참여연대 발간자료 SWp2011033100

심포지엄

진보의 미래, 보편주의 복지국가의 원칙과 전략

일시 | 2011년 3월 31일(목) 오후 1시

장소 | 한국불교역사문화기념관 국제회의장(조계사)

주최 | 참여연대

프로그램

심포지엄

진보의 미래, 보편주의 복지국가의

원칙과 전략

13:00	사 회  김연명 중앙대학교 사회복지학과 교수

13:10	발제1  복지국가란 무엇인가? 왜 보편주의 복지국가인가?

이태수  꽃동네현도사회복지대학교 교수·참여연대 사회복지위원회 위원장

13:30	발제2  보편주의 복지국가의 원칙과 쟁점 : 오해, 쟁점, 원칙 그리고 과제

윤홍식  인하대학교 사회과학부 교수

13:50	발제3  보편주의 복지국가를 향한 시민사회의 전략

신진욱  중앙대학교 사회학과 교수

14:10  발제4  복지국가 실현을 위한 사회연대운동의 전략

박원석  참여연대 협동사무처장

14:30  휴 식

14:40	토론1  권미혁  한국여성단체연합 상임대표

토론2  김기식  시민사회단체연대회의 운영위원장

토론3  김태현  민주노총 정책연구원장

토론4  이상이  복지국가소사이어티 공동대표

토론5  이정우  경북대학교 경제학과 교수

토론6  정태인  새로운사회를여는연구원 원장

(가나다 순)

15:40	종합토론

16:00	폐회

목차

심포지엄

진보의 미래, 보편주의 복지국가의

원칙과 전략

발제1  복지국가란 무엇인가? 왜 보편주의 복지국가인가? / 이태수	5

발제2  보편주의 복지국가의 원칙과 쟁점 / 윤홍식	15

발제3  보편주의 복지국가를 향한 시민사회의 전략 / 신진욱	48

발제4  복지국가 실현을 위한 사회연대운동의 전략 / 박원석	59

토론1  권미혁 / 한국여성단체연합 상임대표                                    70

토론2  김기식 / 시민사회단체연대회의 운영위원장                              73

토론3  김태현 / 민주노총 정책연구원장                                        74

토론4  이상이 / 복지국가소사이어티 공동대표                                  75

토론5  이정우 / 경북대학교 경제학과 교수                                     83

토론6  정태인 / 새로운사회를여는연구원 원장                                  89

(가나다 순)

2007. 3. 18

2011. 3. 31.

진보의 미래, 보편주의 복지국가의 원칙과 전략

	발제 1
	복지국가란 무엇인가? 왜 보편주의 복지국가인가?
	이태수 / 꽃동네현도사회복지대학교 교수 · 참여연대 사회복지위원회 위원장

Ⅰ. 인류의 진보와 20세기 복지국가의 실험

인류의 역사는 진보의 역사이며, 인간의 존엄과 자유, 정의, 평등이 확대되는 과정이었다. 인류의 역사에서 가장 획기적인 생산성증대의 성과를 가져온 자본주의의 구축도 물질문명사에서 보면 진보의 역사임에 틀림없다. 그러나 이 체제는 다른 한편 공동체정신을 파괴시키고 적자생존의 잔인한 동물세계 법칙 아래 개개인의 존립근간을 흔드는 모순이 공존하는 아이러니한 제도였다. 이에 19세기말 오늘날의 용어로 하자면 사회보험제도가 창안되어 “일할 수 있는 자 일하며 자신의 능력껏 살아간다”는 자본주의의 대전제를 깨어버리는 새로운 접근을 통해 후자의 모순을 극복하려는 또 다른 진보의 역사가 본격화되었다.

특히 20세기 전반기 50년 동안 서구는 두 번의 세계대전과 한 번의 심각한 경제대공황을 겪으면서 그 어느 때보다도 체제위기와 사회위기가 고조되었으며, 더군다나 대안체제로서 소련에 구축된 사회주의경제체제를 의식하지 않을 수 없었고 이는 복지국가 도입과 정착의 보이지 않는 추동력이 되었던 것은 사실이다. 구체적으로 보면, 1919년에 종결된 1차 세계대전이 구미선진국가들로 하여금 전쟁으로 피폐화된 자국국민들을 사회주의의 도전에서 부터 격리시키며 자본주의 수범효과를 노리며 각종 사회보험을 확대하기에 이르렀고 아울러 1920년대 말엽부터 불어 닥친 세기적인 대공황과 2차 세계대전을 거치면서 오히려 사회보장제도는 더욱 확대․정립되는 단계를 밟아 나갔다. <표 1>을 통해 알 수 있는 것처럼, 2차 세계대전이 끝나는 시점정도에는 대다수 국가들에 실업보험과 사회수당이 도입됨으로써 복지국가로서의 기본 틀이 이미 완성되었으며, 복지지출비도 이미 1920-30년대 정도 대다수 서구국가들에 있어 GDP의 5%를 넘어서게 되었음을 알 수 있다.

<표 1> 서구국가들의 복지국가 도입 및 정착 경과

국가	실업보험 도입년도	가족수당 도입년도	사회보장비/GDP
			3% 선	5% 선
프랑스 노르웨이 덴마크 영국 네덜란드 핀란드 이탈리아 벨기에 오스트리아 스위스 독일 스웨덴 미국 뉴질랜드 캐나다 오스트레일리아	1905 1906 1907 1911 1916 1917 1919 1920 1920 1924 1927 1934 1935 1938 1940 1945	1932 1946 1953 1945 1940 1948 1936 1930 1921 1952 1954 1947 - 1926 1944 1941	1921 1917 1908 1905 1920 1926 1923 1923 1926 1900 1900 1905 1920 1911 1921 1922	1931 1926 1918 1920 1934 1947 1940 1933 1932 1920 1915 1921 1931 1920 1931 1932

출처 : C. Pierson, Beyond the Welfare State? The New

Political Economy of Welfare, Cambridge, U.K.: Polity Press, 1991.

이후 2차 세계대전 이후는 서구의 경제가 황금성장기를 맞는 1970년대까지 복지국가 역시 강화, 정착되는 단계를 거치게 되었고 비록 1970년대 중반 이후부터 신보수주의 이념의 등장과 경제동력의 상대적 저하, 신사회적 위험의 등장 등에 의해 전통적인 복지국가에 대해 축소 또는 조정의 필요성이 강하게 대두되었다고는 하지만, 여전히 서구의 복지국가는 강건한 기반을 유지하고 있으며 그 실효성을 근본적으로 부정당하고 있지는 않다.

N. Gilbert는 <표 2>와 같이 20세기와 함께한 서구의 복지국가가 1930년대까지의 태동기, 1950년대까지의 성장기, 1960,70년대의 성숙기를 거쳐 확대일로를 거쳤으며, 1970년대 중반 이후부터 축소 또는 조정기를 거치게 되는 다양한 단계를 거쳤다고 정리하고 있다.

결국 19세기 인류는 자본주의를 정착시켰다면 20세기에는 복지국가를 접목시킴으로써 인류 역사의 진전에 주요한 발판들을 만들어왔다 할 것이다.

<표 2> 20세기 서구의 복지국가 발전단계

	태동기 1880년대~1930년대	성장기 1940년대~‘50년대	성숙기 1960년대~‘70년대	축소기 ‘70년대 중반 이후
정치적 상황	민주주의의 발전; 보통선거권 확립; 노동운동의 발전, 사회민주주의, 현대적 자유주의의 등장	복지지출 증가에 대한 광범위한 정치적 합의 형성; 노동자 정당(유럽)과 민주당(미국)의 우세	소수민족과 여성, 장애인, 기타 소수자의 인권과 사회권을 옹호하는새로운 정치적 세력 형성	보수주의의 부활; 조세저항 증가; 노동보합과 사회민주주의의 약화; 복지국가의 정당성 약화
경제적 상황	무한(無限) 자본주의의 전성기; 산업화로 인한 경제적 혼란	대공황 이후; 케인주주의의 지배; 2차 대전 후 순조로운 경제성장 구가; 낮은 실업률 유지	70년대 중반까지 번영과 생활수준 향상 지속; 1973년 석유위기로 서구경제 타격	경제성장 둔화; 가계소득 침체; 불평등 증가; 실업증가(특히 유럽); 인구고령화에 따른 사회보장 요구 증가
주요 사회 복지 정책	빈민법을 대체하여 연금, 실업보험, 의료보험 등 사회 보장 등장; 정부의 복지 지출은 GDP 5% 수준에 도달	연금, 의료보험, 공공부조, 가족수당 등의 적용범위확대	소득보장, 의료보장, 사회복지서비스 프로그램의 가대 지속; 정부 복지 지출 수준은 GDP 대비 25%(유럽) 내지 20%(미국)수준에 도달	새로운 프로그램의 도입 자제; 공공부조 프로그램의 부분적 축소; 사회보장 프로그램의 약간의 축소; 정부 복지 지출 증가세 둔화 혹은 정체
정부의 역할	복지 정책에 대한 중앙정부의 역할 증가하기 시작; 민간단체와 지방정부 역할 축소	중앙정부에 의한 복지재정운용 및 복지 정책 규제 확대, 복지국가 수혜 집단의 □보편화□ 추세 지속	소수자 및 소외계층, 도시빈민의 사회경제적 권리를 보장하시 위한 새로운 프로그램 추진; 공공부문에 의한 고용창출 증가	레이건 행정부(미국)와 대처정부(영국) 등장, 복지국가의 규모와 범위 축소 시도; 분권화 및 민영화 시도 등장

출처 : Neil Gilbert & Paul Terrell), Dimensions of Social Policy, 6th ed., Pearson Education Inc.,

2005(남찬섭․유태균, 『사회복지정책론 - 분석 틀과 선택의 차원』, 나눔의 집, 2007).

Ⅱ. 복지국가와 동떨어진 한국의 20세기 역사와 그 폐해

앞에서 본 바와 같이 서구의 20세기가 복지국가의 역사였다면 20세기 대한민국의 역사는 압제와 폭압, 전쟁, 빈곤의 역사와 민족해방, 경제부흥, 민주화 등의 역사가 교차하는 실로 역동적 시기였다.

그러나 전반적으로 평가한다면 20세기 대한민국의 역사도 진보의 역사였다 말할 수 있다. 폭압적인 일제 강점기 치하에서도 치열한 독립한 운동이 국내외에서 일어났고 분단의 비극, 전쟁의 참화, 독재정권의 폭정을 겪었지만 민중들의 강인한 생명력은 4.19혁명, 5.18 광주민중항쟁, 6월 민주항쟁으로 승화되어 마침내 이 땅에 민주주의의 싹을 틔웠다. 경제성장의 구호아래 인권과 민주주의를 유린하고 균형성장을 파괴한 개발독재와 재벌중심 관치경제의 구조적 유산이 깊이 남아있지만, 20세기 중반 지구상에서 가장 가난한 나라였던 농업국가 대한민국이 오늘 날 산업화된 세계 10위권의 경제대국이 된 것 또한 발전과 진보의 한 단면임을 부정할 수 없다.

그러나 이러한 역사적 진전에서 한 가지 누락된 것이 있다면 서구의 역사가 20세기에 경험한 복지국가의 역사를 밟지 못했다는 점이다. 특히 대한민국의 특수한 역사적 경험 속에서 복지부문은 ‘버림받은 자식’이라 여겨질 만했다. 보수진영에서는 시혜의 산물이자 통치술의 ‘작은’ 수단으로 치부되었으며, 진보진영에서는 민주화투쟁에 올인 하면서 자본주의의 폐해 극복과 민중의 삶의 질 담보를 위해 국가의 역할과 상이 복지국가를 통해 어떻게 구현될 수 있는 지 고민하지 못하였으며 심지어는 복지국가를 자본주의 체제 유지의 기생물정도로 치부하는 시각도 없지 아니하였다.

이러한 가운데 복지국가 구현을 위한 적절한 정치적, 사회적 주체나 국가 사회적 비전을 갖지 못한 현실에서 ‘복지국가’로의 길은 한국 사회에서 능동적으로 열리지 않았으나, 저열한 수준이나마 ‘복지’ 발전의 노력은 없었다고 할 수 없고 <표 3>과 같이 간단히 정리될 수 있을 것이다.

<표 3> 한국의 복지발전사

사회복지 도입기	박정희 (1961-1979)	- 생활보호법 - 아동복리법 - 산재보험법 - 사회복지사업법 등 제정과 함께 공식적인 복지 제도 도입
	전두환 (1981-1987)	- 장애인복지법 - 노인복지법 - 국민연금,의료보험설계 등으로 기본적인 복지제도 추가 도입
사회복지 확대기	노태우 (1988-1992)	- 전국민의료보험 개막 - 국민연금도입 - 영유아보육제도 도입 등 민주화열기에 따른 복지제도 확대
	김영삼 (1993-1997)	- 고용보험법 도입이 있으나 복지다원주의 확대로 인해 국가역할 미미
사회복지 도약기	김대중 (1998-2002)	- 기초생활보장제도 도입 - 건강보험, 국민연금 등 사회보험 대개혁 - 복지재정 확대 등 생산적 복지하에 새로운 패러다임 제시
	노무현 (2003-2007)	- 기초노령연금제 - 노인장기요양보험제 - 복지바우처제도 - 저출산 고령화 대책 - 비전2030 등 사회 투자 전략의 도입으로 복지에 대한 국정최우선순위
사회복지 축소기(?)	이명박 (2008-2012)	- 보육확대 등 부분적인 성과있으나 복지재정의 소극적확대, 복지분야에 시장 및 영리개념 도입 등 복지축소 내지는 복지왜곡 조짐

그러나 20세기 말엽 한국 사회는 세계화와 신자유주의 망령에 깊이 사로잡히게 되었다. 시장의 경쟁 메커니즘이 일국의 경제권을 넘어 세계 경제 차원에서 가장 효율적이며 우월적 성과를 낸다는 이 정치적 맹신은, 노동을 제외한 모든 상품과 모든 자본의 자유로운 이동을 강제하였으며, 초국적 자본의 이해가 세계의 구석구석을 지배하는 질서를 만들어 내었고, 그 혹독한 대가를 IMF 경제위기라는 형태로 치러야했다.

사실 자본주의 황금기의 성장, 번영과 비교할 때 빈약한 경제적 성취만을 입증한 신자유주의가 가져온 것은 지구 촌 곳곳을 10대 90의 사회로, 승자독식의 사회로, 패자부활이 불가능한 약육강식의 사회로 초토화였으나, 대한민국도 예외가 아니어서 불행하게도 이 땅에서 진보의 역사는 잠정적으로 정지되고 무한 경쟁의 정글 속에서 인간의 존엄이 사라진 ‘만인에 대한 만인의 투쟁’의 생존방식 만이 활개를 치는 형상이 벌어지고 있다고 할만하다.

Ⅲ. 현 상황의 위기와 보편주의 복지국가의 필요성

한국사회가 그동안 ‘복지국가’에 대한 고민 없이 일방적인 성장지상주의, 시장만능주의를 표방한 결과 현재 감내해야 하는 사회적 위기 상황의 심각성은 매우 크다.

지금까지 우리 사회를 지배해 온 운영원리는 양적 경제성장을 통한 사회발전이었고 이 과정에서 경쟁과 효율은 필수불가결한 작동기제가 되어왔다. 아울러 개인의 삶은 개인의 노력과 능력의 결과로서 보장되어야 한다는 자조(自助)주의에 기반하고 있었음이 사실이다. 더 빠른 성장과 더 많은 성장을 위해서는 인간 본연의 권리나 자유, 창의성, 더 나아가 공동선 등은 잠시 유보되거나 하위적인 개념으로 제약시킬 수 있다는 전제가 사회적 당위로 강요되어 왔다.

독재와 비민주라는 명시적인 정치사회적 악행이 민중의 힘으로 무너진 80년대 말 이후, 사회를 이끌어 가는 한 축이 된 민주화세력은 정치적 민주화의 성취에 안주한 나머지 사회적 민주화로의 총체적인 사회개혁의 청사진을 구현하는 데에는 소홀하였고, 민주화라는 시대정신의 퇴장 이후 새로운 시대적 소임을 찾지 못한 한국 사회는 세계화의 구심력에 빠르게 흡수되어 버렸다.

대안적 패러다임에 대한 모색을 하지 못한 채 세계화의 구심력에 흡수된 뒤로 보수 세력은 물론 정권교체를 통해 탄생한 민주정부까지도 더욱 극렬해진 신자유주의 가치와 원리를 수용하고 심지어 이를 중시하는 국가운영의 기조를 채택하기에 이르렀다. 1998년의 외환위기와 2008년의 세계적 금융위기 사이의 10년의 기간 동안 과거 한국사회가 의존했던 운영원리를 총체적으로 점검하고 수정할 수 있는 절호의 기회를 살리지 못했다.

그 결과 여전히 성장제일주의가 지배하는 한국 사회는 인간의 존엄성과 품위가 절하되고 노동력으로서의 가치까지 저하됨으로써 성장의 동력이 상실되고 한계가 극명히 노정되는 사회가 되었다. 한편으론 고용 없는 성장(jobless growth)이 정착되고 자본과 노동의 균형은 심각히 파괴된 상태에서 자본의 이윤 창출이 곧 국부의 창출이란 맹신은 일방적으로 굳어지고 있다. 그러나 이 같은 관념은 곧바로 현대자본주의 중요한 생산요소인 지식(knowledge)의 담지자로서 노동이 지닌 가치가 더욱 중시되는 역설적 상황에 직면하게 되며 양자의 괴리는 우리사회의 미래에 암운을 던져주는 주요한 거시적 요인이 되고 있다.

자본과 노동 간의 균형 파괴만이 아니라 자본 내에서도 마찬가지 양상이 벌어지고 있다. 재벌과 대기업의 과도한 지배력은 중소기업과의 상생적 관계를 만드는 것이 근본적으로 불가하다 할 정도로 약탈적이며, 수출기업과 내수기업, 2․3차 산업과 1차 산업 등의 균형 역시 그 정도를 잃은 지 이미 오래다.

이런 가운데 대한민국에서 일상을 살아가는 사람들의 현재의 삶은 위기의 징후들로 가득하다. 임금 노동자의 반수 이상은 비정규직으로 살아가면서 불안정한 신분과 저임금의 이중굴레를 벗어나지 못한다. 정규직 노동자라해도 언제 닥칠지 모르는 해고의 불안으로부터 자유롭지 못하며, 헌법과 법률이 보장하는 노동기본권을 온전하게 누리지 못하고 있다.

경제활동 인구의 30% 가까이를 점하는 중소자영업자들은 자영업의 과잉과 골목상권까지 밀고 들어온 대자본과의 경쟁 속에서 정상이윤을 확보하지 못한 채 영세한 자영업자의 길을 거쳐 폐업과 도산, 재창업과 몰락의 악순환을 계속하고 있다.

결국 이러한 비정규직과 영세자영업자, 그리고 실직자들은 우리 사회 밑바닥에 <그림 1>과 같은 박탈의 트라이앵글로 잔존하고 있고 중산층이 와해되는 온상으로 작동하기도 한다.

<그림 1> 한국 사회에 존재하는 박탈의 트라이앵글

출처 : 참여연대 사회복지위원회, “경제위기하의 복지정책”, 경제위기와 사회복지정책, 2009. 4.

또한 이 사회는 국가와 사회의 미래를 책임질 젊은 청년들에게 88만원 세대의 족쇄를 채운 채 비정규직이나 청년실업으로 인생을 시작하게 만들고 있다.

여전히 가부장제 유습이 제도와 관념 속에서 사라지지 않은 가운데 우리 사회가 여성들에게 제공하는 것은 직장에서의 ‘유리천장’과 비정규․저임 노동자의 길이며, 대가없는 질곡인 ‘돌봄 노동’에 치여 사는 길이다.

‘모든 아이는 모두의 아이’라는 슬로건이 국가전략이 될 만큼 선진 각국은 미래세대를 양육하는 일을 중시하고 국가적인 투자를 하고 있음에도 불구하고 여전히 이 사회의 많은 수의 아이들이 빈곤과 차별, 폭력에 방치되고 있다.

세계 최저의 출산율 속에 세계에서 가장 빠른 속도로 노령국가화 되고 있지만 노령인구에 대한 부양의 책임은 국가와 사회가 아닌 개인과 가정에 내맡겨져 있다.

이러한 각 계층의 생존상의 위기는 전반적으로 우리 사회를 ‘불안’의 사회로 만들고 있고 특히 중산층마저도 아동양육과 교육, 가족들의 의료, 자신의 노후, 주거 그리고 고용 등에 걸쳐 소위 ‘6대 불안’에 휩싸여 살아가고 있다.

따라서 현재 한국 사회에서 복지국가의 필요성은 이러한 현실에서의 개인적, 가정적, 사회적 위기의 심각성으로부터 확인되는 바이다. 이제 한국 사회는 복지국가로서의 국가의 역할을 인정하지 않고는 더 이상 지속가능한 사회가 불가한 시점에 와있다. 복지국가 없이 민중들의 삶의 기반이 와해되는 것과 동시에 더 이상 지속가능한 경제성장도 불가하다.

특히 우리나라가 개방경제하의 대외 지향적 경제발전전략을 끝내 취할 수밖에 없다면, 복지국가를 통해 국민 대다수가 튼튼한 인적자본으로서의 역할을 수행하고 패자부활이 가능한 혁신적 사업들을 시도할 수 있는 기반을 마련하는 것이야말로 관건이 되지 않을 수 없다. 이젠 성장을 위해서라도 복지가 필요한 시대가 온 것이다.

Ⅳ. 보편주의 복지국가를 통한 한국사회의 미래 전망

97년 경제위기보다도 더 심각한 양극화 사회가 관철되고 있고, 가장 첨예하게 사회적 파열상이 드러난 지금 상황은 공동체의 미래를 위해 절체절명의 심정으로 새로운 결단을 선언하지 않을 수없는 엄중한 시기이다.

그 선언은, 우리 사회의 성장의 목표와 방법을 새롭게 정하는 패러다임의 전환에서 출발해야  한다. 국가 경제의 성장은 그 구성원의 삶의 질을 향상시키고 그들의 복리를 증진시키기 위한 것임을 명실상부하게 확립하여야 한다. ‘성장을 위한 성장’, ‘사람을 경시하는 성장’을 거부하면서 ‘사람을 위한 성장’을 목표로 내걸어야 한다. 계층간, 분야간 양극화나 지나친 불균등성을 제어하면서 분배의 정의를 경시하지 않는 성장이 필요하다.

누구나 노동을 통해 자아실현과 사회적 기여도를 찾는 것은 물론, 자신과 가족 구성원의 삶을 책임질 수 있다는 안도감이 현실에서 구현되어야 한다. 노동을 통해 자신의 생활을 유지하기 위한 주체적 노력을 아끼지 않는다는 전제에도 불구하고 우리 사회의 경제사회 구조가 개인이 감당할 수 없는 위기상황을 항시 초래시킬 수 있다는 인식에서부터 교육, 보육, 의료, 주거, 노후에 대한 사회적 담보가 제도적으로 구축될 수 있도록 사회임금(social wage)이 적극적으로 발동되어야 한다.

이렇듯 1차적인 생산과정에 각자가 참여하여 자신의 욕구를 충족시킬 수 있는 적절한 조건을 확보하도록 하고, 이후 교육, 의료, 주거, 문화, 사회복지, 환경 등 포괄적인 사회정책을 통해 사회 구성원 모두가 자신의 천부적 권리의 하나인 생존권을 부여받음으로써 이것이 경제성장과 사회발전의 혁신적 동력이 되도록 국가의 운영원리를 수정해야 한다.

우리는 그와 같은 국가운영의 원리가 구현되는 체제를 ‘보편주의 복지국가’라고 명명한다.   보편주의 복지국가에서는 대한민국 헌법이 보장한 대로 모든 국민의 인간다운 생활이 보장되며 복지는 더 좋은 경제의 동반자가 된다. 기업의 생산과 노동자의 인간다운 생활은 동전의 양면처럼 공존하게 며 성장 없는 분배도, 분배 없는 성장도 용납되지 않는다. 좋은 일자리를 민간에서 뿐만 아니라 공공의 영역에서 창출하며 근로빈곤은 원천적으로 성립하지 않게 된다. 남녀 모두 돌봄 노동의 수행자로서의 역할을 공유하면서 돌봄 노동의 사회화를 통해 일-가정의 양립이 보장되고, 진정한 성평등의 사회가 구현된다. 빈부의 차가 극심하게 드러나지도 않고 사회연대와 공동체적 양식이 시민정신으로 구현되어 지역사회에서부터 든든한 사회적 경제의 기초가 마련되게 된다. 인간으로서의 자유와 존엄이 만끽되면서도 사회정의와 연대가 강고해지고 민주주의는 더욱 확대된다.

우리가 지향하는 이러한 복지국가는 하나의 이상향이나 신기루가 아니다. 현존하는 서구의 많은 선진국들이 지난 세기에 심혈을 기울여서 실현한 길이며, 우리 눈앞에 실재하는 사회발전의 경로이다. 그렇지만, 탈이념의 시대에도 여전히 흑백논리에 의한 이념의 경직성이 한국 사회를 전횡하고 있어 복지국가에 대한 이념적 편향이 오랫동안 존재하고 있는 사실과, 복지국가의 실현을 선도할 정치세력과 사회세력의 기반이 미약한 상태라는 점에서 앞으로 복지국가로의 길이 여전히 험난하고 멀기만 할 것이다. 또한 그간 독재정권의 정권안보용으로, 경제성장의 알량한 도구로, 신자유주의의 구조조정을 위한 최소한의 안전판으로, 심지어는 영리추구를 허락하는 부가가치산업의 대상으로 복지를 취급한 전과(前過)로 인해 한국 사회의 복지국가로서의 기반이 상당히 뒤틀리고 기형화된 상태라는 점도 한국사회가 담대한 보편주의 복지국가의 길을 가는 데에는 커다란 암초가 될 수밖에 없다.

그렇지만 우리 앞에 놓인 험로에도 불구하고 우리가 이 길을 포기할 수 없는 이유는, 이 길이 한국 사회와 한국경제가 지속적인 성장이 가능하면서도 사회구성원 한 사람 한 사람의 삶에서 최소한의 인간적 욕구가 보장되도록 하는 길이며, 한국 사회의 지역간, 계층간 장벽을 낮추고 서로에게 인간적인 신뢰와 연대감을 공유하여 사회통합을 실현하는 길인 동시에, 한국 사회에 진정한 민주주의가 완성되어 모든 인간들이 존엄과 자유, 정의와 평화의 가치 아래 평등하게 인간으로서의 권리를 향유하는 길임을 믿기 때문이다.

보편주의 복지국가의 확립만이 우리사회의 희망이며 미래로의 비상구임을 자각하고 우리 사회에서 이를 구현하는 사명에 많은 이들이 동참이 요구되는 바이다. 특히 복지국가 형성의 주체가 변변히 마련되지 않은 우리사회가 보편주의복지국가를 만들기 위해서는 국민 각자의 복지국가에 대한 올바른 이해가 도모되어야 하고, 이들이 복지국가 구축을 위해 조직된 대중으로서 다시 서야한다. 그리고 그 힘이 복지국가 정치세력들과 연결되면서 마침내 복지정치 영역에서 복지국가를 위한 정책과 제도, 재정 등이 발동되어야 한다.

따라서 지금까지 한국 사회의 민주화와 한국 민중들의 인간다운 삶의 확보를 위해 질주해온 모든 시민사회노동세력들의 역할이 보편주의 복지국가 구축을 위해 다시 한 번 발휘되어야 하는 시점에 와있음을 인식해야 하며, 참여연대 역시 이러한 뼈저린 자각을 이제라도 국민을 향해 엄숙히 고백하고 앞으로 주체적 역할을 다 해 나가야 할 것이다.

	발제 2
	보편주의 복지국가의 원칙과 쟁점 : 오해, 쟁점, 원칙 그리고 과제
	윤홍식 / 인하대학교 사회과학부 교수

Ⅰ. 왜 보편주의 복지국가인가?

국가는 당신에게 무엇입니까? 자유주의 사상의 기념비적 저작으로 꼽히는 『자본주의와 자유』에서 밀턴 프리드먼은 국가는 시민의 보호자가 되서는 안 되며, 국가가 시민에게 무엇을 해 줄 것인가를 기대하는 것은 자신의 운명을 스스로 책임져야하는 자유로운 시민의 신념에 반하는 것이라고 주장한다(프리드먼, 2007:22-3). 자유인인 우리는 국가가 개인을 위해 무엇을 해 줄 주 있는지 묻지 않고, 우리가 국가를 위해 무엇을 할 것인지도 묻지 않는다. 내가 어떻게 살고 있는지 내가 어떻게 살아야 할지는 내가 결정해야할 일이고, 그 책임 또한 내가 지면 그 뿐이다. 프리드먼에게 국가는 단지 개인의 자유를 위한 수단과 도구가 될 수 있을 뿐이다. 국가는 그 이상도 그 이하도 아니다. 스코틀랜드의 계몽주의 사상가였던 리카도(리카도, 2010)의 오래된 주장처럼 설령 국가가 선의를 가지고 무엇인가 하려고 했던 일들조차 우리 모두의 삶을 피폐화시키기 때문이다. 그러므로 국가가 우리에게 무엇인가 해주기를 바라는 것은 프리드리히 하이에크(Friedrich A. von Hayek)의 표현처럼 ‘자유의 길’이 아닌 ‘노예의 길’인 것이다. 모두가 자유인이고 싶어 하며, 누구도 노예가 되길 원하지 않는다.

리카도는 영국의 구빈법이 가난한 사람들의 삶을 개선시키려고 했지만, 실제로는 가난한 사람과 부자 모두의 삶의 질을 악화시켰다고 주장했다. 자유주의 사상가들의 대부분은 이러한 의견에 동조하는데 프리드먼(2007:280)도 국가의 선한 의도가 정반대의 결과를 낳는 명백한 사례로 ‘최저임금법’을 언급하고 있다.

