마이뉴스와 공동으로 재벌변칙증여에 대한 과세       를 촉구하는 항의시위, 국민과 국세청장에게 보내는 공개편지 시리즈를 시작.

- 2000. 12. 18 참여연대, 삼성의 변칙증여에 대한 국세청의 조속한 과세를 촉구하며 1백       일간 □국세청 앞 1인 릴레이 시위□ 시작

- 2001. 4. 17 삼성SDS발행 BW관련 증여세 과세방침 확인

- 2001. 4. 18 삼성그룹 이건희 회장의 삼성생명 주식 인수과정의 상속세 및 증여세 탈       루 의혹과 부당내부거래혐의 의혹 제기

- 2001. 6. 12 삼성SDS발행 BW관련 증여세 과세에 대하여 이재용씨 등이 서울지방국세       청 과세전적부심사위원회에 낸 불복청구는 불 채택됨

- 2001년 11월 국세청 심사청구에 계류 중

o 그러나 이재용 씨건을 제외하고는 유사한 사건에 대하여 과세가 공정하게 이루어졌는지 알 길이 없다.

● 평가 : 삼성SDS발행 BW관련 증여세 과세의 의의와 한계

o □불공평한 부의 분배□의 원천적인 수단이며 □태어날 때부터 다른 출발선□에 서게 하는 변칙증여 문제에 대하여 시민의 힘으로 과세를 이끌어 낼 수 있다는 데 있다. 더 나아가 무소불위의 힘을 가진 재벌이라도 사회의 정당한 견제를 받을 수 있음을 보여 주었다.

o 변칙증여에 대한 척결의지를 표명하였다는데 있다. 이러한 노력은 열거주의 방식에 의한 증여세 과세의 한계를 인식하고 결국 증여세를 포괄주의로 전환하게 되는 계기가 되었다고 본다.

o 정부는 재벌그룹에 대하여 주식이동조사를 실시하였으나 그 결과는 전혀 공개되지 않았고, 삼성자동차 문제의 정리 방안을 찾다 우연히 불거진 삼성생명주식의 취득과정의 의혹도 밝혀지지 않음으로써, 정부가 주창해온 정도세정 그리고 공평과세의 원칙을 크게 훼손시켰다.

o 아직도 정부가 가진 자의 편에 서 있으므로, 상속세 및 증여세법이 실효를 거둘 수 있을 지 반신반의하는 국민들이 대부분이다.

(4) 세정개혁과 언론사세무조사

가. 세정개혁

o 대부분의 굵직한 조세개혁이 국민의 열망으로부터 나온 반면, 세정개혁의 대부분은 국세청이 자신의 문제를 직시하고 이를 개선하여 노력하였다는 점에서 높이 살 만하다.

o 특히 세정개혁으로 2000년 6월 공공부문혁신대회에서 최우수기관으로 선정되어 대통령상을 수상한 점으로 미루어 보더라도 개혁의 성과가 컸다는 것은 인정하니 않을 수 없다.

o 다음은 김대중 정부가 추진한 세정개혁 중 중요하다고 생각되는 부분을 간추려 보았다.

- 세정개혁의 출발점은 국세청 조직의 구조조정과 조직개편을 들 수 있다. 국세청은 1개       지방청과 35개의 세무서를 통폐합하는 등 조직의 재구성을 통해 지원분야의 인력을 감       축하고, 본청은 기획, 지방청은 조사, 세무서는 서비스 등 각급 관서별 핵심기능 중심       으로 재편하였다. 구조조정 결과 절감된 인력을 납세자보호담당관실 및 납세자서비스       센타에 배치하여 납세자의 권익을 보호하는 등 보다 나은 서비스를 제공할 수 있게 되       었다. 또한 부가가치세, 소득세, 법인세 등 종전의 세목별 편제를 납세서비스, 조사, 징       수 등 납세자 중심의 기능별 편제로 대체하였다.

- 두 번째, 국세행정에 정보화 추구이다. 우선 IT기술의 활용이 두드러진다. 국세통합시       스템(TIS)과 세정지식정보망(Intranet)을 활용하여, 과거 지역담당자에 의한 세원관리        를 전산망에 의한 관리로 대체되어 보다 객관적인 관리가 가능하게 되었다. 아울러 국       세행정의 업무절차를 포괄하는 업무편람을 편찬하여 객관적이고 정확한 업무처리의 기       초가 되게 하였다.

- 세 번째의 납세자보호당담관 제도는 국민들의 피부에 가장 잘 와 닫는 것이었다. 국세       지식이 모자라고 문제를 해결하지 못하고, 세무서에 거부감이 있어 세무서를 기피하였       던 국민들에게, 납세자보호담당관이 직접 발로 뛰면서 납세자에게 유리한 자료를 찾아       서 해결해 줌으로써 획기적인 인식전환의 계기를 마련하였다. 납세자보호담당관은 국       세청장이 직접 임명함으로써 세무서장과는 독립적으로 업무를 수행할 수 있도록 제도       화되었으며, 납세자권익보호실적에 따라 승진기회를 부여받는 등 납세자의 편에 서서       소신껏 일할 수 있는 여건이 조성되었다.

- 네 번째로 과세인프라가 정비되었다는 점이다. 국민경제의 3대주체인 가계, 기업, 정부       로 하여금 정규영수증을 통해서 경제활동을 하도록 유도함으로써 세원이 자동적으로        포착되도록 하였다. 이는 과거 세무조사에 의존하여 탈세방지를 함으로써 강한 세무저       항을 유발하였으나, 과세인프라는 국민들로 하여금 납세의식을 고취시킴으로써 비교적       세무저항 없이 탈세방지가 가능하게 되었다. 이중에서 민간부분에 도입된 신용카드 소       득공제제도 그리고 신용카드 복권제도, 기업부문에 도입된 정규영수증제도는 성공적인       사례로 보여진다.

- 마지막으로 표준소득율의 폐지를 들 수 있겠다. 소득표준율은 구시대 신고납부제도의       유산과 맞물려 기장하는 사업자는 재량적인 신고수준을 가늠해 주고, 기장하지 않는        사업자는 수입금액노출을 방지하기 위하여 정규영수증 수령을 거부하는 등 탈세의 촉       매제 역할을 해왔다. 따라서 표준소득율을 폐지함으로써, 영수증의 수수와 영수증에 의       한 신고납부를 유도할 수 있다. 그러나 표준소득율은 완전히 폐지하지 못하고 기준경       비율이라는 새로운 제도를 도입하였다. 이 제도는 주요 경비는 영수증을 증빙으로 제       시하여야 하고 나머지 경비는 기준경비율에 따라 영수증 없이도 인정해 주는 제도이        다.

● 평가 : 세정개혁의 의의를 살펴보면 다음과 같다. 첫 째, 징세업무의 개념변화이다. 과거 세무조사와 행정력으로 대별되는 징세 업무를 IT기술을 활용해 과학화하고 각종 유인책을 포함한 제도적인 인프라에 역점을 두었다는 것이다. 둘 째, 이러한 징세 업무의 개념변화로 적극적인 대민봉사 업무가 가능하게 되었다는 점이다. 세무공무원은 조세수입을 위한 딱딱한 행정업무에서 어느 정도 해방될 수 있었고, 이러한 인력은 대민봉사에 신경을 보다 많이 기울일 수 있게 되었다. 특히 납세자보호담당관제도는 우리나라 국세행정에 도입된 제도 중 가장 잘 된 제도로 평가해도 손색이 없다.

나. 언론사 세무조사

o 김대중 정부 4년간에 진행된 세무조사 중에서도 시민의 눈길을 끈 것은 홍석현씨 세무조사, 대한항공 세무조사 그리고 언론사 세무조사를 들 수 있겠다. 전자들의 경우에는 그래도 그다지 세무조사에 대한 여론이 비등하지 않았다. 그러나 맨 후자의 경우에는 국론이 양분되어 치열한 공방전이 벌어지는 국세행정 초유의 사태가 벌어졌다.

o 언론사 세무조사의 경우, 처음부터 정치적 의도 논쟁이 벌어졌으며, 결국 □정부가 하는 행정행위가 의도가 없을 수 있느냐?□식으로 정치적 의도를 간접적으로 시인하기도 했다. 그 후 당사자인 언론계 종사하는 대다수의 사람들은 세무조사를 언론개혁의 수단으로 중요하다는 의견을 피력함으로써, 언론사 세무조사는 고유한 행정기능을 상실하고 심하게 왜곡되기 시작되었다.

o 언론사 세무조사가 진행된 경과를 살펴 보자.

- 언론사세무조사

·조사대상 : 23개 언론사(신문17, 방송5, 뉴스공급1), 69개 계열기업, 8개 신문지국

·조사투입인력 : 언론사 226명, 계열기업 164명, 신문지국 16명(총 406명)

·조사기간 : 2001. 2. 8 - 5. 7(60일간), 연장조사(5. 8 - 6. 19)

·조사대상 유형별 조사실적                               (단위 : 억원)

구분	기업수(계열사)	탈루소득금액	추징세액
계	23(69)	13,594	5,056
언론사 및 계열기업	23(69)	10,197	3,229
대주주 등		3,397	1,827

·주요 탈루 유형별 조사실적-언론사 및 계열기업               (단위 : 억원)

탈루유형	탈루소득금액	세액	비고
계	10,197	3,229
무가지 접대비 부인	2,199	688	유가지의 20% 초과분
수입 누락	746	296	광고료, 인쇄수입 등
가공·업무무관경비	1,125	503	타사경비 부담 등
계열사간 부당행위	784	275	인쇄비 과다지급 등
기타	5,343	1,467	비업무용부동산 등

·주요 탈루 유형별 조사실적-대주주 등                     ( 단위 : 억원 )

탈루유형	탈루소득금액	세액	비고
계	3,397	1,827
주식우회증여및명의신탁	1,246	681	매매형식 가장
부당행위계산 부인	690	251	광고료 과다지급 등
현금·금융자산 증여 등	640	460	증자대금 등에 사용
기타	821	435	양도소득세 탈루 등

o 이상의 요약에서 살펴본 탈루 유형과 탈세금액이 발표되자, 언론사가 유치한 수법으로 탈세를 저질렀다는 점은 부인할 수 없게 되었다. 그러나 언론사들은 적절한 반론으로 자신들의 문제를 정당화하려고 시도하였다. 당시 언론사들이 제기한 것을 간추려 보면 □세무조사의 형평성□, □무가지의 접대비 여부 논란□, □기업회계 관행□ 그리고 □기업회계와 세무회계와의 차이□ 등이다.

o 그러나 언론사들의 주장은 정당화 될 수 없는 것으로 보여진다. 첫 번째로, 세무조사의 형평성 문제는 과거 세무조사 관례에 비추어 형평성을 문제삼는 것은 세무조사의 실효성 강화를 추진해 온 그간의 정책에 비추어 적절하지 않은 것으로 보여 진다. 두 번째로, 우리나라의 경우 특정인에게 제공된 영업비를 접대비로 보므로, 무가지가 불특정다수에게 공평하게 배포되었다는 사실없이 단순히 판촉용으로 제공되었다고 해서 접대비가 아닌 것이 아니다. 세 번째로, 분식회계로 대별되는 우리나라의 기업회계관행이 결코 정당화 될 수는 없다. 대우문제는 잘못된 기업회계관행이 나은 폭탄이었다. 네 번째로 탈루 유형이 전부 공개된 것은 아니므로 확실하지는 않지만 공개된 유형을 기준으로 보아 기업회계와 세무회계의 단순한 차이에서 야기된 것은 없는 것으로 보여진다.

o 추징세액은 행정구제절차와 행정소송절차가 남아 있으므로 최종 판단은 법원의 몫이 될 것이다. 그리고 조세범처벌법으로 고발된 부분도 검찰이 기소하였으므로 최종 판단은 법원의 몫이 될 것이다. 공정한 판단을 기대하여 본다.

● 평가 : 언론사 세무조사의 의의를 살펴본다면 국세행정의 역사에서 제대로 된 세무조사를 하였다는 점이다. 그러나 언론사 세무조사가 가지는 한계가 너무 많으므로 의의가 상실될 가능성을 배제할 수 없다. 첫 번째로, 제대로 된 세무조사가 정착될 것인지 불분명하다는 점이다. 언론사 세무조사 이후의 세무조사가 언론사세무조사에서 보여준 것처럼 엄정한 법의 집행이 될 것인지 아니면 적당히 하고 끝나는 것이 될 것인지 가름하기 어렵다. 만일 후자라면 세무조사의 형평성 시비가 다시 힘을 받을 수도 있다. 두 번째로, 시민들의 요구에도 불구하고 세무조사결과가 투명하게 공개하지 않음으로써 언론사 길들이기 용이었는지, 아니면 내부거래가 있었는지 등을 확인할 방법이 없다. 세 번째로, 세무조사를 제자리에 놓기 위하여 □세무조사의 강화와 객관성 확보□를 위한 조치가 필요하나 이에 대한 논의를 현재로서는 하기가 어렵다. 세무조사를 총 지휘하였던 전임 국세청장이 부정한 방법으로 축재한 혐의로 장관직에서 물러남으로써 혼란은 더욱 가중되고 말았다. 준 사법기관인 국세청의 중립을 보장하기 위한 다각적인 조치가 필요하다고 본다.

