‘이명박 정부 보육정책,

이것이 문제다’

토/론/회

□ 일시 : 2011년 5월 23일(월) 오후3시

□ 장소 : 여성미래센터 소통방(1층)

□ 주최 : 전국민주노동조합총연맹, 참여연대, 한국노동조합총연맹, 한국여성단체연합, KYC

순   서

◦ 사회 : 권미혁 한국여성단체연합 상임대표

◦ 발제 : 공공형·영리형 어린이집, 만5세아 통합과정의 문제 <5쪽>

- 김종해 가톨릭대 교수·참여연대 사회복지위원회 실행위원

◦ 토론

- 김성희 서울시 서대문구 구립어린이집연합회장 <14쪽>

- 추은희 민주노동당 정책연구원 <18쪽>

- 백선희 서울신학대학교 교수

□ 담당 : 한국여성단체연합 박차옥경 사회권국장(02-313-1632,s_rights@women21.or.kr)

[발제문]

공공형, 영리형어린이집, 만5세아 통합과정의 문제

김종해(가톨릭대 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 실행위원)

Ⅰ. 서

○ 최근 정부는 모순될 수 있는 몇가지 보육정책을 발표

○ 공공형 보육시설과 영리형 보육시설의 시범 사업 실시와 5세아의 통합보육․교육과정의 도입과 무상보육 실시 등이 그것

시범사업에 대해서는 금년 예산안에 편성된 것을 보면  이미 2010년에 검토가 이루어진 것으로 보인다.

○ 일견 긍정적으로 보이기도 하지만 그 자체가 문제일 수도 있고 서로간에 모순될 수도 있는 정책 가능

○ 현재의 보육서비스의 문제를 해결하기 위해 적절한 방안인가 대한 평가 필요

Ⅱ. 공공형 보육시설 – 공공 보육시설 맞나?

○ 공공형 보육시설의 개념: 우수한 어린이집이 안정적인 운영과 품질 관리를 위한 운영비를 지원받으면서 국공립 어린이집 수준의 공공 보육인프라로서 기능하는 새로운 유형의 어린이집

2011년 공공형․영리형 어린이집 시범사업 기본계획 시안

○ 공공형 보육시설의 필요성

2011년 예산안 및 기금운용계획안 사업설명 자료중에서

- 저렴한 보육료, 보육서비스 품질 등에 대한 신뢰감 등으로 국공립보육시설에 대한 수요가 높으나, 이를 확충하는 것은 재정적, 물리적 한계가 있으므로, 민간보육시설의 보육서비스 품질 제고 방안 병행 필요

- 평가인증 제도를 도입, 지속적인 활성화를 통해 민간보육시설의 보육서비스 품질 개선을 추진하고 있으나 획기적 성과 달성에는 한계

- 평가인증 최고 등급을 받은 우수 보육시설에는 안정적 운영이 가능하도록 운영비를 지원하면서 보육료 수납, 취약보육 등은 국공립보육시설 기준 적용

○ 문제는 이런 시설이 정부의 기대대로 공공보육 인프라로 기능할 수 있을 것인가?

○ 공공형 시설은 사회서비스 제공에 있어서 정부의 적절한 역할에 대한 신념과 관련되어 있으며 공공성의 개념에 대한 재검토 필요한 문제

○ 사회서비스 제공 방식

- 직접 제공 방식

- 정부는 재정 지원, 서비스 제공은 민간이 담당; 공급자 보조방식과 이용자 보조방식

- 시장 활용

- 소위 공공형은 공급자 보조방식과 이용자 보조방식의 중간수준(혼합??)의 민간 서비스 제공형에 유사

○ 공공형 보육시설은 보육서비스 제공에 있어서 정부의 역할은 직접 제공방식이 더 적절한가 아니면 비용지원방식이 더 적절한가의 문제와 공공형으로 지정된 민간보육시설의 성격(정체성)에 의해 정책의 적절성 평가 가능

- 보육서비스는 그 성격상 직접제공방식이 더 적절

- 민간제공시에는 이용자 지원보다는 공급자 지원방식이 보육서비스의 면에서 서비스의 질을 감독한다는 점에서 서비스의 질적 측면에서 더 우월

- 보육서비스에 대한 투자가 미약한 상태에서 보육서비스의 공급 확대를 이용자 보조 방식에 의존해 왔던 것에서 부분적이나마 공급자 보조방식을 도입하고 서비스의 질을 관리하겠다는 의도에 있어서는 일정 부분 긍정적 평가 가능

- 그러나 실제로 서비스 질을 감독할 수 있는, 즉 보조금 지원이 서비스의 질 향상으로 이어질 수 있는 담보는 미약한 상태로 정책 효과 기대하기 어려울 수 있음

- 현재 민간어린이집의 성격은 양질의 서비스 제공과 적절한(적법한) 절차를 통한 서비스의 제공이라는 사회적 책임 또는 mission을 수행할 수 있는 정체성을 가지고 있는지도 의문