『노예의 길』에서 Hayek의 주된 비판의 대상은 나치 치하의 독일, 스탈린 치하의 러시아와 같은 전체주의 국가에 대한 것이었다. 개인적으로 전체주의의 폐해를 비판하는 하이에크의 주장을 시민의 삶에 대한 국가의 개입을 전적인 반대로 해석하는 것은 무리가 있다고 생각된다. 실제로 하이에크(2006:306)는 초국적 권력 체에 대한 비판을 하면서 상대적으로 동질적 집단 구성원(한 국가를 구성하는 국민)에 대해 일정한 수준의 생활보장을 위해 “우리는 다소의 희생을 할 각오가 되어 있다”라고 적고 있다.

그러나 자신의 노력·의지와 무관하게 우리의 삶이 결정된다면? 마치 ‘뮤지컬 체어 게임’처럼 모두가 혼신의 노력을 다해도 구조적으로 낙오자가 정해져 있다면? 그래도 우리는 우리의 삶을 스스로 책임지고 결정하는 자유인의 길을 갈 수 있을까? 정반대의 일들이 벌어지고 있다. 몇 차례의 위기에도 불구하고 경이로운 경제성장을 지속했지만 우리들 대부분은 여전히 자신의 삶에 대해 불안해하고 있으며, 불확실한 미래에 떨고 있다. 소득불평등을 측정하는 지니계수는 단군 이래 최대 경제위기라고 불렸던 1997년 외환위기 직후보다 높아졌고, 빈곤은 감소하기는커녕 해를 더 해 갈수록 심화되고 있다. 집값이 게걸음을 하고 있나 했더니, 전세 값이 폭등하고, 정부는 전세가 비싸니 집을 사라 권유하는 것 같다. 텔레비전 광고를 보면 9등급, 10등급이라도 돈을 빌려준다는 광고와 묻지도 따지지도 않을 테니 민간의료보험 가입하라는 광고가 넘쳐난다. 세계 10위권을 넘나드는 경제·무역대국과 G20 의장국으로 국격이 높아졌다고 자화자찬하는 한국에 살고 있는 우리 대부분의 자화상이다.

Musical Chair Game. 한국에서는 ‘둥글게 둥글게 놀이’로 불리는 것으로 사람 수 보다 적게 의자를 가져다 놓고, 음악에 따라 의자 주위를 맴돌다가 음악이 멈추면 의자에 않는 게임으로 의자와 사람 수의 차이만큼 패자가 생긴다.

자신의 노력여부와 관계없이 자신의 삶이 결정되는 사회에서 인간은 자유롭지 않다. 오늘날 한국사회를 살고 있는 대다수의 사람들이 고단한 삶의 노예가 되고 있다면, 국가는 노예의 사슬을 끊고 우리를 존엄하게 하며, 우리를 자유롭게 할 수 있는 가장 책임 있는 주체 중 하나다. 우리는 그런 국가를 보편주의 복지국가라 부른다. 역사적으로 대공황과 세계대전으로 잃어버린 인간의 존엄성과 자유를 되찾기 위한 서유럽사회의 집합적 노력이 보편주의 복지국가였듯이, 세계화와 신자유주의로 인간의 존엄성과 인간다운 삶을 잃어버린 우리에게, 존엄성과 인간다운 삶을 되찾을 유일한 길 또한 보편주의 복지국가이다. 이런 변화할 수 없는 역사적 경험에도 불구하고 현재 한국에서는 보편주의 복지국가에 대한 근거 없는 비판이 사실과 학문이라는 이름으로 창궐하고 있다.

본 발제문은 이러한 문제의식에 기반 해 한국사회에서 보편주의 복지국가를 위한 원칙을 제시하고, 쟁점들과 과제들을 정리하기 위해 작성되었다. 먼저 보편주의 복지국가를 위한 6가지 원칙을 제시하고, 보편주의 복지국가를 둘러싼 7가지 쟁점에 대한 입장을 정리했다. 이어지는 장에서는 앞서 제기 된 비판과 관련해 벌어지고 있는 논쟁을 제도권 정치세력을 중심으로 정리해 보았다. 결론에서는 한국이 보편주의 복지국가로 가기위해 풀어야할 과제를 제시하는 것으로 글을 마무리했다.

Ⅱ. 보편주의 복지국가의 기본원칙

본 장은 참여연대 복지국가 TF(김남근, 신진욱, 윤홍식, 임상훈, 이숙진, 전병유 외)에서 논의한 결과를 바탕으로 작성된 것이다.

본 장에서는 보편주의 복지국가의 기본원칙에 대해 선언하고자 한다.

1. 보편주의는 대한민국 헌법이 선언한 “모든 국민의 인간다운 생활을 보장”하는 복지국가의 변할 수 없는 원칙이다.

대한민국 헌법은 제34조는 국가가 구현해야할 사회보장의 기본원리로 “모든 국민”이 “인간다운 생활을 할 권리”를 가진다고 명시하고 있다. 모든 국민은 복지정책의 대상이고, 국가는 국민이 인간다운 생활을 영위하도록 보장해야 한다. 따라서 우리가 구현해야할 보편주의 복지국가는  대한민국에서 살고 있는 모든 사람이 단 한명의 예외도 없이 주거, 교육, 의료, 소득과 관련해, 인간적이고 문화적인 생활 보장받아야 한다는 원칙임을 선언한다. 가난한자과 부자를 구분하지 않는 것은 보편주의가 지향하는 가장 기본적이고 변화할 수 없는 원칙이며 대한민국의 헌법이 명시하고 있는 가치이다.

모든 국민이 그 사회의 시민이라는 이유만으로 사람다운 생활을 보장받는 것은 꿈이 아니다. 그러나 모든 국민의 노력으로 경이로운 경제성장을 이루었음에도 불구하고, 절대 다수의 국민들이 경제성장의 과실을 함께 나누고 있지 못하는 것이 대한민국의 현실이다. 운 좋게 지금 당장은 안정적 생활을 하고 있지만, 지난 두 차례의 경제위기가 가져온 결과가 증명하듯, 개인과 가족의 노력만으로는 누구도 안정적인 생활의 지속을 장담할 수 없는 경제사회 현실에서 보편주의는 우리의 유일한 대안이다. 그러나 보편주의를 우리가 추구하는 복지국가의 기본원칙으로 천명한다는 것이 모든 구체적인 제도들이 대상을 선별하지 않는다는 것을 의미하는 것은 아니다. 보편주의 복지는 시민의 필요가 사람다운 생활보장만이 아니라, 개인과 가족의 특수한 상황에 따른 상이한 욕구들의 존재를 인식하고 그에 부응하는 것이다.

2. 복지국가는 더 좋은 경제의 동반자이자 더 많은 민주주의의 실현이다

대한민국은 더 이상 ‘복지 없는 성장’이 가능한 사회가 아니다. 1997년 IMF 위기 이후 성장이 사회적 풍요로 이어지기보다는 격차와 빈곤을 키우고 사회적 갈등을 낳아 민주주의마저 위축되었기 때문이다. 이제 경제발전의 성과를 사회로 환원하여 더 좋은 경제의 밑거름으로 삼는 한편 민주공화국의 기초를 튼튼히 하고, 지속가능한 발전을 위해서라도 복지국가로의 전환이 필요하다. 이를 위해 수출과 내수, 대기업과 중소기업, 수도권과 지방, 소득과 분배 간의 선순환뿐만 아니라 일과 가정, 경쟁과 협력, 개인의 삶과 공동체의 발전 간 균형을 이루어야 한다. 복지가 성장을 위축시킨다는 것은 억지이다. 경제 발전 없이 복지가 이루어진 나라도 없지만 경제 발전만으로 복지국가가 된 나라도 없기 때문이다. 우리는 불평등을 키우는 나쁜 경제와 형평성을 강화하는 좋은 경제를 구분하고, 그 핵심이 바로 보편주의 복지에 있다는 사실을 분명히 한다. 높은 복지 수준이 높은 생산성으로 이어진다는 것은 외국의 사례에서도 뚜렷하게 나타난다. 또한 경제발전은 전 국민의 노력으로 이루어진 것이며 경제발전의 성과는 전 국민에게 골고루 돌아가야 한다. 성장의 과실이 공평하게 나누어지지 않으면 성장을 기반으로 새로운 미래를 설계하려는 국민적 의지와 열정이 사라진다. 기업에 좋은 것이 국민에게 좋고, 성장에의 기여가 인간다운 삶의 보장이려면 경제적 성과에 대한 사회적 통제 즉 더 많은 민주주의가 필요하다. 그런 점에서 복지국가는 더 많은 민주주의를 낳고 그것이 거꾸로 복지국가를 이끌어간다. ‘복지와 함께하는 성장’은 민주주의를 향한 한국 사회의 열정을 성숙시키고 다양한 사회적 위험을 줄인다. 개별적인 복지정책을 넘어서 더 좋은 경제, 더 많은 민주주의, 더 나은 복지 실현을 위한 미래전략으로 복지국가를 추구하는 이유가 여기에 있다. 보편주의 복지국가는 국민적 각성이자 사회적 요구이며 우리 시대의 정신이다.

3. 좋은 일자리 만들기와 근로빈곤 없애기는 복지국가의 핵심 요소이다

복지국가의 출현은 두 차례 세계대전에 대한 깊은 반성의 결과이며 인간 존엄성 선언이다. 1944년 선진국의 정부, 노동, 기업 대표는 인간의 노동은 상품이 아니며 빈곤에 시달리는 지역이 한 곳이라도 있으면 모든 지역의 번영이 위협받는다는 「필라델피아 선언」에 합의했다. 그로부터 4년 후 모든 인간이 태어날 때부터 동등한 존엄성과 권리가 있고 공포와 결핍으로부터 보호받아야 한다는 「세계인권선언」이 만들어졌다. 이 두 가지 선언은 괜찮은 일자리 보장과 빈곤으로부터의 보호가 복지국가의 기본 원리임을 천명한 것이다. 1980년대 이후 전지구적 경쟁 압력과 노동유연화의 물결 속에서 복지국가가 지향하여야 할 방향이 분명해지고 있다. 나이 들고 몸이 아파 일을 하지 못하여 발생하는 구빈곤 만큼이나 일을 해도 평생 가난한 신빈곤, 즉 근로빈곤과 비정규직 문제가 전지구적으로 확산되고 있기 때문이다. 시장의 횡포에 맞서 인간의 존엄성을 지키기 위해 사회보장제도를 확대하고 사회적 위험을 줄이려는 전 세계적인 노력은 이제 막 복지국가로의 도약을 시작한 한국에 던지는 함의가 크다. 한국은 복지국가의 경험도 없이 양극화와 신빈곤의 문제에 처해 있다. 성장을 하면 저임금 일자리부터 늘어나고 눈높이를 낮추어도 좋은 일자리를 찾기 어렵다. 소득격차는 더욱 커지고 비정규직은 이제 시민 다수의 이름이다. 최근에는 청년층마저 비정규직과 저임금 근로의 대열에 합류했다.

모든 일자리가 부족한 것이 아니라 좋은 일자리가 없다. 나쁜 일자리는 반복적 실업과 근로빈곤의 저수지이다. 나쁜 일자리를 그대로 둔 채 복지정책을 모색하는 것은 보편주의 복지국가의 실현을 가로막는다. 따라서 비정규직의 확산을 막고 최저임금을 높이며 사회보험의 사각지대를 없애고 민영화를 제한하는 것이 복지국가의 핵심 요소이다. 보편주의 복지국가는 모든 인간의 존엄성과 동등한 권리를 강화시키는 한편 신빈곤과 같은 새로운 문제를 없애고 사회에 활력을 불어넣으려는 우리 모두의 운동이다. 좋은 일자리를 만들기 위한 국민적 노력 없이 사회발전과 복지국가는 불가능하다.

4. 노동자 농어민 중소상공인, 저소득층·중산층은 보편주의 복지국가를 위한 연대의 핵심 주체들이다.

보편주의 복지국가는 대한민국에서 살고 있는 특정 집단의 일방적 양보와 특정 집단의 일방적 이득을 가져오는 것이 되어서는 안 된다. 보편주의 복지국가는 한국 사회 다양한 계층의 연대와 타협에 기반하며 개인과 집단, 공동체의 이익을 증진시키는 것을 목적으로 한다. 서구 사회에서 보편주의 복지국가 건설의 핵심 주체였던 조직노동은 물론 한국에서 보편주의 복지국가의 실현은 다양한 계급·계층의 연대를 요구하고 있다. 여전히 조직노동은 보편주의 복지국가를 위한 연대의 가장 중요한 주체 중 하나이지만, 사회의 다원화와 계급․계층구조의 다원화로 인해 조직노동만으로 보편주의 복지국가를 실현 할 수는 없는 것이 현실이다. 이러한 조건에서 한국사회에서 복지국가를 위한 핵심 주체는 신자유주의로 인해 고통 받고 있는 모든 계급과 계층을 포괄해야한다. 노동자, 농어민, 도시빈민, 영세자영업자 등 서민층은 물론이고 중산층조차 자신들이 필요한 모든 서비스를 시장에서 구매할 수 없는 상황에서 중산층 역시 보편주의 복지국가를 위한 핵심 주체이다. 특히 대부분의 국민이 항상 신빈곤층으로 전락할 위험에 노출되어 있는 현실에서 극소수 특권층을 제외한 우리 모두의 인간다운 삶은 보편주의 복지국가를 위한 연대의 성패에 달려있다.

5. 여성은 복지국가 실현을 위한 핵심적 주체이며, 보편주의 복지국가는 여성의 자유와 권리를 보장한다.

후기산업사회는 가족구조의 변화와 저출산 고령화를 특징으로 하며 이는 여성 역할의 변화를 수반하고 있다. 남성만이 가족을 부양하던 시대는 지나갔다. 여성의 노동시장 참여가 생존을 위해 필수적 전제가 되고 있는 시대에 ‘남성은 직장, 여성은 가정’이라는 전통적인 성별분업은 더 이상 유지되지 않는다. 여성은 평등하게 노동시장에 진입할 기회를 보장받아야하며, 출산과 육아를 포함한 돌봄 노동으로 인해 자신의 직업경력이 단절되지 않아야 한다. 원하지 않는 비정규직으로 내몰려서는 안 되며, 임금이나 승진에서 차별받지 않아야한다. 그러나 우리가 매일 당면하는 현실에서 이러한 원칙적인 성평등은 실현되지 않고 있으며, 돌봄의 사회화가 발달하지 못함으로 인하여 출산기피와 돌봄 공백은 새로운 사회적 위험으로 대두되었다. 나아가 급속하게 진전되는 고령화는 새로운 돌봄 서비스의 확대를 요청하고 있다. 보편적 복지국가는 이러한 여성들의 요구에 귀기울여야한다. 돌봄의 문제를 개별 가족이 해결해야할 과제로 치부하여 결국 여성의 짐으로 남겨놓는 사회는 더 이상 지속가능하지 않다. 우리가 지향하는 보편주의 복지국가는 여성의 노동권을 보장하고, 돌봄의 사회화를 이루어 임금노동 뿐 아니라 지금까지 무급으로 수행하던 돌봄 노동의 가치가 정당한 대우를 받으며, 남성도 돌봄의 역할을 담당할 수 있는 사회이다. 복지정책을 어떻게 실현하는 가에 따라 여성의 지위가 달라질 수 있다는 사실을 앞서간 복지국가의 선례들을 통해 확인하면서, 우리는 성평등을 지향하는 보편주의 복지국가를 실현하고자 한다.

6. 복지국가는 ‘국가안보에서 ‘사람의 안전’ 중심으로 안보의 의미를 새롭게 정의한다.

안보를 위해 복지가 제한될 수밖에 없다는 주장은 복지를 통해 안보를 증진시킬 수 있다는 주장으로 대체되어야 한다. 대다수의 서구국가에서 복지국가로의 전환은 냉전시대에 이루어졌다. 역사적으로 냉전시대에 일어난 복지국가로의 전환은 크게 두 가지 맥락에서 이루어졌는데, 소극적으로는 체제에 대한 불만 요인을 최소화하기 위한 불가피한 조치로서, 적극적으로는 국가안보정책의 본질적 의미와 우선순위를 사회적 안전망 확대, 유무형의 사회적 폭력과 차별의 철폐에 둠으로써 이루어졌다. 특히 우리에게 모범사례로 알려진 북유럽 복지국가들은 동구권과 접경에 있는 국가임에도 불구하고 군비 대신 복지 지출에 우선순위를 둠으로써 냉전시대를 거쳐 오늘에 이르기까지 공동체의 안전과 구성원의 삶의 질을 높은 수준으로 성공적으로 지켜낸 바 있다.

민주적인 복지국가로 발돋움하기 위해서는 ‘안보-안전보장’의 개념에서 고정관념의 외피를 걷어내고 그 본질적 의미를 되살려 새롭게 정의해야한다. 예를 들어 우리는 다음과 같은 질문을 던져야 한다. ‘현실에서 얼마나 많은 사회구성원들이 외적의 침입이 아닌 사회안전망의 부재로 죽어가고 고통 받고 있는가?’ ‘왜 외부의 위협에 대한 과장된 주장과 군비에 대한 불요불급한 요구는 비판 없이 수용되는 반면, 적정한 사회보장 지출에 대한 사회적 요구들은 늘 비현실적인 주장으로 치부되어야 하는가?’ 따라서 새롭게 정의될 안보개념의 특징은 인식의 중심을 국가안보(National Security)에서 공동체구성원의 안전(People‘s Safety)으로 이동하는 것에 있다. 이 같은 중심이동을 가능케 하기 위해서 정부와 시민사회는 분쟁을 사전에 예방하고, 불안의 원인을 평화적으로 제거하며, 공동체 구성원의 삶을 안전하고 지속가능하게 보장하는 일에 우선적으로 사회적 노력을 기울여야 한다. 요컨대, 우리는 이제 구성원의 안전에 대해 사회적 기대치와 눈높이를 민주국가답게 정상화해야 한다. 복지국가로 가는 길은 정부로 하여금 사회구성원에 대해 안전하고 행복한 삶을 보장해야 할 가장 기본적인 책무의 중요성을 새롭게 자각토록 하는 일이며, 사회구성원의 매일 매일의 일상적인 삶에서의 안전을 중심에 두고 안보 정책의 우선순위를 재구성하도록 하는 일이다.

Ⅲ. 보편주의 복지를 둘러싼 쟁점

1. 보편주의와 선별주의는 상호 배타적이다?

보편주의와 선별주의는 복지국가를 둘러싼 논쟁의 핵심쟁점으로 부상하고 있다. 언론보도를 보면 보편주의와 선별주의 논쟁은 단순한 정책선택을 넘어 이 시대의 진보와 보수를 가르는 준거가 되고 있는 듯하다. 일반적으로 보편주의는 복지정책의 대상으로 모든 시민을 포괄한다는 의미로 이해되고(Anttonen and Sipilä. 2008) 선별주의는 정책대상을 표적화해 선별하는 것으로 이해된다. 한국 제도권 정당들은 물론 언론에서도 보편주의와 선별주의를 대립되는 용어로 사용하면서, 보편주의는 모든 시민을 포괄하는, 선별주의는 꼭 필요한 가난한 사람들에게 복지가 제공되는 것으로 이해되고 있다. 그러나 이러한 이해와 달리 보편주의와 선별주의에 대한 합의된 정의는 없으며, 더욱이 보편주의와 선별주의를 대립되는 논리로 이해하지도 않는다. 윤홍식(2011)이 정리한 내용을 보면, 보편주의를 정책대상의 포괄수준으로 판별하는 경우가 있는가 하면(Raitano, 2008; Anttonen and Sipilä, 2008), 사회보험과 같은 특정정책의 포괄 수준에 따라 구분하기도 하기도 한다(Esping-Andersen, 1990; Scruggs and Allan, 2006). 또한 길버트와 테렐(2006)은 보편주의와 선별주의를 구분하는 기준으로 복지가 사회적 급여로 제공되는지 아니면 개인의 욕구에 기초하는지에 따라 구분한다.

반면 국내에서는 ‘보편주의’에 관한 심도 깊은 학술 논의는 최근까지 전무했다. 윤홍식(2011)과 김연명(2011)의 논문이 보편주의에 대한 학술적 논의를 시작했을 뿐이다. 먼저 윤홍식의 주장을 보자. 그에 따르면 보편주의에 대한 합의된 정의가 없다는 것은 “정책의 대상으로서 보편주의가 고정된 개념이 아닌 인구집단의 포괄범위에 따른 연속적 개념이기 때문”이라고 주장한다. 보편주의 정책은 포괄대상의 범위에 따라 하나의 연속선상에 위치해 있는 동적인 개념이라는 것이다. 보편주의를 이렇게 정의하면 대상으로 보편주의는 선별주의와 구분되는 개념이 아니라 선별주의에 의해 보완되는 개념이 된다. 보편주의는 연령, 고용, 기여여부 등에 따라 대상을 선별하는 여과장치를 가지고 있는 것이다(Kildal과 Kuhnle, 2002) .

이러한 현실적인 문제로 보편주의에 대한 논의는 윤홍식과 김연명의 논문을 중심으로 전개한다.

한편 김연명(2011:18)은 보편주의 복지국가를 “포괄적인 사회복지 관련 서비스가 전체 국민에게 보편주의로 적용되는 국가체제”로 규정하고 있다. 김연명도 전체 국민을 포괄한다는 의미로 보편주의를 이해하고 있다. 그러나 보편주의를 단순히 대상의 포괄범위로 규정하면 보편주의를 정의하는데 모호함이 발생한다. 예를 들어, 고소득층을 제외하는 70% 복지를 보편주의 복지정책이라고 할 수 있느냐는 것이다. 김연명(2011:17)의 대답은 “완벽한 보편주의도 아니고 선택주의도 아닌 모호한 할당원리”라고 적고 있다. 그러면 90%의 대상을 포괄하면 보편주의이고 10%의 대상을 포괄하면 보편주의가 아니라고 할 수 있을까? 전체 취업자의 40%만 가입하고 있는 고용보험은 보편주의 정책인가? 즉 보편주의 여부의 문제는 대상의 포괄범위가 아닌 자원의 할당원리가 시민권의 권리에 기반 한 연령, 아동유무 등 인구사회학적 특성 또는 (사회보험과 같은) 기여에 기반 하는지 아니면 자산조사에 근거하는지에 따라 구분되는 것이 타당해 보인다. 그렇기 때문에 정책대상을 놓고 볼 때 보편주의와 선별주의의 이분법적 구분은 불가능하며, 대상의 포괄범위에 따른 연속적인 개념으로 이해하는 것이 타당하다. 보편주의는 선별주의 없이 존재할 수 없으며, 보편주의에 대립되는 것은 선별주의가 아닌 자산조사에 근거해 빈자와 부자를 구분하는 잔여주의가 되어야한다(윤홍식, 2011). 보편주의는 만병통치약이 아니기 때문에 긍정적 차별이 필요하며(티트머스, 2006), 이는 보편주의와 선별주의가 상호 대립적인 자원할당 원리가 아닌 상호보완적인 할당원리임을 주장하는 것이다.

여기서 주목해야 할 것은 보편주의를 국가체제로 이해했다는 점이다. 나중에 다시 언급하겠지만 이러한 주장은 보편주의 복지국가를 이해하는데 있어 매우 중요한 함의를 전달한다.

일부에서 윌렌스키와 르보(Wilensky and Lebeaux)를 인용하면서 잔여주의에 대비되는 것은 보편주의가 아니라 제도주의라고 설명하고 있다. 타당한 지적이다. 그러나 보편주의 도입의 역사적 목적이 잔여주의를 약화시키기 위한 것이라는 점과 모든 시민에게 급여를 제공하는 보편주의가 일차적 안전망으로 작용하는데 반해 자산조사를 통한 잔여주의가 빈곤에 처한 이후에야 급여자격을 부여하는 최후의 안전망이라는 점(Anttonen and Sipilä. 2008)을 고려한다면, 잔여주의와 대비되는 것이 제도주의만이라는 주장은 적절하지 않다. 특히 우리가 보편주의 여부를 시민권에 근거해 판단한다면 인구사회학적 특성 또는 기여여부에 따라 대상을 선별하는 보편주의와 자산이나 소득에 따라 대상을 선별하는 잔여주의는 대척점에 있게 된다. 보편주의와 선별주의를 구분하는 근거로 많이 인용되는 길버트와 테렐l(2009)도 선별주의는 자산과 소득조사를 통해 급여를 제공하는 원칙인 “잔여적”이라는 용어로 바뀌어 사용된다. 티트머스(1968)의 논의에서도 선별주의는 잔여주의, 즉 자산과 소득조사에 근거해 대상을 선별한다는 의미로 사용된다. 이 것 만이 아니다. 아주 많은 문헌들이 있다. 예를 들어, 서구 학자들은 “보편적, 잔여적, 사회보험적”이라는 자원할당원리로 복지국가를 구분하고 있다(Clegg와 Clasen, 2003:5~6, 8~9). 더불어 일부 국내 전문가들이 보편주의에 대립되는 개념으로 잔여주의가 될 수 없다는 주장의 근거로 내세우는 윌렌스키와 르보의 1966년 저작에서 다루어지는 잔여주의와 제도주의를 구분하는 맥락은 잔여주의와 보편주의가 대척점에 설수 없다는 것을 의미하지 않는다. 윌렌스키와 르보가 그렇게 구분했기 때문에 잔여주의와 보편주의가 대립되는 자원할당원리가 될 수 없다는 것은 현재 진행되고 있는 논쟁을 적절히 이해하지 못하고 있는 것이다. 지금 보편주의를 둘러싼 논란은 복지정책의 대상이 자산과 소득에 따라 구분되어야하는지 아니면 시민권과 인구사회학적 특성에 따라 특별한 욕구가 있다는 것에 근거해야하는지와 관련된 것이다.

이러한 논의에도 불구하고 국내에서 제기되는 주장은 선별주의를 보편주의의 대척점에 놓고 있다. 적절한 개념설정이 아니다. 왜냐하면 우리가 알고 있는 대부분의 복지정책은 그 대상을 결정하는데 있어서 선별적인 원칙을 적용한다. 아동수당의 경우 넓게는 미성년 자녀가 있어야 수급이 가능하며, 기초노령연금은 65세 이상이 되어야 수급이 가능하다. 고용보험의 실업급여는 기여금을 내고 고용보험에 적용받는 노동자만이 수급이 가능하다. 인구사회학적 특성에 따라 선별하지 않지만 공공부조도 자산과 소득수준에 따라 대상을 선별한다. 이처럼 대부분의 복지정책은 인구사회학적 특성과 기여여부 또는 자산조사에 근거해 대상을 선별하는 여과장치를 가지고 있는 것이다. 그리고 우리는 인구사회학적 특성과 기여여부에 따라 대상을 선별하는 복지정책을 넓은 의미에서 보편주의 복지정책이라고 부른다. 아동수당, 기초노령연금, 사회보험 등이 그 예이다. 반면 우리는 자산과 소득에 따라 특정 수준 이하의 개인 또는 가구에게 급여를 제공하는 정책을 잔여주의 정책이라고 부른다. 다시 말해 선별주의는 시민권에 기반 한 인구사회학적 특성, 기여여부, 자산과 소득조사에 따라 대상을 선별한다는 세 가지 의미를 가지고 있다. 선별주의가 이러한 세 가지 상이한 자원할당원리를 의미한다면 선별주의는 보편주의의 대립적 이념이 될 수 없다. 선별주의는 어떤 기준으로 대상을 선별하는 가에 따라 보편주의 정책(아동수당, 사회보험 등)의 대상을 결정하는 준거가 되기도 하고, 잔여주의 정책(공공부조)의 대상을 결정하는 기준도 되는 것이다. 그렇게 때문에 굳이 선별주의 개념을 보편주의와 대립되는 개념으로 고집한다면 “자산과 소득조사에 근거한 선별주의” 정도가 적절한 개념이 될 것이다(윤홍식, 2011).

더욱이 선별주의를 보편주의와 대립되는 용어로 사용하는 것은 정치적으로 적절하지 않다. 보편주의가 선별주의와 대립될 때 보편주의는 소위 “모든 국민에게” 묻지도, 따지지도 않고 급여를 제공한다는 비난을 피할 수 없기 때문이다. 후기산업사회에서 사회정책은 개별 시민들이 가지는 다양하고 특수한 욕구를 인정하며, 그 다양한 특수한 욕구가 보편적 시민권과 자신의 기여에 근거해 보장되어야한다는 것을 지지하기 때문이다(윤홍식, 2011). 선별주의는 다양성을 지지하고 보장한다는 점에서 꼭 필요한 자원할당원리이며, 보편주의는 선별주의 없이 존재할 수 없다. 모든 사람이 똑 같은 욕구를 가지고 있다고 주장하는 것은 Hayke가 비난했던 전체주의 사회에서나 가능한 일이다.

2. 보편주의 복지는 경제에 부정적 영향을 준다?

복지가 경제에 부정적 영향을 준다는 비판은 오랜 역사를 가지고 있다. 보이어(Boyer, 2005:657)에 따르면 경제학자들은 근 4백 년 동안 복지, 특히 보편주의를 비판하면서 “세상에 공짜 점심은 없다”는 주장을 되풀이 했다고 한다. 조세에 기반 한 연금, 건강보험 등 복지정책은 낮은 경제성장이라는 비싼 대가를 가져온다고 주장한다. 특히 페덜스테인(Feldstein, 1978, 2005)은 오랫동안  높은 세율이 요구되는 보편주의 복지국가는 개인의 저축과 근로 동기를 약화시킴으로써 경제성장에 악영향을 끼쳤다고 주장 한다. 한국에서도 보편주의가 경제성장에 발목을 잡을 것이라는 비판이 일상화되어 있다. 보수 논객들은 소위 퍼 주기 복지(보편주의를 비판하는 용어)가 국가경제에 부정적 영향을 준다고 주장하면서 아르헨티나와 그리스 그리고 최근에는 일본의 신용등급 하락을 사례로 들고 있다.