(5) 잊혀진 약속, 지켜진 약속

가. 비과세, 감면의 축소

o 대선기간 중 비과세와 감면을 축소하고 대신 법인세율과 부가세율을 내리겠다고 하였다. 이는 특정 산업에 편중된 혜택을 철수하고 많은 사람에게 세율인하 혜택을 줌으로서 선거에서 표를 획득하려했던 전략으로 풀이된다.

o IMF경제위기 상황에서 경기부양을 위하여 오히려 조세감면혜택을 늘여 감으로써 이러한 약속은 지킬 수 없었다. 지난 4년간 벤처기업에 대한 감면, 구조조정을 위한 감면, 투자촉진을 위한 감면, 지역간균형발전을 위한 감면, 연구개발에 대한 감면 그리고 국민생활안정 및 저축지원에 대한 조세감면이 추가되거나 감면범위가 확대되었으나, 감면이 폐지되거나 축소된 사례는 별로 없다. 그러나 감면액 비율은 작으나마 조금씩 줄고 있다. 조세감면의 축소를 위해 정부가 도입한 조세지출예산제도와 감면일몰제는 현재로서는 그 효과가 미미하다고 하겠다.

인위적인 세금감면액을 줄인다는 정부정책 방향에도 불구하고 실제 세금감면액은 해마다증가하고 있다. 28일 재정경제부에 따르면 정부가 올해 개인과 기업 등에 깎아주는 세금(국세)이 국내총생산(GDP)의 2.6%, 관련 국세 징수 전망액의 13.6%인 14조1911억원에      이를 것으로 추정됐다. 정부의 세금 감면액은 99년 10조6,467억원, 2000년 13조2,824억원 등으로 해마다 증가하고 있는 것으로 나타났다. 다만 관련 국세와 비교한 세금감면액 비   율은 99년 13.9%, 2000년 13.8%, 2001년 13.6% 등으로 다소 줄어드는 추세를 보였다.  지난해와 비교해 세금감면 금액이 늘어난 항목은 △신용카드 사용에 대한 세제혜택 4,420억원△근로자 특별공제 확대가 4300억원△임시투자세액공제가 2630억원△중소기업특별세액 감면 1000억원 등이다. 반면 비과세 및 세금우대 저축지원용 세금감면액은 지난해보다 9,350억원 줄었으며 구조조정지원 세금감면액도 2,640억원 감소했다. 2001년 조 세감면의 주요 내역을 보면 보험료,교육비,신용카드 소득공제 등 근로자 소득지원이 2조 3,970억원으로 전체 감면액의 16.9%를 차지해 가장 많았다. 이어 △농어업용 면세유 등 농어민 지원 2조2,320억원(15.7%) △농어민 예탁금 비과세 등 저축지원 1조8,970억원(13.4%) △기부금 손금 산입 등 사회보장 지원 1조3,280억원(9.4%) △중소기업 지원 1조 2,670억원(8.9%) △임시투자세액공제 등 투자촉진 지원 1조2470억원(8.8%) 순으로 나타났다. 지난해의 경우 저축지원(21.3%), 농어민 지원(16.5%), 근로자 소득지원( 12.3%), 사회보장 지원(8.8%), 투자촉진 지원(8.1%), 연구.인력 개발 지원(7.4%) 순이었다. 올해 세목별 감면 규모는 소득세가 5조2020억원으로 전체의 36.7%를 차 지했으며 다음으로 법인세 4조9480억원(34.9%), 부가가치세 2조8980억원 (20.4%) 순이다. (매일경제신문 2001. 10. 28)

o 에너지세는 감면축소의 사례로 보아도 무방하겠다. 정부가 균형재정을 달성하기 위한 방편으로 LPG 등 저과세 에너지에 대하여 세율을 인상하겠다고 발표하였다. 그러나 그 논리의 타당성에도 불구하고, 그동안 이들 에너지를 저가격으로 유지하면서 사용을 권장한 정부의 기존 방침과 배치되는 것이어서 심각한 조세저항에 직면하였다. 결국 충분한 공감대를 확보하지 못한 상태에서 서민들의 세부담으로 이어지는 에너지세를 크게 올려 재정기반을 확충한 것은 조세형평에 어긋난다는 비판을 받았다.

o 그러나 미국발 국가간 조세경쟁력 문제가 대두되면서 중장기 세제개편안에서는 넓은 세원 낮은 세원을 장기적으로 달성해 갈 것을 밝히고, 이 수단으로서 비과세와 감면을 축소할 것을 제시하고 있다. 따라서 이는 장기과제로 돌려졌다고 봐야 할 것이다.

나. 목적세 폐지와 세목 간소화

o 토지초과이득세 폐지, 농어촌특별세 축소 등을 단행하여 세목을 간소화하는 작업은 비교적 무리 없이 이루어졌다. 이러한 작업은 세수기반의 무리가 없는 범위 내에 국한된 것이었다.

o 그러나 교육세 등 구조적인 문제를 안고 있는 목적세를 폐지하여 조세개혁을 단행하는 일은 이루어내지 못하였다. 대표적인 사례로, 2000년 연말까지 한시적으로 부과하기로 했던 등유 특소세, 담배 소비세, 경주마권세에 붙는 교육세가 2005년까지 5년 연장되었고, 담배소비세와 경주마권세에 붙는 교육세율은 현행 40%·50%에서 50%·60%로 인상되었다.

다. 중고 자동차세 개정, 자동차 면허세의 폐지

o 자동차가 보편화되어 재산으로서의 가치가 거의 상실되었음에도 불구하고 고가 사치품으로 보아 지방세를 과세하는 모순이 지적되었다. 따라서 자동차의 시간경과에 따라 과표를 내림으로써 실질적으로 자동차세 부담이 줄어들게 되었다. 그러나 과표를 차감하는 비율이 너무 완만하여 납세자의 실망을 안겨 주었다.

4. 중장기 세제개편의 방향 진단

가. 중장기 세제개편 방향

o 한국조세 연구원은 중장기 세제 운용방향을 제시하면서 예상되는 조세환경의 변화를 다음과 같이 들고 있다.

- 경제위기 이후 복지지출의 증가 등으로 세출 수요의 증가에 따라 건전 재정의 유지를       위한 적정한 세부담이 불가피 할 것으로 전망

- 경제위기 이후 분배구조가 크게 변화됨에 따라 공평과세에 대한 관심이 고조될 것으        로 전망

- 외국보다 유리한 조세환경을 조성하고, 조세환경에 능동적으로 대처하는 세제가 필요       할 것으로 전망

o 이러한 전망에 따라 2001년 5월 중장기 세제 운용방향을 제시하였다. 그 중에서 특징적인 것을 살펴보면 다음과 같다.

- 건전 재정의 정착을 위하여 대규모 감세는 바람직하지 않으며, 불가피한 재정 수요는       비과세·감면의 축소 등 세입기반 확충 및 지출 감축으로 대처한다.

- 소득과세의 과세기반을 확대하여 세원(소비, 소득, 재산)간의 세부담의 형평을 도모한        다.

- 국세·지방세간의 재정조정을 위하여 국세·지방세 정책협의회를 설치 운영한다.

- 소득세제를 중장기적으로 포괄주의 과세방식으로 전환한다.

- 상속·증여에 대한 완전 포괄주의를 도입한다. 그리고 상속세의 취득과세형으로 전환       을 검토한다.

- 부가세 면세·영세율은 축소한다.

- 지출예산제도를 정착한다.

- 근로소득세의 경우 고소득계층의 세부담 경감을 통하여 계층별 세부담의 적정화를 꾀       한다.

- 부동산의 경우 보유과세를 강화하고 취득과세를 완화하여야 한다.

- 목적세 정비 등으로 조세체계를 간소화한다.

나. 평가

o 우리 나라의 조세는 경제성장을 지원한다는 대의명분아래 자본가의 부의  축적이 효과적으로 달성 가능하도록 운용되어 왔다. 최근에 들어서는 그 자본가들의 부실을 구조조정이라는 미명아래 다시 국가의 세금으로 지원하고 있으니 우리 나라는 자본가의 천국이라 불러도 좋을 듯하다. 그러나 이제 어찌하랴. 자본가에게 퍼 줄 수 있는 돈도 바닥이 나고 보니 우리 나라 조세가 갈 수 있는 길은 국민들에게 미움을 받는 일밖에 없는 듯하다.

o 조세연구원에서 최근에 발표한 □우리 나라 세제의 중장기 운용방향□을 검토해 보면 온통 세금을 확보하겠다는 것이 아닌가 하는 생각이 든다. □넓은 세원, 낮은 세율체계로의 전환□이라는 주장은 그럴듯해 보이지만, 그 내용을 알고 보면 낮은 세율과는 거리가 멀다. 즉 탈세근절, 분리과세 축소 그리고 조세감면의 축소를 통하여 세원을 확보하고, 대규모 감세조치는 없을 것이라는 설명이 이를 반증해 준다. 다시 말하면 세율은 올리지 않지만 세금은 많이 확보하겠다는 전략이다. 독일, 일본, 미국 등 주요국들의 동향에 따르면, 소득·법인세 경감을 통하여 조세우위를 확보하려고 경쟁하고 있다는데 우리는 세율을 올리지 않는 정도에 만족해야 하나? 제시된 자료대로 우리 나라의 조세부담율이 OECD국가 중 낮은 수준이라는 수치를 위안으로 삼고 싶어도 우리 나라의 조세부담율은 이미 일본보다도 훨씬 높고, 미국과는 비슷한 수준이다. 뿐만 아니라 2000년 이후로 조세부담율은 가파르게 상승하고 있다. 이제 곧 OECD평균에 근접하리라고 보여진다. 뿐만 아니라 조세부담율은 국가의 기능 및 역할과 상관관계가 있으므로, 우리 나라의 정부가 효율적이지 않은데 비해 조세 부담은 상대적으로 높은 것일 수도 있다.

o 국가의 재정형편이 주요국의 조세정책을 따라가기 어려울 정도임에도 불구하고 주식양도차익에 대한 과세는 왜 언급이 없는지에 대해서 궁금하기 짝이 없다. 우리 나라의 자본시장이 육성되지 못하는 것은 조세문제와 관련이 없다. 투기, 작전 등 비상식적인 관행을 뿌리 뽑고 예측 가능한 시장운용을 하는 것이 자본시장을 육성하는 올바른 길임을 정부가 알아야 한다.

o 우리 나라의 현행 조세구조는 소득세 비중이 낮아 소득재분배 효과는 낮은 대신 자본축적에 적합한 조세구조로 되어 있다. 바꾸어 말하면 자본가 또는 고소득자에게 유리할 뿐 아니라 정부에서 손쉽게 세수를 확보할 수 있는 체계로 운용되어 왔다는 것이다. 이 세제는 부의 축적과 상속이 용이하여 자본가 나아가서 재벌 그리고 재벌 2세, 3세를 양산하였다. 그러나 지금에 와서 그 자본가의 구조조정 자금을 다시 세금으로 조성하여 지원하고 있는 마당에 자본가에게 유리한 세제를 고집할 이유는 없다고 판단된다. 그렇다면 소비세의 비중을 낮추어야 하고 재산과세에 있어서도 부의 재분배가 이루어지도록 과세체계를 개편하여야 하나 이에 대한 배려는 찾아 볼 수 없다.

o 국세와 지방세의 세입비중은 80:20 이나 지방재정 조정 후의 중앙과 지방재원의 비중은 46:54 이다. 우리 나라 지방의 재정은 열악하기 짝이 없고 지방재정의 건전화를 위하여 국세를 지방세로 이양하는 문제는 이미 오래 전부터 거론되어 오는 것이나 개선된 실적은 찾아보기 어렵다고 하겠다. 조세연구원이 발표한 이번 자료에서도 오랜 쟁점에 대하여 한 줄기 해결책도 찾아 볼 수 없다. 국세와 지방세를 담당하는 부처간의 정책조정기능을 강화하기 위하여 국세·지방세 정책협의회를 설치 운영하겠다는 내용이 전부이다.

o 구조조정이 일상화되다보니 정부의 역할은 자꾸 늘어만 가고 있다. 실업자 해소, 구조조정된 근로자의 재교육, 사회통합으로써의 생산적 복지의 향상 등 국가가 나서지 않으면 기본적인 사회의 틀을 유지할 수 없는 많은 과제를 우리는 안고 있다. 반면 정보기술의 발달과 세계화 그리고 자본자유화는 생산요소의 국제간 이동을 자유롭게 하여 조세경쟁력을 확보할 것을 요구하고 있다. 생산요소에 불리한 환경이 제공되면 미련 없이 떠날 수 있는 것이 앞으로의 사회·경제적 환경이 될 것이다. 이 모순된 과제를 현명하게 해결하여야 치열한 국제 경쟁에서 생존할 수 있는데 우리 나라의 조세제도는 그 가능성을 상실해 가고 있다는 느낌이 든다. 꼭 필요한 부분에 개혁을 하지 못하고 엉거주춤한 모양으로 제시되고 있다. 그 원인의 근저에는 IMF경제위기 때 부담한 국가채무가 있다. 조세를 통하여 바라보는 우리의 미래는 밝지 않음을 알 수 있으며, 지금이라도 효율적인 정부를 만들어서 정부세출의 경쟁력을 확보하는 일과 탈세를 방지하고 공평과세를 실현함으로써 안정적인 세입을 확보하는 일을 지체 없이 추진하여야 하겠다.