- 공공형보다 많은 재정을 지원한 서울형의 경우에도 시설환경의 개선, 보육교사의 처우 개선 등에서는 부분적인 효과를 나타냈지만 보육서비스의 내용이나 질적 측면, 보호자의 보육비용 부담(보육료는 인하됐지만 기타 비용이 추가됨으로 해서)은 개선 효과가 별로 없는 것으로 나타남

○ 공공성은 단순히 공적 재원의 비용 분담으로만 충족될 수는 없으며 공적 전달체계에 의한 서비스 제공과 결합될 때 가능함

○ 결국 공공형 보육시설은 정부의 기대와는 달리 공공 보육 인프라로 기능하기에는 한계가 있을 것으로 예상

- 공공형 시설은 현재 계획처럼 국공립시설을 대체하기보다는 국공립시설을 우선 확충하고 그 보완시설로 활용할 때 그 효과가 클 수 있으며

- 공공성을 담보할 수 있기 위해서는 공공형이라는 명칭에 걸맞게 민간보육시설의 정체성이 확립되어야 하며 효과적인 감독 체계가 구축될 필요가 있음

Ⅲ. 영리형 보육시설 – 영리형인가 영리형인가?

○ 개념: 우수한 어린이집이 부모의 수요에 맞추어 다양화․특성화한 보육서비스를 제공할 수 있도록 보육비용 상한과 보육과정 운영에 있어 일정한 자율성을 부여하는 새로운 유형의 어린이집

2011년 공공형․영리형 어린이집 시범사업 기본계획 시안

○ 시행 방안

- 보육료 및 필요경비를 현재의 1.5배 범위내에서 지자체별로 자체 설정

- 기본보육료 지원은 중단, 차등보육료 지원은 계속

- 시군구내에서 복수의 어린이집을 ‘영리형 어린이집’으로 선정하여 유효한 경쟁 체제 구축

- 기간의 정함 없이 시범사업으로 계속 실시

- 특별활동 적정 관리방안(오전시간대 금지, 24개월 미만 영아 대상 금지 등)」은 적용

- 보육비용 자율화에서 나아가 다양하고 특성화된 보육서비스를 제공하는 새로운 보육과정․모델 창출 목표

○ 영리형이라고 하고 있지만 영리형이라는 것이 더 본질에 부합

○ 법적 문제: 영유아보육법에는 시도지사가 보육료를 고시하도록 규정. 법 개정을 피하기 위한 수단으로 시범사업을 무기한 실시하는 것이 적절한가?

1. 자율화를 지지하는 주장

○ 비용을 높이더라도 고급 서비스에 대한 수요

○ 선택과 경쟁을 통한 비용절감과 서비스의 질 향상

보육료 자율화의 대표적 주장으로는 현진권의 주장이 있다. 현진권은 민간보육서비스의 질이 낮은 것은 시장규제(영리법인의 진입 금지, 보육료 가격규제)에 있다고 보면서 이를 철폐(영리법인의 시장 진입 허용, 보육료 자율화)하면 문제를 해결할 수 있다고 주장한다. 그러나 왜 그러한지에 대해서는 시장의 원칙에 의해 가능하다고 할 뿐 명확한 논리적 설명을 없다. 현진권은 보육서비스를 사유재로 간주하여 이러한 주장을 제기하고 있으며 정부 정책의 대상계층은 저소득층에 한정해야 한다고, 즉 국공립시설은 저소득층을 담당하고 다른 계층에 대해서는 자율화된 민간시설이 담당할 것을 주장한다.

유사한 주장으로는 송승민의 주장이 있다. 송승민은 보육료 자율화가 이루어지면□일부의 어린이집들은 투자를 통해 우수한 보육서비스를 제공함으로써 그 비용을 감당할 수 있는 가정의 아동들을 유치하게 될 것이고 다른 어린이집들은 자신들이 목표 시장으로 삼은 질적 수준의 서비스를 갖추고 아동들을 유치하게 될 것이다□라고 주장하고 있다. 즉 부모의 능력에 따른 차별화된 보육서비스의 이용을 예측하고 있다. 그러나 이러한 주장의 근거로는□시장메카니즘에 따라 수요와 공급이 균형이 이루어지는 점에서 보육료가 결정될 것이며 각 수준의 어린이집들에 대해 균형 상태에 들어갈 것□이라고 주장할 뿐 실증적 설명을 하지 않고 있다.

같은 맥락에서 김정호도 보육료 상한선을 육아서비스 산업의 공정한 경쟁을 제한하는 요소로 간주하여 가격 규제를 철폐할 것을 주장한다.