페덜스테인(Feldstein)의 견해는 그의 홈페이지의 사회보장관련 저술목록을 참조하라.

www.nber.org/feldstein/

하지만 이들은 개별 사회보장제도가 저축과 근로동기를 낮춘다는 결과는 제시하고 있지만, 국가체제로서의 보편주의가 “직접적으로” 경제성과에 어떤 부정적 영향을 미쳤는지는 언급하지 않는다. 다만 우리(독자)로 하여금 보편주의 복지를 위한 높은 세율이 저축과 근로동기에 부정적 영향을 미쳐 낮은 경제성과를 초래했을 것이라고 추론하게 할 뿐이다. 실제로 수많은 때로는 악의에 찬 비판에도 불구하고, 보편주의 복지가 경제성과와 부의 관계에 있다는 경험적 증거는 거의 없다(Lindert, 2004). 린덜트(Lindert, 2004)는 사회이전으로 인한 순 국가비용은 거의 없다는 것을 경험적으로 논증하고 있다. 오히려 복지확대가 경제성장에 긍정적 결과를 가져왔다고 주장한다.

그러나 복지확대가 경제성과에 긍정적 영향을 주었다는 것은 어찌 보면 부차적인 사실 확인에 불과하다. 개별연구에 따라 그 결과는 언제든지 뒤 바뀔 가능성이 있다. 핵심 질문은 왜 자본주의 사회에서 보편주의 복지국가가 출현하게 되었던 가 이다. 답은 폴라니(2009)로부터 얻을 수 있다. 인위적으로 만들어진 자기조정적 시장은 1929년 대공황으로 종말을 고하게 되고, 사회는 자연스러운 반작용을 통해 다시 새로운 희망을 발견하게 되었다는 것이다. 그리고 그 반작용의 중심에, 루스벨트의 뉴딜정책으로 대표되는 복지국가가 자리하고 있다는 것이다.

흥미로운 사실은 폴라니가 시장에 대한 국가의 통제라는 두 번째 거대한 전환을 예견한 “거대한 전환”을 출판했던 1944년, 자유주의 시장경제를 옹호하는 고전이 된 하이에크(하이에크, 2006)의 “노예의 길”이 영국에서 처음으로 출간되었다. 대공황과 2차 대전의 폐허 가운데 우리시대 이념의 핵심적 기둥이 되는 두 저작을 출간되었다.

폴라니가 두 번째 대전환이라고 부른 사회적 반작용(복지국가)은 중상주의 국가가 인위적으로 인간사회로부터 분리시킨 경제(시장)를 다시 인간사회의 통제 하에 두는 것을 의미한다.

이러한 폴라니의 주장은 이후 여러 경험적 논거들에 의해 뒷받침된다. 통제되지 않는 자본주의 시장경제의 파멸적 결과인 대공황과 제2차 세계대전의 폐허를 극복하기 위해 복지국가가 확대되었다는 것은 공지의 사실이다(Lindert, 2004). 한국도 1997년 경제위기와 2008년 세계적인 금융위기 이후, 시장실패에 대한 자연스러운 사회적 반작용으로 복지국가의 기본 골격이 만들어지고, 복지국가에 대한 논의가 본격화되고 있다. 결국 보편주의 복지국가는 단순히 해당 국가의 경제성과를 높이는 기능적 역할을 넘어, 자본주의 시장을 사회의 통제 하에 둠으로써, 인간의 존엄성과 경제의 지속가능성을 보장하기 위한 자연스러운 반작용의 결과인 것이다.

반론도 만만치 않다. 밀턴 프리드먼은 이와 정반대되는 주장을 한다. 대공황이 시장실패이고 뉴딜과 같은 정부개입을 통해 위기를 극복했다는 것은 사람들을 오도하는 것이라고 주장한다(프리드먼, 2007: 80-81). 당시 심각한 실업은 민간경제의 불안정성 때문이 아닌 연방준비제도의 잘못된 화폐정책으로 인해 사소한 경기위축이 대공황으로 확대되었다는 것이다. 자세한 내용은 프리드먼과 슈워츠(2010)의 최근 저작 대공황(The great contraction, 1929-1933)을 참고하라.

3. 보편주의 복지는 시민들의 일할 의욕을 낮춘다?

19세기 말 스웨덴에서 산업재해를 입은 노동자에게 급여를 제공하려고 할 때 보수주의자들은 열심히 일한 사람들의 소득에 고율의 세금을 부과하고, 복지를 늘려서 열심히 일하려는 사람들의 동기를 낮추었다고 비판했다(카를손ㆍ린드그렐, 2009). 찰스 머레이(Charles Murray, 1986)는 미국의 복지정책이 저소득층의 근로동기를 낮추고, 가족해체를 조장한다고 비판했다. 미국과 영국의 사례이지만 연금제도, 실업급여가 근로동기를 낮췄다는 다양한 연구결과가 있다. 한국에서도 민주당의 무상복지 발표이후 보편주의 복지가 시민의 근로동기에 부정적 영향을 줄 것이라는 비판이 제기되고 있다(한국경제, 2011). 실증적 연구도 있다. 공공부조에 제한되는 한계가 있지만 기초생활보장제도가 저소득층의 근로동기를 낮춘다는 결과가 발표되었다(구인회·임세희·문혜진, 2010).

정말 그럴까? 그러나 미시자료를 사용한 경험적 연구는 복지급여와 근로동기의 부적 상관관계를 일방적으로 지지해주지 않는다. 근로동기와 복지급여가 유의미한 상관관계에 있지 않거나(Krueger and Pischke, 1992), 그 관계가 실제보다 과장되었다는 연구결과 또한 있다(Hurd and Boskin,1984). 복지급여가 근로동기에 미치는 영향은 일정한 방향으로 나타나기 보다는 프로그램에 따라 상이하다는 연구결과도 있다(Krueger and Meyer, 2002). 예외적인 한 두 편의 이야기가 아니다. 미국 의회 회계감사원(General Accounting Office) 자료에 따르면 복지가 근로동기를 낮추지 않는다는 연구결과는 이미 80년대에 백 편이 넘게 발표되었다고 보고하고 있다(Piven and Cloward, 1987). 이처럼 미시적 자료를 분석한 연구결과에 근거해 복지급여와 근로동기가 부의 관계에 있는지 정의 관계에 있는지를 단언하는 것은 불가능하다. 설령 특정 가설을 지지하는 연구결과가 더 많을 수도 있다. 그러나 연구결과가 수적으로 더 많다는 것이 특정 주장을 뒤 받침 하는 확고한 근거가 될 수는 없다. 결국 근로동기에 대한 문제는 거시관점에서 검토될 필요가 있다.

국가단위에서 보편주의 복지와 근로동기의 관계를 보면 예상 밖의 결과가 제시된다. 상식적으로 보편주의 복지가 근로동기 저하를 야기하고 있다면 보편주의 복지를 시행하고 있는 국가들의 노동시장 참여율과 생산성이 낮아야 한다. 그러나 예외적인 한두 사례도, 특정 시기의 결과만이 아니라 벌써 반세기가 넘게 복지급여가 근로동기를 약화시킨다는 주장과는 반대 되는 결과들이 제시되고 있다. 지난 1980년부터 2008(9)년까지의 고용율 평균과 노동생산성 증가율을 보면 먼저 보편주의 복지국가군의 평균 고용율은 73.9%로 OECD 평균 64.7%는 물론이고 자유주의 복지국가군의 평균 69.4% 보다도 4.3%P나 높다. 노동생산성 증가율도 유사한 결과를 보여주고 있다. 보편주의 복지가 오히려 고용과 노동생산성 증가에 긍정적 영향을 줄 수도 있다는 해석을 가능하게 한다.

더욱이 흥미로운 사실은 근로동기 문제가 보편주의 복지국가들보다는 저소득층에게만 제한적 복지급여를 제공하는 잔여주의 복지국가들에서 더 심각한 사회문제로 제기되고 있다는 점이다. 물론 보편주의 복지국가들에서도 복지급여가 시민들의 의존성을 강화시킨다는 비판이 제기되는 것도 사실이다. 스웨덴에서 ‘복지급여에 대한 의존성’은 보편주의 복지에 대한 비사회주의 정당의 일상적 비판이다(카를손ㆍ린데그렌, 2009). 그러나 이러한 주장은 중요한 사실을 간과하고 있다. 먼저 누구도 복지급여만으로는 인간적이고 행복한 생활을 누리기 어렵다는 점이다. 스웨덴에서 조차도 실직자들은 자신감을 잃고, 스스로의 삶을 주도적으로 살아갈 능력을 상실할 가능성이 높다 (카를손ㆍ린데그렌,  2009). 대부분의 복지국가에서 복지급여는 근로소득을 일시적으로 대체해주거나, 보조해주는 것이지 인간적이고 행복한 삶을 안정적으로 유지할 수 있는 소득원이 아니다.

다른 하나는 대부분의 경우 개인의 생활조건은 스스로의 의지 만에 의해서가 아니라 사회경제적 구조에 의해서도 결정된다. 물론 언제나 그렇듯이 예외적인 일부는 복지제도를 남용 할 것이다. 그러나 일자리가 있고, 그 일자리가 먹고 살 수 있는 소득을 보장한다면 일하지 않고 복지에 의존하려고 하는 사람은 비판자들이 생각하는 것처럼 많지 않다. 더욱이 열심히 일해도 먹고 살기 어렵다면 그 책임은 누구에게 있을까? 근로빈곤층의 존재는 우리의 생활조건이 개인의 노력과 무관하게 사회경제적 구조에 의해 결정된다는 실례를 보여주고 있다. 최근 발표에 따르면 도시근로자가구의 빈곤율이 무려 12%에 달하고, 이들의 빈곤탈출 가능성이 31.8%에 불과하다고 한다(강신욱·이병희·장수명, 2010).

마지막으로 영미권 국가들 중심으로 공공부조가 저소득층의 근로동기를 저하시킨다는 비판이 끊임없이 제기되고 있다. 그러나 그 비판을 열열이 옹호했던 미국의 레이건 정부 하에서 근로동기 문제가 가장 심각했다는 것은 역설이 아닐 수 없다. 빈곤선 위에 있는 계층에게는 아무것도 지원되지 않는 상황에서 주류 경제학자들이 찬양하는 합리적 인간이라면 누가 빈곤에서 벗어나려고 하겠는가? 한국의 국민기초생활보장제도가 저소득층의 근로동기를 저하시킨다는 구인회 외(2010)연구 또한 기초법이 수급자의 근로의욕 저하를 완화하는 방향으로 설계되어 있지 않다는 사실을 알고 있을 것이다. 수급에서 벗어나는 순간 모든 비현금급여의 수급 자격을 상실한다면, 누가 공공부조에서 벗어나려고 하겠는가? 실제로 현행 기초생활보장수급자는 기초법에 근거한 법정 급여이외에 9개 부처에서 27개에 달하는 부가급여를 제공하고 받고 있어 수급자와 차상위 계층 간의 소득역전 현상을 초래하고 있다(안종범, 2010). 반면 공공부조가 수급자의 근로동기저하를 예방하는 방향으로 설계된 북유럽 복지국가의 경우 수급자의 근로 동기는 사회적으로 큰 문제가 되지 않는다(Lindert, 2004). 결국 공공부조 수급자라고 하더라도 근로동기저하의 주된 책임은 개인에게 있기 보다는 복지제도와 사회경제구조에 있다.

4. 복지확대, 재정위기의 원인인가?

일부언론과 정치인들은 연일 그리스와 일본의 사례를 들면서 보편주의 복지가 국가재정을 위태롭게 한다는 비판을 쏟아내고 있다. 그러나 이러한 주장은 사실이 아니다. 먼저 일본의 사례를 보자. OECD(2010a)자료에 따르면 2008년 GDP대비 일본의 국가 채무비율은 무려 172.2%에 달했다. 그런데 이렇게 높은 국가채무 비율이 일본 민주당 정부의 복지확대 때문이라고 주장하는 것은 문제의 본질을 호도하는 것이다. 정남구(2011)에 따르면 일본 민주당이 복지 공약을 모두 이행하면 연간 정부지출은 11조 8,000억 엔이 증가한다고 한다. 그러나 실제로는 공약의 1/3 정도인 3조 7512억 엔만 예산에 반영되었고, 이 지출 모두가 적자로 편성 되었다고 해도 2011년 1,000조 엔에 이르는 누적채무의 0.4%에도 미치지 못한다. 실제 재정위기의 주범은 자민당 시절에 자행되었던 10조엔 이상의 감세정책과 116조엔에 달하는 토건중심의 경기부양정책을 위한 건설국채의 발행이다(와타나베, 2010; 니노미아, 2010). 일본의 재정위기는 복지확대가 아닌 정부의 재정 및 경제정책의 실패에 기인한 것이다.

그리스 재정위기도 본질을 호도하는 사례다. 1995년 GDP 대비 101.1%이던 그리스 정부의 부채비율은 2001년 117.2%로 높아졌다가 이후 지속적으로 감소해 2008년에는 102.6%로 감소했다 (OECD, 2010). 공적사회지출의 증가율도 크지 않아 1995년부터 2005년까지 연평균 0.32%P에 그쳤다. 문제는 2008년 금융위기로 인한 경기침체가 세수기반의 축소를 유발했고, 경기침체를 벗어나기 위한 확장적 재정정책이 재정위기의 직접적 계기가 되었던 것이다. 더욱이 그리스 재정위기의 근본 원인은 소위 “과도한 복지급여”가 아니라 취약한 경제(제조업)기반이다(강유덕ㆍ오태현ㆍ이동은, 2010). 경제기반이 견실하지 않은 상태에서 유로화 가입은 그리스 산업의 경쟁력 상실과 독립적인 거시경제정책의 제약으로 이어졌다. 더 심각한 문제는 유로화 가입으로 인한 화폐가치의 상승은 부동산과 같은 비생산적인 부문에 과도한 투자를 야기해, 실물경제와 관계없는 거품을 양산했다. 결국 2008년 금융위기로 직격탄을 맞게 된 것이다.

2005년은 114.5%, 1995년에서 2005년 증가율은 13.3%이다.

GDP 대비 공적사회지출은 1995년 17.3%에서 2005년 20.5%로 18.5% 증가했다(OECD, 2010).

복지지출이 재정위기와 관련 없거나 본질이 아니라는 점은 그리스와 일본의 경우에만 해당하는 것이 아니다. 1961년부터 1990년까지 EC 12개국의 GDP 대비 정부지출은 총부채비율과 관계가 없었으며, 국가부채증가는 복지지출증가의 결과가 아니었다. 만약 국가재정 위기가 정부의 복지(사회)지출에 의한 것이라며 복지지출로 인한 재정위기가 발생해야했지만 실제로 이러한 위기는 나타나지 않았다. 오히려 국가채무는 해당 국가의 경제성과, 조세체계, 정부구조(분권화, 권력구조 등), 예산결정과정 등과 관련된 것으로 조사되었다(Wilensky, 2005; 52).

재정지출과 관련된 또 하나의 왜곡은 산업화된 국가들이 복지지출을 줄이고 있다는 주장이다. 그러나 객관적 자료는 이러한 주장을 뒷받침하지 않는다. OECD 30개 회원국 중 2000년부터 2005년까지 공적사회지출이 감소한 국가는 호주(0.7%P↓), 체코(0.3%P↓), 뉴질랜드(0.9%P↓), 슬로바키아(0.5%P↓) 4개국에 불과했고, 나머지 26개국은 오히려 공적사회지출 규모가 증가했다(OECD, 2010a). 비교시점을 1990년으로 늘려도 결론은 유사하다. 더욱이 OECD 30개 국가들 중 GDP 대비 공적사회지출 비율이  구 사회주의권 국가들보다도 낮은 한국에서 복지확대가 재정위기를 부르고, 종국에는 망국의 길로 들어선다는 주장은 현실을 오도하는 것이다. 그렇다고 재정건전성의 중요성을 부정하지 않는다. 그러나 재정문제는 우리 국민들이 원하는 사회를 실현하기 위한 수단이 되어야지 그 자체가 목적이 될 수는 없다. 얼마 전 국민연금 재정 건전성을 둘러싼 논란에서 범했던 오류를 뒤 돌아볼 필요가 있다.

5. 보편주의 복지의 재원을 둘러싼 논쟁, 진보는 증세를 지지해야하나?

복지재원을 둘러싼 한국사회의 논쟁이 달아오르고 있다. 민주당 일부와 진보정당에서 “증세를 회피하는 것은 비겁하다”고 비판하고 나섰다(한겨레, 2011a). 그렇다면 보편주의 복지국가는 어떤 재원마련 방안과 상보적 관계에 있는 것일까? 진보라면 부유세 또는 사회복지세 등과 같은 증세에 적극 동의해야하는 것일까? 재원문제는 보편주의 복지국가 실현을 위해서는 피할 수 없는 도전이지만 역사적 사실은 우리의 상식과 배치된다. 보편주의 복지국가들의 주요 재원은 근로소득세, 사회보장세, 부가가치세·소비세(이하 소비세)로 이루어져 있다(Wilensky, 2005; Lindert, 2004). 2008년을 기준으로 노르딕 4개국에서 재화와 서비스에 부과하는 세금이 GDP에서 차지하는 비율은 덴마크 15.6%, 스웨덴 13.1% 등으로 잔여주의 복지국가로 대표되는 미국 4.6%, 캐나다 7.5% 등을 압도하고 있다(OECD, 2010a). 보편주의 복지국가들이 소득 역진적이라고 비판받는 소비세에 높은 세금을 부과하고 있는데 반해 잔여주의 복지국가들은 낮은 세금을 부과하고 있다. 더욱이 소비세까지 포함하면 스웨덴의 조세체계는 적어도 1985년 영국보다 더 역진적이다(Lindert, 2004). 스웨덴의 조세체계는 우리의 상식적 이해와 달리 그렇게 누진적이지 않다는 것이다. 일견 모순적이다. 반대로 정동영(부유세), 조승수(사회복지세) 의원이 선호하는 자산에 대한 세금은 이들 복지국가에서는 상대적으로 낮다. 2005년 기준 GDP 대비 자산세 비중은 독일 0.9%, 스웨덴 1.5%, 덴마크 1.9%에 불과하다(OECD, 2008). 반면 한국은 3.0%로 상당히 높은 편이다. 영국은 4.0%로 OECD 국가들 중 가장 높고 미국과 캐나다도 각각 3.1%와 3.4%에 이르고 있다. 심지어 스웨덴에서 법인세는 많은 감세조치로 인해 실제 자산에 대한 세금효과가 거의 없을 것으로 추정된다(Lindert, 2004:280).

Lindert(2004:280)에 따르면 만약 기업이 1980년대에 발생 했던 것과 같이 인플레이션 시기에 대출을 통해 재원을 조달했다면 실질 투자에 대한 법인소득에 대한 부의 소득세와 같을 수 있다고 했다.

무엇인가 잘못 되었다는 생각이 들지 않나? 그러나 여기에는 보편주의 복지국가의 실현과 지속가능성을 위한 중요한 정치원리가 담겨 있다. 증세는 자본주의 세계 어디에서나 조세저항을 야기할 수 있다. 카야노(2010:86)의 세금에 대한 정의를 들어보자. 극단적이기는 하지만 그의 주장은 세금에 대해 시민들이 느끼는 불편한 심사를 엿보게 해준다. 그는 세금징수는 강한 폭력의 조직화를 통해, 그 폭력을 배경으로 사람들로부터 부를 수탈하는 것이라고 주장한다. 그렇다면 보편주의 복지를 위한 재원마련은 무엇보다도 다수 시민의 동의에 근거해야하는 동시에 저항을 최소화할 수 있어야 한다. 바로 소비세와 사회보장세 등이 이러한 목적에 부합하는 조세이다. 먼저 사회보장세는 본인이 낸 기여금을 본인이 돌려받는다는 인식이 강하기 때문에 상대적으로 저항이 덜 할 수 있다. 소비세 또한 저항이 상대적으로 적기 때문에 복지재원 마련을 위한 용이한 방안이 될 수 있다. 다만 소비세는 소득 역진적이라는 문제를 안고 있다. 그러나 수취된 세금이 보편주의 복지를 통해 시민들에게 되돌려진다는 점에서 결과적으로 높은 소비세가 계층 간 불평등을 확대할 가능성은 낮다.

다른 하나는 보편주의 복지국가를 위한 재원마련이 경제의 지속적인 성장에 저해요인으로 작용하지 말아야한다. 이를 위해서는 린덜트(Lindert, 2004)의 표현과 같이 성장친화적인 세제가 필요하다. 예를 들어, 기업의 이윤과 자본소득에 대한 낮은 세금은 기업의 생산성을 높이는 동시에 세금을 가장 많이 부담하는 집단으로부터 보편주의 복지에 대한 동의를 얻어낼 수 있다(Lindert, 2004; Wilensky, 2005). 또한 노동공급이 자본공급 보다 세금에 덜 탈력적이기 때문에 상대적으로 높은 근로소득세는 노동자의 근로동기를 저하시키지 않으며, 경제성장에도 부정적 영향을 주지 않는다(Lindert, 2004). 더 나아가 근로소득에 대한 높은 과세는 고소득층의 부담을 증대시킴으로써 경제적 형평성에도 기여하게 된다. 이러한 이유로 북유럽 국가들의 조세체계는 높은 세율을 적용받는 근로소득세, 사회보장세, 소비세와 낮은 세율을 적용받는 자산에 대한 세금으로 구성되어 있다. 주류경제학자들이 주장한 경제성장 친화적인 조세가(Wilensky, 2005) 그들이 경제성장 친화적이지 않다고 비판하는 보편주의 복지국가들에서 제도화된 역설이 연출되고 있다.

현재 한국 정치권에서 복지재원에 대해 어떤 방안을 가지고 있을까? 분류가 쉽지 않지만 <그림 1>을 보면 상대적으로 증세의 중요성을 강조하는 진영과 세출효율화를 강조하는 진영으로 구분된다. 정동영 민주당 최고위원은 ‘부유세 신설’을 통해 증세를 적극적으로 주장하는데 반해 손학규 민주당 대표는 현재 조세구조 하에서 세출구조를 효율화하고, 이명박 정부에서 이루어졌던 감세를 철회하는 정도에서 입장을 정리하고 있다. 안상수 한나라당 대표는 선별적인 복지를 위해 2012년부터 시행되는 감세안 일부에 대해 철회를 검토하는 정도이고, 박근혜 한나라당 의원은 감세 유보와 세출구조 효율화를 주장하고 있다. 유시민 국민참여당 대표는 고소득자에 대한 추가적인 세금부과의 필요성에 대해 인정하지만 세금을 자산과 소득 중 어디에 부과해야할지 검토해야한다는 모호한 입장을 취하고 있다.

<그림 1> 제도권 정당 및 주요 정치인의 복지 재원 관련 입장

참고자료: 정동영(2011); 조승수(2011); 한겨레(2011a); 유시민ㆍ이정희ㆍ이해찬ㆍ정세균ㆍ조승수. (2011); 신동면(2010). 한나라당 안상수 대표와 박근혜 의원을 제외하고 다른 정당 및 정치인들은 감세철회와 세출구조효율화에 대해 동의하는 것으로 간주하고, 해당 정당 또는 정치인들이 주장하는 핵심적 재원 방안만 언급했다.

그렇다면 보편주의 복지를 위한 재원은 어떻게 마련되어야할까? 중장기적으로 한국 에서 보편주의를 확대하기 위해서는 상대적으로 성장 친화적이고 납세자들의 저항을 최소화할 수 있는 소비세, 근로소득세, 사회보장세를 높이는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 자본과 관련된 세금도 전향적으로 검토될 필요가 있다. 보편주의 복지국가를 위해 자본의 이해를 보장하는 것은 매우 중요한 과제이다. 왜냐하면 자본과 타협 없이 보편주의 복지국가를 이루어낸다는 것은 매우 어렵다(윤홍식, 2010). 특히 세계화로 인해 자본의 힘이 점점 더 강해지고 있는 상황에서 자본이 보편주의 복지국가의 실현에 동의할 수 있는 명분과 이익을 주어야한다. 스웨덴 사민주의자들은 자본의 기득권을 인정해주면서 보편주의 복지국가를 일구어 나갔다는 점을 기억해야한다(김인춘, 2007:59). 이런 관점에서 본다면 개인과 법인의 자산 소유 정도에 따라 별도의 세금을 부과하는 부유세와 사회복지세가 보편주의 복지국가에 친화적인 조세제도인지 검토해 볼 필요가 있다. 그렇다고 일부 감세 철회를 검토하는 한나다당 주류의 안, 재정 효율화와 부분적인 감세 유보만을 주장하는 박근혜 한나라당 의원의 안, 그 보다는 적극적이지만 증세 없이 보편주의 복지가 가능하다는 손학규 대표의 주장도 대안이 될 수 없다.

더불어 분명히 지적해야할 점은 중장기적 조세체계 개편방향은 반드시 세금부과의 투명성과 공정성이 전제되어야한다. 2005년 현재 전체 취업자의 27.0%에 이르는 자영업자(ILO, 2003, 정책기획위원회, 2006 재인용)의 소득이 투명하게 파악이 되지 않고, 지하경제규모가 2000년 이후 감소하기는 했지만 2008년 현재 17.1%에 달하는 상황에서(안종석·성명재·진병목·정재호·박명호, 2010) 근로소득세와 사회보장세를 높이는 것은 임금소득자와 비임금소득자 간의 형평성 문제를 야기할 가능성이 높다. 물론 조세제도는 앞서 언급한 것과 같이 해당 사회의 합의에 근거해야하는 제도인 만큼 여러 가지 경제사회적 조건이 상이한 북유럽 국가들의 조세체계를 한국에 그대로 적용하는 것은 불가능하다. 조세제도는 단순히 보편주의 복지국가를 위한 재원마련의 수단이 아니다. 조세제도는 보편주의 복지국가를 둘러싼 한국사회의 제 계급·계층의 합의와 타협의 결과가 되어야한다. 마지막으로 재원 마련과 관련해 이해찬 전 총리가 페르손 스웨덴 전 총리와 나누었던 대화는 깊이 성찰해 볼 만한 하다.

“...중략...그런데 우리가 세심하게 보아야 할 것은 증세를 주장하다가 쫓겨난 정권이 많다는 것입니다. 저는 스웨덴의 사민당을 12년 동안 이끌었던 페르손 총리를 진보정상회의에서 가끔 만났는데, 그에게 물어본 적이 있습니다. ‘당신네들은 어떻게 증세를 해서 복지정책을 잘 펼치느냐?’. 이렇게 물어봤더니 ‘맛을 먼저 보여주고 필요성을 느끼게끔 하는 것이 대단히 중요하다. 먼저 증세를 주장하다 쫓겨나면 맛도 못 보여 주고 쫓겨난다’는 말씀을 해 주셨습니다” (유시민 외, 2011).

6. 보편주의 복지는 진보의 것이다?

진보정당(진보신당과 민주노동당)은 오래전부터 보편주의 복지를 주장했고, 민주당은 2010년 전당대회에서 보편주의 복지를 당 강령에 포함시켰다. 반면 한나라당은 보편주의 복지를 비판하며 저소득층 중심의 잔여주의(한나라당이 이야기하는 선별주의) 복지를 주장하고 나섰다. 마치 보편주의 지지 여부가 진보와 보수를 가르는 중요한 기준이 되고 있는 듯하다. 그러나 보편주의 지지 여부는 보수와 진보를 가르는 잣대가 되기 힘들 수도 있다. 3~5세 아동에 대한 무상보육은 지난 2007년 대선 당시 이명박 대통령의 공약이었다. 반 값 등록금은 2006년 5·31 지방선거의 한나라당 공약이었다. 반면 당시 여당이던 열린우리당(현 민주당)은 한나라당의 무상ㆍ반값 공약에 현실성 없는 포퓰리즘이라고 비판했다(조선일보, 2011a). 민주당의 무상복지에 포함되지는 않았지만 연금도 유사한 논란이 있었다. 2005년 연금 개혁 논의가 한창일 때 한나라당은 사각지대 해소를 위해 모든 국민에게 기여와 무관하게 기초연금을 지급해야한다고 주장했다. 반면 열린우리당은 막대한 조세부담으로 국민적 동의를 얻기 어렵다며 반대했다(한겨레, 2005). 몇 가지 보편주의 정책 지지 여부로 진보와 보수를 구분한다면 당시 보편주의 기초연금과 무상보육 등을 주장하던 한나라당과 이명박 대통령을 진보로 보아야한다는 역설에 직면한다. 집권여부에 따라 보편주의 복지에 대한 입장이 정반대로 바뀌는 상황이 연출되고 있다.

이러한 역설은 한국만의 독특한 현상이 아니다. 일반적 이해와 달리 사회민주주의 정치세력은 보편주의 복지를 일관되게 지지하지 않았다(윤홍식, 2011). 노르딕 국가들에서 사민당이 중요한 정치세력으로 등장하기 이전에 이미 비사민주의 정치세력들에 의해 중요한 (보편주의) 복지개혁들이 이루어졌다(Baldwin, 1989, 2003, 힐슨,  2010 재인용). 덴마크의 경우 1891년 농민당과 우파정치세력은 조세방식으로 보편주의 연금제도를 도입한다. 1891년 스웨덴의 연금법, 1884년 노르웨이의 실업보험도 우파정치세력에 의해 입법화되었다. 더 흥미로운 사실은 당시 좌파가 지금 우파와 유사한 논리로 보편주의 복지를 비판했다는 점이다(윤홍식, 2011). 부자는 공적지원이 필요 없고, 보편주의는 돈이 너무 많이 든다는 이유로 자산조사에 근거한 잔여주의 복지정책을 선호했다(Hatland, 1992, Kildal and Kuhnle, 2002:20, 재인용). 이렇듯 역사적 사실은 보편주의가 좌파의 전유물도, 우파의 전유물도 아닌 좌와 우의 합의와 타협을 통해 만들어진 산물이었음을 이야기해주고 있다. 그러나 보편주의 복지가 좌우의 날개로 날았다는 것이 좌우 모두 보편주의 복지국가를 원했다는 것을 희망했다는 것을 의미하지는 않는다. 왜 그들이 보편주의 복지국가를 위해 날개 짓을 하지 않을 수 없는가에 대한 이해가 필요하며, 그 핵심은 아래로부터, 시민들로부터의 솟아오르는 거스를 수 없는 복지국가에 대한 열망과 실제적 행동이었다는 점이다. 그러므로 친복지 진영 내에서의 보편주의 복지를 둘러싼 논쟁은 이념적 비판 보다는 시민들이 직면한 불평등, 양극화, 빈곤이라는 사회 위험에 한국사회가 어떻게 대응할지를 묻는 것이 되어야한다.