4. 남겨진 현안 과제 들

o 김대중 정부 4년간은 국민의 요구에 의해 조세개혁이 진행된 시기였다. IMF경제위기가 개혁의 필요성을 국민들에게 일깨워 주기는 하였으나 위기가 가지는 불안정성으로 인하여 충분한 개혁을 하기에는 한계가 있었다.

o 그 일례로 건강보험이 의·약 분리 이후에 파탄을 맞고 있다. 이미 정부의 지원이 없으면 보험재정이 유지될 수도 없다. 보험료는 몇 차례 올리고도 이번에도 평균을 9%를 올리려 한다. 재정파탄의 원인을 과다한 보험수가 인상으로 보고 보험 수가를 연구하는 용역이 진행 중이다. 그러나 병·의원의 불완전한 소득자료로 인하여 용역이 난항을 겪고 있으며, 용역 결과가 발표되면 또 한번 파동을 겪지 않을 지 심히 우려된다. 이 문제는 아직도 의사들의 소득 수준이 파악되지 않음으로서 사회보험이 파탄을 맞는 심각한 상황에서도 해결점을 찾지 못하는 우리사회 큰 병폐 중의 하나이다.

o 또 하나의 크나 큰 문제는 정부재정 위기이다. 공식적으로 국가채무가 100조라고 하나 중앙일보에 따르면 연금의 잠재적 부실, 공적자금의 잠재적 부실 그리고 건강보험의 재정 지원, 국가의 보증채무 등을 감안할 때 정부채무가 400조에 이른다는 주장을 하고 있다. 앞으로는 아무리 조세를 거두어도 재정적자가 불가피 할 것이라는 전망이다. 정부는 이미 2003년에 목표로 했던 균형재정을 포기하는 눈치이다. 이와 더불어 내년에 만기 도래하는 예보채를 20년 한도 중장기채로 차환 발행할 예정에 있으므로 빚으로 빚을 갚는 악순환이 계속될 전망이다.

지난해 국가 채무 규모가 100조9416억 원으로 1999년 89조7146 억 원에 비해 12.5%나    증가한 것으로 나타났다. 2000년 말 국가채무는 국내차입금 1조9007억 원과 해외차입금    20조59억 원 등 차입금 합계가 21조9066억 원에 달했고 국채가 76조3252억 원, 국고채    무행위가 2조7098억 원 등인 것으로 집계됐다. 감사원은 6일 이같은 내용의 '2000회       계연도 결산검사보고서'를 국회에 제출했다. (매일경제신문 2001. 8. 6)

공적자금 상환 문제로 국가재정적자가 크게 확대될 것이 염려된다. 내년 9조6000억 원을    시작으로 2003년부터 2006년까지 매년 20조원이 넘는 공적자금을 상환해야 하는 반면     회수율은 급속히 떨어지고 있기 때문이다. 정부 일각에서는 공적자금 투입액중 80~90조    원은 회수가 불가능할 것으로 보고 있어 이 정도의 금액을 재정이 부담해야 할 것으로      보인다.(매일경제신문 2001. 8. 31)

진념(陳稔) 부총리 겸 재정경제부장관은 23일 " 내년 만기 도래하는 예보채를 20년 한도     중장기로 차환 발행할 예정"이라고 밝혔다. (매일경제신문 2001. 11. 23)

o 이러한 심각한 재정적자 상황에서도 선심성 세금감면 경쟁은 고질적으로 고개를 다시 들고 있다. 경기진작을 이유로 특소세를 경쟁적으로 인하하는 가하면 심지어는 법인세율 인하까지도 들먹이고 있다. 정확한 판단과 세수결손분에 대한 대책이 없는 상황에서 선심성 세금감면 경쟁은 재정상황을 벼랑으로 내 몰 수 있다. 그리고 내년 예산에서는 그나마 세외수입이 있어 재정에 보탬이 됐지만 2003년부터는 세외수입도 전혀 없는 실정이다. 이러한 와중에서 유흥업소에 대한 특소세를 내린 것을 포함해서 갑자기 지난 20일에 특소세율을 평균 30%가량 인하한 것은 적절하지 못하다고 판단된다.

여야가 내년 대선을 의식해 선심성 세금감면 경쟁에서 나서면 서 내년 세수가 당초 정    부 예상치보다 최대 3조4000억 원이나 줄어들 것으로 보인다. 또 미국 테러사태 여파로    올 세수도 예산보다 1조원 정도 많은 96조9000 억 원에 달할 것이라는 당초 전망과 달     리 예산을 소폭 웃도는 수준에 그 칠 것으로 보인다. 모자라는 세수를 채우려면 대규모     적자 국채를 발행하는 길 밖에 없어 2003년 균형재정 달성 목표는 사실상 물 건너 간      것으로 보인다. (매일경제신문 2001. 11. 20)

o 이러한 관점에서 볼 때 지금까지 추진된 과제들의 완성도를 높이고 미지한 부분의 조세개혁을 추진하기 위하여 다음과 같은 과제들에 대하여 계속적으로 개혁해 가야겠다. 이것이 지금 우리가 할 수 있는 최선의 길이라 믿는다.

- 자영업자 소득파악의 개선효과 분석 및 향후 추가 개선방향의 설정

- 세무조사의 강화와 객관성 확보를 위한 법제화

- 탈세통계의 조사 및 공표

- 포괄주의 과세의 활용방안

- 재산세의 현실화

- 근로소득체계의 실태와 개선방안

- 각종 목적세 정비 및 감면의 개선

o 자영업자의 소득파악을 위하여 일반영수증의 소득공제제도를 도입하는 문제를 검토해 보아야 한다. 그리고 부가세에 있어 간이과세제도는 폐지되어야 한다. 그리고 기준경비율에서 제외해야할 항목이 무엇인지를 계속 검토하여야 한다.

o 세무조사에 있어서는 세무조사의 실효성을 강화하는 제반 조치와 성실납세자를 우대하는 조치가 취해져야 한다. 또한 국세청의 중립이 보장되어야 한다. 이 모든 조치는 행정규정이 아닌 법제화함으로서 객관성을 확보하여야 한다.

o 탈세자료를 측정하고 이를 공표 함으로써 세무행정의 기준으로 삼아야 한다. 탈세수준, 탈세유형 그리고 근절대책을 포함한 제반 자료를 조사하여 공표 함으로써 여론을 등에 업고 탈세를 효과적으로 억제할 수 있기 때문이다. 뿐만 아니라 탈세는 은밀하게 진행되므로 탈세 사실이 공개된다면 대부분은 탈세하려 하지 않을 것이다.

o 증여세를 완전 포괄주의로 전환함으로서 불법 변칙증여를 근원적으로 차단하여야 한다. 부의 불평등한 구조가 정도를 넘어서고 있으므로 이에 대한 대책이 필요하다. 출발선이 서로 너무 달라서는 안 된다. 노력하는 사람이 잘사는 사회를 만들지 못하는 한 우리 사회의 미래는 없기 때문이다.

o 지금은 투기적 목적에서 부동산을 구입하는 사람이 거의 없으므로 투기방지를 위하여 고안된 거래세의 비중을 낮추고 대신 보유세의 비중을 높여가야 한다.

o 근로소득에서 면세점이 지나치게 높다. 이는 그 동안 선심성 조세 행정의 결과로 보여진다. 면세범위를 줄일 필요가 있다. 그리고 기부금과 같은 사회적비용의 지출에 대한 공제를 확대하여 조세부담을 줄여주는 동시에 고소득자가 공익에 기여하고 존경받을 수 있는 길을 터 주어야 한다. 또한 고액연봉자의 경우 연봉과 관련된 실액 영수증이 있을 경우 이를 공제해 주는 방안도 고려해 보아야 한다.

o 교육세와 농어촌특별세 등 목적세가 가지는 사안의 중요성에 비추어 개혁이 제대로 진행된 적이 없다. 교육활성화도 그렇고 농어촌 대책 사업도 그렇다. 목적세를 만들어 무슨 큰 일을 이룩할 것처럼 하였지만 세금만 낭비하고 이룩한 성과는 신통치 않다. 더군다나 한시적으로 징수하기로 하였던 목적세가 슬그머니 연장되는 것은 더욱 이상하다. 이러한 목적세를 정비하고 재정운용의 효율을 기하는 것이 바람직하다.

o 조세감면에 있어 감면의 기한을 연장하지 않고 종료하는 것이 바람직하다. 지금까지 감면의 확대에도 불구하고 감면이 차지하는 비율이 제자리에 유지되어 왔지만 감면의 적절한 관리로 그 비율을 줄여갈 수 있을 것으로 기대한다. 그리고 재정지출과 비교하여 볼 때 감면의 선택에 있어 감면으로 인하여 입게될 실질적인 수혜자가 정책이 목표로 하는 수혜자인지 확인할 필요가 있다. 뿐만 아니라 조세감면은 세법 개정으로 쉽게 집행할 수 있으므로 남용될 소지가 있다. 따라서 감면을 지양하고 정책목표를 효율성과 시장원리를 통해 해결하려고 노력해야 한다.

5. 맺으며

o 지금까지 김대중 정부 4년의 조세 부문에 대한 평가를 쟁점을 중심으로 살펴보았다. 지난 4년은 경제위기라는 시대가 주는 상황이 조세개혁의 필요성을 절실하게 해주었던 시기였던 것 같다. 그 중에서도 시민들의 조세에 대한 인식이 현저히 달라졌고, 시민이 나선 조세개혁의 성과가 일정부분 달성되었다는 자부심을 느낄 수 있었다.

o 뿐만 아니라 조세의 4대 관점인 형평성, 투명성, 민주성, 연대성 측면에서 일정한 수준의 진보가 이루어졌다는 것은 평가받을 만 하다.

o 그러나 그러한 변화는 시민들의 요구에 의해서 이루어 졌으며, 기득권 층의 저항과 이들의 요구를 적절히 대변하려고 하는 정치권과 정부의 태도는 이해할 수 없었다. 조세개혁의 마지막 입법에서는 어김없이 당초의 순수한 생각이 변질되곤 하였다.

o 따라서 김대중 정부 4년의 조세부문은 시민의 관점에서 보면 능동적 조세개혁의 시기였던 반면, 정부의 관점에서 보면 피동적 조세개혁의 시기였다. 대선 시 약속한 조세개혁의 약속은 신용카드 복권화를 제외하고는 거의 지켜지지 않았으며, 정부가 추진한 비과세·감면의 축소와 목적세 정비도 용두사미로 끝나고 말았음이 이를 더욱 증명해 준다

o 그나마 자발적으로 추진한 세정개혁에는 일정한 성과가 있었으나 마지막에 터져 나온 언론사 세무조사가 이를 무용지물로 만들어 버리고 말았다.

o 조세개혁은 이제 단지 시작했을 뿐이라는 생각이 든다. 법을 개정한지 얼마 되지 않았으므로 조세개혁이 정착하기에는 앞으로 3년 이상의 세월이 필요할 것이다. 그 기간 중에 어떠한 후퇴를 시도할 지도 모른다. 아니면 집행과정에서 적절히 변질될 지도 모를 일이다. 이러한 일이 생기지 않도록 꾸준한 감시가 필요하다고 하겠다.

o 이제 많은 조세개혁의 성과에 불구하고 국가재정은 무거운 국가채무와 균형재정의 실패로 장기적으로 계속 조세의 발목을 잡을 것으로 예상되므로 이 또한 안타깝기 그지없다. 따라서 지금까지의 조세개혁을 꾸준히 추진하면서 세출부문에 대한 감시를 병행하지 않으면 안 된다. 즉 예산감시를 게을리 하지 말아야 하며 조세수입과 세출과의 연계를 살펴서 균형 있는 살림살이가 되도록 하는 것이 필요하다. 또한, 연금이나 보험 등 사회보장제도가 조세에 미치는 영향이 점점 더 커질 것이므로 사회보험제도와의 연계를 통한 조세개혁의 지속적인 추진도 필요하다고 하겠다.

o 마지막으로 이제 조세개혁의 힘이 퇴조하고 있는 것이 아닌가 하는 우려를 금할 수 없다. 실례로 지금 건강보험 파동과 관련하여 의사들의 소득수준이 상당히 높아지고 있다고 한다. 그러나 의사들의 소득수준이 파악되지 않아 의료보험수가 산정의 조정이 이루어지지 못하고 있다. 의사들의 탈세를 방지할 제도적 장치는 그리 어렵지 않게 고안해 낼 수 있다고 본다. 그러나 건강보험의 파탄을 직면하고 있는 현재의 상황에서도 우리는 의사들의 소득을 파악할 제도를 제시하지 못하고 있다. 또 하나의 실례로 유흥업소에 대한 특소세 한시 면제의 도입시도이다. 정부는 주류전용카드제 도입에 세원노출을 우려한 유흥업소의 반발이 심해지자 특소세를 일시적으로 깎아주는 한시면제 조치를 취하고자 했다. 물론 이러한 정부의 안은 국회 심사과정에서 특소세율의 인하로 결정되었지만 황당한 발상이라 하지 않을 수 없다. 세금을 놓고 협상이 이루어졌단 말인가? 세금을 올리는 것도 아니고 정당히 내야할 세금을 노출시키기 위해서 제도개선책을 도입한 것뿐인데도 이 같은 조치를 취했다. 더구나 다른 장려업종에만 취하는 조세감면 정책까지 동원하려 하면서 까지 말이다. 조세개혁의 퇴조는 그간의 조세개혁을 무용지물로 만들고, 나아가 국가재정을 위협하고 말 것이다. 따라서 정부에게는 균형 있는 정책을 고안 집행할 것을, 정치권에는 더 이상 흔들지 말 것을 그리고 시민에게는 항상 깨어있을 것을 주문하고자 한다.