김정호(2010), “보육서비스 향상을 위한 보육료 자율화 방안”, 경기도 가족여성연구원 주최, 보육료 자율화 VS. 규제□대토론회 자료집

현진권(2005),□보육에 관한 인식의 오류와 새로운 정책 방향 모색□, 김애실의원실 주최, 보육정책 방향의 재정립을 위한 공개토론회「보육정책 패러다임의 전환 - 정부와 시장의 역할 -」자료집

_____(2005),□보육재정의 효율성 제고를 위한 정책제언 : 정부와 시장의 역할분담□, 한국재정학회,「재정논집」, Vol.19 No.2

_____(2008),□공공성과 정부실패 : 보육정책에서 시장과 정부의 역할분담□한국사회복지학회 2008년 춘계학술대회 자료집.

송승민(2005),□한국의 보육료 자율화와 보육시설 평가인증제에 대한 경제학적 분석□, 한국생활과학회,「한국생활과학지」, vol.14, No.6

두 주장은 자체 모순

자율화 정책 주장의 목적이 무엇인지 불명확(모순) : 상반되는 두 목적을 하나의 정책으로 동시에 달성하는 것은 불가능

서비스의 질 향상을 위해서는 비용이 추가되어야 하지만 비용의 추가가 반드시 서비스의 질 향상을 담보하지는 않는 보육서비스의 특성

2. 고급 서비스 수요주장에 대한 반론

○ 보육정책의 대상과 범위의 문제

○□고급□서비스의 개념, 수준에 대한 정의 필요

○ 공적 보육서비스를 통해 누구에게 어떤 수준의 서비스를 제공할 것인가를 먼저 결정해야

○ 현재의 보육서비스에 대한 만족도는 비용, 주변환경, 시설 설비 및 실내환경을 제외하면 비교적 높은 편. 국공립수준에서 제공되는 서비스의 질에 대해서는 대부분 만족하는 수준

서문희 외(2009), 2009년 보육실태조사보고서, pp.280-286 참조

○ 국공립시설과 공적 재원으로 제공되는 보육서비스가 저소득층이 아닌 전체 대상의 대부분이 만족할 수 있는 질적 수준 제공하는 것이 우선 과제

○ 아무리 좋은 시설, 좋은 서비스라도 비용부담의 측면이나 물리적 측면에서 접근의 용이성(가능성)이 떨어지면 정책 효과 없어

○ 보육서비스의 질을 향상시키기 위해서는 추가의 비용 필요. 그러나 비용의 추가가 자동적으로 질의 향상을 가져오지는 않음.

○ 추가의 비용을 누가 분담하고 어디에 투입할 것인지가 문제

○ 다양성 ≠ 부모의 부담능력에 따른 차별화된 서비스의 이용

= 동일한 조건으로 다양한 형태와 방식으로 서비스를 이용하는 것

○ 상위 10~20%를 대상으로 하는(위하는) 정책이 정책의 우선순위를 가져야 할 만큼 중요한 과제인가?

○ 최고급의 서비스에 대한 욕구는 보육정책, 영유아보육법 바깥에서 어린이집 명칭을 사용하지 않는 방식으로 해결

3. 보육료 자율화(선택과 경쟁)로 비용절감은 가능한가 또는 바람직한가?

1) 선택과 경쟁의 문제

○ 보육서비스의 문제는 선택과 경쟁에 의한 시장방식에 의해 자동적으로 해결가능한 문제 아님.

○ 보육서비스 또는 어린이집은 선택이 가능한 구조 아니다 - 선택의 사회적 맥락

- 정보의 문제

- 선택과 관련된 권한의 문제(시설장과 보호자의 권한 관계)

- 어린이집 선택의 가장 중요한 요인 중의 하나는 접근의 용이성

- 국공립, 법인과 민간, 또는 민간과 민간 어린이집중 하나를 선택할 수 있는 구조 아님

○ 선택과 경쟁이 가능하기 위한 또 다른 전제조건은 추가 시설의 자유로운 진입과 퇴출

- 어린이집의 자유로운 진입과 퇴출이 가능하거나 또는 바람직한가?

- 퇴출 시 이용하는 아동과 보호자의 문제는?

○ 현재의 선택은 특정한 어린이집을 이용할 것인가 아니면 포기할 것인가의 범위

2) 보육비용 절감의 문제

○ 표준보육비용의 구성을 보면 생산기술의 혁신이나 규모의 경제에 의해 비용절감이 가능한 구조가 아님.

○ 비용절감시 반드시 서비스의 질에 부정적 영향(현재 비지원시설의 유아대상 서비스의 문제가 대표적)

○ 보육비용 절감은 가능하지도 바람직하지도 않아

○ 정부와 보호자의 적절한 비용부담으로 비용과 서비스의 질의 문제 해결해야

○ 보육서비스를 영리형으로 전환시 네덜란드와 호주의 경험을 반면교사로 삼을 필요

OECD (2006) Start Strong II: Early Childhood Education and Care, 장지연 (2011) '민주당 무상보육안과 새로운 보육정책대안' 민주당 저출산고령사회대책 전문가 간담회 발제문에서 재인용

- 네델란드는 2005년에 새로운 수요자보조금제도로 전환하고 각종 규제까지 폐지하여 서비스의 질 하락과 부모부담의 증가를 경험

- 호주의 경우 보육료 지원이 증가하였지만 보육료 자체가 계속 인상되어 정부의 보조금 지급에도 불구하고 부모의 부담은 보육료 인상만큼 늘어나지는 않았지만 그렇다고 줄어들지 않음. 정부의 재정부담만 증가.