7. 보편주의 복지는 가난한 사람들만 필요하다?

“삼성그룹 회장 같은 분들 손자손녀야 무상급식 안 해도 되지 않겠느냐?” 이명박 대통령이 2011년 방송과 신념좌담에서 한 이야기다(한국일보, 2011). 아마도 상당수 복지전문가들도 이대통령의 인식에 동의할 것이다. 실제로 조선일보(2011b)는 저소득층을 대상으로 서비스를 제공하는 지역아동센터 교사들의 55.2%가 무상급식 전면실시를 반대하고 있다고 보도했다. 주된 이유는 부자와 중산층에게 쓸 돈이 있으면 저소득층에게 그 만큼 더 주는 것이 빈곤과 불평등 완화에 도움이 된다는 것이다. 논리적으로 타당해 보인다. 사회권을 시민권의 중요한 영역으로 정초했던 마샬(Marshall, 1950)도 보편주의 보다는 잔여주의 복지정책이 불평등을 완화하는데 더 효과적이라고 주장했다. 보편주의 원칙에 따라 중산층에게 공적의료서비스를 제공하면 중산층의 가처분소득이 의료비만큼 증가해 중산층과 저소득층 간 소득불평등이 더 확대된다는 것이다.

그러나 이러한 논리는 몇 가지 중요한 사실을 간과하고 있다. 먼저 빈곤과 불평등은 보편주의 복지국가가 아닌 잔여주의 복지국가들에서 훨씬 높게 나타난다. OECD 30개 회원국 중 대표적인 보편주의 복지국가인 스웨덴(0.23, 2위)과 덴마크(0.23 1위)는 불평등을 측정하는 지니계수가 가장 낮은 국가들이다(OECD, 2010). 반면 대표적 잔여주의 복지국가인 미국은 0.38로 27위, 영국은 0.34로 23위이다. 빈곤율도 유사한 경향을 보여준다. 2000년대 중반 덴마크(5.2%)와 스웨덴(5.3%)은 OECD 국가들 중 빈곤율(중위소득 50%이하)이 가장 낮은 국가들인데 반해 미국(17.2%)은 멕시코(17.8%), 터키(18.4%)에 이어 빈곤율이 가장 높은 국가이다. 더욱이 빈곤가구의 탈빈곤율은 스웨덴이 32.9%인데 반해 미국은 11.3%에 그치고 있다(Abe, 2001). 장지연(2011)의 분석에 따르면  공적으로 이전되는 소득 중 저소득층이 차지하는 비중이 높을수록 불평등(지니계수)감소율은 낮아지는 것으로 분석되었다. 복지를 저소득층에 집중하면 할수록 불평등과 빈곤은 증가하고, 보편주의 복지를 확대할수록 빈곤과 불평등이 감소하는 재분배의 역설이 나타나고 있다(Korpi and Palme, 1998).

사각지대와 부정수급 문제는 보편주의가 잔여주의 보다 더 우월하다는 또 하나의 이유가 된다. 보편주의는 자산조사에 근거한 선별주의 보다 비용이 많이 소요됨으로 표적효과성 낮다고 비판 받는다(Besharow, 1998, Raitano, 2008 재인용). 그러나 현실은 잔여주의 복지가 정말 복지가 필요한 사람들에 전달되지 않는 사각지대 문제를 야기하고, 불필요한 사람들에게 지급되는 문제를 야기 한다(Raitano, 2008; Mkandawire, 2005). 한국에서도 국민기초생활보장제도는 지원이 꼭 필요한 빈곤층을 수급에서 배제하고, 끊임없이 부정수급문제를 야기하고 있다. 잔여주의의 표적효과성이 현실 세계에서 잘 작동되지 않고 있음을 보여주고 있다. 이 뿐만이 아니다. 부정수급을 관리·감독하기 위해 잔여주의 복지정책은 보편주의 복지정책 보다 훨씬 많은 행정비용이 소요된다.

Mkandawire(2005)는 사각지대 문제를 1종 오류, 부정수급 문제를 2종 오류로 명명했다.

그러나 보편주의 복지를 실현해야하는 더 중요한 이유는 보편주의 복지가 가난한 사람들만이 위한 것이 아니라는 점이다. 이명박 대통령의 이야기처럼 삼성그룹 회장의 가족들은 공적복지가 필요하지 않을 수 있다. 프리드먼(2008:292)도 공적강제연금을 비판하면서 ‘1%에게만(공적지원이 필요한 저소득층) 필요한 일을 위해 왜 나머지 99%(스스로 노후를 보장할 수 있는 비저소득층)의 자유를 제한해야 되는 가’라고 비판했다. 그러나 극소수를 제외하고, 중산층을 포함한 대부분의 사람들은 공적 복지를 절실히 필요로 하고 있다. 프리드먼의 언명과는 반대로 우리는 99%가 필요한 일을 왜 1%의 사람들의 자유를 위해 하지 말아야 하는가를 되물어야할지도 모른다. 실제로 미국의 패널자료(PSID)를 분석한 결과에 따르면 미국인 중 75세가 될 때까지 한번 이상 절대빈곤을 경험하는 비율은 58.5%에 달하는 것으로 분석되었다(Rank, Yoon, and Hirschl, 2005). 빈곤선 150%이하까지 확대하면 그 비율은 무려 76.0%로 높아진다. 어쩌면 빈곤은 특정 소수를 제외한 대부분의 사람들이 경험하게 되는 사회위험인지 모른다. 실제로 보편주의 복지는 구조적 위기가 개인의 의지와 무관하게 개인과 가족을 빈곤의 나락으로 떨어뜨린다는 역사적 경험을 근간으로 인간사회가 만든 인간을 위한 가장 효과적인 안전망이다. 한국도 예외가 아니다. 1997년 경제위기 이후 복지확대와 2008년 금융위기 이후 보편주의 복지에 대한 논란은 왜 보편주의 복지가 필요한지를 되풀이해서 보여주고 있다. 중산층도 빈곤층으로 추락할 수 있고, 자신과 가족에게 필요한 모든 서비스를 시장에서 구매할 수 없는 상황에서 공적복지는 저소득층만을 위한 것이 아닌 우리 모두를 위한 것이 되어야한다.

Ⅳ. 일곱 가지 쟁점을 둘러싼 정치권의 주장과 비판

복지국가의 전망에 대한 다양한 논의와 주장이 제기되고 있다. 지금까지의 논의를 종합하면 쟁점은 크게 세 가지로 모아지고 있다. 첫째는 보편주의 복지국가를 지향하는 진영과 상대적으로 자산조사에 근거한 선별주의, 잔여주의 복지국가를 지향하는 진영으로 나누어지고 있다. 앞서 검토한 보편주의 대 선별주의, 보편주의와 진보, 중·상층의 공적복지 필요 여부와 관련된 쟁점들이 포함된다. 둘째는 보편주의와 경제적 문제에 대한 입장 차이다. 재정건전성, 근로동기, 경제성과를 둘러싼 입장 차이들이 나타나고 있다. 마지막 쟁점은 복지국가를 정책조합으로 이해하고 있는 경우와 총체적 국가운영 전략으로 이해하는 경우로 구분된다.

1. 보편주의와 선별주의를 둘러싼 차이

한계가 있음에도 불구하고 현실 논쟁에서 보편주의와 잔여주의(자산조사에 근거한 선별주의)는 진보와 보수를 가르는 핵심 준거가 되고 있다. 지금까지 발표된 문건과 언론에 보도된 내용들을 종합하면 대체로 현 정부와 한나라당 지도부로 대표되는 진영(이하 한나라당)은 보편주의 복지보다는 잔여주의 복지를 지지하는 것으로 보인다. 한나라당은 민주당의 ‘무상복지’를 재정파탄을 불러올 것이라고 비판하면서 저소득층을 위한 복지확대를 주장하고 있다. 다만 한나라당에서 제기한 “70%복지(중상층을 골라내는 방식)”가 저소득층과 다수의 중산층을 포괄한다는 점에서 저소득층을 선별하는 전통적인 공공부조 중심의 잔여주의 복지와 차이가 있다. 그러나 “70% 복지”가 자산조사에 근거해 상위 30%와 하위 70%를 구분하고 있다는 점에서 여전히 자산조사에 근거한 선별주의를 주장하고 있다.

아직까지 제도권 정당들의 단일한 입장이 정리되지 않아 한 정당 내에서도 다양한 의견들이 공존하고 있다.

무상급식에 대한 김문수 지사의 반대, 무상급식을 놓고 서울시 의회와 극한 대립을 하고 있는 오세훈 시장, 재벌손자녀들에게 급식을 주는 것이 적당하지 않다는 언급으로 보편주의 복지에 대한 반대의사를 밝히고 있는 이명박 대통령이 여기에 해당한다.

같은 당 소속이지만 박근혜 한나라당 의원으로 대표되는 진영(박근혜 진영)은 한나라당 주류와 미묘한 차이가 있다. 박근혜 의원 주최 공청회에서 발표된 문건들을 종합해보면 “가능한 한” 전 국민을 대상으로 교육, 보육, 주거, 노후 등을 보장한다는 언급을 함으로써(안상훈, 2010) 보편주의 복지에 대한 가능성을 열어(?)두고 있다. 그러나 발표문의 핵심은 재원확대가 단기적으로 어렵다고 판단, 그 대안으로 현 복지제도에 대한 효율화 방안이 중요하게 다루어지고 있다. 현재 시행되고 있는 복지정책에 대한 법·제도 정비와 관리감독을 강화해 중복, 누락, 부정수급 등의 문제를 완화해 복지의 효율화를 도모하겠다는 것이 핵심이다(안종법, 2010). 일반적으로 관리감독 강화를 통한 효율화가 공공부조를 중심으로 복지를 제도화한 국가들이 취하는 전략이라는 점을 고려한다면 현 단계에서 박근혜 진영이 보편주의 복지를 수용하고 있다고 보기 어렵다.

사실 공청회에서 발제된 글들이 박근혜 진영의 공식입장이라는 확인은 불가능하다. 다만 박근혜의원이 주최하였고, 박근혜의원의 대선캠프인 국가미래연구원에 참여하는 교수들이 발표했다는 점을 고려했을 때 박근혜 진영의 공식입장에 가깝다고 추정할 수 있을 뿐이다.

반면 민주당은 당 강령에서 보편주의 복지를 명시하고, 무상보육, 무상의료, 무상급식과 반 값 등록금으로 대표되는 보편주의 복지정책을 추진하고 있다. 창조형 복지국가(손학규), 역동적 복지국가(정동영), 정의로운 복지국가(천정배) 등 다양한 복지국가 이름 붙이기가 나타나고 있지만 민주당 내에서 불리는 OOO 복지국가들은 재원문제를 제외하고, 근본적 차이는 없는 것 같다. 그러나 몇 가지 정책에서 보편주의 원리를 주장했다고 해서 민주당이 보편주의 복지국가를 지지하는 것이라고 단언할 수는 없다.  보편주의 원리를 적용하는 것이 단지 3+1 정책에 그칠 수도 있기 때문이다. 기존 입장에서 벗어나 보편주의를 주장하고 나선 민주당이 굴러온 돌이라면, 민노당과 진보신당은 창당 이래 일관되게 보편주의를 주창하고 있는 정치세력이다. 두 정당의 근본적 차이는 없는 것 같다. 이는 민노당과 진보신당의 보편주의에 대한 입장이 분당 이전 진보정치연구소(2007)에서 발간한 『사회국가』에 근거하고 있기 때문인 듯하다.

창조형 복지국가의 구체적 비전과 내용을 담은 문건을 입수하지 못해, 언론에 보도된 내용을 참고 했다.

당시 진보정치연구소의 소장은 현 진보신당 대표인 조승수 의원이다.

2. 복지확대와 경제적 성과

보편주의 복지와 경제성과의 관계에 대한 다양한 쟁점들이 만들어지고 있다. 한나라당은 보편주의 복지가 국가재정위기를 초래하고 국가를 파산에 이르게 할 것이라는 주장을 펴고 있다. 소극적이기는 하지만 박근혜 진영도 지나친 복지확대가 경제성과에 부정적 영향을 줄 것이라고 주장하고 있다. 북유럽 복지국가의 예를 들면서 이들이 지금은 좋은 성과를 내고 있지만 결국 높은 조세부담 때문에 장기적으로 경제성장에 부정적 영향을 줄 것으로 예상하고 있다(안상훈, 2010).

반면 민주당, 민주노동당, 진보신당은 복지와 경제의 선순환을 강조하면서, 보편주의 복지확대가 경제성장에 부정적 영향을 주지 않는다는 입장을 견지하고 있다. 그러나 그 내부를 보면 중요한 차이가 있다. 최근 민주당 손학규 대표가 ‘창조형 복지국가’ 비전을 발표하면서 유럽의 복지국가를 ‘과도한 복지로 인해 일해야 할 사람들이 일하지 않는’ 사회로 묘사하고, 한국이 이들을 답습하지 말아야한다고 강조했다(한겨레, 2011b). 가능한 많은 국민을 포괄하되 과도한 복지는 피해야한다는 박근혜 진영의 논리와 유사한 맥락에 있다고 할 수 있다. 한편 역동적 복지국가(정동영)와 민노당과 진보신당의 복지국가 비전의 핵심 주장은 보편주의 복지와 경제성장이 선순환 관계에 있다고 주장한다. 그러나 여기에도 중요한 차이가 있다. 민주당이 상대적으로 복지와 경제의 선순환 “관계” 속에서 보편주의 복지의 유용성을 이해하고 있다면, 진보정당은 단순한 선순환 관계가 아닌 “분배”가 성장을 견인한다는 논지를 분명히 하고 있다(진보정치연구소, 2007). 더욱이 진보정당은 한 걸음 더 나아가 민주적으로 관리되는 시장을 주장하고 있다. 보수가 복지확대로 인한 경제적 성과의 악화를 우려하고 있다면 진보는 상대적으로 복지확대를 통한 경제적 성과의 증대를 주장하고 있다.

3. 정책조합으로서 복지국가 대 국가운영 원리로서 복지국가

복지국가는 단순히 몇 개의 사회보장(복지)정책의 묶음이 아니다. 복지국가는 기본적으로 한 국가를 운영하는 원칙과 방향을 제시하는 총체적 국가 운영전략이다. 실제로 한 나라의 복지국가 비전은 사회보장제도, 조세제도, 교육문화, 산업·노동정책, 가족구조, 정치체계 등 국가 체계를 구성하는 총체적 구조를 포괄하는 것은 물론이고, 자본, 노동, 상품의 세계화와 같은 세계적 조건 및 체제와 상보적 관계 하에서 규정된다. 초기 복지국가의 확대과정(1880년에서 1930년까지)은 이러한 주장을 뒷 받침해주는 실증적 논거가 되고 있다. 당시 복지국가의 확대는 노동자들의 정치적 힘의 증대, 경제성장, 인구고령화 등과 같은 사회경제적 구조변화를 동반했다는 사실을 기억할 필요가 있다(Lindert, 2004). 대공황, 세계대전, 냉전체계의 성립 또한 복지국가 황금기를 가능하게 했던 중요한 외부적 조건이었다.

이러한 관점에서 보면 복지국가를 둘러싸고 벌어지는 한국사회의 논쟁은 지엽적 문제에 매몰되어 있는 것이 사실이다. 자본의 세계화, 노동시장과 가족구조의 변화 등 변화된 조건 하에서 국가운영 철학과 원칙으로써 어떤 복지국가를 꿈꿔야하는지가 논쟁의 중심이 되기보다는 재원과 정책의 우선순위와 같은 상대적으로 지엽적인 문제가 쟁점화 됨으로써 복지국가 논쟁이 개별 정책의 실현가능성과 조합 문제로 격하되었다. 제도권 정당들도 예외가 아니다. 한나라당의 70% 복지나 박근혜의원의 “사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회”에서 제시된 복지국가의 모습은 국가운영의 가치와 철학에 근거한 원칙과 방향을 제시 했다기보다는 현재 복지정책의 기능적 개선방안을 제시하는 것에 그치고 있다고 보는 것이 타당하다. 민주당의 주류 또한 보편주의 복지국가를 3+1 정책으로 한정지음으로써 정책조합으로써 보편주의 복지국가를 접근하고 있다는 점에서 한나라당과 차이가 없다. 반면 정동영, 천정배 민주당 최고위원은 국정운영 전략으로써 보편주의 복지국가의 비전을 제시하고 있다. 그러나 이들은 보편주의 복지국가를 위한 정치체계에 대해 상대적으로 관심을 기울이지 않고 있다. 보편주의 복지국가의 출현이 해당 사회의 주요한 계급·계층들 간의 민주적 타협의 산물이었다는 점을 고려한다면 보편주의 복지국가에 대한 전망은 반드시 이에 조응하는 정치체계를 제시해야한다.

역동적 복지국가의 정치전략 과제를 보면(홍기표, 2010:449-468), 주로 역동적 복지국가를 실현하기 위한 당 건설 과제에 집중되어 있지, 다양한 계층·계급의 이해를 대표하게 하는 정치체제에 대한 고민은 당위적 주장에 그치고 있다.

이런 관점에서 본다면 국가운영 원리로서 준비된 복지국가 비전을 제시하고 있는 진영은 진보정당이다. 폴라니가 주장했던 것과 같이 자기조정적 시장의 허구성을 지적하고(폴라니, 2009), 민주적 국가에 의해 통제되는 시장을 지향하고, 자원의 민주적 분배를 통해 지속 가능한 경제적 성과를 구현하는 것이 진보정당이 견지하는 국가운영 원리로써 보편주의 복지국가의 상이라고 할 수 있다. 또한 이를 실현하기 위해 정부구조, 권력구조, 대표선출방식(독일식 정당명부 비례대표제)에 대한 입장을 제시하는 것은 물론 보편주의 복지국가를 위한 운동과 연대의 과제까지 고민하고 있다(진보정치연구소, 2007). 이처럼 표면적으로 드러나는 쟁점 이면에는 현재 복지국가 논쟁을 복지정책의 조합과 조정의 문제로 제한하려는 한나라당과 민주당 주류, 제한된 영역에서 국가운영 가치와 원칙으로 접근하는 민주당 비주류, 그리고 정치체계를 포함한 총체적 국가운영 철학과 전략으로 상정하는 진보진영으로 나누어져 있다고 볼 수 있다.

Ⅴ. 정리와 결론 : 보편주의 복지국가를 위한 원칙과 과제

보편주의 복지국가를 주장한다고 해서 보편주의 복지국가가 우리 앞에 펼쳐지는 것은 아니다. 경제성장의 신화는 여전히 강고하게 남아있고, 이제 겨우 미세한 균열이 시작되었을 뿐이다. 수십 년이 걸릴 것이다. 우리에게 매우 낯선 태산과 같은 과제들을 풀어가야 한다. 그 첫 번째가 변화된 한국의 사회경제적 조건에 조응하는 복지국가 상을 제시하는 것이다. 폴라니(2009:320)의 지적처럼 시대의 변화에 조응하지 못하는 복지란 시대의 변화를 역행하는 반동이기 때문이다. 우리는 완전고용에 기반 해 제도화되었던 노르딕 복지국가(Hilson, 2010)의 궤적을 따라갈 수는 없다. 한국은 그들과는 상이한 조건에서 출발하고 있다. 시장에서 소득세와 사회보험료를 안정적으로 납부할 수 있는 일자리가 점점 감소하고 있다. 여기에 그치지 않는다. 좋은 일자리의 감소는 근본적으로 내수시장을 축소시키면서 복지와 경제의 선순환 구조에 균열을 가하고 있다. 국가경제 전체는 성장하지만 대다수의 국민들은 그 성장으로부터 소외되는 상황이 반복되고 있다. 이러한 조건하에서 전통적인 기여중심의 보편주의 복지국가를 주장 할 수는 없다. 설령 나쁜 일자리 종사자를 사회보장제도로 포괄한다고 해도 소득비례에 근거한 노르딕 방식의 보편주의는 우리사회의 불평등을 견고하게 유지시킬 뿐이다(윤홍식, 2011). 공적영역에서 안정적 일자리가 충분히 만들어지기 전까지 우리가 지향하는 보편주의 복지국가는 기여와 무관하게 기본생활을 보장해야하며, 노동시장에서의 성취를 반영하되 그 수준이 시장의 불평등을 확대 재생산하지는 말아야한다.

노르딕 보편주의 복지국가는 모든 시민들이 노동시장에 참여해 소득을 벌게 하고, 이렇게 번 돈으로 내는 소득세, 사회보험료, 소비세로 지탱되는 구조다. 이러한 구조가 한국사회에서 가능할지 검토가 필요하다.

두 번째는 보편주의 복지국가에 조응하는 재원구조를 만드는 것이다. 단기적으로는 세출구조의 효율화, 토건예산의 축소, 조세감면의 축소, 감세철회 등을 통해 보편주의 복지를 위한 재원이 충당될 수도 있을 것이다. 그러나 장기적으로 보편주의가 기본생활 보장을 넘어 일자리까지 확대되려면 조세제도의 개혁을 수반한 증세가 불가피하다. 그러나 단순히 GDP 대비 조세부담율과 복지지출 비율이 낮다는 이유로 증세에 대한 국민적 동의를 얻을 수는 없다. 또한 조세제도 개혁이 복지를 위한 재원의 단순한 양적 확대를 의미해서도 안 된다. 핵심은 조세제도의 개혁을 통해 보편주의 복지국가의 지속가능성을 보장하는 구조를 만들어 내는 것이다.

두 가지 원칙이 견지되어야한다. 하나는 조세가 경제성장 친화적으로 제도화되어야한다. 자본에 대한 세금을 상대적으로 낮게 부과해 자본의 이윤 창출을 용인해 주류 경제이론에서 주장하는 경제성장 친화적인 조세체계를 구조화화 하는 것이다. 그러나 문제는 한국에서는 자본에 대한 세금을 낮추는 것이 아니라 적정한 실효세율을 유지하는 것이 과제라는 점이다. 2010년 현재 한국의 법인세율은 스웨덴(26.3%), 덴마크(25.0%) 등보다 여전히 낮다(아시아경제, 2010). 게다가 기업에 대한 조세감면 등을 감안하면 실제 유효세율은 이 보다 더 낮다. 예를 들어, 사상 최대 성과를 내었다는 삼성전자의 2010년 유효세율은 6.5%에 불과했다. 이런 상황에서 조세개혁의 과제는 법인세를 낮추는 것이 아니라 법인세를 현실화하는 것이다. 공정과세의 실현이다. 그러나 본질은 이미 모든 특권을 누리고 있고, 지금보다 유효 법인세율을 더 낮출 수도 없는 상황에서 한국자본이 보편주의 복지국가를 위한 양보를 통해 얻을 수 있는 가시적 이익은 현재로서는 거의 없어 보인다. 설령 자본에 국적이 있다고 해도, 삼성, 현대 등에게 스웨덴의 발렌베리와 같은 사회적 책임감을 기대할 수 있을지 의문이다. 다만 이런 본질적인 과제를 뒤로하면 조세개혁은 법인에게 공정과세를 하고, 중장기적으로 소득세, 사회보장세, 소비세의 강화를 통해 보편주의 복지국가를 위한 안정적 재원 확보와 경제성장 친화적 조세구조를 만들어가는 것이 중요하다.

역설적이게도 잔여주의 복지국가의 경우 소비와 소득에 대한 세금 대신 자산에 대한 세금을 선호함으로써 자신들이 추구하는 시장친화적 환경에 역행하는 구조를 갖게 되었다(Lindert, 2004). 예를 들어, 2010년 현재 법인세율을 보면 미국(35.0%)과 영국(28.0%)이 스웨덴(26.3%), 덴마크(25.0%) 보다 높다(아시아경제, 2010)

세 번째는 보편주의 복지국가에 조응하는 정치체제를 만들어가야 한다. 정치체계는 단순히 권력구조에 대한 재편을 의미하지 않는다. 정치체계는 다양한 이해를 가진 계층·계급들 간에 보편주의 복지국가를 위한 정치적 연대의 틀을 만들어 내는 것이다. 서구의 보편주의 복지국가들은 특정한 계급 또는 계층의 역사적 전리품이 아니다(Sipilä, 2009). 때로는 우파가 보편주의 복지국가 건설의 주역이었으며, 때로는 좌파가 그 역할을 담당했다. 좌우가 함께 보편주의 복지국가를 위해 힘을 모았던 경험들도 있다. 승자가 모든 것을 독식하는 구조가 아니라 다양한 이해들이 협상되고 합의 될 수 있는 구조에서 보편주의 복지국가는 비로소 좌우의 날개로 날 수 있다. 이를 위해서는 정당명부식 비례대표제를 강화할 필요가 있다(진보정치연구소, 2009; 홍기표, 2010). 아무리 소수 정당이라도 지지하는 국민들이 있다면 정책결정에 자신의 목소리를 내고 협상할 수 있는 권한과 책임이 부여되어야한다. 이러한 정치구조에서 다양한 계층과 계급이 연대 할 수 있는 정치적 동인이 만들어 질 수 있다.

네 번째는 보편주의 복지국가에 조응하는 복지정책을 추친 하는 일이다. 주거, 교육, 보육, 의료 같은 기본적 생활보장은 우선순위와 관계없이 가장 시급하게 실천해야할 과제이다. 정책의 우선순위는 기본적 생활보장 이후의 문제이다. 기본생활 보장을 통해 국가와 시민, 시민과 시민 간의 신뢰를 회복하고 이를 바탕으로 보편주의 복지정책을 확대해 나갈 필요가 있다. 보편주의 복지국가의 역할은 단순히 의식주와 의료를 보장하는 수준보다 확대 되어야 한다. 이 과정에서 복지정책은 우선적으로 중산층의 이해에 복무하는 사회서비스를 중심으로 확대 될 필요가 있다. 중산층조차 자신이 필요한 모든 서비스를 시장에서 구입할 경제적 능력이 없는 상황(Anttonen and Sipilä, 2008)에서 사회서비스의 보편적 제공이야말로 보편주의 복지국가의 핵심 지지층이 되어야 할 중산층을 보편주의 복지국가의 이해에 묶을 수 있는 유력한 수단이다. 자신이 낸 세금을 (자신들이 원하는) 복지로 돌려받을 때 중산층은 보편주의 복지국가의 든든한 지지기반이 될 수 있다.

가족구조의 변화와 성별분업의 해체는 전통적으로 (중산층) 여성이 담당하고 있었던 많은 서비스가 사회적으로 제공될 필요성을 제기한다.

다섯 번째는 좋은 일자리 만들기와 근로빈곤을 일소하는 것은 보편주의 복지국가의 핵심 요소이다. 복지국가의 출현은 두 차례 세계대전에 대한 깊은 반성의 결과이며 인간 존엄성 선언이다. 1944년 선진국의 정부, 노동, 기업 대표는 인간의 노동은 상품이 아니며 빈곤에 시달리는 지역이 한 곳이라도 있으면 모든 지역의 번영이 위협받는다는 ‘필라델피아 선언’에 합의했다. 그로부터 4년 후 모든 인간이 태어날 때부터 동등한 존엄성과 권리가 있고, 공포와 결핍으로부터 보호받아야 한다는 ‘세계인권선언’이 만들어졌다. 이 두 가지 선언은 괜찮은 일자리 보장과 빈곤으로부터의 보호가 복지국가의 기본원리임을 천명한 것이다. 우리가 직면한 문제는 일자리가 부족한 것이 아니라 좋은 일자리가 없다는데 있다. 나쁜 일자리를 그대로 둔 채 복지정책을 모색하는 것은 보편주의 복지국가의 실현을 가로막는다. 따라서 비정규직의 확산을 막고 최저임금을 높이며 사회보험의 사각지대를 없애고 민영화를 제한하는 것은 우리가 꿈꾸는 보편주의 복지국가의 핵심인 것이다.

본 문단은 참여연대의 보편주의 복지국가를 향한 시민의 길(내부자료)에서 발췌한 것이다.

마지막이지만 가장 중요한 과제는 보편주의 복지국가의 철학과 가치다. 어쩌면 변화된 사회경제에 조응하는 보편주의 복지국가의 모형, 조세·정치체계, 주체 등은 모두 부차적인 과제일 수 있다. 핵심은 우리사회를 살아가는 사람들이 우리사회의 비전과 관련해 어떤 가치와 철학을 가지고 있는가이다. 인간은 상품이 아니고, 모든 인간은 인간으로써 동등하게 존중받는 동시에, 개인의 독특한 특성이 존중되어야한다는 철학이야말로 보편주의 복지국가를 가능하게 하는 원천이 될 것이다. 인간의 소중함을 사회구성과 운영의 핵심 가치로 삼지 않는 사회에서 보편주의 복지란 단지 효율성과 효과성에 대한 수사적이고 기술적 표현에 지나지 않는다. 보편주의 복지국가는 인간이 인간답게 살아가기 위한 수단적 선택이지 그 목적이 될 수 없다. 하이에크와 프리드먼은 불가능하다고 했지만 보편주의 복지국가는 개인의 권리와 자유를 확대하는 동시에 그 개인의 권리와 자유가 민주적인 통제 하에서 가장 극대화될 수 있다는 굳건한 신념위에 서있다. 오늘날 한국은 모든 산업화와 민주주의를 이룬 국가들과 같이 보편주의 복지국가를 위한  물적 토대를 가지고 있고, 보편주의 복지국가를 필요로 한다. 그러나 보편주의 복지국가의 실제화 여부는 우리의 정치적 의지와 결단에 달려있다. 그리고 이제 한국사회는 “국가는 당신에게 무엇입니까?”라는 물음에 답해야한다.