한국 재정지출의 문제와 개혁방향

장상환

(경상대 경제학과 교수, 민주노동당 정책위원장)

Ⅰ. 머리말

한국경제는 1997년 외환위기를 극복하고 일시 회복되었지만 2000년 3/4분기부터 미국 경제침체에서 비롯된 세계적 경기침체에 부딛혀 다시 위기적 상황에 있다. 재정은 국가의 경제활동으로서 이러한 시대적 상황에 적절히 대응할 수 있어야 한다.

김대중정부는 1997년 외환위기로 대표되는 한국 경제위기의 본질을 □정부 주도 경제의 구조적 문제의 누적□(취약한 산업구조, 수익성 무시한 방만한 기업경영, 금융산업의 경쟁력 약화)으로 파악하고 경제위기의 근본 원인을 □정부주도의 개발체제를 세계경제의 변화에 맞춰 시장경제체제로 전환하지 못한 것□에서 찾는다. 즉, 민주주의 시장경제의 미정착(정경유착 관치금융, 부정부패, 도덕적 해이)와 개혁정책의 실패(미숙한 대응) 때문에 경제위기가 발발했다는 것이다.

경제위기에 대한 김대중정부의 경제철학은 □민주주의와 시장경제의 병행발전□이다. 민주주의란 □개인의 권리와 자유를 보장하고 국가권력을 제한하는 것을 원칙으로. 견제와 균형을 원칙을 적용한 권력 집중 예방□, 즉 국민의 참여, 법의 지배, 견제와 균형의 원칙을 지키는 것을 의미한다. 시장경제란 □개인의 사유재산권을 바탕으로 경제활동의 자유가 보장되고 개인의 선택에 대한 보상이 시장경쟁을 통해 결정되며, 경쟁의 결과에 대해서는 스스로 책임지는 체제□를 의미한다. 시장기능은 정치권이나 관료의 부당한 압력, 독과점과 경쟁제한 행위 등 두 가지 힘에 의해 손상될 수 있다고 본다. 그러나 전자는 국민의 참여로, 후자는 경쟁질서의 확립으로 방지할 수 있다는 것이다. 한국개발연구원은 이것을 <질서자유주의>로 규정한다. 경쟁원칙의 중요성을 강조하고 케인즈주의 국가 팽창을 반대한다는 것이다. 평등과 효율간의 갈등도 민주주의와 시장경제의 병행 사회에서 가장 잘 해소될 수 있다고 본다. 관치주의 경제 경제체제를 탈피하여, 개방과 자유화를 통해 경쟁을 촉진하고 시장의 힘을 강화한다는 것이다(재정경제부 한국개발연구원, 1998). 그리고 이러한 노선에 입각해 정부는 시장에 대한 개입이 아니라 시장질서의 형성을 촉진하고 보호하는 측면에서 역할을 해야 한다고 한다. 그리고 시장의 실패를 교정하기 위한 노력, 경제적 약자를 배려하기 위한 역할도 증대해야 한다는 입장이다. 그러나 사회안전망이 복지병을 낳지 않도록 주의해야 한다고 한다. 이러한 인식에 기초하여 □생산적 복지□라는 개념이 나왔지만 이것은 그야말로 선진 자본주의국에서 제기되는 것으로 기초적 복지수준도 확립되지 않은 한국경제에서는 과도한 우려로 보인다.

조원희(1994)는 정치경제학적 입장에서 재정에 접근한다. 자본축적과정에서 생산의 사회화와 사적 영유간의 모순이 심화되면서 국가의 경제활동 범위가 확장된다는 것이다. 그리고 오커너의 분류법을 받아들여 국가의 기능을 정당화와 축적 기능으로 나누고 정당화기능을 위한 정부지출을 사회적 비용, 축적을 위한 지출을 사회적 자본으로 정의한다. 사회적 자본은 다시 국가가 소유한 물적 인적 자원을 증대시키는 사회적 투자와 단순히 소비되는 사회적 소비로 분류된다. 군사비, 사회복지비 등은 사회적 비용이고, 도로항만 건설, 직업학교 설립 등은 사회적 투자, 연금지급, 공공도서관 서비스 등은 사회적 소비로 분류된다.

예산이란 정부의 수입, 지출에 관한 예정된 계획이다. 즉, 일정기간 동안 국가가 어떠한 정책이나 목적을 위해 얼마만큼 지출하고, 이를 위한 재원을 어떻게 해서 조달할 것인가를 금액으로 표시한 것이다. 예산안을 검토함으로써 우리는 정부의 경제정책을, 정부가 표방하는 구호가 아니라 있는 그대로 객관적으로 파악할 수 있고 또한 이에 기초하여 우리의 대안을 구체적으로 제출할 수 있다.

여기에서는 우선 김대중정부 집권후 수년간의 세출예산과 2002년도 예산안을 검토한다. 그리고 한국경제의 현황과 정책과제를 점검하고 이 기초 위에서 재정지출정책의 개혁방향을 제시한다.

Ⅱ. 재정지출 정책 평가

외환위기 이후 김대중정부 하에서 재정지출의 특징을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 외환위기 이후 경기부양과 실업대책 등을 위해 재정지출을 대폭 확대했다. 한시적인 실업대책과 서민층 지원을 위해 1998년에 10조원과 1999년에 11.7조원 등 21.7조원 규모를 조성했다. 일자리 창출을 위해 14.2조원 규모의 중소기업□벤처기업을 지원했다.

이 과정에서 재정적자 및 국가채무가 급격히 증대하여 국가채무가 GDP대비 18.6%에 달할 정도로 증가했다. 1999년말의 국가채무는 전년대비 18.7조원이 증가한 90.1조원으로, GDP의 18.6% 수준이었고, 지방정부 채무를 포함하면 전체 국가채무는 108.1조원 수준이다. 이에 따라 GDP 대비 국가채무 비중은 1997년의 11.1%에서 2000년 23%로 상승했다. 재정 적자 보전용 국채발행과 경기활성화를 위한 채권발행 및 차관도입이 주요 증가 요인으로 작용했다. 적자보전을 위해 98년의 9.7조원에서 99년에 12.9조원의 국채를 발행했고, 일자리 창출과 주택경기 활성화를 위한 국민주택기금 채권을 7.3조원 발행했으며, 실업대책과 금융구조조정 등을 위한 IBRD□ADB차관을 10억 달러 도입했다. 1998년 이후 국채발행이 급격히 증가하고 있고, 공적자금과 국채발행 증가로 인한 이자지급도 급증하였다. 재정지출 중 공적자금과 기발행 국채에 대한 이자지급이 급격히 증가하여 총 이자지급액은 97년에 2.3조원 규모에서 1999년에 5.9조원으로 증가했고 2000년에는 3.3조원 수준이다.

둘째, 외환위기 극복과정에서 재정적자가 확대되어 통합재정수지 적자는 GDP 대비 4.2%까지 증가했다. 통합재정수지는 96년까지는 적자와 흑자를 반복하며 GDP대비 1%수준으로 균형재정을 유지해왔으나 1997년말 외환위기 이후 경기부양 목적으로 적자재정정책을 지속한 결과 98년에 재정적자가 GDP대비 4.2%로 확대되었다. 1999년 이후 경기회복으로 인한 조세수입 증가와 실업관련 지출 감소로 재정적자 규모가 GDP대비 2.7%로 축소되었다. 2000년 에는 경기 상승에 따른 조세수입 확대가 지속되어 GDP대비 1.1% 수준의 재정흑자로 전환되었다.

셋째, 재정지출에서 복지 예산이 차지하는 비중이 급격히 상승했다. 일반회계에서 복지예산이 차지하는 비중은 1998년까지 4% 정도에 머물렀으나, 99년에 4.9%, 2000년에 7.1%로 상승했다. 일반회계에서 생활보호관련 예산이 차지하는 비중은 98년까지 1% 미만에 불과했으나, 99년에 1.4%, 2000년에 2.0%로 상승했다. 특히 □국민기초생활보장법□이 2000년 10월부터 시행됨에 따라 생활보호관련 지출이 확대되고 있다.

의료보험 통합과정에서 정부지원이 증대되었다. 의료보험수가 인상으로 인한 지역의료보험 부담증가분 지원이 필요하여 2001년 예산에서 의료보험과 연금지원 명목으로 2조 1,728억원의 예산을 편성했다.

공무원연금 등의 부실화에 따른 정부부담도 증가할 전망이다. 군인연금은 1977년에 이미 기금이 고갈되어 매년 7000억원 내외의 공적자금으로 적자를 보전하고 있는 실정이고, 현행 공무원연금제도를 그대로 둘 경우 2001년에 연금기금이 고갈되어 2001년에 1조6천억원, 2005년에 총 10조원의 적자가 예상된다. 공무원연금 재정적자 보전을 위한 정부의 추가부담은 연간 총 9,750억원을 더 부담해야 할 것으로 전망된다.

2001년 예산편성 기본방향으로 ①균형재정으로의 조기 복귀 노력 강화, ②지식정보화 시대의 성장인프라 확충, ③더불어 사는 사회 구현 지원, ④산업경쟁력 강화를 위한 투자의 내실화, ⑤남북교류협력을 적극 뒷받침 등을 설정하였다.

<표 1> 세출예산 구성 추이

(단위: 10조원, %)

	1991		1995		1997		1998		1999		2000		2001
	금액	구성	금액	구성	금액	구성	금액	구성	금액	구성	금액	구성	금액	구성
세출 규모	31,283	100	51,498	100	63,962	100	73,225	100	80,509	100	88,736	100	94,124	100
방 위 비	7,961	25.4	11,367	22.1	13,653	21.3	14,161	19.3	13,915	17.3	15,081	17.0	16,061	17.1
교 육 비	5,549	17.7	9,738	18.8	12,067	18.9	12,130	16.6	11,417	14.2	12,651	14.3	16,237	17.2
사회 개발	3,179	102	4,163	8.1	5,899	9.2	7,204	9.8	9,200	11.4	10,550	11.9	12,285	13.1
경제 개발	5,136	16.4	11,506	22.3	16,281	25.4	22,190	30.3	23,498	29.2	23,143	26.1	24,116	25.6
일반 행정	3,499	11.2	5,462	10.6	6,821	10.7	7,304	10.0	7,811	9.7	8,118	9.1	9,116	9.6
지방재정교부금	3,452	11.0	5,484	10.6	6,798	10.7	7,039	9.6	6,710	8.3	8,261	9.3	10,300	10.9
채무상환 기타	257	0.8	1,025	2.0	407	0.6	528	0.7	1,732	2.2	4,723	5.3	4,069	4.4
제지출금	2,247	7.2	2,759	5.4	2,031	3.2	2,666	3.7	6,222	7.0	6,205	7.0	1,930	22.1
세출규모/ 국민총생산(%)	14.6		13.6		14.1		16.4		16.6		16.7		16.3

자료 : 기획예산처, □연차별 세출예산 1991-2001□, 2001.

2002년 재정규모는 2001년보다 6.9% 증가한 112조 5800억원이다. 국세수입은 2001년보다 8.1조원 증가한 94.3조원으로, 조세부담률은 1998년 19.1%에서 1999년 19.5%, 2000년 22.0% 2001년 전망 22.0%에서 2002년 예산안에서는 21.9%로 하락했다. 국채발행 규모는 2000년 3.6조원, 2001년 2.4조원보다 줄어든 2.1조원을 발행한다는 계획이다.

<표 2> 2002년 부문별 예산

(단위: 억원)

분 야	2001년 예산	2002년 예산	증감(B-A)	증가율(B/A)
SOC·주택 (민자포함시)	148,716 (154,685)	157,689 (175,197)	8.973 (20,512)	6.0% (13.3)
수출·중소·벤처기업	32,679	35,506	2,827	8.7
농어촌 지원	98,943	99,182	239	0.3
정 보 화	14,692	16,086	1,394	9.5
과학기술(R&D)	42,689	49,429	6,740	15.8
문화관광체육	12,431	13,452	1,021	8.2
교 육 (본예산 기준)	215,828 (200,188)	223,250	7,422 (23,062)	3.4 (11.5)
사회 복지 (본예산 기준)	93,713 (81,459)	96,613	2,900 (15,154)	3.1 (18.6)
환경 보전	26,392	28,594	2,202	8.3
통일·외교	7,797	8,251	454	5.8
국 방 비	153,884	163,640	9,756	6.3
인 건 비	189,432	208,237	18,805	9.9
공적자금·국채이자	85,763	97,930	12,167	14.2
예산액 합계	1,053,000	1,125,800	73,000	6.9

자료 : 기획예산처, □2002년 예산(안) 설명자료, 2001. 9.

정부는 2002년 예산편성 기본방향을 ①재정이 경제에 활력을 줄 수 있도록 □경제활성화□를 지원. ②지식정보화 시대의 성장잠재력 확충을 위한 □미래대비 투자□ 확대, ③더불어 사는 사회 건설을 위한 복지체제의 내실화 등으로 잡고 있다.