<그림 > 보육료지원과 부모부담분

주: OECD 자료. 가구소득 대비 비율. 평균소득 167% 맞벌이 가족 기준. 2000년대 중반 기준

Ⅳ. 만5세 공통과정 도입

1. 공통과정의 도입 – 무엇을 위한 공통과정 도입인가

○ 시행방안

유아단계에서 양질의 교육․보육 제공을 위해 만5세 학비지원을 전 계층으로 확대하고, 지원 단가 연차적 현실화

표준화된 공통과정(유아교육․보육 과정) 도입

현행 관리체제를 유지하면서 만5세 유아학비․보육비를 지방교육재정교부금에서 지원하고, 제도 도입에 필요한 관련 법령 개정

○ 현행 유치원 교육과정과 표준 보육과정은 내용과 체계가 유사함에도 불구하고 굳이 표준화된 공통과정을 도입하려는 목적이 무엇인지 모호, 정책 의도 평가 곤란

○ 현재의 교육과정이나 표준보육과정의 내용이 아동발달단계에 따른 욕구나 과업에 비추어봤을 때 별 결함이 없고 정부 발표 자료의 내용처럼 내용과 체계가 유사하다면 표준화된 공통과정을 도입하려는 목적은 무엇인가?

○ 혹시 프랑스의 연령별 이원화, 미국의 K학년제나 일본의 인정어린이원중의 하나와 유사한 형태의 통합을 염두에 둔 조치인가?

○ 현재 유치원이나 어린이집 모두 국공립시설이 아닌 민간시설 중심으로 이루어지고 있음으로 인해 나타나는 공통적인 문제점 공유, 이러한 문제점 해결없이는 통합과정이나 재정지원의 확대 정책은 한계를 가질 수 밖에 없음

○ 같이 발표한 만5세 지원대상 100% 확대와도 연관이 별로 없어

○ 보육서비스의 질을 높이기 위해서는 현재 있는 기준이라도 충실히 실천될 수 있게 하여야 하며 욕구에 따른 다양한 프로그램이 제공될 필요

2. 만5세 전액지원 대상 100% 확대 – 무상보육 맞나?

○ 전액 지원대상을 현재 소득하위 70%이하에서 전 계층으로 확대

○ 그러나 이러한 계획은 새로운 것도 아니며 시기상으로도 빠른 것 아님

○ 제1차 중장기 보육계획의 현 정부 수정판인 아이사랑플랜에 의하면 2011년부터 만 5세아 전액지원을 전 계층으로 확대하도록 계획

○ 이 정도 계획이면 연말에 새해부터 바뀌는 제도 정도로 발표될 내용을 1년늦게 시행하면서 마치 새로운 계획처럼, 통합과정의 도입과 함께 발표하는 의도는 무엇인지 의구심

○ 보육비용에 대한 정부의 재정 분담(지원)의 확대는 바람직. 그러나 재정 지원의 확대가 보호자의 비용 부담을 완화하고 서비스의 질을 개선하기 위해서는 전제조건이 충족되어야

○ 현재 비용부담에서 가장 문제가 되는 부분은 추가비용(특히 특기적성비)의 문제

- 쌍둥맘의 사례

민주당정책위원회 주최□보육정책 현장의 의견을 듣는다□정책토론회(2008.11) 토론자의 사례

· 맞벌이 부부로 월소득 400-500만원 내외

· 30개월된 쌍둥이 보육비용으로 월 평균 120만원 지출

· 본인은 맞벌이 소득으로 지원 대상에서 제외된 것으로 인식하고 있으나 실제로는 추가비용으로 과도한 보육비용 부담

· 만2세아(25개월~36개월)의 표준보육비용은 약 40만원 내외, 기본보조금 10만원 내외, 고시보육료 약 30만원 내외(2008년 기준)

· 아동 1인당 30만원 이상의 초과비용을 부담하고 있음

- 서초구 어린이집의 사례

<표 2> B 어린이집의 2008년도 3월 보육비

내용		금액(원)
보육료		231,000
1학기분 활동비(6개월)		40,000×6개월=240,000
특별활동	영어, 체육	65,000
	국악	30,000
	발레	30,000
	뮤지컬 잉클리쉬	30,000
	음률	30,000
계(월)		446,000
주 : 1) 월 보육료 231,000원은 서울지역 만4세 이상 민간보육시설의 보육료 수납한도액임(보육료는 시·도별로 수납한도액을 고시하게 되어 있음) 2) 입학금 100,000원은 별도

○ 표준보육과정에 일부 외국어를 제외하면 대부분 특기적성활동의 내용 포함

- 이는 특기적성활동이 표준보육과정 안에서 추가의 비용 없이(또는 최소한의 실비만으로) 이루어져 함을 의미

- 특기적성활동은 보육서비스의 질과는 무관

○ 특기적성비(특별활동비)의 문제는 5세아 지원뿐만 아니라 모든 정책과 관련됨. 공공형이나 영리형의 시설에서도 이에 대한 적절한 통제가 이루어지지 않을 경우 정부의 재정 지출이 증가하거나 보호자의 비용부담이 증가할 가능성이 큼(또는 재정 지원의 확대에도 보호자의 비용 부담이 감소하지 않을 가능성). 특히 보육서비스의 시장화가 이루어질 경우 이럴 위험은 매우 큼