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	발제 3
	보편주의 복지국가를 향한 시민사회의 전략
	신진욱 / 중앙대학교 사회학과 교수

Ⅰ. 서론

유럽사회들은 종종 ‘복지국가’의 선구적이고 모범적인 모델로 간주된다. 이 나라들에서 복지국가가 어떤 역사적 과정을 거쳐, 누구에 의해, 어떤 내용으로 발전되어 왔는지를 이해하는 것은 중요하다. 그것은 한국이라는 나라의 역사적 체험과 사회구조, 일상의 관습을 넘어서는 미래의 상상, 제도적 상상을 가능케 한다. 또한 그것을 통해 우리는 한국사회가 경제성장 뿐 아니라 복지국가 발전이라는 측면에서도 ‘후발자의 이점’을 활용하여 시행착오의 고통을 줄일 수 있게 할 수 있다.

그러한 상호계몽과 학습은 유럽 각국의 다양한 복지국가가 발전되어 온 1세기 이상의 역사 속에서 계속되어 왔다. 독일 비스마르크의 사회보장 정책, 영국의 비버리지 보고서, 덴마크의 국가중심․집단주의적 복지제도, 스웨덴의 보편주의적 복지국가 등은 19세기부터 유럽 전역에서 활발히 논의되었고, 이를 통해 저마다의 독특한 제도적 조합이 발전됐다. 그렇기 때문에 영국, 프랑스, 네덜란드 등 많은 유럽 사회의 복지체제를 ‘혼종’(hybrid)형이라고 부르는 것이다. 유형론은 이념형적 추상물이며, 역사적 현실은 여러 사회들에서 탄생한 제도․문화적 요소들이 서로 영향을 주고받으며 혼합된 ‘뒤섞인 근대들’(Therborn, 2003)의 풍경이다.

그런 의미에서 “순수히 한국적인” 현실에만 시야를 가두고, “순수히 한국적인” 복지국가의 길을 찾으려는 노력은 협소한 민족주의의 환상일 뿐이다. 한국의 헌법체제나 정치․사회체제가 그러하듯이, 한국의 복지체제 역시 이미 대륙유럽형(4대사회보험제도)과 영미형(국민기초생활보장제도) 요소가 혼합되어 있다. 그러므로 한국 사회를 보편주의 원리에 기초한 복지국가 체제로 개혁하려는 시민사회의 오늘날의 노력들도 세계사에서 배움으로써, 세계사에 어떤 새로운 요소를 창조적으로 도입하는 활동이 되어야 할 것이다.

이 글은 유럽 복지국가의 형성과 발전 과정에 큰 영향을 미쳤던 경제․사회․정치적 요인들을 성찰하고, 그런 역사에 비추어 오늘날 한국사회가 어떤 독특한 역사적, 정치사회적 조건 위에 서 있는지를 이해하는 데 기여하고자 한다. 유럽에서 하나의 거시적 사회체제이자 국가체제로서 ‘복지국가’가 형성․발전되는 데에 크게 세 가지 요인이 특별한 중요성을 가졌던 것 같다. 첫째, 산업자본주의의 발전과 위기, 둘째, 사민주의 정당과 조직된 시민사회의 도전, 셋째, 국민국가와 민족주의의 사회민주주의적 전유가 그것이다. 아래에서 하나씩 살펴보고, 결론적으로 한국적 현실의 세계사적 보편성과 국가적 특수성을 분별하고자 시도할 것이다.

Ⅱ. 산업자본주의의 발전과 위기

자본주의의 발전과 그에 동반된 잠재적․명시적 위기들은 복지국가의 초기적 형성에 큰 영향을 미쳤다. 우선 산업혁명 이후 산업자본주의 단계로 접어들면서 양극화와 빈곤, 산업재해 등 많은 사회적 문제들이 발생하자, 최소한의 노동력 재생산을 위해서라도 제도화된 사회보장이 필요하게 되었다. 그래서 독일의 비스마르크 모델이 대표하는 초기 사회보장 제도들이 대부분 1880~90년대에 유럽 전역에 집중적으로 확산되었다. 유럽 각국에서 복지국가의 또 한 번의 질적 변화와 도약이 있었던 시기는 1930년대다. 대공황과 그에 뒤따른 세계경제위기, 실업과 빈곤 증대, 저출산으로 인한 인구학적 변화 등이 여러 나라의 노동계급과 중산층을 강타했다. 이 상황에서 이전 시기에 여러 세력의 반대에 부딪쳐 관철되지 못한 복지 제도가 신설되거나, 기존 복지제도의 적용율과 적용대상이 확대됐다.

하지만 ‘위기→복지’라는 기계적 인과관계는 결코 성립되지 않는다. 유럽 복지국가의 역사에는 ‘지배체제의 공고화’와 ‘아래로부터의 저항’이라는 두 측면을 함께 내포하는 양가성(ambivalence)이 있다. 복지국가는 한편으론 자본주의 체제의 갈등을 해소하고 노동력을 재생산하는 기능을 수행하며, 또한 자본주의의 해체적 경향 속에서 사회통합의 물질적 토대를 제공하기도 한다. 하지만 다른 한편으로 복지국가는 노동계급을 비롯한 민중부문의 아래로부터의 저항과 요구에 의해 국가체제 자체가 변형된 대표적인 역사적 사례이기도 하다. 그렇기 때문에 오늘날 유럽 복지국가 체제는 자본가계급과 국가 관료기구, 보수-자유주의 정당들의 반대를 뚫고 관철된 많은 제도적 요소를 내포한다.

자본주의 사회에서 국가는 사회에 대해 상대적 자율성을 갖는 물질화된 관료기구이기도 하면서, 또한 사회 내의 계급투쟁과 세력관계가 굴절된 형태로 반영되는 장이기도 하다(Poulantzas, 1978). 사회적 문제와 위기가 아무리 심각하다 해도 지배계급과 기득권층의 자비와 선의만으로 복지국가의 발전이 이뤄진 역사는 없다. 복지국가는 자본주의의 해체적, 파괴적 차원을 둘러싼 사회계급들 간의 세력관계가 국가 영역에 제도화된 결과다. 그리고 그것이 어떤 중요한 역사적 국면에서 일단 법과 제도, 조직으로 물질화되고 나면, 그것은 이후 오랜 시간 동안 일정한 경로를 유지하면서 모든 사회계급들의 사고와 행동에 영향력을 발휘한다.

Ⅲ. 사민주의 정당과 조직된 시민사회의 도전

사민주의 정당과 조직된 시민사회 세력이 지배계급과 보수적 정치질서를 위협하거나 도전할 수 있는 능력을 얼마만큼 갖고 있느냐는 그 나라의 복지국가의 성격과 경로에 큰 영향을 미친다. 복지국가가 단지 체제 재생산과 공고화를 위해 지배블록이 ‘선뜻 던져준 선물’이었던 적은 없다. 한 사회가 극도의 경제적 위기와 만연한 고통에 처한다 하더라도, 그것이 집단적인 저항행동으로 이어지지 않는다면 지배계급으로선 복지국가라는 카드를 먼저 꺼낼 이유가 없다. 어느 나라에서나 복지국가는 오직 진보적 정당들과 조직된 시민사회의 격렬한 저항과 도전이 있었을 때, 그에 대한 방어적 조처, 혹은 더 큰 혁명적 도전에 대한 예방적 조처로서 지배계급이 서명해줬던 ‘내키지 않는 합의’였다.

독일은 보수 세력이 선도적으로 사회보장 제도를 도입한 대표적 사례로 종종 언급된다. 하지만 그것은 너무나 단순화된 인식이며, 그런 오해는 예를 들어 한국에서도 보수 세력의 복지담론이 데마고지 이상의 진정성을 담고 있을 것으로 착각하게끔 만든다. 예를 들어 박근혜가 한국의 비스마르크가 될 지도 모른다는 근거 없는 상상. 독일에서 이른바 비스마르크 모델의 사회보장 제도들이 도입된 것은 1880년대다. 1883년 의료보험, 1884년 사고보험, 1889년 노령 및 장애인보험 등이 연속으로 도입됐다. 그런데 그에 바로 앞선 시기는 바로 전국적 노동조합 조직과 노동자정당 건설되어 그 세력이 강성해지기 시작한 때였다.

1848년 유럽 민중혁명의 물결 가운데 베를린에서 전독일 담배노동자연합이 처음 결성됐고, 1849년 인쇄노동자, 그에 연이어 섬유․금속․광산․목공․건설노동자 연맹 등이 주요 대도시에서 동시다발적으로 건설됐다. 1863년엔 라쌀레를 중심으로 노동자정치조직인 독일노동자총연맹(ADAV)이 건설됐고, 1869년에는 베벨이 주도한 사회민주노동자당(SDAP), 1875년엔 양 세력이 통합한 사회주의노동자당(SAPD)이 건설됐다. 독일은 세계 최초로 노동조합의 전국적 연합체와 노동자정당이 건설된 나라며, 이를 유럽 전역으로 확산시킨 중심지기도 했다.

이런 역사적 조건에서 프로이센 총리였던 비스마르크는 한편으론 1878년에 「사회주의자법」(Sozialistengesetz)을 제정하여 사민당과 노조를 탄압하면서, 다른 한편으론 1880년대의 각종 복지제도 도입으로 “조직화 능력과 갈등 가능성이 있는 산업노동자” 계급을 “제4신분”으로 제도화하여 사회의 위계구조 안으로 통합시키려 했다(Ziegelmayer, 2001: 64). 오늘날 독일에서 특별히 사회민주주의적이지 않은 공식적 개념처럼 사용되는 사회국가(Sozialstaat)라는 개념 역시 원래는 1920년대에 독일의 진보적 정치인들과 시민사회 내에서 급속히 확산되었다가 이후에 진보-보수의 차이를 넘는 독일 국가이념의 합의사항으로 간주되기에 이른 것이다. 에스핑-안데르센이 ‘보수주의적 복지체제’라고 불렀던 대륙유럽의 복지국가들 역시, 그 체제의 속성이 사민주의 유형에 비해 보수적이라는 뜻이지 결코 보수주의자들이 만든 체제라는 뜻이 아니라는 것이다.

독일에서 사민당의 역할이 결정적이었다면, 덴마크․스웨덴 등 북구사회는 시민사회 내의 강력한 집단주의 전통과 노동조합 권력이 복지국가의 경로에 큰 영향을 미쳤다. 스웨덴 등 북구 복지국가 역사의 중요한 특징은 노동조합과 노동운동, 그 밖의 다양한 시민사회 조직들이 독자적인 사회보장 프로그램을 발전시켜 정당과 정부 정책에 큰 영향을 미쳤다는 점이다(Lundberg and Åmark, 2001: 188-9). 복지국가 체제가 세워지기 전에 이미 이른바 ‘겐트 모델’(Gent Model)이라고 부르는 사회보장 체제, 즉 노조(특히 전국노조)가 운영하는 사회보장제도를 국가가 재정적으로 보조하는 방식이 광범위하게 존재했다. 이는 재정적 빈곤으로 보장률이 너무 낮고, 무엇보다 노조에 조직되지 않은 인구층이 배제된다는 문제를 안고 있었기 때문에, 노조 기반 복지를 넘어서는 ‘복지국가’ 체제로의 발전은 중요한 의미를 갖고 있었다.

국가가 조세를 기반으로 해서 모든 국민과 일정 기간 이상 영토 내 거주하는 사람들에게 사회권을 보장해주는 보편주의적 복지국가 체제는 2차 대전 이후에야 완전히 자리를 잡게 된다. 이 과정에서 노조의 역할의 의미는 이중적이었다. 노조는 한편으로 복지국가 발전의 가장 중요한 역사적, 조직적, 정치적 기반이었으면서, 동시에 보편주의 복지국가 체제의 발전을 위해 중요한 변신이 필요했다. 노동운동 세력은 노조 중심 사회보장 체제라는 집단주의적 전통을 유지하려는 경향이 있었는데, 이는 국가 중심 사회보장 체제에 의해 노조의 영향력과 정치력을 잃지 않기 위해서였다.

그래서 예를 들어 보편주의 복지국가의 대표격이라 할 수 있는 스웨덴에서도 노총(LO)은 역사적으로 남성노동자 중심, 노조의 지배력과 정치적 영향력을 유지․강화하는 데 집중하면서, 그 전제 하에 모든 임금생활자들과 그 가족들에 대한 사회보장을 지지했다. 이에 반해 스웨덴 SAP는 산업노동계급 뿐 아니라 농민계급, 기타 민중부문을 포괄하며, 보편적 단일 기준을 따르는 통합체제(inclusive system; Pauschalsystem)를 추구했는데, 1932년 최초 집권 이후 20년이 지난 1950년대에 와서야 지금 우리가 알고 있는 ‘보편주의적’ 복지국가 체계를 구축하는 데 성공했다.

이러한 역사가 우리에게 주는 교훈은 어떤 유형의 복지국가이건 간에, 지배블록에 대한 아래로부터의 심각한 위협 없이 단지 현혹을 위한 선물로 복지국가가 확대․강화되는 일은 없었다는 것이다. 여기에서 노동조합, 그리고 노동운동에 연계된 다양한 시민사회 조직들은 결정적 역할을 수행했다. 노조에겐 기본적으로 조직의 영향력을 보전․강화하고 조합원의 이익을 대변하는 것이 중요했지만, 많은 나라에서 노조들은 그 이상의 거시적․국가적 개혁에 적극적으로 동참하는 방향으로 점진적으로 이동해갔다.

Ⅳ. 국민국가와 민족주의의 사회민주주의적 전유

1. 강한 국가 없이 복지국가 없다!

복지국가의 형성과 발전에 중요한 의미를 갖는 또 하나의 역사적 전제조건은 국민국가와 민족주의의 확산이었다. 그리고 그러한 역사적 조건을 사회민주주의적 방향으로 끌어오고, 사회민주주의적 내용으로 채우는 데 성공하는 만큼, 그 나라의 사회․국가체제는 복지국가다운 성격을 강하게 갖출 수 있었다.

이 측면에서 복지국가는 지배체제의 일부가 될 수도 있다. 그것은 계급불평등이 온존하는 현실에서 사회통합을 하기 위한 물질적 토대를 제공하기도 하며, 사회응집의 이데올로기 기능을 수행하기도 한다(Geisen, 2001). 하지만 그 이면 역시 존재한다. 복지국가가 아래로부터의 도전과 압박의 결과이기도 했던 것처럼, 국민국가와 민족주의는 평등한 시티즌십, 보편적 사회권을 쟁취하기 위한 정치적 도구이자 정당성의 근거가 되기도 했다.

19세기 후반 최초의 사회보장 제도들이 유럽 각국에 도입되기 시작한 것은 주로 산업혁명 이후의 사회문제들과 그에 따르는 조직화된 도전에 대한 지배블록의 대응이었다. 하지만 사회보장을 위한 재정을 사회로부터 추출하고 이를 재분배할 수 있는 국가의 권위와 강제력, 관료기구가 존재하지 않았다면, 그 모든 것은 실현될 수 없는, 아니 상상할 수 없는 일이었을 것이다. 이처럼 국가 자체의 권위와 권력이 복지국가의 성장에 중요한 의미를 갖는다는 것을 보여주는 또 하나의 증거는 역설적이게도 바로 전쟁이다.

복지국가의 역사를 보면 19세기 후반의 도입기 이후 1930년대에 대공황에 대한 반응으로 한 번의 질적 도약을 경험하지만, 가장 놀라운 성장을 하게 되는 것은 무엇보다 1940년대 후반에서 1950년대에 이르는 전후(戰後) 재건기다. 2차 세계대전을 겪으면서 많은 나라에서 국가의 조직․인력이 크게 확대되었으며, 국가의 조세수입과 재정규모가 급증했다. 또한 전쟁으로 인한 파괴․빈곤․실업․무주택 등 여러 사회문제가 심각했는데, 이 문제의 해결을 위한 적극적 국가개입이 널리 정당한 것으로 받아들여졌다. 국가가 합리적 관료조직을 갖지 못한 곳에서, 국가에 돈과 인력과 조직이 미약한 곳에서, 국가의 역할을 다수 국민이 폄하하거나 불신하는 곳에서, 복지국가는 그 근본조건을 결여하고 있는 것이다. 강한 국가 없는 복지국가는 없다.

2. 진보적 비전을 국가적․국민적 비전으로!

하지만 복지국가 없는 강한 국가는 많다. 국가라는 조직복합체의 조직․인력․재정․권위가 복지국가 실현의 역사적 ‘조건’이었다면, 그 조건을 ‘현실’로 만든 것은 국민국가와 민족주의를 사회민주주의적으로 전유할 수 있는 진보정당과 시민사회의 능력이었다. 복지국가를 특정 계급의 경제적 복지 향상이라는 차원에서만 접근한다면, 그것은 처음부터 실패할 운명이다. 왜냐하면 그것은 도전세력을 고립시키고 스스로를 ‘국가적-국민적’ 세력으로 만들려는 보수 정치세력에게 참으로 다루기 쉬운 적수기 때문이다. 오직 복지국가 동맹 세력이 ‘국가적-국민적’인 개혁 프로그램을 만들어내고 추진할 때에만, 복지국가는 가능했다.

유럽의 사례를 보자. 한 세기를 넘는 오랜 시간 동안 유럽의 사회주의자들과 노동조합, 진보적 시민사회 세력들은 종족적․배타적인 민족주의와 싸워왔다. 하지만 민족적 정체성은 복지국가 발전과 무관하지 않다(Hansen and Wæver, 2004). 그 한 예로 스웨덴에선 복지국가의 발전사와 더불어 ‘스웨덴’이라는 나라를 이해해 온 독특한 방식이 있다. 그것은 스웨덴 국가건설에 대한 긍정적 자부심을 유럽의 ‘타자’들에 대한 부정적 인식과 대조하는 전통이다. 이를 한 역사학자(Trägårdh, 2002)는 4C로 요약했는데, 보수주의(Conservative), 자본주의(Capitalist), 카톨릭(Catholic), 식민주의(Colonial)가 그것이다. 이에 반해 스웨덴은 진보적, 사민주의적, 개신교적, 반(反)식민주의적 나라라는 것이다.

위와 같은 민족적 자의식은 스웨덴 사민주의와 복지국가의 ‘민중적이면서도 민족적인’ 지향과 밀접한 관련이 있다. 한국에서 이미 상당히 알려져 있듯이 스웨덴 복지국가의 핵심어 중 하나는 ‘인민의 집’(folkhemmet)이라는 용어다. 이 용어에 댛  스웨덴 사민당이 저작권을 갖고 있는 걸로 알려져 있지만, 사실 이 개념은 민족주의 우익보수주의자였던 루돌프 셸렌(Rudolf Kjellén)이 1916년에 출간한 저작에서 기원한 것으로서 그 시대 스웨덴의 보수주의적 사회유기체론을 반영하는 것이었다. 그러나 1928년에 사민당 지도자인 한손(Per Albin Hansson)은 이 개념을 적극적으로 도입하여 한편으로 사회민주주의를 국가적-국민적 비전으로 만들고, 다른 한편으로는 민족주의를 사민주의화 하는 데 성공했다. 여기서 스웨덴 사민당은 “사회민주주의 이념을 민족국가 내셔널리즘과 결합”했으며, 그 역사적 전환 이래로 언제나 “특정 계급이익에 기초한 당이 아니라 인민의 당”임을 표방해왔다(Bärenreuter, 2005: 199-200).

대륙유럽에서도 우리는 민족문제에 대한 진보 세력의 적극적 개입이 복지국가 발전에 큰 역할을 한 사례들을 자주 만날 수 있다. 한 예로 프랑스의 복지국가와 사회보장 체제(“protection sociale”)는 19세기 후반 비스마르크 모델의 영향으로 기초가 놓였지만, 질적 도약을 하게 된 것은 무엇보다 2차 대전이 종전된 1945년 직후였다. 이때 복지제도를 확대․강화하는 데 주도적 역할을 했던 것은 바로 국가기구 자신이었는데, 특히 레지스탕스 전국협의회(Conseil National de la Résistance)는 국가 재건과 사회개혁 프로그램을 논의하고 설계하는 중요한 단위였다. 여기에는 공산당, 사회당, 親공산당 계열의 프랑스 노총(CGT) 등이 참여하여 영향력을 행사하고 있었으며, 바로 이들이 프랑스 복지국가를 한 단계 도약시키는 주요한 구상들을 ‘국가 재건’의 프로그램으로 반영시켰다(Lechevalier, 2001: 91-92).

이처럼 어떤 사회, 혹은 어떤 역사적 시기에 애국적․민족적 정체성과 그에 상응하는 열정이 존재하며, 진보적 정치․사회세력들이 특수한 이익과 정파를 넘어서는 국가적․국민적 의미를 인정받고, 그런 가운데 복지국가의 비전을 나라 미래의 비전으로 제시할 때 복지국가의 기획은 단지 몇몇 복지정책의 도입이 아니라, 사회체제와 국가체제에 대한 ‘상식의 전환’으로 이어질 수 있다.

Ⅴ. 한국에서 복지국가 정치의 조건과 전략

앞에서 서술한 핵심 내용을 재구성해서 요약하면 다음과 같다. 첫째, 산업자본주의 시기의 위기는 산업노동자의 조직화와 복지국가의 초기적 도입으로 이어졌다. 둘째, 국가․정당 영역에서 국가의 조직․재정능력과 강력한 사회민주주의 정당은 복지국가의 발전에 매우 중요했다. 셋째, 시민사회 영역에서 강력하고 포괄적인 노동조합 조직력, 그리고 진보적 복지동맹 세력의 국가적․국민적 지향이 중요한 요인이었다. 이 세 측면에서 한국의 조건과 과제를 풀어보자.

1. 복지국가 정치동맹, 시민사회 복지동맹

이 중 한국사회가 가장 크게 결여하고 있는 것은 첫째다. 한국 사회는 가장 급진적인 산업화의 시기를 군부독재 하에 보냈기 때문에, 수십 년 간 한국에서 복지는 경제정책과 산업화의 부산물로 생활수준의 향상을 도모하는 생산주의 체제(Holliday, 2000)에만 의존했을 뿐이다. 이 나라에서 복지국가를 둘러싼 논의와 노력은 김대중 정권 등장 이후 고작 10년여의 역사를 갖고 있을 뿐이며, 그래서 사람들은 복지국가의 삶의 방식과 거시적 합리성을 거의 경험한 바 없다. 이는 복지정치의 사회적 기반이 대단히 취약함을 뜻한다. 그런 조건 위에서 복지국가를 경험하게 하는 정치적 실험을 해야 하며, 또 바로 그 과정에서 시민사회 복지동맹을 창출해야 한다는 것이 운동 전략상의 핵심 난제다.

한편 국가능력과 신뢰의 측면에서 한국은 아주 우호적이지도 아주 열악하지도 않은 중간 정도 수준에 놓여 있는 것 같다. 한국 국가의 복지재정 규모는 OECD 회원국 중 가장 낮은 수준이지만, 국가재정 자체가 특별히 왜소한 것은 아니다. 또한 1997년 금융위기 이후 약 10년 간 국가에 대한 불신, 경쟁원리의 효율성에 대한 맹신이 지배했으나, 지난 몇 년 간 국가의 공적 역할에 대한 국민적 인식과 요구가 강화되었다. 현재 복지국가 성장을 위해 국가 부문에서 가장 중요한 과제는 국가재정구조 개혁과 조세공정성 향상인데, 그동안 이 방향으로 개혁이 이뤄지지 못해 온 가장 큰 이유는 한국 정당정치 구조의 보수성이다.

한국의 민주당은 유럽의 사회민주주의 정당들에 준하는 개혁적 지향을 가져본 적이 없으며, 현재 ‘좌클릭’, ‘진보화’ 등을 부르짖고 있으나 그 주된 관심은 “유권자가 솔깃할 만한 브랜드 정책”으로 그럴싸한 복지 정책을 골라내는 데 있지, 한국사회의 곪아터진 상처들을 치유하는 진정성 있는 국가개혁의 프로그램을 만드는 데 있지 않다. 이런 한계로 인해 민주당은 국민정당이 되지 못하고 있고, 그 해결책을 선거연합에서 찾으려 하고 있다. 한편 한국의 진보정당들은 60년 대한민국 정치사에서 큰 영향력을 발휘한 적이 한 번도 없으며, 지금도 복지동맹의 여러 세력들을 규합하여 복지국가 기획을 주도할 만한 지도력과 조직력을 갖고 있지 못하다. 진보정당의 입장에서도 연합정치에 참여할 충분한 이유가 있다.

이런 조건에서 ‘복지국가 정치동맹’이 연합정치의 중요한 매개로 등장해왔다. 이는 매우 중요하고 의미 있다. 20세기 세계 각국에서 국가의 복지규모의 증대․감소에 특별한 영향을 미친 요인이 무엇이었나를 분석한 연구들에 따르면, 좌파정당을 포함하는 연합정부가 구성된 시기 동안 복지국가가 비약적으로 성장하는 경향을 뚜렷이 관찰할 수 있다(Schmidt, 2001: 40-42). 하지만 한국의 상황에서 복지국가 플랜과 관련하여 중요한 사실은 연합정치의 중심이 사민주의 정당이 아니라는 점이다. 그러므로 시민사회 기층으로부터 적극적이고 폭넓은, 조직적 혹은 집단적 행동이 나오지 않으면 정당정치에 복지국가의 비전을 압박할 수 없으며, 연합정부가 설령 들어선다 해도 복지국가로의 체제 개혁 과정에서 시민사회가 목소리를 낼만한 정치적 지분이 없다. 힘 있고 폭넓은 대중운동을 통해 정당정치의 세력변동에 영향을 미치고, 그것을 통해 정치․정책․제도 변동의 방향에 영향력을 행사할 수 있어야 한다. 따라서 다양한 시민단체들과 노동단체들이 ‘시민사회 복지동맹’을 조직화하여 자신의 입장과 주장을 갖고 정당정치 영역의 ‘복지국가 정치동맹’에 압력을 행사할 수 있게 되는 것이 중요한 과제다.

2. 시민사회 복지동맹 : 노동정치-시민정치 이륜마차

지난 몇 년 간을 돌이켜보면, 복지국가 의제는 2007년 복지국가소사이어티의 창립 이후 시민사회의 복지전문가들과 운동주체들에 의해 선도적으로 담론화 되었다. 그런데 2010년 지방선거에서 무상급식 의제가 큰 호응을 받은 이후 정당정치가 복지 의제와 논쟁을 주도하고 있는 형국이다. 이 추세는 2012년 양대 선거일정에 다가갈수록 더욱 강화될 개연성이 크다. 말하자면 지난 몇 년 간 한국에서 복지국가 의제는 전문가 집단에서 정당정치 세력으로 이동해왔다는 것이고, 그 흐름에서 일관되게 빠져있는 것이 바로 복지국가의 발전과정에서 중대한 역할을 해야 할 시민사회 복지동맹이다.

한국에서 시민사회 복지동맹은 누구에 의해 만들어져야 할 것인가? 앞서 언급한 바와 같이 유럽의 대부분의 나라에서는 노동조합이 복지국가의 형성과 발전에 가장 중요한 역할을 한 시민사회 세력이었다. 노동조합이 언제나 조합적 이익을 넘어 보다 넓은 민중적, 나아가 보편주의적 정치노선을 지지했던 것은 아니었다. 하지만 복지국가 정치는 노조에서 출발하여, 노조에 발을 딛고 영역을 확장시킬 수 있었다. 하지만 한국에선 노동조합이 조직률, 단협적용률, 상급조직의 하급조직에 대한 지도력 등 여러 측면에서 상당히 취약하고, 대외적인 정치력과 사회적 영향력에서도 한계가 큰 것이 현실이다.

이는 두 가지 의미를 갖는다. 우선 이는 노조 조직률이나 적용률이 상당히 높은 유럽 나라들과 달리, 한국에선 노조가 조합적 이익을 넘는 정치사회적 행동에 의식적으로 참여할 때에만 사회적 고립을 극복할 수 있음을 뜻한다. 또한 그러한 참여를 한다고 했을 때, 조직된 노동의 힘만으로는 정당들에게 압력을 행사할 자원과 권력을 갖고 있지 않으며, 설령 친노동적 정권이 들어선다 하더라도 노동의 힘만으로는 복지국가에 대한 재벌의 강력한 제어를 돌파할 수 없음을 의미한다. 노동정치는 복지국가 프로젝트를 지지하는 다양한 시민운동 단체들, 그리고 복지 이슈에 민감하게 반응하는 시민정치의 에너지와 능동적으로 접목하여 보다 넓은 연대의 흐름을 만들어가는 주역이 되어야 한다.

한국은 노조 권력이 유럽보다 약한 대신에, 유럽의 복지국가 역사에서 그다지 두드러진 역할을 하지 않은 시민정치 세력이 노조와 더불어 큰 힘을 발휘할 수 있다. 시민정치는 두 흐름의 만남으로 이뤄지는데 그 하나는 1980년대 민주화운동의 전통을 계승하면서 오랜 연대활동의 경험을 갖고 있는 수많은 시민운동 단체들이다. 다른 하나는 특히 2천 년대 들어 급속히 활성화된 자생적 시민정치의 흐름, 2008년 촛불집회를 통해 그 정치적 폭발력을 입증한 시민들의 피플파워다. 시민정치는 중산층 운동으로 규정할 수 없는 계급적 복잡성을 갖고 있으며, 특정 계급의 경제적 이익 이상으로 공공적 지향을 갖고 있다.