) 기획예산처, □2002년 예산(안)설명자료□, 2001. 9.

여야는 예결위 예산안조정소위에서 112조5800억원 규모의 새해 예산안에 대한 항목별 계수조정을 벌이고 있는데 2조원 증액을 요구하는 여당과 1조2천억원 삭감을 고수하는 야당의 주장이 맞서고 있다. 민주당은 종전의 5조원 증액요구에서 물러나 경기부양을 위한 사회간접자본(SOC) 1조원, 생화학테러 대비 1천억원, 농어촌 대책 3천억원, 수출·중소기업지원 2천억원, 복지·환경분야 2천억원 등 2조원 규모의 증액을 요구하고 있다. 반면 한나라당은 애초 주장했던 5~10조원 삭감안 대신 사회간접자본 예산을 중심으로 1조원 정도를 증액하되, 남북협력기금, 전남도청 이전사업비, 전주신공항건설 등 지역예산과 검찰·국정원 등의 특수활동비, 예비비, 선심성 사업 등의 항목에서 2조2천억원쯤 깎아야 한다고 맞서고 있다.

재정지출의 내용과 문제점을 경제위기 수습, 경기순환 완화, 빈곤층 실업자 비정규직 등 사회적 경제적 불평등문제에 대한 대처, 미래에 대비한 투자, 재정적자확대의 실상에 대한 검토 등으로 나눠서 살펴보자.

1. 공적자금 조성과 투입

정부는 1998년 9월말로 1차 금융구조조정을 마무리하고 1999년 상반기까지 총 64조원의 자금을 국채발행으로 지원하기로 결정했다. 부실채권 정리기금을 통해 부실채권을 매입하는데 32.5조원, 예금보험기금을 통해 폐쇄된 금융기관의 예금을 대지급하고 은행 증자를 지원하며, 금융기관의 손실을 보전하는데 31.5조원을 지원하게 되었다. 그 뒤 2000년 9월 40조원의 공적 자금을 추가조성하는 등으로  2001년 9월말까지 157조 8,000억을 조성하여 금융기관 경영정상화를 위한 출자·출연(72조 1,849억 원), 퇴출·정리된 267개 금융기관의 예금주 139만 명에 대한 예금 대지급(23조 4,470억 원), 부실채권 매입 등(52조 6,680억 원) 금융구조개혁과 국민피해 보전을 위한 용도에 지원했다

<표 3> 공적자금 지원현황

(□97. 11월∼□01. 10월말, 단위 : 조원)

금융권		출자	출연	예금대지급	자산매입등	부실채권매입	계
은 행		33.9	13.6	-	13.2	24.2)	84.9
제 2 금 융 권	종 금	2.7	-	15.3	-	1.6	19.6
	증권·투신	7.7	-	0.01	-	8.3	16.0
	보 험	13.8	2.5	-	0.4	1.8	18.5
	신 협	-	-	2.0	-	-	2.0
	금 고	-	0.1	6.4	0.6	0.2	7.3
	소 계	24.2	2.6	23.7	1.0	11.9	63.4
해외금융기관등		-	-	-	-	2.3	2.3
계		58.1	16.2	23.7	14.2	38.4	150.6

자료 : 재정경제부 공적자금관리위원회, □공적자금 통계자료□, 2001. 10. 31

정부가 IMF 구제금융 초기에 예금자 보호를 지나치게 두텁게 해준 것은 오류였다. 예금보호 대상기관이 아닌 한남투신·신세기투신이 도산하자 정부나 나서서 예금을 사실상 보장해줬다. 또한 대우 부실채권 정리과정에서 고수익을 겨냥해 무보증 회사채를 구입한 투자자들에 대하여 180일 이상 보유할 경우 투자원금액의 95%까지 환매를 보장한 것은 금융시장의 안정이라는 목적을 앞세워 투기자를 보호한 것이라고 할 수 있다.

금융기관 부실의 원천인 기업주에 대해서 조사를 제대로 하지 않았다. 이로 인해 공적자금 조성과 투입은 국민의 부담으로 부실기업주, 은행 경영진, 부실금융기관, 예금자를 보상해주는 형국이 되었다. 이에 따라 부실금융기관 경영진과 부실기업주, 예금자들의 도덕적 해이가 만연하고 공적자금 투입액이 애초 예정이었던 64조원에서 109조원으로 크게 늘어나게 되었다. 공적 자금을 처음 투입할 때의 금융기관 부실채권규모가 112조원이었는데 2000년 6월말 금융권 부실채권은 61조원으로 51조원이 줄어들었지만 투입된 공적 자금분 109조원중 이자비용을 뺀 순투입분 92조원에 비하면 오히려 41조원의 부실채권이 늘어난 꼴이다(□매일경제□, 2000. 11. 13).

2. 경기대책과 재정지출

2000년 3/4분기부터의 경기 후퇴 국면에서 한국 경제의 마이너스 성장을 막아준 것은 도소매 판매와 서비스산업이었고 재정도 기여했다. 한국은행은 경제성장에 대한 재정기여율이 2000년 상반기의 3.1%에서 2001년 상반기 22.9%, 3/4분기 51.3%(GDP 성장률 1.8% 중 재정기여도 0.9% 포인트)로 급상승했다고 분석하고 있다.

도소매 판매는 10월에는 4.6% 증가로 9월(7.8%)보다는 낮아졌지만 9-10월 평균 증가율은 6.2%로 8월의 3.6%보다 높았다. 국내 건설수주도 30.2% 늘었다. 최근 주가가 큰 폭으로 오른 것도 내수에 긍정적 영향을 줄 전망이다. 설비투자는 전년동월 대비 -4.4%로 여전히 부진했고, 수출용 출하도 2.1% 줄었다. 그러나 민간 소비 확대는 소득의 뒷받침이 부족한 상태에서의 지출확대라는 점이 문제이다. 2001. 9월말 현재 우리나라의 가계신용 잔액은 전년동기대비 25.9% 증가한 316.3조원을 기록했다. 가구당 금융부채는 9월말 현재 2200만원으로 99년말 1520만원, 2000년말 1850만원, 6월말 2060만원에서 가파르게 증가했다. 형태별로는 가계대출(283.2조원)이 전년동기 대비 24.7% 증가했다. 이처럼 가구당 부채가 급증한 것은 은행 및 비은행 금융기관의 민간부문 원화 대출금중 가계대출의 비중이 전년 동기보다 7.0%p 상승한 51.8%를 기록했고, 가계 소비활동과 관련이 높은 판매신용(33.1조원)이 신용카드 사용액에 대한 소득공제한도 확대 등 적극적인 유인정책 실시로 전년동기대비 37.4%의 높은 증가세를 보였기 때문이다. 가계신용잔액을 경상GDP와 개인부문 NDI(Net Disposable Income, 순처분가능소득)로 나누어 소득수준과 비교한 가계부채의 수준을 평가해 보면, 금년 들어 주택담보 대출의 큰 폭 증가와 카드사용 확대 등으로 가계신용이 크게 늘어남에 따라 2001년 가계신용잔액 대비 GDP 비율 및 개인 NDI 비율은 2000년의 51.6% 및 76% 내외보다 각각 10%p 및 15%p 정도 상승할 것으로 예상된다. 2000년 현재 미국의 가계신용잔액/GDP 비율과 가계신용잔액/NDI 비율이 각각 85.7%와 120.3%인 점을 감안하면 우리나라 가계의 소득과 비교한 평균적 부채수준은 아직 상대적으로 낮은 수준이다. 그러나 미국의 경우 가계신용 중 주택금융의 비중이 81.5%로 부채구조가 안정적인 반면, 우리나라는 이 비중이 17.3%에 불과해 구조적으로 가계의 상환능력이 소득수준 변동에 따라 크게 영향을 받을 우려가 있다.

) 한국은행, □2001년 3/4분기중 가계신용 동향□, 2001. 12. 14.

신용카드연체비율이 높은 것에서 드러난다. 11월 20일 금융감독원이 발표한 □2001년 9월말 현재 일반은행의 연체대출금 동향□에 따르면 일반은행의 연체대출비중은 1997년 외환위기 이후 급격히 상승하여 1998년 5월말 13.1%의 최고수준을 나타낸 후 점차 하락하는 추세를 보이면서 2001년 9월말에는 2.8%를 나타냈다. 반면 신용카드채권의 연체율은 2001년 9월말 현재 8.6%로 7월말의 9.2%보다는 다소 개선되었으나 아직도 여전히 높은 수준을 나타내고 있다.

3. 높은 국방비 비중과 빈약한 복지 지출

방위비 비중은 91년 25.4%에서 97년 21.3%, 99년 17.3%, 2000년 17.0%로 꾸준히 저하했으나 2001년에는 다시 상승하고 있고 2002년에도 6.3% 증가로 16조3640억원이 편성되었다. 군의 사기 진작과 전투력 증강에 역점을 두고 있는데 남북한 관계 개선에도 불구하고 차세대 전략무기 구입 등에 막대한 예산을 사용하는 것은 타당하지 않다.

경기대책과 연관되기도 했지만 사회간접자본 투자의 비중이 높다. 사회간접자본 및 주거인프라 확충 예산 15조 7천억원 가운데 임대주택 건설에 4531억원, 지역균형발전특별법 제정을 뒷받침하기 위한 2000억원을 신규 반영하는데 그치고 나머지는 모두 사회간접자본 건설이고 그것도 도로 건설에 집중되고 있다.

빈곤층의 확대, 청년실업자의 확대 등으로 사회복지 수요가 크게 증가함에 따라 정부예산에서 사회개발부문의 비중도 97년 9.2%에서 99년 11.4%, 2001년 13.1%로 크게 높아졌다. 2002년에도 본예산 기준으로는 18.6% 증가했다. 정부는 2002년 예산에서 □생산적 복지의 내실화□를 내세우고 사회복지 예산으로 9.7조원을 배정하고 있다. 그러나 이것은 5월말로 제출된 사회복지 분야 요구액 13.1조원(59.2% 증액)에 비하면 크게 삭감된 것이다. 전체 예산 요구액 증액이 28%인 것에 비해 사회복지예산 요구액이 높았던 것은 그만큼 수요가 절실하기 때문이다.

사회복지 전담 공무원을 5500명에서 7200명으로 대폭 증원한다는 것은 긍정적인 방향이다. 그러나 기초생활보호 대상자는 2001년 예산상 인원인 155만명을 유지하는데 그치고 있다. 전체 인구 대비 최저생계비를 기준으로 본 빈곤율이 13%(약 667만명)라는 추계를 인정할 때 빈곤인구의 23.2%에 불과하다. 그리고 부양의무자 기준을 두어 동거하고 있지 않은 가족일지라도 소득이 제도가 정하는 수준 이상이면 빈곤층에 대한 보호의무가 있는 것을 명시하여 가족보장에 기대어 국가의 최저생계수준 보장 의무를 줄이려 하고 있다. □생산적 복지□ 개념에서 드러나듯이 기초적 생계보장을 위한 제도에서조차 노동과 복지의 연계를 강조하여 근로능력이 있는 수급권자에게는 조건부 수급만을 인정하고 있다.

또한 지역건강보험에 대해 총지출의 40%를 국고에서 지원한다고 하지만 의약분업 실시 파동으로 진료수가를 인상하여 발생하게 된 막대한 적자의 해결책은 강구하지 않고 있다. 2001년 건강보험 재정적자가 당초 추계 1조1천252억원보다 7천375억원(65.5%) 많은 1조8천627억원 규모로 늘어날 전망이다. 수입은 재정대책 발표시 추계치 11조8천74억원에서 11조5천46억원으로 3천28억원 감소하는데 비해 지출은 13조8천515억원에서 14조2천862억원으로 4천347억원 증가할 것으로 전망됐다. 적자 확대는 담배부담금 시행 지연과 보험공단의 중간정산 퇴직금 지급, 참조가격제 백지화 등 일부 대책의 시행 차질로 인한 것이다. 복지부는 지난 5월30일 발표한 □건강보험재정 종합대책□을 통해 2001년 예상되는 순적자 3조2천789억원 중 2조1천537억원을 20여 가지 단기 재정대책(1조887억원)과 국고지원금 증액분으로 메우고 부족자금은 금융권 단기차입으로 메우겠다고 밝혔다. 그러나 시행 첫해부터 큰 차질이 빚어짐에 따라 오는 2003년 당기수지 균형, 오는 2006년 건보재정 완전 정상화로 짜여진 건보재정 정상화 계획의 실현 전망은 어두워 보인다.

나아가서 정부는 노인주거·요양시설 등 실버산업 육성과 민간 의료보험 활성화 등 민간을 통한 복지서비스를 늘려 재정부담을 줄이고 서비스의 질을 높이는 방안을 검토하고 있다. 이것은 고소득층에게만 혜택이 돌아갈 수 있는 것이며, 미국의 예에서 보듯이 의료비용과 노후 생활비 부담만 높이고 결과적으로 임금인상 요인이 된다.

취업 노동자의 52%에 달하지만 임금 수준이 정규직의 52% 수준에 불과한 비정규직 노동자들은 사회복지의 사각지대에 놓여 있다. 국민연금·건강보험·고용보험 등 사회보험 가입비중도 상용 근로자는 80∼90%대인데 비해 임시 근로자는 20% 안팎, 일용 근로자는 2∼3%에 불과하다

4. 미래에 대비한 투자 ?