○ 보호자의 선택의 범위

- 이론적으로는 어린이집의 이용 여부, 이용하고자 하는 어린이집, 특별활동 이용 여부의 선택 가능

- 현실적으로는 어린이집 이용의 포기 또는 추가비용을 부담하면서 어린이집의 이용 양자택일의 선택(특별활동 선택하지 않을 시 어린이집 내에서 방치)

Ⅴ. 결

○ 보육시설의 문제는 믿고 보낼만한 어린이집이 없다는 것 이는 보육서비스에 대한 욕구가 적절한 비용 부담으로 양질의 서비스를 쉽게 이용할 수 있는 것에 있음을 의미

○ 현재 어린이집 또는 보육서비스의 문제는 영유아보육법 제정 당시부터의 잘못된 정책설계에 기인

○ 정부는 저소득층의 보육욕구만 관여하고 다른 계층의 보육 욕구는 보호자 책임이나 민간(시장)에 의존하는 것이 초기의 정책 의지

○ 공공투자가 부족한 상태에서 보육서비스의 공급 확대를 이용자 지원에 의존함으로써 정부의 보육재정지출은 크게 증가하고 전체 보육비용중 정부의 분담비율도 크게 증가하였으나 이에 비해 보호자의 비용부담감소나 보육서비스의 질은 크게 개선되지 못하였음

○ 이러한 상태에서 소위 공공형 시설의 도입이나 전액 지원대상의 확대는 긍정적 측면에도 불구하고 효과를 크게 기대할 수 없음

○ 전달체계를 포함한 보육서비스 전체의 공공성과 사회적 책임을 강화할 수 있는 수단이 먼저 충족되어야 함.

○ 보육정책만으로는 일-가족 양립과 관련된 모든 문제의 해결 불가능. 보육정책안에 너무 많은 이질적 요소를 포함하는 것은 정책 효과 떨어뜨릴 위험. 육아휴직 등의 다른 정책과 연관되어 시행될 때에만 정책 효과 가능.  (끝)

[토론문]

김성희 (서대문구 구립보육시설 연합회)

요즘 보육현장과 관련된 보육정책들이 보육주체들과 충분한 공론화과정 없이 갑자기 한꺼번에 쏟아지면서 매우 혼란스럽다. 또한 지난 10여년 동안 우리사회의 저출산 문제와 아동인권 측면에서 보육의 공공성과 사회적·국가적 책임을 너무나 당연하게 보육이 지향해야할 주된 패러다임으로 생각하고 운영해왔기에 허탈하기도 하다.

“ 이 땅에 태어난 아이는 누구나 부모의 있고 없음, 지역, 종교, 시설 유형에 관계없이 집과 가까운 곳에서 질 좋은 보육서비스를 받을 권리가 있다.”  우리사회는 아이들을 행복하고 안전하게 잘 키우는 정책, 어른중심이 아닌 아이들 눈높이에 맞는, 향후 5년, 10년을 내다보는... 진정성 있는 정책을 만들어 가고 있는 것일까?

오늘 현 정부 보육정책 문제에 대한 김종해교수님의 발제는 이러한 근본적인 문제를 한결같이 언급해 오신 일관된 맥락에서 이해, 공감되기에 본인은 현장 중심으로 말글을 풀고자 한다.

1. 민간 중심의 서비스 전달체계와 지원방식의 문제

저출산이 사회적인 문제로 부각되면서 부모들의 과중한 보육료 부담 및 양질의 보육서비스 제공을 위해 보육재정이 확대되고 있지만 현재와 같이 공공형, 자율형 등 민간으로 편중된 서비스 전달체계와 지원방식은 다수의 부모들이 '가까운 곳에 믿고 맡길 데가 여전히 많지 않다'라고 하는 보육의 현주소를 심각하게 파악하지 않을 뿐 아니라 국가의 책임을 민간시장에 떠넘겨 결국 정부가 기대하는 공공보육 인프라구축과는 요원하지 않을까 생각된다.

발표자도 언급하고 있듯이 최근 1조 2천억원 이상이 들어간 서울형어린이집 운영에 대한 실태를 보면... 정체성(태생?)이 근본적으로 다른 민간어린이집이 양질의 서비스 제공과 사회적 책임 미션을 어느 정도 수행할 지 그 한계는 분명히 들어날 것이다.

* 지난 4월 27일 개정된 영유아보육법 내용을 보면, 놀이시설 설치 완화, 행정처분 완화 등 국가재정 지원이 들어감에도 그 사회적 책임을 많이 완화시켰다.