하지만 노동정치가 혼자서는 그 한계가 큰 것처럼, 시민정치 역시 나름의 한계와 위험을 안고 있다. 무엇보다 노동조합을 비롯하여 다양한 방식으로 조직되고 네트워킹 된 노동의 힘이 존재하지 않는다면, 시민사회 복지동맹의 불안정성은 극복되지 않는다. 시민정치의 ‘유목적 시민’은 정치적 폭발성이 있지만, 그만큼 휘발성도 크기 때문이다. 또한 시민정치는 그것의 계급성으로만 규정될 수 없지만, 어떤 국면에서 중산층적 계급성을 드러내기도 한다. 스위스나 캘리포니아 등지에서 직접민주주의 제도가 복지 이슈에 적용되었을 때, 그 결과가 중산층 편향을 보이는 경우가 많다는 연구가 있다(Obinger and Wagschal, 2001).

그러므로 노동정치-시민정치의 이륜마차가 각 부문의 특성과 이해관계를 존중하는 가운데 시너지 효과를 창출하도록 노력해야 한다. 이렇게 형성된 시민사회 복지동맹은 특정 계급, 직업, 연령층의 이익과 관점을 배타적으로 대변하지 않으며, 복지국가 운동에 국가적․국민적 의미를 부여하는 방향으로 나아가게 될 것이다. 그렇게 함으로써 복지국가 운동은 민주․민중․민족의 이념과 가치를 함께 추구해 온 한국 민주화운동의 오랜 역사적 전통을 계승하고, 한국 사회 저항정체성의 심층구조에 깊이 뿌리내릴 수 있을 것이다.

	발제 4
	복지국가 실현을 위한 사회연대운동의 전략
	박원석 / 참여연대 협동사무처장

Ⅰ. 복지국가 담론 : 배경과 의미

‘복지’가 전 사회적인 화두가 되고 있다. ‘복지’에 대한 높은 관심이 새로운 현상은 아니어서, 김대중 정부와 노무현 정부 이래 국가복지를 크게 늘리면서부터 한국사회에서 ‘복지’는 줄곧 정치와 사회운동의 관심과 토론의 대상이 되어왔다. 그러나 현재 나타나는 ‘복지’에 대한 관심과 논의는 복지정책의 수혜대상을 늘리거나 물질적 급부를 일부 늘리는 ‘복지정책의 확대’ 수준을 넘어 공동체가 먹고사는 문제를 해결하는 원리와 시스템의 근본적 개혁의 문제를 포함하는 ‘복지국가’에 대한 논의로 확장되고 있다. 아울러 어떤 프로그램이 중심인가에 따라 복지국가의 성격과 그 사회 구성원들의 삶의 질과 유형이 결정된다는 점에서 '어떤 복지국가인가’에 대한 논의가 이루어지고 있다는 점도 양적 확대에 치중했던 과거의 논의와 다른 특징이다.

복지국가가 정치적 화두로 부상하게 된 표면적 계기는 지난 6·2 지방선거의 친환경무상급식 정책의 성공과 그 뒤를 이은 논쟁들, 유력한 미래권력으로 떠오른 한나라당 박근혜 의원의 복지국가 비전 표방, 수권의 경험을 가진 야당인 민주당의 경쟁적인 ‘3+1 무상복지 정책 시리즈’ 발표 등을 들 수 있다. 그러나 보다 구조적인 측면에서 본다면 시장만능 승자독식의 신자유주의 경제정책의 전 세계적 실패와 파탄으로 삶의 불안과 위기가 더할 나위 없이 증폭되어 있는 경제사회 현실이 그 배경이라 할 수 있다. 그로인해 소극적인 차원으로는 위기로부터의 보호막을 필요로 하는 경제사회적 심리가 사회저변에 폭넓게 형성되어 있으며, 적극적으로는 새로운 사회에 대한 대중의 막연하지만 강한 열망이 작동하고 있다. 여기에 이명박 정부가 추진한 강부자-고소영 특권층 중심의 정책에 대한 대중의 광범위한 반대와 저항까지 결부되어 ‘우리에게 국가란 무엇이며, 국가의 역할은 무엇인가?’라는 근원적 질문이 표출되는 것이다. 요컨대 현재 나타나는 ‘복지국가’에 대한 관심과 주목은 단지 정치세력의 정치 전략과 언술을 통해 외화 되었기 때문이 아니라 경제사회 구조의 변화에 따른 대중의 욕구와 심리, 인식의 변화에 따른 것이다. 따라서 이 같은 관심이 선거를 앞두고 나타나는 일회성 여론으로 사그라지지는 않을 것이며, 신자유주의 시장 논리의 전횡과 범람에 짓눌려왔던 한국사회 가치지형의 근본적 변화의 계기로 작용할 것이 예상된다.

Ⅱ. 복지국가 담론 : 결함과 한계

복지국가 실현과 관련된 다양한 주장과 논쟁들이 제기되고 있다. 복지국가 담론과 정책논쟁이 확산되는 최근의 흐름의 긍정성을 인정하면서도 몇 가지 문제점 또한 지적하지 않을 수 없다.

첫째, 복지국가의 목표가 그간 한국사회에서 적극적으로 추진되지 못했던 복지정책들의 산술적 집합 즉 ‘복지확대’로 외화 되거나 표현되는 경향이 존재하는 것이다. 대표적으로 민주당이 제시한 3+1 정책의 경우 진일보한 가치와 정책적 의미를 내포하고 있음에도 불구하고 복지국가를 경제사회체제 운영원리의 전환, 즉 패러다임 전환의 의미가 아닌,  물질적 복지를 늘리는 정책의 문제로 치환할 염려가 있다. 복지국가 비전이 시스템 전환 차원으로 추진되는 것이 아닌 정책의 산술적 집합으로 이해될 경우 전략지도와 비전이 없는 단속적인 정책 추진과 그를 둘러싼 논란에 그칠 가능성이 크며, 정책선정과 자원배분의 우선순위 경쟁을 일으켜 사회연대를 증진시키기 보다는 사회연대를 소모시킬 수 있는 위험성도 있다.

둘째, 복지국가 담론은 유행하는 반면, 복지국가 실현을 위한 운동은 왜소하다. 최근 복지국가 담론은 주로 씽크탱크, 전문가 그리고 정치권이 중심이 된 하향식 논의를 통해 전파되었고, 6.2 지방선거 친환경무상급식 정책 논쟁을 거치면서 급격하게 확산되었다. 문제는 복지국가라는 목표가 정작 신자유주의 국가운영 전략의 최대 피해자라고 할 수 있는 노동자, 농민, 도시빈민, 영세자영업자 등 각계각층 대중의 정치적 목표가 되거나 각계각층이 참여하는 목적의식적인 대중운동으로 진화하지 못한 채 담론과 논쟁의 영역에만 머무르는 교착상태를 보이고 있는 점이다. 그로인해 보편주의 복지국가라는 거시적 담론은 확산되고 있지만, 정작 복지국가 실현을 위한 운동이라고 할 만한 움직임은 일부에 그치고 있다.

셋째, 신자유주의 국가운영전략의 결과로 심각한 생존의 위기에 봉착한 계층과 집단이 존재하지만, 이들의 생존권 해결과제와 복지국가의 전망이 다소는 분리되어 있다. 현재 복지국가의 내용과 컨텐츠는 주로 5대 사회문제라 일컫는 일자리, 보육과 교육, 의료, 주거, 노후 문제에 초점이 맞춰져 있으며, 문제해결의 대안과 방식도 주로는 국가의 재정투여를 통한 일자리 보장과 소득보장, 사회서비스 확충으로 제시되고 있다. 물론 5대 사회불안의 문제는 소수의 부유층을 제외한 사회구성원 누구에게나 해당하는 삶의 보편적인 문제들이며 보편주의 복지국가로 나아가기 위해 반드시 해결되어야 할 과제들임에 틀림없다. 그렇다하더라도 당장 폐업과 도산, 생존의 위기에 내몰린 중소상공인이나 영세자영자들의 생존권이나 전방위적 FTA로 존립의 근거를 잃어가고 있는 농어민의 생존권의 문제, 무분별한 재개발로 인해 삶과 일의 터전으로부터 밀려나 주거유민이 되버린 재개발 지역 서민들의 문제, 전통적인 생산영역으로 구분하기 어려운 노동에 종사함으로 인해 통계로도 잡히지 않는 유목적인 노동자들의 생존권의 문제는 복지국가 운동의 중심에서 다루어지지 않고 있다.

넷째, 복지국가 실현 방안을 ‘증세’라는 재정수단의 문제로 성급히 협애화시키는 일부 경향으로 인해 보수진영의 ‘포퓰리즘’, ‘세금폭탄’ 프레임에 휘둘리고 있다. 한국의 경제구조와 노동시장 그리고 사회보장의 현실은 복지지출 증대에 대한 강한 압력을 만들고 있으며, 이는 필연적으로 ‘그 돈은 어디에서 나올 수 있는가? 누가 복지지출을 부담하는가?’‘라는 오래된 질문에 직면한다. 공공서비스의 비용이 공적 재원인 세금으로 충당된다는 점에서 ‘복지는 세금’이라는 주장이 틀린 것은 아니다. 또한 보편주의 복지국가가 특정계층의 일방적인 양보나 희생을 요구하는 것도 반대로 특정계층의 이익만을 위한 것도 아니라는 점에서 사회구성원 모두의 부담을 전제로 복지를 확대하자는 접근방식도 원칙적으로 옳다. 그러나 복지의 체감도가 낮고, 조세정의의 실현정도마저 낮은 한국의 실정에서 ‘더 많이 세금을 걷어서 더 많이 복지에 지출하자’는 논리가 국민들의 정치적 동의를 획득하는 것이 생각만큼 쉽지 않다. 자칫 서두르다 강한 저항에 부딪혀 복지국가 논의 전체의 진전을 어렵게 만들 수도 있다. 재원분담에 관한 전략적 접근이 필요함에도 불구하고 정치권에서 정치적 목적에 따라 너무 앞선 ‘증세’ 주장을 하는 것은 현 시점에서 그리 타당한 접근이 아니다.

Ⅲ. 복지국가 전략

최근 ‘복지국가 전략’이라는 표현이 많이 회자된다. 복지국가전략이 의미하는 바가 무엇인지 뚜렷하게 합의된 바 없으나, 그 대강을 정리하자면, ‘복지국가’라는 국가비전에 관한 담론, 정책과 프로그램, 주체 등을 하나로 묶은 어떤 것이라 할 수 있다. 따라서 ‘복지국가전략’은 국가발전, 사회발전의 대안으로서 복지국가라는 가치와 원리를 확립하고 전파하는 전략이며, 누구를 주체로 할 것인가, 누구와 손을 잡을 것인가라는 주체형성 전략이자 계급계층, 세력간의 동맹전략이다. 아울러 복지국가를 실현하기 위한 정책과 프로그램을 무엇으로 할 것이며, 어떤 과정을 통해서 이를 엮어 낼 것인가를 설계하는 정책구상이자 정치전략 이기도 하다. 그런 관점에서 보면, ‘복지국가 전략’은 어떤 정태적인 상(象)을 전제로 한 것일 수 없으며, 사회발전의 역사적 과정의 바탕위에 경제사회구조와 사회적 요구라는 변화무쌍한 현실까지 결합시켜 반영해야 하는 복잡하면서도 다이내믹한 대응이라고 할 수 있다. 선행한 복지국가들의 역사적 경험과 그로부터 공유되는 이론적, 정치적, 정책적인 자산을 갖고 있지만, 아직까지 한국의 민주주의와 자본주의 발전구조, 계급계층의 역학이 반영된 고유한 복지국가 전략이 뚜렷하게 확립되어 있지는 않다. 그도 그럴 것이 한국에서 복지국가는 이제 막 담론의 불꽃이 지펴져 정치적, 정책적 실천의 단계로 넘어가는 유년기에 있기 때문이다.

한국에서 복지국가가 보편적 국가발전, 사회발전의 전망으로 부상하고 그를 둘러싼 담론, 정책 논의가 활성화된 것은 하루아침의 결과가 아니며, 이 또한 역사적 산물이다. 이렇게 되기까지는 산업화와 민주화라는 긴 사회발전의 과정과 다양한 시행착오가 있었다. 그 중에도 김대중 정부와 노무현 정부로 이어진 민주정부의 집권기간은 한국의 복지국가 발전에서 매우 중요한 함의를 갖는다. 김대중, 노무현 정부가 국가복지를 확대하고 제도적 복지의 기반을 마련한 점에서 복지국가 발전의 중요한 전기를 형성한 것은 분명한 사실이다. 그러나 안타깝게도 민주정부의 사회개혁조치는 민주화 이후의 새로운 시대정신과 대안 패러다임을 반영하는 일관된 전략에서 나온 것이 아니었다. 그로인해 과거 한국사회를 지배했던 국가운영 원리를 총체적으로 수정할 수 있는 기회를 살리지 못하고, 오히려 신자유주의를 깊숙이 받아들여 국정운영의 기조로 채택하는 모순을 자초했다. 역사에는 가정이 있을 수 없지만, 민주정부의 개혁이 정치적 민주화와 자유권의 보장을 넘어 사회적 시민권을 확립하는 방향으로 나아갔다면, 지금 우리가 대면하는 현실은 사뭇 다를 것이다.

2008년의 금융위기로 확인된 신자유주의 전 세계적 실패와 성장과 경쟁에 사로잡힌 이명박 정부의 정치적 실패가 교차하는 현 시점은 사회발전의 또 다른 분수령임에 분명하다. 이 시점에 복지국가가 새로운 시대정신으로 등장한 것은 새로운 희망을 갖게 만들기에 충분하다. 그러나 담론의 확산에 고무되어 확고한 정치적 승리로 나아갈 수 있는 방책을 갖지 못한다면, 지난 민주정부의 실패를 답습하지 않으리라 장담하기 어렵다. 그만큼 한국사회의 특권과 기득권 그리고 그것을 둘러싼 정치적 보수주의는 두텁고도 공고하다. 지금은 보편주의 복지국가 담론에 불을 지피는 것에 만족하는 것이 아니라 복지국가 운동이 정치적 승리로 나아가기 위한 전략과 계획을 세워야 한다.

Ⅳ. 복지동맹과 연합정치

서구 복지국가 발전이 사민주의 정치운동을 포함한 노동운동의 권력자원을 기본으로 다른 정치세력과의 복잡한 대립, 동맹관계를 통해 이루어졌던 점을 주목해 볼 때, 복지국가를 둘러싼 정치적 세력관계는 복지국가 전략구조의 핵심적 문제이다. 그런 점에서 노동운동의 조직된 힘과 수권능력이 있는 사민주의 정당이라는 서구적 조건과 특성을 갖추지 못한 한국 상황에서 복지국가를 실현할 권력자원을 어떻게 만들어 갈 것인가는 전략의 핵심적 요소이며, 이것이 분명하지 않다면, 복지국가 실현은 '한편의 아름다운 꿈'에 그칠 수도 있다.

현재 제1야당인 민주당이 보편적 복지를 비전으로 내세웠지만, 본질적으로 자유주의 정당이고 복지국가전략을 핵심 정치노선으로 채택하고 있는 사민주의 경향의 진보정당들은 가까운 시일 내에 독자적 집권을 할 가능성이 높지 않다는 점에서 복지국가의 정치적 전망을 낙관할 수많은 없는 상황이다. 그런 점에서 복지국가 건설을 위한 사민주의와 자유주의 세력간의 연합, 이른바 복지동맹 전략의 불가피성이 제기된다. 또한 민주주의 발전의 역사적 맥락에서 볼 때도 87년 다양한 계급, 계층이 독재정권 퇴진과 민주화를 내걸고 민주동맹을 이루어 정치적 민주화를 성취했던 것처럼, 복지국가의 실현이라는 공통의 가치와 정치적 목표를 갖는 제 2의 민주동맹으로서의 복지동맹을 이루어 사회적 민주화를 성취할 필요가 있다. MB 정권의 부자 특권층 위주의 권위주의 정치에 대한 광범위한 비판과 저항의 여론을 2012년 정권교체로 현실화시키기 위해 복지라는 공통분모를 내세운 야권의 연대, 연합을 실현시켜야 할 현실적인 필요도 제기된다. 이 같은 다양한 필요와 논리에 근거를 두고 현재 ‘복지국가 단일정당론‘, 빅텐트 백만민란 등 ’야권대통합론‘, ’진보정당 통합론‘, ’범야권 연합정치와 선거연합‘ 등 다양한 복지동맹 방안이 모색되고 있다. 각각의 통합 및 연합론은 복지국가를 실현하기위한 나름의 전략적 고민과 진정성의 산물이기 때문에 이에 대해 가타부타 평가하기는 어렵다. 다만 정치세력이 저마다의 정치적 목표와 노선을 분명하게 정립하면서도 최소강령, 최대연합의 원칙에 부응해야 한다는 점에서, 몇 가지 문제를 짚어 볼 수 있다.

우선 민주당은 그간의 중도개혁적 자유주의 노선으로부터 진보적 자유주의 또는 사회적 자유주의 노선으로의 전환을 더 분명하게 확립해야 한다. ‘3+1’과 같은 복지정책을 표방은 분명 긍정적이나 이것만으로 민주당의 정치노선의 전환이 이루어졌다고 보기는 어렵다. 민주당 집권기간 동안 신자유주의 경제정책의 확대와 그로인한 민생의 구조적 불안이 초래된 점을 인식한다면, 신자유주의 경제정책의 포기와 보편적 복지정책의 확대, 적극적인 노동 보호와 민생의 보호를 보다 확고하게 표방해야 한다. 재벌 및 대기업 정책, 금융규제 정책, 비정규직 문제를 포함한 노동보호 정책, 한미 FTA를 포함한 자유무역정책 등 민주당 집권시절 성장과 효율이라는 이름아래 보수적 방향으로 진행되었던 정책들에 대해 어떤 입장과 태도를 취하는가가 주요한 판단의 근거가 될 것이다. 아울러 현실 정치지형에서 차지하는 제 1야당으로서의 기득권에 대해 보다 열린 자세로 임하는 태도변화도 필요하다.

민주노동당과 진보신당 등 진보정당은 보편주의 복지국가 실현이라는 정치적 목표를 비교적 분명히 하고 있다고 평가되나, 수권능력과 정책능력, 대중정당으로 발전가능성에 대한 의문이 제기된다. 따라서 좌파적 이상에 근거한 정책구호가 아닌 실현 가능한 진보의 정책 비전을 체계화하는 노력을 배가함으로써 능력을 입증하고 신뢰를 형성할 필요가 있다. 또한 ‘이념정당’, ‘운동권 정당’, ‘정파정당’의 한계도 극복해야 한다. 이를 위해 인물과 정강정책, 정치언어, 정당운영 등 모든 면에서 과감한 쇄신이 필요하다. 최근 두 진보정당간의 통합이 논의되고 있으나 통합은 혁신을 위한 필요조건이지 충분조건은 아니다. 통합을 넘어 국민 일반이 인정하고 기대를 갖게 만드는 새로운 '진보적 대중정당'으로 거듭나기 위한 총체적 혁신을 구상하고 실천해야 한다. 아울러 선명성을 내세우고 지키려는 소수파 의식에서 벗어나 보편주의 복지국가의 실현을 위해 가치의 연대를 전제로 자유주의 정치세력과의 연대와 연합에도 적극적으로 나서야 한다.

지난 6.2 지방선거의 선거연합의 성과로 어떤 정치세력도 2012년 총선, 대선에서의 선거연합을 부정하지 못한다. 그럼에도 불구하고 현실적으로는 선거연합이 불가능할 것이라는 관측이 많다. 지방선거에 비해 매우 제한된 의석을 두고 생사를 건 게임을 하게 되는 국회의원 총선의 성격상 권력의 분할과 양보가 어렵다는 것이다. 정치세력간 연합이 용이하지 않은 것은 소선거구제-단순다수대표제인 선거제도의 문제로부터 나오는 면이 크지만, 한나라당이 지배하는 국회에서 선거법이 바뀔 가능성도 현재로서는 희박하다. 현실에 분명 그런 문제가 있지만, 최소강령, 최대연합의 정신과 호혜성의 원칙에 입각해 연합의 현실적 방안을 찾기 위한 모색과 노력 그리고 사례의 축적은 마지막 순간까지 끈질기게 계속되어야 한다.

Ⅴ. 복지국가전략 사회연대운동 제안

1. 복지동맹과 사회연대운동

지금까지 논의되는 복지국가 실현의 경로와 전략은 대체로 ‘선거’와 ‘조세’를 통한 이행전략이라 볼 수 있는데, 다소간의 도식화를 무릅쓰고 말하자면 복지국가를 비전으로 내세운 정치세력에 대한 지지운동을 하고, 이 세력이 집권하면 증세를 통한 재정확충으로 복지국가를 실현한다는 것이다. 이 같은 전략이 결코 틀린 것은 아니며, 간명한 장점을 갖고 있다. 그러나 경제적 기득권이 강고한 한국사회에서 복지국가를 내세운 정치세력이  집권한다하더라도 극심한 저항에 직면해 사회적 갈등과 계급대립만을 보이고 전혀 역사적 진전을 이뤄내지 못할 가능성도 배제할 수 없다.

여기서 관건은 복지국가 동맹이라는 정치적 기획을 추동하고 뒷받침하는 아래로부터의 대중운동이 광범위하게 형성되어야 복지국가 전략의 실현가능성이 높아진다는 점이다. 정당이 갖는 영향력이 매우 제한적인 상황에서 복지동맹이 정치세력간의 연합과 재편의 문제로만 국한된다면 힘을 가질 수 없다. 때문에 다소 복잡하더라도 대중운동을 통해 복지국가 전략을 사민주의와 자유주의 연합 세력이 추진하도록 강력히 추동할 때 복지국가 전략의 정치적 실현가능성이 담보될 것이다. 또한 복지국가 논의가 첨예한 계급, 계층간 대립과 갈등만 초래하다 좌초하는 것이 아니라 지속적인 동력을 갖고 추진되기 위해서는 대중운동의 주체가 공고하게 형성되어 반대 세력들과 사회적 합의를 이끌어 낼 수 있어야 한다. 사회적 합의를 위해 정부가 적극적인 일자리 정책, 의료, 주거, 보육, 교육, 노후보장 등의 사회보장을 확대함으로써 사회임금 확대를 통한 가처분소득 증가를 지원하는 정책이 제시되어야 한다. 요컨대 복지국가 이행전략의 측면에서 정당의 역할만이 아니라 노동조합을 비롯해 각계각층의 대중운동의 조직적인 역할이 여전히 중요하다. 대중이 생활로부터 자신의 요구와 복지국가의 전망을 일치시킴으로써 변화의 주체적이며 실질적인 동력을 만들어 내는 복지국가 사회연대운동이 활발하게 일어날 때 복지동맹이 보다 확고해질 것이며, 복지국가의 실현가능성도 높아질 것이다.

이에 참여연대는 민주노총, 한국노총을 포함한 노동조합과 각계각층의 대중조직, 시민사회단체, 지역단체, 풀뿌리단체에 복지국가 사회연대운동 추진에 관한 논의에 착수할 것을 제안한다.

2. 복지국가 사회연대운동의 주체와 성격

서구의 경험과 달리 조직노동의 힘과 정치적 영향력이 취약한 반면 다양한 부문의 시민운동, 풀뿌리운동, 당사자운동이 활성화 되어 있고, 전국적인 네트워크를 갖고 있는 한국 상황에서 시민사회의 복지국가 전략의 중심은 다양한 계급, 계층, 부문, 지역 대중운동의 연대에 두는 것이 타당하다. 물론 그럴 때도 조직노동의 이해관계와 역할을 높이는 것은 여전히 중요하다. 이를 간과할시 자칫 ‘노동 없는 복지’, ‘노동 없는 민주주의’라는 전략상의 오류를 범할 수 있다. 복지국가 실현을 위한 사회연대운동을 주체와 성격을 살펴보면 다음과 같다.

1) 노동과 시민의 연대

우선 복지국가 실현을 위한 사회연대운동의 중심축으로 한국판 ‘적-녹 동맹’인 ‘노동-시민 연대’를 적극 모색할 필요가 있다. 90년대 중반 민주노총의 사회개혁투쟁 선언이후 그와 같은 구상이 제기되고 부분적으로 시도된 바도 있으나, 공통의 정치적 목표와 의제를 설정하지 못한 채 사안별 연대에 그쳤다. 그러나 보편주의 복지국가라는 진보운동의 정치적 목표가 분명해지고 있고 전략적 주체형성의 필요성이 제기되는 시점에서 노동-시민의 연대를 다시금 주목할 필요가 있다.

2) 풀뿌리 시민의 연대

복지국가 실현을 위해 조직된 세력의 힘과 역할이 일차적으로 중요하나 그것만으로는 사회를 근본적으로 바꿀 수 없다. 조직되어 있지는 않지만, 지난 촛불운동의 거대한 분출에서 목격했듯이 사회저변에 흐르고 있는 한 에너지로 존재하고 있는 사회변화를 향한 시민들의 자발적, 주체적 열정과 에너지를 모을 수 있어야 한다. 이명박 정부의 민주주의 후퇴와 부자 특권층 정책에 분노하고 행동할 준비가 되어 있는 이들을 복지국가 실현이라는 정치적 목표로 최대한 모아내고 행동하게 만듦으로서 복지국가 사회연대운동이 단지 조직된 운동주체들의 제한적인 시도로 그치지 않도록 해야 한다.

3) 생존권의 연대

노동-시민의 연대가 세력의 측면을 강조한 것이라면, 복지국가 사회연대운동의 중심 성격은 생존권의 연대이다. 국가운영 원리와 사회경제 체제 전환의 의미로써 복지국가는 정치사회 담론으로서가 아니라 각계각층의 대중이 복지국가를 정치적 목표로 하는 실질적인 운동에 나설 때 실현가능하며, 그 출발점은 신자유주의 국가운영으로 인해 피해를 입고 주변화 된 노동자, 농민, 도시빈민, 중소자영자 등의 생존권을 중심에 놓는 것이며,  생존권의 연대를 실현하는 것이다.

4) 보편주의 연대

복지국가 운동의 승리를 위해서는 저소득층은 물론 중산층까지를 복지국가라는 목표아래 하나로 묶는 사회연대가 폭넓게 형성되어야 한다. 그런 점에서 복지국가 사회연대운동은 사회적 약자나 저소득층 등 특정계층의 물질적 복지를 늘리는 것을 넘어서서 사회보장의 원리와 체계를 사회적 시민권에 기반을 두는 보편적인 것으로 바꾸어 나가는 보편주의 연대를 지향한다.

3. 복지국가 사회연대운동의 주요의제

우리가 지향하는 보편주의 복지국가의 상을 추상적으로라도 그려본다면, 보편주의 복지국가는 대한민국 헌법이 명시한대로 모든 국민의 인간다운 생활을 보장한다. 이를 위해 국가의 사회보장체계는 보편주의 원리에 따라 설계되고 작동한다. 복지와 경제는 대립되는 것이 아니라 상호보완적 관계가 되며, 기업의 생산성과 노동자의 인간다운 생활이 공존한다. 성장과 분배의 이분법적인 대립이 사라지고, 선순환 하게 된다. 민간부문, 공공부문 모두에서 좋은 일자리를 만들고, 근로빈곤이 사라지며, 실업에 대한 안전망도 고도화된다. 현재와 같은 극심한 양극화와 불평등은 사라지며, 정부에 대한 신뢰와 사회연대 의식은 높아진다. 결론적으로 인간으로서의 존엄이 보장되면서도 사회정의와 민주주의가  심화된다. 이 같은 보편주의 복지국가를 지향할 때, 한국사회의 현 조건에서 복지국가 운동은 다음과 같은 방향의 의제를 지속적으로 추구할 필요가 있다.

1) 공정한 경제

경제구조와 노동시장의 양극화는 복지국가로 이행하는데 큰 걸림돌이다. 현재 한국사회는 구조적인 불균형과 양극화를 초래하는 핵심적인 문제는 ‘자원과 부(富) 편중과 대물림’으로 집약되는 ‘불공정성’에 있다. 보편주의 복지국가는 ‘공정한 경제’라는 조건위에서 작동가능하며, 국가는 이를 위한 조정자로서의 역할을 적극적으로 행사해야 한다. 대중소기업, 원하청간의 대표적인 불균형과 불공정은 제도적으로 시정되어야 하며, 이를 위한 규제는 필요악이 아닌 필요선으로 인식되어야 한다.

2) 좋은 일자리

좋은 일자리는 최고의 복지이다. 노동시장 참여자의 절반이상이 비정규직이며, 경제활동인구의 30%가 자영업에 종사하고 그들 중 대다수가 영세자영업을 면치 못하는 상황에서 2차적 재분배만으로 복지국가를 실현하겠다는 것은 환상에 가깝다. 1차 분배 영역의 불균형과 양극화 해소를 위해 ‘좋은 일자리’는 필수적이며, 복지국가의 핵심과제이다. 이를 위해 고용여력을 갖고 있는 공공부문과 대기업이 먼저 좋은 일자리를 만들어내도록 하고, 고용의 대부분을 담당하고 있는 중소기업의 좋은 일자리를 위한 정부의 지원책이 마련되어야한다. 실직이 곧 빈곤으로 직행하지 않도록 고용안전망을 강화하고, 적극적 노동시장정책을 발동해야한다.

3) 노동에 대한 보호

우리 헌법은 노동 3권을 보장하고 있고, 노동조합의 헌법적 시민권을 인정하고 있음에도 불구하고 실제 제도와 정책, 관행에 있어서는 노동에 대한 보호가 매우 취약하다. 복지국가 실현을 위해서는 노동에 대한 보호를 한층 강화해야 한다. 신자유주의의 핵심전략인 노동시장 유연화는 중단되어야 하며, 노동자들의 노동 3권은 공무원, 교사를 포함해 온전히 보장되어야 한다. OECD 최장의 노동시간을 단축하고, 여기서 생긴 여력을 좋은 일자리를 만드는데 적극 활용해야 한다. 최저임금을 현실화함으로써 근로빈곤을 방지하고, 갈수록 커져가는 노동시장의 임금격차를 줄여야 한다.