21세기 과학기술 선진국으로 도약할 수 있도록 연구개발투자를 2001년 4조3천억원에서 2002년 4조9천억원으로 늘렸다고 한다. 이 예산도 □선택과 집중□의 원칙 하에 핵심분야 중심으로 지원을 확대한다고 한다. 즉 차세대 성장기반기술(BT, NT, IT, ET)에 대한 투자규모를 2001년 9,642억원에서 2002년 1조 2042억원으로 늘리고 기초연구 분야에 대한 투자비중을 높이고 산업생산기술 개발도 집중 지원한다는 것이다.

그러나 정부출연연구기관에 대한 정부의 통제는 연구능력을 오히려 저하시키고 있다. 한국전기연구소 창원분원과 기계연구원 창원분원 등 경남도내 정부출연 연구기관의 연구인력 구성이 40대 이상이 절대다수인 데다가 30대 이하 젊은 연구원들은 거의 계약직이어서 안정적인 위치에서 연구를 하기 어려운 상황이다. 한국의 산업경쟁력이 수년 내에 중국에 추월당할 처지에 있고, 대학에서의 과학분야 연구도 부진하므로 정부 출연기관의 연구능력이 대단히 중요한데 출연연구기관의 사정은 악화되고 있는 것이다.

이렇게 된 이유는 기획예산처에서 예산집행 동결과 예산 차등 지원 등을 무기로 무리한 구조조정을 강요했기 때문이다. 정부는 1998년부터 정부출연기관에 대해서도 기능이 상당부분 중복되고 연구기관의 자율적 책임경영체제가 미비하며, 연구조직의 유연성이 부족하다고 지적하면서 □정부출연연구기관 관리기본법□을 제정하여 통합관리하고 경상비를 20% 절감한다는 계획을 세웠다. 연구기관의 특수성을 감안하지 않은 채 효율성과 예산절감만을 앞세운 것이다. 이에 따라 기획예산처는 출연연구기관에 경영혁신과제를 하달하였다. 그 내용은 대학생 자녀학자보조금 폐지와 융자전환, 연월차 휴가일수 및 수당 축소, 비법정 휴가 폐지, 복지기금, 노사협력비, 직장인보장보험, 의료비 보상, 노조사무실, 노조전임자, 토요격주 휴무제의 지원 폐지 등 후생복지의 축소 내지 폐지이거나 노동조합 위축을 노린 노사관계 관련 내용들로서 연구활동의 창의성과 생산성을 높이는 것과는 전혀 상관없는 것들이었다. 여기에다 기획예산처는 경영혁신 이행정도를 평가하여 인건비 예산을 차등 편성하겠다고 통보했다. 이에 노사 갈등이 심화되고 있는 상황이다. 결과적으로 기획예산처 주도의 구조조정은 정부출연 연구기관의 연구분위기를 저감시키고 근무환경을 악화시키는 결과가 되었다.

정부는 2002년 예산에서 교육투자를 21조5828억원에서 22조3250억원으로 확대한다고 한다. 공교육 내실화, 즉 초·중등학교 학급당 학생수 35명으로 감축(고교는 2002년, 초·중등은 2003년까지)을 위해 310개 학교 신설, 5000학급 증설, 교원 1만1천명 증원 등을 추진한다는 것이다. 그리고 기초학문 및 대학의 경쟁력 제고를 위해 교수를 1천명 증원하고 지방대학육성 지원을 위한 예산을 150억원에서 500억원으로 늘린다는 것이다.

그러나 과잉 팽창한 대학에 대한 근본적 조치가 없는 가운데 교육예산만 약간 늘리는 것은 효과가 없다. 대학 진학률은 70년 27%에서 92년 35%, 2000년 68(재수생 포함시 89%)로 껑충 뛰어 대졸실업문제를 초래하고 있다. 오늘 우리 사회는 기업에서도 학벌, 이른바 일류 대학출신 위주로 관리직 사원을 채용하고 대학진학을 하지 않으면 죄인처럼 취급받고 결혼하기도 힘든 상태가 되었다. 가장 중요한 요인은 학력별 격차이다. 통계청 발표에 의하면 2001년 3/4분기 대졸 도시 근로자 가구의 월 평균소득은 349만4천원으로 지난해 같은 기간의 287만7천원에 비해 21%이상 증가한 반면 고졸 근로자 가구의 소득은 6% 증가에 그친 248만1천원으로 대졸 근로자 가구와의 격차가 101만3천원으로 확대되었다. 이 같은 소득 격차는 퇴직금과 같은 비경상소득이 대졸 근로자 가구는 세배 가까이 증가한 반면 고졸 근로자 가구는 오히려 줄어든 영향이 큰 것으로 분석되었다.

<표 4> 한국 대학의 과잉팽창

	전체인구 (천명)	고등교육 기관학생수	대학진학율(%)	인구만명당 대학생수	대학 교원수	대학교원1명당 학생수	고등학교 교원 1명당 학생수
1980	38,123	534,442	27.2	140.2	20,900	25.6	33.3
1985	40,805	1,451,297	36.4	355.4	33,895	42.8	31.0
1990	43,390	1,691,681	33.2	389.9	42,911	39.4	24.6
1995	45,093	2,343,894	51.4	519.8	58,977	39.7	21.8
2000	47,275	3,363,549	68.0	711.5	57,097	58.9	19.9

자료 : 교육인적자원부, 2000 교육통계편람, 2000. 11.

주: 고등교육기관 재학생수에는 전문대학, 교육대학, 대학(교), 각종 학교, 대학원, 산업대         학, 기술대학, 방송통신대학 포함.

5. 재정적자문제의 과장

통합재정수지는 일반회계, 특별회계, 공공기금 전체를 포함할 경우 2000년 GDP대비 -0.3%에서 2002년 예산 GDP 대비 +2.1%로 흑자계획으로 개선되고 있다. 이에 따라 일반회계 적자보전용 국채 및 국민주택기금채권 등 국채발행규모도 2001년 27조9천억원에서 2002년 26조6천억원으로 감소했다. 국민연금기금의 기여금 수입증가 등에 따라 흑자가 2001년 11조5천억원에서 2002년 13조4천억원으로 증가했기 때문이다. 사회보장성 기금의 흑자 14조4천억원을 제외할 경우 2002년 통합재정수지는 마이너스 8조원(GDP 대비 -1.3%) 수준으로 전망된다. 기획예산처, □2002년 통합재정수지 전망□,

중앙정부의 국가채무는 IMF 기준, 즉 정부가 직접적인 상환의무를 지는 확정적인 채무로 계산하면 1997년 50조원(GDP 대비 11.1%)에서 2000년말 현재 100조원(19.5%)로 증가했다. 지방정부 채무 18조8천억원을 합치면 119조7천억원으로 GDP의 23% 수준이다. 이것은 OECD 회원국 평균 70%에 비해 낮은 수준이다.

<표 5> 국가채무 규모 추이

(단위 : 10억원, %)

년 도	국민총생산	국내 차입금		국채		국가채무부담행위		정부차관		중앙정부 채무		정부보증 채무
	금액	금액	대GDP비율	금액	대GDP비율	금액	대GDP비율	금액	대GDP비율	금액	대GDP비율	금액	대GDP비율
1991	214,239	2,053	1.0	17,083	8.2	2,843	1.3	5,700	2.7	27,681	12.9	9,842	4.5
1995	377,349	3,000	0.8	23,294	6.6	4,089	1.2	5,241	1.5	35,626	10.1	15,028	4.0
1997	453,276	3,169	0.7	28,554	6.8	3,408	0.8	15,321	3.6	50,453	11.1	13,038	2.9
1998	444,366	2,945	0.7	46,648	10.5	3,028	0.7	18,784	4.2	71,437	16.1	71,953	16.2
1999	482,744	2,443	0.5	65,806	13.6	2,522	0.5	18,942	3.9	89,714	18.5	81,504	16.9
2000	517,066	1,900	0.4	76,325	14.8	2,709	0.5	19,935	3.8	100,870	19.5	74,516	14.4

1995년 이전은 GNP 수치

자료 : 기획예산처, □국가채무 현황□, 2001.

그러나 한나라당에서는 직접 채무와 보증채무만 계산해도 2000년말 198조원에 달해 국가예산의 2배나 되고 4대연금의 잠재적 채무와 정부출연기관 정부투자기관 채무 등 궁극적으로 국가가 책임져야 할 사실상 국가채무가 638조원(정부출자기관과 지방공기업 부채를 포함하면 1000조원)에 달한다고 주장한다. 그리고 세계잉여금을 국가채무 상환에 우선 사용하도록 의무화하는 등 국가채무감축법의 제정을 제기했다.

) 한나라당 정책위원회 성명, □정부여당은 국가 파산의 길로 계속 나아갈 것인가?□, 2001. 3. 15.

중앙일보는 국가의 직접 채무 119.7조원에다, 공무원·군인·국민연금의 책임준비금 부족분 206.3조원, 공적자금의 잠재적 부실 142.1조원 등을 감안하면 국가채무가 401조에 달한다고 보도했다(□중앙일보□, 2001. 11. 23). 또한 건강보험의 재정 지원 2003-6년 17.3조원, 공기업 채무 101.조원도 재정에 부담을 줄 요인이라고 평가했다.

1997년말 현재 국채발행 잔액은 28.6조원으로 경상 GDP대비 6.8%로서 미국의 69.7%, 일본의 49.7%에 비하여 매우 적은 비율을 유지하여 한국은 외국에 비해 재정건실도가 매우 충실한 국가였다. IMF경제위기로 재정적자가 발생하면서 국채발행이 늘어 2000년말 현재 국채잔액이 76.3조원에 달했다. 최근년 국채발행 및 잔액이 급증한 것은 사실이나 여타국가와 비교 GDP대비 국채의 비율은 낮은 수준이다. 국채뿐만 아니라 지자체 채무까지 포함한 IMF 기준 국가채무의 대 GDP비율은 97년말 14.5%, 98년말 19.5%, 2000년말 23.%로 최근년 급증하고 있으나 1998년 말 현재 일본 99.9%, 미국 57.4%와 비교할 때 현저히 낮은 수준이다.

정부보증 채무는 주채무자가 직접 상환의무를 지는 것으로 국민부담 가능성이 확정되지 않은 우발채무이고 그 규모도 1997년 13조원에서 1999년말 81조원으로 크게 늘었으나 2000년말 74조원으로 줄어들었다. 통화안정증권은 통화조절수단으로 화폐발행액과 같이 한국은행의 부채이다. 공기업 부채 101조원(2000년말)은 국가와는 별개의 경제단위이다. 국민연금의 잠재적 적자는 재정안정화를 위해 부담률 급여율 등을 조정해 적자를 예방할 수 있다. 다만 공적자금 이자는 98년 1.3조원에서 2002년에 7.7조원으로 증가했고, 2001년 10월말 현재 투입된 공적 자금 150조6천억원 중 회수된 것은 25%(37.7조원)에 불과하여 70-80조원 정도는 국가채무로 전환될 가능성이 있다.

문제는 정부가 이렇게 국가채무가 적은 규모라고 말하면서도 균형재정 조기 달성 방침, □재정건전화특별법□ 제정 등으로 재정 적자의 축소에 집착하고 있다는 것이다. 1999년 1월에 수립된 □중기재정계획□에서는 구조조정비용의 재정 부담; 성장잠재력 확충, 일자리 창출 등 경기대응 기능 강화; 타부문 구조조정을 공공부문이 선도; 시장경제에 상응하는 재정운용의 필요성 등 국민경제에서 재정의 역할이 증대했다고 파악하면서도 작지만 효율적인 정부를 지향하여 GDP 대비 공공지출 규모를 1998년 50%대에서 2002년 40%대로 낮추려고 하였다. 그러나 재정수입의 증가속도에 비해 재정지출 수요가 큰 것을 감안하여 적자재정기간을 2005년까지로 잡아, GDP 대비 재정적자 비율을 99년 -5.1%, 2000년 -4.5%, 2001년 -3.7%, 2005년 -0.6%로 점진적으로 낮추어서 재정균형을 달성하는 해를 2006년으로 정했다. 그러나 2000년 예산안에서는 GDP 대비 재정적자비율을 99년 4%에서 2000년에는 3.5%로 낮추고 균형재정 달성시기를 2006년에서 2004년으로 2년 앞당긴다는 의욕적 목표를 제시하고 있다. 2001년에 들어와서도 2003년에 균형재정을 달성하고 2004년부터 국가 채무를 상환하겠다는 방침을 밝혔다.

Ⅲ. 한국경제의 여건 변화와 정책과제

거시적인 경기순환에서 볼 때 한국경제는 2000년 3/4분기 이후 경기침체가 지속되고 있다. 대부분의 국내외 경제연구기관들은 한국경제가 내년 하반기에 가서 회복할 것으로 전망하고 2002년 경제성장률은 3-4%에 머물 것으로 본다.

외환위기를 겪으면서 자본주의적 모순이 심화되었다. 독점의 심화, 실업, 비정규직 등 불안정 고용 확대, 빈곤층의 확대, 노동력 재생산 곤란, 농업의 침체 등등.