기초공사가 부실한데 계속 외관만 화려하게 리모델링한다고 좋은 건물이 될 수 없는 것처럼 보육의 근본 문제부터 다시 살펴보아야 한다. 일단 국책 사업으로 보편적 보육을 표방한다면 안정된 보육서비스와 환경을 위해서는 지금의 10%로도 채 안 되는 국공립보육시설의 비율을 적어도 30% 이상 확보해야 한다. 국가와 지역사회의 사회적 책임을 강화하여 안정적 공보육을 유지할 수 있은 다음, 향후 국공립시설의 역할과 민간시설의 역할이 부모들의 욕구에 맞게 좀 더 세분화되어 부모들에게 선택할 수 있도록 하는 수요자 중심의 시스템을 구성하는 것이 정책의 우선 순위여야 한다.

정부는 초기 재정이 많이 소요되므로 국공립보육시설 확충이 어렵다고 하지만, 재정문제와 함께 무엇보다 지역사회 민간어린이집의 반발이 가장 큰 걸림돌임을 잘 알고 있다.  ‘공공형’이라는 이름으로 포장된 민간어린이집에 정부재정이 확대된다고 해서 양질의 서비스나 그 경제적 효과가 나타나지는 않을 것이다.

2. 민간어린이집에 대한 정부재원 지원원칙과 운영을 강화해야 한다.

현재 민간·가정 어린이집에는 중앙정부의 기본보육료, 자지체의 시설개보수비 등 상당비용이 지원되고 있다. 이런 상황에서 기본보육료 외에 추가로 재정지원을 확대하면서 소유권에 대한 법적 규제 없이 추진되는 것은 급간식 비리, 보육교사 인건비 횡령 등 현장의 부도덕한 운영비리가 지속적으로 표출되는 문제에 대한 근절 대책없이 재정지원을 확충하는 것은( 최근 민간어린이집 융자지원금 1억원까지 확대 결정) 또 다른 (1990년대 중반 융자 시설과 같은) 도덕적 해이를 불러올 것이 우려된다.

발표 자료에 언급된 바와 같이 정부는 보육재정의 주된 지출을 보육료지원 단가를 기준으로 지원하지만, 부모들이 부담하는 비용은 보육료는 물론 입학금, 각종 잡부금, 각종 특별활동비까지 부담해야 하니, 그 부담이 시설마다 다르고, 연령마다 다르고 어떠한 특별활동을 하는가에 따라 또 몇 개의 특별활동을 하는가에 따라 천차만별이다.

따라서 추가 정부지원이 들어가기 전에 특별활동비, 현장학습비 등 공식적·비공식적으로 납부하는 부모들의 실제 부담비용에 대해 검토해야 한다. 보육현장에서 여전히 부적절한 잡부금과 현물에 대한 요구, 특별활동에 대한 적절한 정부개입 없이는 부모들의 비용경감이라는 ‘체감’은 여전히 밑 빠진 독에 물붓기가 될 수 있다. 불합리한 수익자비용부담과 현물요구에 대한 강력한 지도감독, 그리고 특별활동에 대해서 그 실태를 인지하고 적절한 대응을 해 갈 필요가 있으며, 보육시설 내 특별활동을 아동발달의 관점에서 접근해 보는 것도 필요하다(백선희, 2010, “일하는 여성의 육아 실태와 대안”).

3. 보육서비스의 ‘선택권 확대’를 위한 자율형 어린이집은 누구를 위한 것인가?

자율형 어린이집의 경우, 시범사업에 대한 기간을 정하지 않고 사업을 추진하겠다는 것은 영유아보육법이 정한 보육료 상한선 규정을 법적으로 피한 채 보육비를 보육시간과 내용에 따라 향후 자율화(시장화)하려는 정부의 정책방향과 맥을 같이 하고 있다.

이미 소득통계에서도 드러나듯이 우리사회 20:80이라는 부익부 빈익빈의 계층차이가 구체적인 수치로 증명되고 있는 가운데, 특목고, 외고, 국제중·고와 같은 의미의 자율형 어린이집을 시행하겠다는 것은 부모의 경제적 능력에 따라서 양육 환경을 선택하는 것이다.

특히 한국사회의 기형적인 입시제도가 우리 사회에 미치는 부정적인 영향을 고려할 때 부모들의 교육열은 높은 비용부담을 통해 당연히 미취학 때부터 사교육시장의 선행학습프로그램을 경쟁적으로 요구할 것이고 이는 자녀장래 불안을 담보로 다른 계층으로 누수, 전이 효과를 초래할 것이다.

4. 만5세 공통과정 도입의 의미보다 그 목적이 우려된다.

공통과정 발표 이후 유아교육계에서 통일된 목소리로 일관되게 요구하는 것은 교육재정을 지원하는 곳에서 장학지도와 관리를 하고, 3세~5세를 유아교육과정의 연계과정으로 통합시켜야 한다는 지점이다. 그렇다면 발표자가 언급한 프랑스의 연령별 이원화, 미국의 K학년제나 일본의 인정어린이원 중의 하나와 유사한 형태의 통합, 유아학교 등을 염두에 둔 조치라는 정치적 의도가 농후하다.

그리고 어린이집 5세반 유아교사에게 지급하는 30만원 교사 수당을 4세 미만 보육교사에게도 지급할까? 어린이집이 이중으로 지도감독을 받게 된다면 교사들 간의 괴리와 운영의 부담을 고스란히 떠안게 되지 않을까. 하여 어린이집 스스로 포기하는 것이다.