4) 보편적 사회보장

사회보장은 개인이 경제활동과 노동시장에서의 자조능력만으로 한 사회에서 평균적인 삶의 수준을 지속적으로 유지하는 것이 어려울 수 있기 때문에 국가가 정책을 통해 보장하고 보호하는 것이다. 그러나 한국에서 사회보장은 가난한 사람들을 지원하는 수단에서 출발함으로 인해 지금까지 그 전통으로부터 자유롭지 못하다. 보편주의 복지국가 실현을 위해서는 복지가 경제적 약자를 지원하는 수단이 아닌 모든 시민이 적절한 수준의 삶의 질을 누릴 수 있는 시민의 권리이자 국가의 의무가 되어야 한다. 누구나 평균적인 삶의 수준은 유지할 수 있도록 국가가 사회임금을 적극 발동하고, 사회보장 체계를 개편해야 한다. 특히 보육, 교육, 주거, 의료, 노후의 불안이 심각하게 드리워져 있는 만큼 이를 해소하는 보편적 사회서비스 확대가 시급하다.

5) 공정한 재원부담

보편주의 복지국가는 곧 그에 필요한 재원을 어떻게 누가 부담하는가의 문제이다. 가장 바람직한 원칙은 재원분담 또한 보편적으로 하는 것이다. 그러나 복지국가의 전통이 약하고, 오랜 기간 경제정의와 조세정의가 실현되지 않은 한국의 상황에서 보편복지를 위한 보편적인 재원의 분담은 상대적 박탈감과 저항을 부를 수 있다. 따라서 일차적으로는 공정과세의 원칙에 입각해 재벌, 대기업 등에 대한 조세특혜를 없애고, 담세능력이 큰 계층이 보다 많은 부담을 지는 재원의 대안을 마련하고, 복지에 대한 체감을 높여가며 보편적인 재원분담의 방향으로 체계를 개편해 나가야 한다.

4. 복지국가 사회연대운동의 정치기획

현대 민주주의와 정치의 운영은 국회의원총선, 대통령선거와 같은 대규모 선거를 통한 권력의 재생산과 교체를 중심으로 작동한다. 그런 점에서 대규모 선거가 몰려 있는 2012년은 복지국가 전략에 있어 매우 중요한 정치적 분기점이며, 정치권을 포함해 전사회적으로 복지국가 담론이 활발하게 일어나는 것은 선거가 있기 때문이기도 하다. 오랜 기간 한국의 민주주의가 ‘경제성장’ 일변도의 목표나 가치를 중심으로 작동해 온 점에 비할 때, 2012년 권력재편 국면을 앞두고 복지국가 담론이 활발하게 일어나는 것은 바람직한 전조임에 분명하다. 그러나 정치적 결실을 거두지 못한다면, 이명박 정부를 통해 경험했듯, 또 다른 사회발전의 답보와 퇴행을 겪을 수도 있다.

때문에 복지국가 사회연대운동은 의제, 정책을 요구하는 소극적 수준의 운동에 그쳐서는 안 되며, 2012년 선거에 뛰어들어 정치적 승리를 만들어 내는데 적극 나서야 한다. 복지국가 정치동맹이 만들어질 수 있도록 각 정치세력이 공통의 가치와 비전을 제시하고 표방하도록 추동해야 한다. 아울러 각 정당의 연대와 연합을 추동해야하며, 때로는 힘을 행사해 개입할 필요도 있다. 궁극적으로는 운동의 참여세력, 지지 세력을 표로 결집시켜 '비전을 향한 승부'를 걸어야 한다. 이를 위해서 대중운동을 중심으로 아래로부터 형성된 복지국가 사회연대운동을 일정 시점에 유권자운동의 내용과 방식으로 전환함으로써 능동적으로 총선과 대선에 대비해야 한다. 이는 또한 한국사회에서 가치를 중심에 세운 '실체가 있는 시민정치운동'의 새로운 실험이 될 것이다.

	토론 1
	보편주의 복지국가 심포지엄 토론문
	권미혁 / 한국여성단체연합 상임대표

○ 발제문을 통해 보편주의복지국가론을 둘러싼 쟁점을 정리할 수 있었음.

○ 이같은 쟁점이 현재처럼 정치권과 전문가를 중심으로 전개될 경우 복지국가론은 정치쟁투아젠다로 변질되며, ‘복지’라는 키워드를 통한 새로운 비전 획득은 훼손되리라는 점이 이번 토론의 주요한 문제의식이라고 생각됨.

○ 이러한 문제의식에 동의하며 몇가지 의견과 여연의 활동계획을 밝히고자 함.

□ 보편주의 복지국가론

- 보편주의 복지국가론이 단순히 시장의 위험에 대한 보완책이 아니라 노동시장, 여성문제, 가족관계 등에 대한 패러다임 전환 성격이 강하기 때문에 여성운동은 그 기조에 동의하며, 보다 젠더관점이 통합된 복지국가론을 통해 그 전환이 완성되기를 희망함.

- 보편주의 복지국가론이 국가의 역할에 대한 광범위한 동의를 구하는 과정이라면, 우리에게 국가는 무엇인가? 그리고 이 시점에서 왜 복지국가인가? 에 대한 설득이 있어야 함. 공동체 공적책임의 담지자로서 국가의 역할, 국가와 정부의 분리, 그리고 국민이 어디까지 요구하고 어디까지 함께 책임질 것인가에 대한  논의들도 있었으면 좋겠음.

□ 복지국가의 가치와 동맹

- 복지국가의 가치와 그 가치동맹이 실생활의 변화를 어떻게 가져올 수 있나에 대한 정교한 접근이 필요함. 이미 시민들은 모두가 자기의 이익을 추구하고 나아가 신자유주의 경제질서하에 생존하기 위한 다양한 전략을 구사하고 있음.  또한 복지국가의 가치에 동의하더라도 개인의 욕망과 상충되는 부분이 실제로 존재함. 사회급여로 사교육비를 충당한다면, 지금 논의하는 복지국가의 이상이 실현되는 것일까?

- 2012년을 지나 한국사회를 복지국가로 재편하기 위해서는 이상과 가치만큼 하위수준에 대한 합의도 병행되는 연대를 구축해야 함. 가치에 대한 합의만으로는 정권교체 후 이행전략을 추진하는 과정에서 분열의 요인이 될 수 있음. 정치일정상 어렵다면, 대선과 연동하여 최소한의 합의수준과 단계적 전략이 필요함.

- 여성운동은 지난 25년 동안 법과 제도를 개선하는 많은 활동을 해 왔고 가장 성과있는 분야이기도 함. 그러나 현재 여성운동은 사회 전반의 인식수준에 앞서가는 제도화영역 운동에 대해 성찰하고 있음. 따라서 복지국가동맹 전략도 처음부터 시스템과 인식 양자가  함께 변화할 수 있는 방향으로 기획되었으면 함.

□ 여성운동에서의 복지동맹전략과 대중화

- 여성운동은 복지논쟁에서 젠더관점의 개입지점을 명확히 하고, 이에 대한 사회적 합의를 넓히는 활동을 전개할 예정임. 현재 ‘복지국가와 돌봄 포럼’을 가동하였으며 복지국가에 대한 가치와 이상, 세부 정책에 대한 논의를 진행하고 있음..

- 대중화를 위해 올 하반기부터 가칭 ‘복지학교’를 시행할 예정임. 지역의 복지 관련 여론주도층을 형성하고 확산함으로써 2012년 정치국면을 준비할 수 있도록 하려고 함. 이 과정에서 여성대중과 소통하고 이들의 욕구를 확인하여 여성주의 복지의 상을 만들어 갈 것임.

- 고민 지점들도 있음.

1) 여성운동의 논의수준을 단지 복지논쟁에서 ‘여성’을 부가하는 수준이 아니라 젠더관점이 통합된 형태로 재구성하는 데까지 갈 것인지, 2012년 대선국면의 특성을 감안하여 복지동맹에 적극 참여하는 수준으로 한정할 것인지 하는 것임.

2) 여성운동은 보육의 공공성 확대, 기초연금제 도입 등 보편주의 복지정책과 관련된 활동을 해 왔음. 창립초기부터 탁아입법 제정 활동, 영유아보육법 개정활동 등을 통해 보육의 공공성 강화를 위한 활동을 해왔고, 20여년 전부터 여성의 개인수급권 인정을 위한 기초연금제 도입을 주장해 왔음. 그러나 이같은 활동은 여성문제 해결에서 출발하였기에 최근 ‘보편주의 복지국가론’의 동맹전략과 담론적으로 연계되기 위해서는 지금까지의 활동에 대한 재해석과 의미부여가 필요함. 그리고 이 과정은 젠더 복지국가론의 완성과 연계 될 것임.

3) 보편주의 복지논쟁에서 젠더관점을 통합하며 발생하는 다양한 쟁점들을 여성만이 아니라 복지국가논의 전반에서 활발히 다루어지기를 바람

예: 젠더변수의 규정력/여성내부의 차이를 어떻게 해결할 것인가 (자녀양육지원 수당을 둘러싼 이해의 다름, 여성은 모두 일해야 하나 등)

한국은 세계사에 유래없는 압축성장과 초저출산율, 고령사회로 돌진하고 있음. 서구 복지국가 논의가 우리에게 유의미한 지점도 있지만,  우리가 밟고 있는 이 과정이 또 하나의 모델이 될 수도 있지 않을까 기대해 봄.

토론 2

보편주의 복지국가 심포지엄 토론문

김기식 / 시민사회단체연대회의 운영위원장

토론 3

보편주의 복지국가 심포지엄 토론문

김태현 / 민주노총 정책연구원장

1. 들어가며 : 복지논쟁을 돌아보며

○ 최근 복지논쟁의 양상

- 무상급식으로 시작된 정치권의 복지논쟁이 제도적․재정적 차원을 넘어, ‘복지국가’라는 대안사회 차원 그리고 ‘복지국가 단일정당론’이라는 정치 공학적 차원으로까지 확대되고 있음.

- 그동안 정치권의 복지논쟁이 대선 등 특정 정치적 시기에만, 하나의 영역(분야)으로, 그것도 ‘성장이냐, 복지냐’라는 선․후차적 혹은 이분법적 대립구도 수준에서 진행된 것에 비한다면 분명 달라진 위상이며, 나름 의미 있는 진전.

두 가지 문제의식

- 그럼에도 최근 정치권의 복지논쟁을 돌아보면, 크게 두 가지 문제의식이 있음.

첫째, ‘노동’이 빠진 복지국가 논쟁

- 복지논쟁이 한국 사회 양극화와 불평등의 심화에 대한 나름의 해법을 찾는 과정에서 제기되고 있다고 본다면, 복지를 단순히 복지제도에 대한 접근만으로는 부족함.

- 심지어 ‘복지국가’라는 대안 사회상을 주장할 때 역시, 노동양극화에 대한 적극적인 문제제기를 찾아보기 어렵거나 그에 대한 해법 역시 복지제도로만 환원되는 경향이 존재함.

- 재분배 영역에서의 복지제도의 개선이 중요하지만 근원적으로 생산과 노동시장에서의 차별과 양극화가 같이 해결되지 않고서는 문제가 해결되지 않음. 870만이 넘는 비정규직, 최저임금이하의 노동자 250만 명, 불공정 하도급거래에 신음하는 중소기업과 퇴출위기에 내몰리고 있는 수백만의 영세자영업자 등 노동시장 양극화는 차별과 불평등을 심화시키고, 모든 것을 왜곡시키고 있는 현실을 외면해서는 안 됨. 예컨대 10%의 좋은 일자리를 놓고 벌이는 무한경쟁구도는 교육을 황폐화시키고, 사회경제적 불평등이 건강불평등을 야기하며, 저임금 비정규직 노동자가 오히려 사회보장체계로부터 배제되고 있음.

둘째, 의제를 주도하지 못하고 있는 진보·운동진영

- 복지가 뜨거운 정치적 쟁점이 되며 기존과는 다른 독점적 지위를 확보하고 있지만, 주로 싱크탱크나 정치권이 앞장서고 있고 과거부터 복지운동을 주도해왔던 시민운동, 노동운동이나 진보진영의 역할은 크게 눈에 띄지 않음.

- 무상급식, 무상의료 그리고 부유세나 사회연대목적세 등은 진보정당의 대표브랜드 정책들이지만, 정작 주연급 지위를 차지하고 있지는 못함. 최근에 와서야 민주노동당은 ‘노동과 평화의 복지국가’, 진보신당은 ‘사회연대복지국가’라는 대안을 제출하고 있는 실정임.

2. 발제문에 대한 단상

- 그런 차원에서 그 동안 복지운동을 오랫동안 주도해왔던 참여연대의 이번 심포지엄의 의미는 지대함. 특히 정치 공학적 접근이 아닌 보편주의 복지국가의 원칙과 새로운 사회의 비전과 상, 전략으로 접근하는 대담성과 전략성이 돋보임.

- 복지국가를 실현하기 위한 복지동맹과 사회연대운동을 광범위하게 전개하자고 주장하고, 그 핵심으로 노동과 시민운동의 결합을 주장하고 있음.

- 의제의 측면에서는 노동운동이 주요하게 결합을 주장해온 좋은 일자리와 노동기본권을 보편적 복지와 함께 주장함. 특히 노동기본권 영역은 기존의 복지국가론과 달리 처음으로 제출되는 의제로서 노동조합운동의 입장에서 환영하는 바임.

3. 노동존중 복지국가

○ 신자유주의 시장만능국가의 대항마

- 우리가 겪고 있는 양극화의 구조적 원인은 시장만능의 신자유주의 성장체제로부터 기인.

- 신자유주의 시장만능주의는 끊임없이 노동자를 해고하고, 불안정한 일자리로 내몰면서 기업이윤을 늘리는 극단적 양극화 노선. 또한 기본적인 권리로서 국가가 책임져야 할 복지영역 마저 시장의 논리로, 시장의 이윤추구 장으로 포섭, 전락시키는 노선.

- 반신자유주의를 우리 사회 대립적 핵심방향으로 삼지 않는다면 평등과 보편적 복지의 가치는 한 치도 진전할 수 없으며, 차별성 있는 대립구도를 형성하기도 어려울 뿐 아니라 어떤 정치동맹도 무의미할 수 있음.

○ 최소한 필요한 두 개의 큰 기둥 : 노동기본권과 복지권

- 노동존중 복지국가는 학계에서 말하는 소위 복지국가 체제(regime)수준을 이야기하는 것도 아니고, 또 다른 유형의 복지국가론을 제시하려는 것도 아님.

- 다만, 현재의 복지국가 논의에서 적어도 최소한 복지권에 대한 강조만큼 노동기본권이 강조돼야 하며, 재생산영역의 복지정책뿐만 아니라 생산영역에서의 차별과 빈곤을 해소하는 노동정책 역시 함께 강조되어야 함.

- 좋은 일자리를 위해 최저임금의 현실화, 비정규직의 규제와 차별 해소, 공공서비스 좋은 일자리 확대, 실 노동시간 단축과 일자리나누기 등이 이루어져야 함, 탄압받는 노동자가 스스로를 보호할 수 있는 노동기본권이야 말로 복지국가 건설의 초석이 됨. 사회권은 복지에 대한 권리와 노동기본권의 두 축으로 이루어져 있음.

- 스웨덴의 사례에서 보듯이 복지국가의 초석을 이룬 살츠바덴 협약의 핵심은 노동기본권의 존중이었고, 이후 연대임금정책을 통한 임금격차 해소, 적극적 노동시장 정책이 재분배영역의 복지정책과 결합하여 보편주의 복지국가 건설을 이루었다는 것을 우리는 명심해야 할 것임.

4. 복지동맹과 사회연대운동

○ 복지국가 건설에서 노동운동과 사회연대의 중요성

- 서구의 경험에서 배울 수 있는 교훈은 복지국가를 건설해가는 과정에서 노동계급은 가장 중추적 역할, 핵심적인 역할을 담당해왔음. 그 과정은 점진적으로 평화롭게 이루어진 것이 아니라 치열한 계급적 전쟁과 대중운동에 의해 때로는 급진적으로, 때로는 전진과 후퇴의 과정을 겪으면서 이루어져 왔음. 아울러 노동운동은 그 시대와 정세에 맞추어 농민이나 도시중산층 등 복지동맹이나 사회연대를 통해 복지국가를 건설해왔음. 그런 점에서 복지국가 건설에서 노동운동과 사회연대의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않음.

○ 발제문에서는 노동과 시민의 복지동맹을 강조하고 있으며 나아가 이 복지동맹이 의제, 정책을 요구하는 운동에서, 2012년 선거에 뛰어들어 정치적 승리를 만들기 위해 각 정당의 연대와 연합을 추동해야하며, 때로는 힘을 행사해 개입할 것을 주문하고 있음.

- 민주노총의 입장에서는 우선적으로 복지동맹이 이루어야 할 것은 의제와 요구의 통일성과 이에 기초한 대중운동이라고 봄. 올해 하반기 마지막 18대 정기국회를 겨냥해서 복지국가 건설을 위한  본격적인 대중운동을 전개하여 노동자, 민중, 시민의 총궐기로 나서게 하여야 함. 이러한 대중운동이 본격적으로 성장해야 2012년 총선, 대선에서 복지국가 건설이 가능해질 것임. 민주노총은 상반기 중으로 노동-복지 대안 전략을 정책연구원과 정책실을 중심으로 마련할 계획임.  하반기 정기국회를 겨냥해 ‘노동-복지’ 대안을 제시하고, 추진전략을 구체화할 계획을 내부적으로 세워놓고 있음.  ‘노동존중 복지’는 이런 방향의 얼게라고 보면 됨. 다만, 복지동맹은 하반기 대중운동이라는 공동의 운동과 투쟁 속에서 서로를 단련하고 동맹으로서 성장이 가능한지 확인될 것임.

- 두 번째 제기할 점은 복지동맹이 각 정당의 연대, 연합을 추동하고 표로서 시민정치운동을 전개한다는 것에 목표를 두는 것은 너무 시기상조이거나 과도한 게 아닌가 함. 올 하반기 복지국가 건설을 위한 대대적 행동전도 없이 복지동맹이 정치권의 연대, 연합을 지금부터 과제로 설정하는 것이 타당한가 하는 의문이 있음. 민주노총은 확고히 반신자유주의 입장에 서서 진보정당의 통합과 진보진영의 상설공투체 건설을 최우선 과제로 선정하고 있음. 확고한 보편주의 복지원칙에 선 진보진영의 투쟁과 통합진보정당이라는 주체 없이 각 정당의 연대, 연합을 추동하겠다는 것은 과도하거나 단계를 뛰어넘는 것이 아닌가 함.

토론 4

보편적 복지국가의 담론과 주요 정책

이 글은 2011년 3월 9일 국회토론회 ‘보편적 복지국가의 길을 열다’에서 필자가 발표한 발제의 일부입니다.

이상이 / 복지국가소사이어티 공동대표

1 ‘보편적 복지국가’가 시대정신인 이유

서구에서는 18세기와 19세기에 걸친 근대국가의 발전 과정을 통해 봉건적 신분질서를 철폐함으로서 공민권(civil rights)이라는 사회적 자유권을 쟁취하였다. 이것이 시민권(citizenship)의 첫 번째 구성요소다. 그리고 20세기 초반까지 시민권의 두 번째 구성요소인 정치권(political rights)을 제도화하였다. 자유방임 자본주의의 구조적 문제로 인해 대공황이 초래되었고, 사회양극화는 심화되었다. 그래서 2차 세계대전 직후 유럽 각국에서 더 나은 삶(복지)을 요구하는 노동자와 서민들의 목소리가 터져 나왔다. 시민권의 세 번째 구성요소인 사회권(social rights)의 보장이 최대의 정치적 이슈가 된 것이다. 그래서 당시 유럽의 모든 국가들은 정치적 좌우를 막론하고 복지국가 건설로 매진하였다. 그 결과, 시장과 가족이 복지의 대부분을 제공하던 자유방임 자본주의를 넘어 국가가 경제와 복지의 중심에 서게 되었고, 1940년대 후반부터 1970년대 초반에 이르는 동안 인류는 역사상 최고의 경제성장과 균형 잡힌 복지를 향유하게 되었다. 우리는 이 시기를 복지국가 또는 자본주의의 황금기라 부른다.

유럽 복지국가들이 경제와 복지에서 역사상 최고의 성과를 누리던 이 시기에 우리는 정치사회적 혼란과 극도의 빈곤 속에 해외원조에 의존하며 여전히 보릿고개를 넘지 못하고 있었다. 그러나 1970년 이후 우리나라는 전 세계가 깜짝 놀랄만한 역동적인 발전을 이룬다. 1970년대와 80년대의 중화학공업 중심의 압축적 경제성장이 성공함으로써 산업화를 달성하였고, 1987년 6월 항쟁 이후 1990년대를 거치면서 민주화를 달성하였다. 유럽 국가들이 두 세기에 걸쳐 이룬 역사적 성과를 불과 30여년 만에 달성한 것이다. 그런데 1997년의 외환위기와 그것을 극복하는 과정에서 국제통화기금과 미국이 요구한 신자유주의 경제정책을 그대로 수용하면서 우리나라의 경제사회는 과거와는 질적으로 달라졌다. 발전국가로부터 시장만능국가로 변화된 것이다. 감세와 규제완화를 핵심 내용으로 하는 신자유주의 경제정책과 일부 가난한 사람들만 선별하여 복지를 제공하는 잔여주의 선별적 복지정책의 짝이 그것이다.

민주정부 10년을 거치면서 사회적 자유권과 정치적 민주주의가 확립되었으며, 신자유주의 경제정책으로 인한 경제사회의 양극화에도 불구하고, 시민권의 마지막 구성요소인 사회권을 제도화하기 위한 노력을 기울였던 것도 사실이다. 그 결과, 국민기초생활보장법이 제정되었으며, 4대 사회보험의 확립과 사회서비스의 제도화 등 상당한 성과를 거두기도 했다. 그러나 우리나라는 현재 ‘GDP 대비 사회복지비 지출’의 비중이 8.5%로 OECD 평균(21%)의 절반에도 못 미치고, 주요 선진국의 1/3 수준에 머물고 있다. 우리나라는 제도적 준비 수준에서 복지국가의 입구에 다다르긴 하였으나, 복지지출 측면에서는 여전히 복지후진국에 속한다.

우리는 1997년의 외환위기 이전까지만 해도 ‘보편적 복지와 복지국가’ 없이도 '각자도생'의 방법으로 경쟁시장에서 개인의 복지와 행복을 추구할 수 있다고 믿었고, 그래서 치열하게 경쟁하고 열심히 살았다. 이렇게 시장복지를 획득하는 과정에서 부족한 부분은 가족복지가 보태주었다. 그런데 외환위기 이후 10여 년이 지난 지금, 이러한 신자유주의 경쟁시장에서의 각자도생 방식이 더 이상 통하지 않게 되었다. 실업과 고용의 불안정으로 시장복지는 불확실해졌고, 가족복지는 대부분 해체되었다. 이제 많은 국민들이 이 사실을 몸으로 알게 되었다. 민생이 만성적으로 불안해졌다. 가장 중요한 것이 일자리 불안이다. 노동시장의 양극화는 모든 것을 왜곡시킨다. 10%의 좋은 일자리를 놓고 벌이는 무한경쟁은 대학교부터 초등학교까지 우리나라 교육을 황폐화시키는 주범이다. 비정규직과 저임금노동을 양산하는 노동시장의 양극화는 신자유주의 경제정책(감세, 규제완화, 민영화)에 기인한 것이다. 이를 바로 잡아야 한다. 그래서 조정시장경제의 복지국가 경제정책이 요구된다.

다음으로 우리는 교육 불안, 주거 불안, 노후 불안, 의료 불안에 일상적으로 노출되어 있다. 여기서 벗어나려 필사적으로 사교육에 매달리고 능력 되는대로 민간보험에 가입하지만, 문제는 해결되지 않고 오히려 불안은 심화된다. 서민과 노동자등 보통의 국민들은 사교육 경쟁에서 부자들과 고소득 전문직들을 이길 수 없다. 결국, 학벌과 일자리와 사회적 지위가 대물림되며, 더는 개천에서 용 나는 세상이 아니다. 그래서 우리가 해야 할 일은 아무런 승산 없는 각자도생의 무차별적인 사교육 경쟁이나 민간보험 가입 경쟁을 벌이는 것이 아니라, 산업과 노동시장의 양극화를 해소하고 누구나 봉착하게 되는 생애주기별 위험에 대한 사회적 대처방안을 보편적으로 제도화하는 것이다. 이것이 유럽 선진국들이 이미 오래 전에 달성했고 환경의 변화에 조응하며 지속적으로 발전시켜 나가고 있는 ‘보편주의 복지국가’의 모습이다.

지난해 6.2 지방선거를 통해 우리 국민들은 거대한 변화를 요구하고 나섰다. ‘보편적 복지’와 ‘복지국가’가 그것이다. 과거 수십 년 동안 ‘국가와 복지와 세금’에 대해 저항감을 키워오며 자유경쟁과 시장만능의 성장주의 신화에 사로잡혀 있던 우리 국민들이 이제 보편적 복지국가를 요구하며, 누구나 생애 전 과정에 걸쳐 기본소득(아동수당, 실업급여, 노후소득 등)과 사회서비스(보육, 교육, 의료, 요양)를 보장받는 ‘보편적 복지’가 제대로 제도화된다면 기꺼이 누진적 방식으로 세금을 더 내겠다고 한다. 이는 참여정부 말기의 상황과는 현저히 다른 것이다. 2007년 당시, 참여정부에 피로감과 실망을 느낀 많은 국민들이 “부자 되세요”라며 장밋빛 성장주의를 내세우는 보수진영에 최후의 기대를 걸며 현 정권을 선택했었다.

그러나 이제 대부분의 우리 국민은 그 선택이 잘못 되었음을, 각자도생의 시장만능주의가 더 이상 우리의 길이 아님을 알게 되었다. 이명박 보수정권의 무능 탓도 크겠지만, 보수진영이 내세우는 선진화 담론의 주장과는 달리, 근본적으로 현재의 신자유주의 양극화 성장체제로는 우리나라가 선진국의 반열에 올라서기 어렵겠다는 인식 때문이다. 그래서 70% 이상의 국민은 우리나라가 더 이상 미국식의 시장만능국가가 아니라 스웨덴식의 보편적 복지국가로 발전하길 원하고 있다. 최근 수년 사이에 우리 국민의 생각을 이렇게 바꾸어 놓은 것은 외부의 어떤 이념적 세뇌나 좌파의 조직적 선동이 아니라 우리 국민이 발붙이고 살아온 대한민국 경제사회의 현실, 즉 신자유주의 시장만능국가가 초래한 사회양극화와 민생 불안 그 자체다.

2. ‘보편적 복지국가’의 담론과 주요 정책

우리나라는 매우 짧은 기간에 압축적인 경제사회 발전을 역동적으로 달성한 세계적으로 유례를 찾아보기 어려운 경우에 속한다. 그런데 여기서 휘청거리며 경제사회의 양극화와 만성적 민생불안으로 주저앉을 수는 없다. 우리는 산업화와 민주화의 성공적 달성에 이어 이제 선진국의 대열에 올라서기 위해 앞으로 나아가야 한다. 우리나라의 보수진영은 ‘선진화담론’을 통해 선진국으로 가자고 한다. 그러나 이것은 잘못된 것이다. 지금까지 우리 경제사회를 지배해온 선진화담론은 신자유주의 경제체제와 선별적 복지체제의 이분법적 결합에 불과하며, 이것을 통해서는 결코 선진국으로 갈 수 없기 때문이다.

김영삼 정부 시기부터 제기되기 시작했던 선진화담론은 1997년 외환위기 이후 우리나라를 사실상 지배해온 성장주의담론이자 신자유주의 성장체제론의 다른 이름이다. 이러한 선진화담론의 귀결이 산업의 양극화, 고용 없는 성장, 노동시장의 양극화, 일자리 불안, 교육·주거·노후·의료 불안이다. 더구나 우리나라는 세계에서 가장 합계출산율이 낮은 나라다. 그리고 고령화 속도가 가장 빠른 나라다. 이러한 최악의 인구학적 조건은 신자유주의 선진화담론과 절대로 조응할 수 없다. 현재로서는 보편적 복지국가담론만이 저출산·고령화 환경에 효과적으로 대응할 수 있고, 경제사회의 양극화를 넘어 경제와 복지의 안정적이고 통합적인 발전을 지속할 수 있다.

우리가 원하는 보편적 복지국가는 산업과 노동시장의 양극화로 표현되는 신자유주의 경제체제의 불공정성을 극복하려는 민주정부의 조정시장경제체제와 선별적 복지를 넘어서는 보편적․적극적 복지체제의 통합적 구조물이다. 이를 위해 우리는 규제, 누진적․연대적 조세, 적극적 재정 등의 정책수단을 효과적으로 사용하려는 유능하고 책임성 강한 민주정부를 필요로 한다. 신자유주의 경제와 선별적 복지를 고수하며 “복지의 확충은 경제성장을 저해”한다는 기존의 ‘반 복지’ 선진화담론은 잘못된 것이다. 경제와 복지는 대립적인 이분법의 관계에 있는 것이 아니라, 동전의 앞뒷면과 같은 유기적 통합체이기 때문이다. 주요 선진국들 중 경제와 복지가 ‘상충하는’ 대립적 이분법인 나라는 없다. 경제와 복지는 늘 함께 움직인다. 경제가 안정적으로 성장하는 나라에서는 복지도 함께 발전했다. 북유럽을 위시하여 서유럽 복지국가들에서 나타나는 현상이다. 이들 보편적 복지국가에서는 조정시장경제와 보편적 복지를 유기적 통합체로 잘 제도화했기 때문이다.