여기에다 최근에는 중국의 WTO 가입을 계기로 중국과의 격차 축소 전망이 대두되고 있다.

1. 김대중정부 2002년 경제정책방향 평가

2002년에도 김대중 정부의 신자유주의적 정책 기조에는 변함이 없다. 정부는 2001년 경제운용에 대하여 □세계경제의 동시 침체와 미국 테러사태의 영향으로 한국경제가 당초 기대보다 오랜 기간 경기부진이 지속되었으나 견조한 내수 및 다각화된 경제구조로 인해 인근 경쟁국에 비해서는 상대적으로 양호한 성장세를 유지하였다□고 평가한다. 저금리 기조의 정착, 기업자금사정의 호전 등 안정된 금융시장이 실물경제의 성장을 뒷받침했고, 경제시스템의 불안요인 감소로 국가 신용등급도 상향조정되었다는 것이다. 침체된 기업활력의 회복, 공적 자금으로 인한 국민부담 최소화 및 도적적 해이 근절, 대졸자 실업난 등 일반국민들의 경제적 어려움 지속 등은 해결해야 할 과제로 파악한다.

내년 경제전망에 대해서는 세계경제의 회복은 미국의 회복시기에 좌우될 것인데 미국경제는 내년 2/4분기부터 점차 회복될 것으로 전망한다. 국내 경제는 실물경제 회복이 지연되고 있으나 1.2차 추경예산 집행 및 내수진작 대책에 힘입어 경기가 추가적으로 악화되지는 않고 바닥을 다지고 있는 상황으로, 신축적 거시경제운영을 통해 뒷받침하면 내년 하반기부터 본격적인 경기회복이 가능할 것으로 전망한다.

2002년 경제운용 방향으로서는 상시구조조정 체제의 착근; 재정·금융정책을 통한 경기보정; 새로운 성장동력 확충을 위한 인프라 구축; 중산·서민층 생활 안정과 지역 불균형 해소; 대외경제환경 변화에 능동적으로 대처 등을 제시하고 있다. 구체적으로는 금융기관의 조기 민영화, 집단소송제 도입, 부실기업 처리, 공기업 민영화 및 노동시장 유연성 제고, 상반기 예산 집행을 최대한 확대, 설비투자 및 수출촉진 등을 제시하고 있다.

중장기 경제추진전략으로서는 글로벌 기준에 부합하는 시장경제, 지식과 기술이 견인하는 성장경제, 경제발전과 삶의 질을 아우르는 복지사회, 동북아경제권 형성을 선도하는 거점국가 등 □Vision 2011□을 제시하고 있다.

) 재정경제부 차관 김진표, □내년도 경제전망과 정책방향□, 2001. 12. 10.

재정 금융정책을 통한 경기보정을 추구하는 것은 적절하다. 그러나 다음과 같은 문제점이 지적될 수 있다.

- 상시구조조정체제의 착근을 위해 조기 공기업 민영화 및 노동시장 유연성 제고를 제시하고 있는데 이것은 전형적인 신자유주의적 정책으로 영국 철도 민영화와 미국 전력회사 민영화의 부작용에서 보듯이 문제점이 이미 드러난 것이다.

- IT, BT 등 신산업 육성에 치중하고 기존 산업에 첨단기술을 도입하여 경쟁력을 높이는 정책이 미흡하다.

- □지역균형발전특별법□을 제정한다고 하지만 수도권 집중 억제정책에서 효율성 중시로 전환하고 최근 외국자본 유치와 대기업에 대한 투자규제 완화 차원에서 □수도권 공장총량제□를 완화하려는 것은 이에 역행하는 것이다.

- 청소년 실업정책은 인턴 사원 중심으로 추진되고 있는 데 이것은 불안정고용만 확대시킬 가능성이 크다(장상환, 2001b).

- WTO 도하 개발의제 협상을 한국경제 도약의 기회로 활용한다고 하지만, WTO 뉴라운드 출범은 서비스와 농산물 무역의 자유화를 진전시키는 것으로 후진국이면서 식량순수입국인 한국의 처지는 대단히 불리하다는 점을 간과한 것이다.

2. 경제정책 방향 - 진보적 구조개혁

당면한 경제위기를 극복하고 경제위기의 재발을 막기 위해서는 □진보적 구조개혁□이 필요하다. □진보적 구조개혁□은 기업부실을 자본가들의 부담으로 해결하고 국민경제와 기업운영에서 노동자계급의 지위를 높임으로써 공황을 완화하고 예방하는 것이다.

첫째, 기업과 금융기관 부실문제를 자산가들의 부담에 의해 해결해야 한다. 기업 과다대출을 출자전환하여 기업의 금융비용 부담을 덜어주되 총수 등 실패한 경영자를 축출하고 지배적인 주식지분을 노동자가 공동으로 보유하도록 한다. 금융기관 부실채권 정리를 위한 현재의 공적자금 투입방식은 예금자와 투자자만을 보호하는 것이므로 이것을 기업·금융기관의 노동자투자기금으로 전환해야 한다. 이에 따른 금융기관 손실 부담은 채권시가평가제를 과거 계정까지 전면 적용하고, 예금부분보장의 기준을 5천만원에서 3천만원으로 하향 조정하며, 금융종합소득 과세를 강화하는 등으로 조달하도록 한다.

둘째, 소득분배 개선으로 경제침체를 완화하고 조기에 탈출하도록 한다. 외환위기 이후 소득분배가 크게 악화되었는데 고소득층에 집중된 소득은 경기가 침체되면 비생산적 부문에 투자되거나 해외 소비로 향하게 된다. 소득분배 개선은 경제의 성장잠재력 향상과 배치되는 것이 아니라 오히려 성장잠재력을 강화시키는 방향으로 작용한다. 또한 고도로 발달한 자본주의 단계에 도달했고, 경제 불안정이 심화된 오늘 한국경제에서는 형평을 통한 경제안정은 질적 성장의 기반이 된다. 노동시간 단축과 비정규직의 정규직화도 소득분배를 개선하는 조치이다. 진보적 구조개혁에 소요되는 재정자금은 재산소유자들이 감당해야 한다. 우선 조세징수를 늘리고, 또한 간접세 중심에서 직접세 중심으로 세제를 개혁해야 한다. 이를 위해 □금융소득 종합과세□를 강화하여, 부과기준 금액을 4,000만원에서 2000만원 수준으로 낮추고, 아울러 주식, 채권의 양도차익에 대해서도 금융소득 종합과세 대상에 포함시켜야 한다. 공시지가를 시가수준으로 현실화하고 토지재산세율을 지가의 1% 수준으로 강화해야 한다.

<소득분배와 경제성장, 경제안정의 관계>

분배와 성장의 관계에 대해서는 경제이론의 시각과 입장에 따라서 견해가 다르다. 신고전파 이론에서는 불평등한 소득분배가 고저축과 고자본축적을 통하여 고성장을 가능하게 한다는 주장이다. 헤로드-도마-로스토우류 성장모델의 핵심적 내용이다. 그러나 신고전파의 모델은 비현실적일 수 있다. 우선 후진국에서 일반적인 현상으로서 부유층의 소비성향이 결코 낮지 않다. 그들은 과시적 낭비, 외제품 선호, 해외 여행과 외화 도피, 부동산투기 등에 많은 돈을 낭비한다. 또한 분배의 개선이 대중의 참여를 촉진하고 사기를 고무하여 경제하려는 의지를 고양함으로써 경제발전의 동력이 될 수도 있다(이정우, 1995).

마르크스주의 경제이론에서도 노동자의 실질임금은 자본축적의 결과로서 분배율의 개선은 축적률을 억압하게 되어서 경제적 확장을 저해한다. 그러나 마르크스주의 경제이론에는 동시에 노동자에 대한 자본가의 착취의 결과로서 소득분배의 불평등이 심해지고 자본주의적 모순이 누적되면 공황이 필연적으로 발생하게 된다는 논리도 포함되어 있다.

후기 케인지안파를 비롯한 구조주의 모형에서는 분배조건이 경제활동에 규정적인 영향을 미친다고 파악한다. 투자수요가 이윤 및 가동률과 정(正)의 상관관계에 있다면 임금증가를 위한 소득재분배는 자본축적률을 향상시킨다는 것이다. 과점적 시장구조가 특징적이며 과잉설비의 존재가 일반적일 때 임금몫이 증가하면 더높은 지출성향을 가진 노동자에게 소득이 재분배됨에 따라 총수요가 증가하고, 가동률도 증가하며, 가동률 증가가 이윤몫 감소 보다 크므로 이윤율은 상승하게 되며, 축적도 증가하고 성장률도 상승한다는 논리이다.

내생적 경제성장 모형에서는 소득분배와  성장이 상호 결합되어 결정되는데 성장과 분배와의 관계는 칼도어 등의 후기 케인지안파의 주장과 유사하다. □소득분배의 변화 --> 수요구성의 변화 --> 성장률의 변화□의 인과관계를 설정하여 제조업노동자의 임금이 상승하여 소득분배상태가 개선되면 제조업 재화에 대한 수요가 증가하므로 성장이 가능해진다는 것이다. 토다로(1985)에 의하면 두 나라의 GNP와 1인당 소득이 같다고 하더라도 소득 분배가 상이함에 따라 소비와 생산의 패턴도 중대한 차이가 나게 된다. 소득분배가 불평등할수록 총수요와 생산은 더욱더 부유층의 소비선호에 의해 영향을 받게 된다.

요컨대 경제성장의 요소로서 공급측 요인만 아니라 수요측 요인까지 고려하면 소득분배의 개선이 성장에 기여하는 측면이 있을 수 있다. 현재 한국자본주의는 고도성장을 통하여 공급능력은 이미 초과상태이며, 경제성장이 공급측 요인보다는 국내소비와 투자, 해외수출수요 등 수요측 요인에 의해서 결정되고 있으므로 소득분배의 개선은 안정적인 성장에 기여할 수 있는 국면이라고 할 수 있다. 여기에 최근에 급격히 진행된 경제개방화는 고소득층의 소득이 외제상품 및 해외 서비스 소비로 향하도록 하고 있으므로 분배와 성장의 관계는 더욱 정(正)의 상관관계에 있을 수 있다.

물론 생산수단에 대한 기존 소유관계를 그대로 둔 채로 분배를 개선하는 것만으로는 수요측면에서만 접근하는 것으로 생산력의 안정적 발전을 위한 충분조건은 아니다. 생산수단의 소유관계 변화에 의한 작업장내의 민주주의의 진전은 공급 측면에서 노동생산성 향상과 경제성장을 강화하여 생산력의 안정적 발정을 가져올 수 있는 유력한 길이 될 수 있다.

그리고 소득분배는 경제안정에 기여한다. 외환위기 이후 소득분배가 크게 악화되었는데 고소득층에 집중된 소득은 경기가 침체되면 비생산적 부문에 투자되거나 해외 소비로 향하게 된다. 따라서 소득 분배의 개선은 우리 경제의 성장잠재력 향상과 배치되는 것이 아니라 오히려 성장잠재력을 강화시키는 방향으로 작용한다. 또한 고도로 발달한 자본주의 단계에 도달했고, 경제 불안정이 심화된 오늘 한국경제에서는 형평을 통한 경제안정은 질적 성장의 기반이 된다.

셋째, 새로운 경제위기를 심화시키지 않도록 기업과 금융기관의 소유와 경영을 민주화해야 한다. 자동차산업와 반도체산업의 고도성장에는 총수 전횡으로 계열회사를 동원한 신속하고 대규모적인 지원과 금융조달이 기업 매출액의 성장에 기여하였다. 그러나 총수의 이해관계에 따라 과다차입, 규모확대 과잉투자를 계속한 결과 기업부실 누적, 그리고 외환위기를 초래하기에 이르렀다. 따라서 재벌체제를 해체하여 독립전문기업, 노동자의 지배적 지분이 보장되는 민주적 참여기업으로 전환시키고, 노동자경영참가법을 제정하여 노동자 경영참가를 제도화해야 한다. 또한 금융기관은 자원배분 역할을 하는 조직이므로 소유경영구조는 사회적 형태로 전환시켜야 한다. 한전, 철도청 등 공기업은 원칙적으로 공기업체제로 유지하고 일부 공익성이 낮은 공기업의 경우에도 재벌이나 외국자본에 매각할 것이 아니라 금융기관, 연기금, 해당 기업 노동자가 소유와 경영에 참여하는 민주적 참여기업으로 전환해야 할 것이다.

넷째, 대외적으로는 선후진국간 불균형 발전과 외환위기 등을 초래하는 국제 금융자본의 투기적 운동을 규제해야 한다. 주식시장의 외국인 지분율을 10% 이내로 제한해야 한다. 그리고 외환거래 자유화를 제한하고 토빈세나 외화가변예치제 등을 도입해야 한다.

Ⅳ. 재정지출정책의 개혁 방향

조세연구원의 박기백(2001)은 세출구조 및 재정운용 개선방향을 제시하면서 예상되는 재정환경 변화를 다음과 전망하고 있다.

-세계경제가 지식과 정보가 중심이 되는 새로운 성장모형으로 전환할 것이고, 이에 따라 소득격차가 확대되고 실업이 증가하는 등 부작용도 수반할 것으로 전망. 지식관련 재정투자와 실업 및 복지 지출의 증대가 예상.