따라서 정부는 뜸금없이 5세아 통합과정이라는 당근보다 보육교사의 처우 개선과 함께 보다 전문성이 있는 교사가 배치될 수 있도록 하는 것이 정책 우선 순위여야 한다.

지금의 보육종사자들의 처우로는 우수인력을 확보할 수 없을 뿐 아니라 평가인증, 서울형어린이집 등으로 교사의 업무 부담은 크게 가중되면서 교사의 잦은 이직은 양질의 보육을 점점 더 어렵게 하고 있다. 보육교사의 월급이 월평균 150만원(1호봉 기준, 처우개선비 포함)에 시간외 수당 등이 전혀 지원이 안 되는 상황에서 무상보육 실행은 결국 보육시설 종사자자들의 희생을 담보로 하기 때문에 상대적 박탈감과 보육재정 지원에서 철저하게 소외당하고 있는 종사자들의 불만은 심각하다.(7월 이후 주 5일 근무제 실시에 대한 문제)

현재 전문성이 보다 높은 인력에 대한 처우를 위해서는 좀 더 정교한 정책이 필요한데,  예를 들어 학력을 고려한 호봉 책정이나, 공인 시험제도 등을 강화하면서 교사의 급여를 현실화시키는 것을 고려해 볼 수 있다.

* 보육교사 돌봄보육서비스의 노동가치 재평가 필요

[토론문]

추은희(민주노동당 정책연구원)

□ “만5세 공통과정” 도입 정책의 배경

- 정부가 부처 합동으로 “만5세 공통과정” 시행 계획을 발표함(2011.5.2.). 여기에는 내년부터 초등학교 취학 직전인 만5세 아이에 대한 교육·보육비 지원을 모든 계층으로 확대한다는 내용도 들어 있음.

- 그 동안 복지 확대 주장에 대해 “포퓰리즘”이라 공격하던 현 정부가 복지확대 내용을 담고 있다는 이 같은 정책을 내 놓은 속내를 알기는 쉽지 않음. 한쪽에서는 무상급식 반대 서명운동을 전개하면서 다른 쪽에서는 무상보육을 확대한다고 하니 어느 쪽이 진실인지 가늠하기가 어려움.

- 현 정부가 복지 확대라는 국민적인 요구와 시대의 흐름을 더 이상 외면할 수는 없는 정치적인 처지와 보수적 이념의 추구 사이에서 아슬아슬한 줄타기를 시도하려는 상황으로 해석됨. 정부의 모순적 행동은 이를 반영하는 것으로 보임.

- 그러다 보니 정부가 내놓은 정책은 진정성을 담고 있다고 보기 어려우며 실제로 정부 발표의 현란한 선전과 정책의 실제적인 내용은 일치하지 않는다는 문제점을 내포함. 그러한 문제점에 대해 명쾌한 분석을 해주신 발제자 선생님께 고마움을 나타냄. 발제자 선생님의 분석에 동의하며, 여기에서는 우리 당에서 현재 고민하고 있는 것과 관련하여 몇 가지 점만 덧붙이고자 함.

□ 국공립 시설 확충에 정책의 최우선 순위를 두어야

- 민주노동당은 창당 때부터 무상보육을 공약으로 내세워옴.

- 우리는 무상보육을 실현할 가장 중요한 토대가 국공립 보육시설 확충에 있다고 판단하고 있음.

- 그리하여 지난 지방선거에서는 국공립 시설의 단계적 확충을 공약으로 내세운 바 있음.

- 수요자들도 국공립보육시설을 선호하는 것으로 나타남. ‘저출산·고령화사회 보육정책 무엇이 문제인가?’ ‘보육이 바뀌면 마을이 바뀝니다 엄마가 원하는 보육정책은?’ 이 두가지 연구 실태조사에 따르면 부모들이 선호하는 보육시설로는 국공립 보육시설 48.1%, 직장보육시설 24.1% 순이었고 만족도 역시 국공립보육시설이 가장 높았음.

- 그런데 보건복지부의 국공립보육시설 확충 계획은 해마다 줄어들고 있음. 2008년에 총 102개소(신축 56개, 전환 46개), 2009년에 총 80개소(신축 38개, 전환 42개)를 확충했고 2010년에는 총 58개소(신축 21개, 전환 37개)를 확충할 예정임.

- 현 정부 들어 작성된 “아이사랑 플랜(2009.4)”에 따르면 정부는 2012년까지 국공립 보육시설 2,119개소를 확충하는 것이었음.

- 보건복지부는 지난 해 말 “2011년도 달라지는 보건복지 정책”을 발표했음. 일·가정 양립을 위한 보육서비스 혁신을 강조하면서 보육료 전액 지원과 공공형, 자율형어린이집 시범사업 추진을 주요 정책으로 제시함. 일·가정 양립과 보육서비스 질 향상을 위한 가장 핵심적인 내용인 국공립 보육시설 확대 내용을 포함하고 있지 않다는 점에서 진정성에 근본적인 의문을 갖게 함.

□ 정부의 협소한 “공공성” 개념

- 정부 발표 자료에서도 나와 있듯이 OECD 국가들은 유아교육·보육의 공공성을 강화하는 추세임.

- 정부도 OECD의 추세를 무시할 수 없어서 “공공성”을 강조하고 있는 것으로 보이지만 정부가 사용하는 공공성 개념은 공적 재원의 분담이라는 협소한 범위로 한정되는 것으로 보임.

- 발제자 선생님도 지적했듯이 공공성은 단순히 공적 재원의 비용 분담만으로는 충족될 수 없으며 공적 전달체계에 의한 서비스 제공과 결합될 때 비로소 실현할 수 있을 것임.

- 그런 의미에서 공공형 어린이집이 공공성을 담보할 수 있을지는 의문임. 현재 대부분의 어린이집이 민간형으로 운영되는 상황에서 앞으로 당분간은 “공공형” 어린이집의 운영이 인정되는 상황이라 하더라도, 그리하여 공공형 어린이집의 도입이 일부 긍정적인 면도 있을 수 있지만 이를 통해 공공성을 실현하기에는 역부족일 것으로 보임.

- 진정한 공공성의 개념을 도입한 공공형 어린이집이 아닌 한, 국공립 어린이집 수준의 “공공형” 어린이집이라는 것은 단순하게 수사로 끝날 가능성이 높음.

- 한편 우리도 정부 정책을 비판하고 당 정책을 생산하는 과정에서 “공공성” 개념을 더욱 엄밀하게 정의할 필요를 느끼고 있음. 이는 앞으로 우리가 여러 선생님들의 도움을 받아서 해결해야할 숙제라고 생각함.

□ 보육 소비자의 자율인가 보육시설 운영자의 자율인가?

- 정부는 앞으로 자율형 어린이집을 확대할 계획임.

- 지금까지는 민간보육 시설에 대해서 보육료 상한선을 두어 보육료 인상을 제한해왔지만 이를 폐지하고 어린이집과 부모 사이에 보육료를 협의하여 결정한다는 것이 자율형 어린이집 사업의 핵심 내용임.

- 민간보육시설이 다양한 프로그램을 만들어서 제시하고 부모에게 추가로 보육료를 요구할 수 있도록 하자는 것임.

- 정부가 제시하고 있는 가이드라인이 너무 낮기 때문에 영리를 추구하는 민간 보육시설 운영자는 투입비용(인건비, 식비, 시설투자비)을 최소화하려 하고 그 때문에 보육서비스 질이 낮아진다는 주장은 일견 일리가 있는 것처럼 들림.

- 그러나 보육 서비스 질 문제는 열악한 보육노동자 처우에 대한 방관 등에서 발생한 측면도 있기 때문에 오히려 보육 노동자의 처우를 개선하는 정부의 정책적인 대응이 보육 서비스의 질을 개선시키는 방안이 될 수 있을 것임.

- 결국 이러한 자율형 어린이집은 소비자의 선택 범위를 넓혀주는 것이 아니라 보육시설 운영자의 보육료 인상 “자율”만을 보장해주는데 그칠 가능성이 높음.

- 계층 간 위화감을 부르고 나아가 보육의 양극화로 이어지는 결과를 가져올 수 있음.

□ 실효성 없는 평가인증

- 정부는 평가인증를 도입하여 민간보육시설의 보육서비스 품질을 높이겠다는 계획임.

- 그러나 평가인증을 통한 “서울형 어린이집 사업”의 사례로 볼 때, 평가인증제가 얼마나 실효성이 있을지는 의문임.

※ “서울형 어린이집 사업”의 문제점

- “서울형 어린이집 사업”은 민간 어린이집의 수준을 국공립 수준으로 높이자는 것으로 기존 민간어린이집의 시설기준이 국공립 수준에 못 미칠 경우 환경개선을 통해 국공립 수준으로 높이고, 민간 어린이집의 보육료를 국공립 수준으로 낮추며, 민간 어린이집의 보육교사 임금과 보육도우미를 지원하는 등 부족한 국공립 어린이집으로 인해 발생하는 보육의 질 저하를 막자는 사업임.

- 그러나 서울형 어린이집을 추진하는 과정에서 민간 어린이집을 국공립 수준으로 향상시키겠다는 당초 취지와는 달리 국공립 어린이집을 서울형 어린이집으로 지정한다든지 애초 지원하던 보육도우미의 실질 임금을 삭감하는 등 문제점이 나타남.

- 민간어린이집의 환경개선비 가운데서는 현판․간판의 설치와 같이 직접적인 환경개선보다 정책 홍보 목적이 강한 항목에 너무 많은 비용을 지출함. 총 지원액 71억원 가운데 25억원이 현판․간판 비용으로 들어감. 이 때문에 이 사업을 두고 시설개보수는 뒷전이고 선전사업에만 열을 올린다는 비판이 제기됨.

- 올바른 평가인증을 모색하는 데에서 이를 거울삼아야 할 것임.