-개방화, 세계화로 금융 및 외환정책의 유효성이 저하하고 경제의 안정성이 위협받을 것이므로 경제안정화를 위한 재정건전성 유지가 필요할 것으로 전망.

-안정성장(저성장) 시대로 진입함에 따라 실업의 문제가 심각해질 것이고, 경제의 효율을 증진시키는 것이 중요해질 것으로 전망.

-고령화로 의료 및 복지 지출이 급증할 것으로 전망.

그리고 이러한 전망에 따라 다음과 같이 재정운용 개선의 기본방향을 제시하고 있다.

-재정지출을 통한 국가자산 구축의 중심을 사회간접자본에서 지식자본으로 전환

- 효율을 향상시키기 위한 재정지원에 초점

- 재정지출 및 관리의 중심을 기존의 투입(예산편성)에서 효율 및 효과(중간 평가 및 사후평가)로 전환

- 지식기반 및 복지를 제외한 여타 분야의 지출을 억제함으로써 재정의 건전성을 도모

- 대규모 증세의 필요성 및 실현가능성이 낮으므로 국민기초생활보장, 의료보험 등 복지수요, 남북경협지출 등 불가피한 재정 수요 증가는 농어촌·국방·SOC 등 여타 지출의 감축을 통해 해소하는 것이 바람직.

구체적인 세출구조 변화방향으로 자원배분의 측면에서는 다음을 제시하고 있다.

- 재정건전화를 위해서 경제분야(SOC, 중소기업, 농어촌 등)에 대한 지출을 축소

- 재정에 의한 융자의 규모 및 비중을 축소하는 것이 바람직

- SOC 등 자본지출의 비중 축소

- 특별회계와 기금의 규모 축소

주요분야별 방향으로서는 다음을 제시하고 있다.

- 농업분야에서는 우선 경쟁력 강화에 투자의 중점을 두고 소득 및 가격안정으로 예산을 이동하는 것은 대외개방의 양상이 드러나는 시점부터 본격화하는 것이 바람직.

- 사회복지 부문에서는 노령화 등으로 2030년경이면 GDP 대비 복지지출의 규모가 20%에 달할 것으로 전망

- 교육분야에서는 향후 투자를 양적 팽창보다는 교육의 질적인 향상을 도모하는데 초점을 두고, 지방자치단체의 교육투자 확대를 유도, 자립형 사립고의 육성 등으로 교육의 다양성 추구

- 사회간접자본 재정지출은 줄이고 투자효율성을 증진시키는 방향으로 추진하며, 항만과 철도의 비중을 높이는 것이 바람직

상당히 현실적인 전망을 기반으로 재정운용방향을 제시하고 있다고 평가할 수 있다. 그러나 복지지출의 확대를 위해서는 재정규모의 팽창이 불가피할 것인데도 조세부담률을 높이지 말고 복지지출 수요는 농업·국방·SOC 등 여타지출을 감축해 충당한다는 것은 비현실적인 대안이라고 할 수 있다. 국방비 지출은 줄일 수 있겠지만 그 규모만으로는 복지수요에 대응하기가 어렵다. 그리고 농업부문에 대한 재정지출은 확대되어야 하고 SOC 부문에 대한 재정투자도 빈약한 철도망 등을 고려해 상당기간 지속되어야 할 것이다.

재정 개혁의 방향으로서 재정규모의 확대, 복지지출 중심으로 재정지출구조 전환, 재정운용 효율화를 위한 참여예산제의 도입 등을 제시하고자 한다.

1. 재정규모의 확대

재정기조로서 중기재정계획에서 계획한 대로 재정균형을 2006년에 달성하도록 한다. 현재의 재정은 상당기간 적자를 감수할 능력을 갖고 있기 때문에 균형재정 시기를 당초 2006년에서 2004년으로 앞당길 이유는 없다. 오히려 경제위기로 악화된 노동자, 민중의 생활을 보호하고 사회복지 수준을 높이기 위해 재정적자를 상당기간 감수할 각오를 해야 한다.  향후 몇 년간 적자재정을 기초로 한 공공사업 지출로 실업자의 발생을 줄이도록 한다. 만약 재정적자를 조기에 극복하려 한다면 이를 위해서 금융구조조정비용을, 재정이 부담하는 방식이 아니라 재벌일가의 자산을 환수하는 방식으로 경제위기의 책임자에게 부담시켜야 한다.

구조조정론자들은 경기부양책을 쓰면 구조조정이 지연된다고 경기부양책을 반대하지만, 불황기이므로 당연히 케인즈주의적 불황대책을 써야 한다. 심화된 경기침체를 완화시키기 위해서는 20조원 이상의 재정지출 확대가 필요하다. 재정지출 확대의 방향은 공공임대주택 건설 등 사회복지 부문 확충과 기초과학 진흥을 위한 교육연구개발 투자가 바람직하다. 주거비 안정을 통하여 임금인상 압력을 둔화시킬 수 있고, 또 3-5년만 지나면 중국에 따라잡힐 가능성이 큰 산업의 잠재력을 육성해야 하는 것이다.

중장기적으로는 정부지출 규모를 확대하고 특별회계를 최대한 일반회계에 편입하여야 할 것이다. 연금이나 의료보험 등을 위해 필요한 수입도 사회보장 분담금을 세금으로 전환하여 정부가 직접 관장해야 할 것이다.

2. 재정 지출의 구조 전환

<국방비 감축과 사회복지 지출 확대>

우리 사회도 고령사회로 진입하고 있다. 2001년 현재 65세 이상 인구의 비율이 7.1%로 노령화사회로 접어들었고, 2019년 14명으로 노령사회로, 2026년 20명으로 초고령사회로 접어들 전망이다.

한편 신생아 출산은 급감하고 있다. 합계출산율(Total Fertility Rate: TFR, 여자 1명이 가임기간 동안 갖게 될 평균 출생아수)은 1990년대에 들어와 급격히 낮아져 1991년 1.74명, 1995년 1.65명, 199년 1.42명, 2000년 1.47명으로 나타나고 있다. 일본(2000) 1.35,  미국(2000 잠정) 2.13,  독일('99) 1.37,  영국('99) 1.72 등과 비교해볼 때 이제는 저출산율 국가수준임을 알 수 있다. 모의 연령별 출산율은 30대 전반 연령층에서 크게 높아졌다. 혼인연령 상승에 따라 20대 후반(25-29세) 출산율(해당연령 여자인구 1천명당 출산자수)은 1991년 186.2명에서 95년 177.1명, 2000년 150.6명으로 낮아진 반면 30대 전반(30-34세) 출산률은 1991년 58.8명에서 1995년 69.6명, 2000년에 84.2명으로 증가하였다. 모의 평균 출산연령은 91년 27.2세에서 95년 28세, 2000년 29.1세로 급격히 상승했고, 결혼후 2년내 첫아이를 출산하는 경우가 91년 85.8%에서 2000년 77.5%로 감소하여 결혼후 첫아이 출산까지 소요되는 기간이 점차 늘어나고 있다. 이것은 1990년대에 들어와 결혼한 젊은이들이 아이 낳아 기르기가 그만큼 어려워진 것을 의미한다.

) 통계청, □2000년 출생·사망통계 결과□, 2001. 8. 23.

<표 6> 1980년 이후 유소년, 청장년 및 고령인구 현황

(단위 : 천명, %)

	1980년	1985년	1990년	1995년	2000년
전 국 0-14 15-64 65+	37,407 12,656 23,305 1,446	40,420 12,095 26,575 1,750	43,390 11,135 30,093 2,162	44,554 10,236 31,678 2,640	45,985 9,639 32,973 3,372
[구성비] 0-14 15-64 65+	100.0 33.8 62.3 3.9	100.0 29.9 65.8 4.3	100.0 25.7 69.3 5.0	100.0 23.0 71.1 5.9	100.0 21.0 71.7 7.3
유소년부양비1) 노년부양비2) 노령화지수3)	54.3 6.2 11.4	45.5 6.6 14.5	37.0 7.2 19.4	32.3 8.3 25.8	29.2 10.2 35.0

주: 1) 유소년부양비=유소년인구(0-14)/청장년인구(15-64)×100

2) 노년부양비=노년인구(65세이상)/청장년인구(15-64)×100

3) 노령화지수=노년인구(65세이상)/유소년인구(15세미만)×100

자료: 통계청, □2000년 인구주택총조사 전수집계결과(인구부문)□, 2001. 9. 26.

노령화지수도 1990년 19.4에서 95년 25.8에서 35로 높아져 고령인구(aging population)국으로 진입하였다. 65세 이상 노령인구비율은 2000년 현재 7.3%로서 고령화되고 있는 사회에 집입하였고, 1919년 14.4%로 고령사회, 2026년 20%로 초고령사회로 진입할 것으로 전망된다.

그동안 사회보장제도의 미흡으로 기업이 부담하는 복리후생비 증가율이 임금상승률을 웃돌아 인건비 상승의 원인이 되었다. 한국경영자총협회의 □기업복지실태조사□에 의하면 1990-94년간 임금상승률은 연평균 15.1%였으나, 복리후생비 총액 증가율은 23.9%나 되었다. 근로자 3백인 이상 대기업은 복지비용 비중이 24%로 중소기업의 평균 16.8% 보다 훨씬 높다. 이러한 비율은 싱가포르의 대기업 평균 14.2%, 중소기업 평균 11.7%에 비해 매우 높은 수준이다(동아일보, 1996. 12. 10). 사회보장제도의 미발달은 사회적 소비를 통하여 해결해야 할 문제인 교육, 의료, 주택, 실업, 노령화 등의 문제를 노동자 각 개인이 감당해야만 하게 되었고, 이것은 해당 서비스 제공비용을 높임과 동시에 기업의 임금부담을 가중시킴으로써 이제는 자본의 안정적 축적을 저해하는 요인으로 작용하고 있는 것이다. 사회보장지출 확대는 소득분배불평등을 시정함과 함께 기업의 인건비 부담도 경감시킬 수 있는 것이다.

금융기관 부실채권 정리를 위한 공적자금 투입은 최소화해야 한다. 손실의 상당 부분은 채권자, 즉 투자자, 예금자, 금융기관 주주 등이 부담하도록 해야 한다.

3. 참여예산제도의 도입

복지지출이 확대되면서 조세 징수와 사회보장 수급의 양면에서 부정부패의 위험성이 높아지고 있다. 국가가 개인의 소득과 생활상황을 정밀하고 정확하게 파악해야 한다.

재정집행과정에서의 부정부패를 감시 감독하기 위하여 국회 산하에 부정부패방지위원회를 설치하고 노동단체, 시민단체 등의 참여를 보장해야 한다.

나아가서 중앙정부와 지방정부 등 각급 행정기관의 예산 집행에 주민을 직접 참여시키는 □참여예산제□를 도입해야 한다. 참여예산제도는 브라질에서 리오그란데두술의 주도인 포르투알레그레에서 성공적으로 발전하였고, 1999년에 노동자당이 주정부로서는 처음으로 집권한 리오그란데두술에서도 실행하고 있다. 참여예산제도의 핵심은 단계적으로 이루어진 평의회라는 참여 메커니즘을 통해 주민이 직접 예산을 결정하는 것이다. 평의회는 지역별로 주민에게 완전히 공개된 총회로부터 출발한다. 총회는 보통 3월과 4월 사이에 지역마다 한차례씩 열리는데 정부는 주민들에게 예산에 관한 정보를 제공하고 주민들은 지역 과제의 우선 순위를 결정한다. 또한 주민들은 논의를 좀더 심화시키기 위하여 주에서는 20명당 1명, 포르투알레그레에서는 10명당 1명의 대의원을 선출한다. 참고로 지난해에 주에서는 1천만명 중 총 28만1천명의 주민이, 포르투알레그레에서는 1백20만명 중 총 4만5천명의 주민이 총회에 참석하였다. 대의원들은 포럼이라는 회의체를 통해 활동하는데, 포럼에서는 예산에 대한 이해를 심화시키고, 총회에서 결정된 사업을 구체화하기 위해 수차례에 걸쳐 세미나를 연다.

7월 경에는 논의된 결과들의 집행을 감독할 임기 1년의 평의원들을 선출한다. 평의원들은 총회와 대의원포럼에서 논의되고 결정된 사항을 정부가 충실하게 이행하고 있는가를 감독하고 다음해에 개최될 총회를 더욱 발전시키기 위해 노력한다. 평의원들은 무급임에도 불구하고 엄격한 의무를 이행하고 있다. 매주 정기회의를 갖고, 대의원포럼에 의해 언제든지 소환될 수 있으며, 대의원포럼이나 평의회에 결석이 잦아도 바로 교체된다. 또한 정부를 제대로 감독하기 위해서 각종 세미나에 의무적으로 참석하여야 한다. 그리고 정부는 평의회가 요구하는 각종 자료를 제출하여야 한다. 그러나 예산의 최종 승인권은 의회에 있기 때문에, 의회가 예산을 표결하는 날에는 일반 주민과 대의원, 그리고 평의원이 청사 앞 광장에 모여 압력성의 집회를 갖기도 한다. 참여예산제에 참여하는 주민의 수는 전체 인구에 비하면 극히 소수이지만, 전체 주민들에게 완전히 개방되어 있기 때문에 상당한 정당성과 대중적 인기를 누리고 있다.

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