그런데 미국의 경우는 달랐다. 미국은 경제와 복지가 상충하는 측면이 크게 존재한다. 경제는 신자유주의 성장체제를 견지하고, 복지는 선별적 복지체제에 주로 의존하기 때문이다. 이 경우에는 시장탈락자와 빈자들에게 제공하는 선별적 복지에 재원을 많이 투입할수록 경제성장에 부담을 주게 된다. 여기서 복지는 소비적인 것으로 간주되기 때문이다. 미국은 세금을 내는 계층과 복지혜택을 받는 계층이 뚜렷이 구분된다. 복지수혜와 재원부담의 분리현상이 특징인데, 이러한 시스템은 지속가능성이 낮다. 경제영역의 신자유주의 양극화로 인해 시장에서 탈락하거나 주변화 되는 인구가 폭발적으로 늘어나므로 선별적 복지수요는 폭증하는데 비해, 복지를 위한 재원조달에는 한계가 뚜렷해지기 때문이다. 그 결과, 지난 30년 간 미국의 국가복지는 계속 축소되어 왔으며, 중산층의 조세저항은 심각하고, 재정적자는 만성적이다. 더욱 중요한 것은 2008년 미국 발 금융위기와 경제위기에서 보듯, 미국 경제성장의 많은 부분은 부동산과 금융의 거품에 의존한 것임이 드러났다. 앞으로 미국은 ‘경제와 복지를 대립적 이분법으로 제도화하는 나라는 경제와 복지가 함께 추락’한다는 사실을 보여줄 가능성이 더 커 보인다. 신자유주의 선진화담론은 잘못된 논리이며, 우리는 보편적 복지국가로 가야 한다. 이것이 우리의 시대정신이다.

지난 6.2지방선거에서 표출된 민심을 소극적으로 해석해서는 안 된다. 민심이 원하는 것은 ‘복지의 일부 확충’이 아니라 ‘보편적 복지국가’다. 그래서 선별적 복지 예산을 늘리거나 보편적 복지 요소를 일부 도입하는 것에 머무는 ‘복지확충 논쟁’이 아니라 기존의 시장만능국가를 보편적 복지국가로 패러다임을 바꾸자는 대한민국 ‘복지국가 논쟁’이 요구된다. 한나라당 박근혜 전 대표는 ‘복지확충’에 기반을 둔 ‘한국형 복지국가’를 제기하였다. 누가 복지를 좀 더 확충하는 데 더 유능할 것인지, 더 신뢰할만한지, 질문을 이렇게 제약한다면, 그 결과는 어떻겠는가? 박 전 대표가 가장 높은 지지를 얻게 될 것이며, 진보개혁진영에게는 최악의 결과가 나올 것이다. 그리고 이것이 양극화 시대의 민생불안을 치유하는 해결책이 될 수 없음은 물론이다. 그래서 우리가 가져가야할 프레임은 ‘신자유주의 시장만능국가 대 보편적 복지국가’이다. 시장만능국가에서 ‘복지확충’에 머무는 것이 아니라 ‘보편주의 역동적 복지국가’로 패러다임을 바꾸어야 한다.

민생의 5대 불안, 즉 일자리 불안, 교육 불안, 주거 불안, 노후 불안, 의료 불안을 효과적으로 극복하기 위해 우리가 공유해야 할 보편적 복지국가의 주요정책은 다음과 같다.

첫째, 일자리 복지이다. ‘일자리 불안’의 핵심에는 비정규직과 저임금노동과 같은 노동시장의 구조적 문제가 놓여있다. 비정규직과 저임금노동 문제는 주로 중소기업, 영세사업, 자영업 등에서 생긴다. 따라서 우리는 산업과 생산체제 전반의 양극화에 정면으로 대응해야 한다. 경제의 불공정을 제압할 강력한 규제를 실행하고, 노동권을 강화해 비정규직을 최소화해야 한다. 노동계 기준으로 현재 노동자의 52%가 비정규직인데 이 비율을 절반 이하로 줄이는 것을 당면과제로 삼아야 한다. 노동시장의 격차 해소를 위한 최저임금의 획기적 인상과 보편주의 국가복지를 통해 사회임금의 비중을 대폭 높이는 등의 정부재정 투입이 요구된다. 그리고 장차 노동의 정규성과 무관하게 ‘동일노동 동일임금’에 접근하기 위해 기존의 기업별 노조를 산별체계로 전환하기 위한 법령정비 작업이 필요하다. 이와 함께 정부의 적극적 노동시장정책이 대폭 강화되어야 한다. 경쟁력 없는 기업이 문을 닫아도, 노동자는 정부의 적극적 노동시장정책에 의해 보호되고 새로운 직업을 얻을 수 있어야 한다. 비정규직이나 저임금 일자리가 아닌 ‘좋은’ 일자리를 중소기업 부문과 서비스 부문에서 대규모로 창출해야 한다. 사회서비스 영역의 좋은 일자리 창출도 매우 중요한 일이다. 이 모든 것이 민주정부가 개입해서 추진해야 할 일들이다. 그래서 우리는 신자유주의 양극화 경제가 아니라 복지국가의 개입주의 조정시장경제를 추구해야 한다.

둘째, 보편적 소득보장이다. 사람은 일생동안 기본소득은 보장받아야 한다. 아동수당, 고용보험, 국민연금이 이를 위한 보편적 제도 틀이다. 그런데 우리나라는 아동수당이 아예 없는 아주 예외적인 국가다. 고용보험과 국민연금은 사각지대가 전체 가입대상자의 30%에 이르고, 고용보험의 경우에는 수급조건을 감안할 때 실제로는 50%의 노동자들이 사각지대에 놓여있다. 영세 자영업자들과 청년들은 고용보험의 보호대상에서 완전히 벗어나 있다. 그래서 우리는 단계적으로 아동수당을 도입해야 한다. 주로 비정규직이나 저임금 노동자들이 고용보험과 국민연금의 사각지대에 존재하므로, 이 부분을 해결해야 한다. 특히, 고용보험의 사각지대를 없애는 일과 관련해서는 앞서 언급한 공정한 경제 및 적극적 노동시장정책과 연계되어 있으므로 종합적으로 접근해야 한다. 사회보험료 지원과 정부재정에 의한 실업수당이 필요하다. 노후소득보장 위해서는 기초노령연금을 기초생계비 수준에 근접하도록 단계적으로 인상해야 하고, 국민연금을 기초연금(기초노령연금)과 소득비례연금의 2층으로 재구성하는 개정작업이 요구된다.

셋째, 보편적 사회서비스 보장이다. 일생에 걸쳐 사회구성원 누구나 필요로 하는 보육, 교육, 의료, 요양 등을 사회서비스라고 하는데, 이는 재화의 성격상 시장에 맡겨두면 오히려 비효율이 초래되는 ‘시장실패’를 특징으로 한다. 그래서 국가가 보편적 제도를 운영함으로서 이들 사회서비스를 온 국민에게 제공하는 것이 각자도생의 시장에 맡겨두는 것 보다 비효율은 줄어들고 사회전체적인 편익은 훨씬 더 커진다. 그래서 유럽 복지국가들은 거의 예외 없이 사회서비스를 보편적 복지제도로 제공하고 있다. 달리 말하자면, 이들 사회서비스는 사회투자 성격이 크다. 한편, 유럽 보편적 복지국가들의 경험에 의하면, 사회서비스는 좋은 일자리의 보고다. 그러므로 여기에 투입되는 정부재정과 사회보장 기여금의 대폭적인 증대는 단순한 소비가 아니다. 소비 확대를 통한 성장의 선순환에 그치는 것이 아니라 직접적인 일자리 창출이다. 이는 복지지출을 줄이고 세수를 늘리는 효과를 가져다주므로 복지국가의 지속성을 높일 뿐만 아니라 민생불안의 가장 중요한 ‘일자리 불안’을 해소하는 데도 크게 도움을 준다.

넷째, 적극적 복지의 중요성이다. 사회보험에 의한 높은 소득대체율의 현금 지급(이를 소극적 복지라 함) 보다는 일자리의 제공이나 사회서비스 등의 현물서비스를 제공하는 것이 더 중요하다는 데 대체로 전문가들의 의견이 모아지고 있다. 적극적 복지는 국민 개개인의 잠재능력을 극대화하는 조치를 말하는데, 이는 인적 자본과 사회적 자본의 확대·강화를 가져온다. 우리나라처럼, 경제사회의 양극화에 대한 대응과 함께 저출산·고령화를 대비하는 일이 매우 중요해진 상황에서 아동, 여성, 노인, 장애인 등에 대한 사회투자와 적극적 복지는 아무리 강조해도 지나치지 않다. 평생교육과 직업훈련, 적극적 노동시장정책도 적극적 복지의 중요한 영역이다. 그리고 이를 통해 높아진 인적자원 수준은 장차 지식경제 시대를 맞아 우리나라의 혁신적 경제를 가능하게 하고, 사람 중심의 공정한 경제와 보다 잘 조응하게 된다.

우리나라는 조세부담률이 제일 낮은 나라에 속한다. 우리나라는 중앙정부와 지방정부의 재정, 국민연금·건강보험과 같은 사회보장기여금 등을 모두 합친 ‘일반정부재정’의 크기가 국내총생산(GDP) 대비 31%밖에 안 된다. 북유럽 국가들은 55%, 유럽연합 평균은 50%, 경제협력개발기구(OECD) 평균은 45%다. 우리나라 일반정부의 크기가 GDP의 31%로 400조 원 정도인데, 복지국가로 가기 위해서는 아무리 단계적으로 간다고 하더라도 당장 500조 원은 돼야 한다. 100조 원을 추가 조달할 방법으로 가장 먼저 해야 할 것은 야당과 시민사회의 주장처럼 부자감세의 철회다. 다음으로, 정부재정을 효율화하고 토건예산 등을 복지재정으로 돌리는 등 재정지출 구조조정과 조세정의를 바로 세우기 위한 세제개혁을 추진해야 한다. 비과세 감면도 단계적으로 정비해야 한다. 세금 탈루를 막기 위한 제2의 소득파악기구를 만들든가 국세청을 대폭 강화하는 등의 조치도 취해야 한다. 민주당은 이러한 노력을 통해 연간 최대 48조 원까지 세수를 추가 확보하겠다고 했다. 그런데 이러한 조세재정개혁에는 시간이 너무 오래 걸린다는 문제가 있다. 비과세감면의 정비 등은 생각보다 그렇게 쉽게 되지 않을 개연성이 높다.

어찌되었건, 이러한 노력을 통해 민주당의 ‘3+1’ 무상복지를 실천하는 데 필요한 재원은 충분히 충당될 것으로 전망된다. 그런데 정작 더 많은 재정이 소요될 일자리 복지, 노인 복지, 주거 복지 등은 어떻게 할 것인가? 진보개혁진영의 집권 시 보편적 복지국가를 만들어 달라는 국민의 요구에 직면해 시장만능국가를 보편적 복지국가로 패러다임 전환하기 위해서는 경제와 복지에 대한 동시적인 개입을 통해 민생의 5대 불안을 함께 해소해 나가야 한다. 이것들이 유기적으로 다 연계돼 있기 때문이다. 따라서 집권 4년차 때쯤에는 현재 가치로 연간 100조 원 정도의 재정이 추가로 요구될 가능성이 크다. 사실 이는 선진국 수준에서 보면 아주 낮은 것이지만, 우리로서는 크게 결심해야 할 사안이다. 그래서 복지국가를 건설하는 데 요구되는 재정규모를 드러내고, 이를 마련하기 위한 방안을 논의해야 한다.

증세 없이도 복지의 일부 확대는 가능할 것이다. 그런데 ‘증세 없는 복지의 일부 확대’라는 해법으로는 우리시대의 불안 문제를 해결할 수 없고, 우리 국민이 원하는 역동적 복지국가로의 패러다임 전환은 더더욱 이룰 수 없음을 분명히 이해해야 한다. 보편적 복지국가를 위해 국민이 내는 세금은 그저 낭비되는 것이 아니라, 효율적이고 사회연대적인 투자이자 사회적 기여다. 가령, 지금 우리가 내고 있는 국민건강보험료(의료보장 목적세에 해당)를 34% 인상하면, 즉 지금보다 국민 1인당 월평균 1만 1천 원을 더 내면 입원진료의 사실상 무상의료가 가능해진다. 이 경우, 개인 당 월 10만 원 정도 부담하는 민간의료보험료를 낼 이유가 없어진다. 서민가계의 경제적 부담은 크게 줄어들고, 의료 불안의 해소와 함께 사회연대성을 높이는 삼중의 효과를 거두게 된다. 이렇듯 복지국가를 위한 세금은 시장에서 각자도생으로 복지를 구입하는 것 대신에 더 효과적이고 연대적인 방식으로 국가가 온 국민의 복지를 책임지는 데 필요한 재원이다. 누진적 증세를 통한 세금과 정부의 적극적 재정정책이야말로 경제와 노동시장의 양극화를 해소하고 공정한 경제를 달성하도록 하며, 민생의 불안을 해소하는 데 결정적인 기여를 한다.

우리는 선택해야 하다. 세금을 더 내지 않는 대신 지금처럼 각자도생의 비효율적인 방식으로 시장복지를 구입하고 시장만능국가의 국민으로 머룰 것인지, 각자의 능력에 맞게 누진적으로 세금을 더 내고 민생의 5대 불안을 해소하고 경제와 복지가 유기적으로 통합된 보편적 복지국가의 구성원으로 살아갈 것인지, 우리 국민이 직접 선택해야 한다. 그러기 위해서는 시민사회의 열려있는 토론이 필요하고, 정치적 의사를 결집하는 과정이 요구된다. 이것이 민주주의다. 이를 통해 우리 국민의 보편적 복지국가를 향한 기대와 열망을 모아내려는 노력이 복지국가 시민정치운동이다.

토론 5

‘보편적 복지국가’토론문

이정우 / 경북대학교 경제학과 교수

1. 세계화는 복지국가의 천적인가?

세계화 시대에는 한 나라 안의 복지국가는 더 이상 존립하기 어렵다는 주장이 있다. 복지국가가 요구하는 높은 세금, 큰 정부는 발 빠르게 국경을 넘나드는 국제자본의 이해와 충돌한다는 것이 그 이유다. 국내 보수언론들이 이 주장을 애용하고 있는데, 이 주장은 별로 근거가 없다. 실제로 세계화 시대를 맞아 세계의 많은 나라가 규제완화, 복지 축소, 작은 정부쪽으로 이동하는 것이 사실이지만 그건 과도하게 갔던 나라들이 약간의 교정을 하는 과정이고, 한국은 전혀 여기에 해당되지 않는다. 한국이 맹목적으로 이 길을 따라가면 한국경제가 낭떠러지로 떨어질 위험이 있다.

한국은 오랜 관치경제의 유산을 청산하지 못한 채 1997년 외환위기 이후에는 급속히 영미식 시장만능주의가 도입되어 두 개의 모순된 요소가 복잡하게 혼합되어 있는 상태에 있다. 종래 유지되던 발전국가 내지 관치경제 모델과 급속히 도입된 시장만능주의라는 두 개의 모순된 체제 사이의 부조화가 심각하고, 그것이 본질적으로 우리나라의 경제성장에 장애요인이 되고 있다. 1990년대 이후 성급한 금융개방이 이런 화를 불러일으킨 면이 크며, 저성장, 경제 불안정과 양극화는 그 결과라고 할 수 있다. 이런 체제상의 모순, 부조화의 해결이 앞으로 한국경제에 주어진 가장 큰 과제다. 이런 상태에서 종래의 성장지상주의, 시장만능주의, 복지 축소는 결코 옳다고 할 수 없다.

한국의 열악한 복지제도, 빈약한 복지예산을 생각한다면 오히려 복지의 확충이 필요하다. 공공부문도 불필요하게 비대하거나 비능률적인 부문은 과감히 개혁해야 하지만 외국에 비해 지나치게 열악한 교육, 의료, 보육, 고용, 복지 등 분야에서는 공공의 역할을 확충할 필요가 있다. 정부 규모를 줄이는 것과 공공의 역할을 줄이는 것은 별개의 문제다. 1980년대 정부개혁을 성공시켜 세계의 모범이 되었던 뉴질랜드에서 정부 규모를 대폭 축소시키면서도 교육, 의료, 복지 등의 분야는 오히려 확대시켰다는 점은 우리에게 시사적이다.

실제로 한국은 소득수준에 비해 아주 빈약한 복지제도를 갖고 있다. Dani Rodrik(1997)의 논의에 비추어 본다면 한국은 복지국가의 기초 없이 극단적으로 개방경제로 치달은 나라이고, 그만큼 한국경제가 불안정한 성질을 갖고 있음을 시사한다. 한국은 수출주도형 경제체질을 갖게 되었기 때문에 대외적으로 불안정할 뿐 아니라, 국내에 복지국가란 기초 없이 그 위에 개방을 적극 추진하였기 때문에 국내적, 사회적으로도 대단히 취약한 구조를 갖고 있다고 하지 않을 수 없다. 이렇게 국내외적으로 2중적으로 불안정한 경제구조를 가진 나라를 찾기는 매우 어려울 것인데도 불구하고 현재 정부는 FTA에 대해 多多益善(많으면 많을수록 좋다)의 태도를 갖고 있어서 큰 두통거리다.

한국은 수출주도적 개방형 국가라는 점에서는 유럽에 가까운데, 역사적, 정치적 이유로 유럽식 복지국가 모델을 채택하지 못하고 있다. 그와는 반대로 오히려 수출의 비중이 낮은 미국, 일본이 취하고 있는 非談合主義(non-corporatism) 모델을 택하고 있다. 이는 낮은 사회적 합의, 노동시장의 경직성, 취약한 복지제도를 특징으로 하고 있다. 이렇게 본다면 우리는 수출주도적 개방경제와 양립하기 어려운 정치경제 모델을 갖고 있는 것이고, 이와 같은 부조화는 우리 경제가 안고 있는 근본적 문제점이 아닐 수 없다. 우리나라가 오래 동안 신봉해온 주요 경제모델 혹은 경제철학 - 성장지상주의, 영미식 시장만능주의, 일본형 발전국가 - 의 상호 모순과 부조화를 없애고 경제모델의 정합성을 회복하는 것이 큰 숙제다.

우리는 복지국가의 확충, 사회적 대화 및 합의 모델의 도출이야말로 우리 경제에 시급한 과제라는 결론을 내릴 수 있다. 사정이 이럴진대 한국에 대해서 소위 복지병이나 영국병을 걱정한다면 이거야말로 杞憂 중의 기우다. 비유하자면 주위의 뚱뚱한 사람들이 다이어트를 하는 걸 보고 빼빼 마른 사람이 덩달아 다이어트를 하는 것과 무엇이 다르겠는가. 우리 속담에 “남이 장에 가니 거름지고 장에 간다”는 말이 딱 들어맞는 경우라 하겠다. 한국은 복지병을 걱정할 것이 아니고, 오히려 만시지탄의 감이 있지만 지금이라도 제대로 된 사회안전망을 갖추고, 복지국가의 기초를 마련하는 것이 개방을 위해서도 반드시 필요한 단계다. 세계화 시대에 계속해서 개방을 추구하기 위해 지금 우리에게 필요한 것이 있다면 그것은 바로 복지국가라고 말해도 좋다.

2. 복지는 포퓰리즘인가?

이명박 대통령은 신년 특별연설에서 “한정된 국가재정으로 무차별적 시혜를 베풀고 환심을 사려는 복지 포퓰리즘은 문제의 해결책이 아니다”라고 말했다. 지난 연말 서울시 의회에서 무상급식 조례안이 통과되자 오세훈 시장은 "무상급식은 망국적 포퓰리즘"이라며 예산 집행을 거부하고 맹렬한 기세로 시의회와 싸우고 있다. 비슷한 말을 하는 총리, 장관, 도지사, 당대표, 학자들이 즐비하다.

이들의 걱정대로 한국의 복지가 과잉인가? 전혀 아니다. 한국의 복지지출 수준은 국내총생산 대비 10%에 못 미치며 OECD 최하위권이다. 선진국의 1인당 소득 1만불 때의 복지지출보다 낮은 수준이다. 대통령과 서울시장이 또 하나 반대하는 것은 보편적 복지다. 그들은 가난한 사람들만 도와주는 선별적 복지를 하자고 주장하는데, 그렇다면 국민연금, 건강보험, 고용보험도 부자들은 빼고 가난한 사람들만 하지 왜 국민 전체를 대상으로 하는가. 보편적 복지에는 그만한 장점이 있으니 하는 것이다.

자식 한 명 낳아 대학까지 보내는 비용이 2억 6천만원이라는 최근 연구결과가 보여주듯 한국에서 돈 없는 사람은 애 키우기가 정말 힘들다. 자연히 젊은이들 사이에 결혼 기피, 출산 기피가 만연해 있다. 출산율은 이미 세계 최하위권이고 이대로 가다가는 인구학적 이유 하나만으로도 한국의 경제성장은 멈출 지경이다. 답은 명백하다. 복지를 확충해서 저출산, 고령화, 저성장의 나락을 피해야 한다. 그런데도 한국의 보수집단은 일편단심 반복지다. 다만 과거에는 복지 주장을 빨갱이로 몰더니 이제는 포퓰리즘으로 몬다는 차이가 있을 뿐이다.

물어보자. 복지가 망국적인가, 4대강 사업이 망국적인가? ‘디자인 서울’과 ‘한강 르네상스’(외래어 남용이 지나치다)에는 수천억원을 쏟아 부으면서 무상급식 예산 700억원은 못 쓰겠다는 건 무슨 억지인가. 복지냐 4대강이냐, 복지냐 한강 르네상스냐 하는 것은 철학의 문제다. 오세훈 시장이 그토록 반대하는 무상급식 예산은 서울시 예산의 0.3%에 불과하다.

대통령과 서울시장은 한국의 소득수준이 아직 무상급식을 할 단계가 아니라고 보는데, 무상급식은 소득이 높아서 하는 게 아니다. 북유럽은 소득이 1만불도 안 되던 1960년대초부터 무상급식을 하고 있다. 한국의 보수집단은 복지지출 때문에 각국이 재정위기를 맞았다고 우기는데, 재정위기를 겪은 포르투갈, 아일랜드, 그리스, 스페인은 유럽에서 최저 복지국가다. 스웨덴의 보수당은 진보보다 복지를 더 잘 하겠다고 공약해서 집권했는데 한나라당은 자나깨나 반복지다. 국가부채가 국내총생산의 2배로서 세계 최고 수준인 일본은 선진국 중 복지 후진국이요 토건국가가 아닌가. 재정위기를 가져오는 건 복지보다는 토건이다.

1791년 정조는 ‘위에서 손해보고 밑에서 이득을 보게 하라. 그것이 국가가 할 일’이라고 갈파했다. 당시 소득재분배, 복지국가의 사고방식을 가진 왕이 이 지구상에 또 있었을까? 2백년이나 흐른 지금, 토건에 매진하면서 복지를 포퓰리즘이라고 비난하기까지 하는 정치인들 때문에 우리 국민은 살기가 더 어렵다.

3. 보편적 복지냐 선별적 복지냐?

2009년 김상곤 경기도 교육감의 초등학교 무상급식 예산을 경기도 의회가 전액 삭감하는 데서 불붙은 무상급식 논쟁이 일파만파로 번지더니 급기야 작년 6월 지방선거의 주요 쟁점으로 등장했다. 2008년 총선의 쟁점이 뉴타운이었던 것과 비교하면 상전벽해 같은 느낌을 준다. 지금도 서울시의 오세훈 시장은 동키호테처럼 무상급식 풍차를 향해 돌진하고 있다. 이명박 대통령은 무상급식을 하면 ‘부잣집 아이들만 득을 본다’는 이유로 반대했고, 한나라당의 정몽준 대표, 안상수 원내대표, 홍준표 의원 역시 반대에 나섰는데, 반대 이유는 사회주의, 좌파 포퓰리즘, 예산 부족, 혹은 나라가 거들나기 때문이란다.

반대파들의 주장은 저소득층 아이들만 무상급식을 하자는 것인데, 이를 가리켜 선별주의라 한다. 그 반대, 즉 소득에 관계없이 모든 아이들에게 무상급식을 하자는 야당의 주장을 보편주의라고 한다. 복지에는 선별주의와 보편주의가 있다. 선별주의는 복지국가가 덜 발달된 영국, 미국, 일본 등에서 많이 발견된다. 한국은 이 집단의 꽁무니에 위치해 있다. 그 반면 복지국가가 가장 발달한 북유럽에는 보편주의 복지가 있다.

선별주의는 얼핏 보면 비용이 적게 들 것 같지만 전혀 그렇지 않다. 선별주의에는 필연적으로 소득, 재산에 대한 엄격한 조사가 필요하며, 비용이 든다. 뿐만 아니라 이런 조사를 거쳐서 소수의 빈곤층만 복지 혜택을 받게 될 때 대상자들은 수치심을 느끼게 되는데, 이를 낙인효과라 한다. 또한 대상자들은 일을 열심히 할수록 복지수혜가 줄어들므로 오히려 게으름을 조장하는 소위 ‘빈곤의 함정’ 문제도 생긴다. 이런 문제가 없는 이상적 복지제도가 보편주의이며, 복지국가일수록 보편주의가 보급돼 있는 이유를 알만하다.

이번 논쟁은 우리나라 보수파의 의식수준을 그대로 보여준다. 첫째, 그들은 오랫동안 한국이 취해온 인색한 선별주의 복지에 눈과 귀가 익어 더 좋은 세상을 모른다. 둘째, 우리나라 보수파는 너무나 오른쪽 끝으로 편향되어 있어서 새로운 이야기가 나오면 즉각 좌파, 빨갱이라 공격하는 나쁜 버릇이 있다. 이런 공격이 맞을 때보다는 공격자의 무지, 몰인정을 폭로하는 경우가 더 많은데, 무상급식 논쟁도 그 예외가 아니다.

도대체 학교 무상급식에 얼마의 예산이 들기에 나라가 거들난단 말인가? 의무교육인 초등과 중학교에 무상급식을 하려면 대략 1.2조 - 1.6조원이 든다. 이는 얼마든지 실현가능한 숫자다. 이명박 정부가 추진한 부자 감세액이 100조원에 가깝고, 각계의 반대가 많은 4대강 사업만 해도 22조원이 아닌가. 도처에 호화청사는 지으면서, 무상급식은 안 된다는 건 무슨 논리인가? 전국에서 무상급식을 제일 잘 하는 지방이 전북, 경남인데, 이들의 재정자립도는 전국 16개 시도에서 각각 15위, 9위에 불과하다. 재정자립도 1위인 서울은 멀쩡한 보도 블럭은 노상 교체하면서도 무상급식 예산은 0이다.

점심시간이면 슬그머니 밖에 나가서 수돗물을 마시는 애들이 아직도 많다. 자라는 애들 가슴에 낙인을 찍는 점심이 아니라 함께 먹는 즐거운 점심이 되게 하는 데 필요한 건 돈이 아니라 철학이다.

4. 한나라당의 ‘70% 복지론’의 오류

한나라당도 무상급식을 무조건 반대하자니 조금 마음이 걸리는 게 있는가 보다. 그래서 내놓는 논리가 무상급식은 반대하지만 70%를 위한 복지를 하겠다고 한다. 그렇다면 고작 상위 30%(여기에는 재벌가의 자녀들도 포함된다)를 배제하기 위해 행정비용과 낙인효과를  감수하면서 선별주의를 고수하잔 말인가? 한나라당이 하위 30%를 위한 선별적 복지를 하자고 주장한다면 그래도 조금은 말이 된다. 그러나 70%를 위한 선별주의란 것은 그 투입비용에 비해 효과가 너무 적고 행정비용과 낙인효과라는 선별주의의 부작용은 그대로 남을 것이다. 이는 사실상 최악의 선택이다.

한나라당과 보수 학자들이 그토록 좋아하는 소위 효율성이 논리, 경제성의 논리로 따지더라도 이건 말이 안 된다. 한나라당은 왜 이런 이상한 주장을 하는가? 야당의 무상급식, 보편적 복지를 반대하긴 해야겠고 하니 급한 김에 나온 실수라고 밖에 보이지 않는다. 반대를 위한 반대를 하다 보니 이런 막다른 골목에 이른 것이다. 한나라당은 보다 솔직해져야 한다. 무상급식을 찬성하든지, 아니면 우리는 복지 자체가 싫다고 솔직히 실토하든지. 어정쩡한 70% 복지론은 최선도 차선도 아니고, 최악이다.

토론 6-1

인성과 복지

정태인 / 새로운 사회를 여는 연구원 원장

설을 맞아 각 언론사가 여론조사를 했다. 시대의 화두로 떠오른 복지에 관한 설문도 물론 포함됐다. 어떻게 물었느냐에 따라 다소 차이가 나지만 놀랍게도 국민의 2/3 가량이 “증세를 해서라도 복지를 늘려야 한다”고 대답했다.

가히 경천동지요, 상전벽해라고 할 만하다. 2002년 정초에 탤런트 김정은씨가 “부자 되세요”라고 외친 것이 신호탄이었을까? 우리 대부분은 그동안 투기에 목숨을 걸었다. 주식과 부동산시장에서 나만은 승리해서 떼돈을 벌 것이라고, 우리 아이만은 특목고를 거쳐 일류대에 갈 것이라고 굳게 믿었다. “아무도 2등은 기억하지 않는다”는 어느 재벌의 황당한 선동에 따라 우리 모두 정상을 향해 온갖 경쟁을 다 벌였고, 거기서 복지란 패자의 구질구질한 구걸일 뿐이었다. 2008년 4월의 총선이 최악이었다. 서울과 경기도의 모든 선거구에서 한나라당과 민주당의 선거공약은 똑같았다. “뉴타운”, 그리고 “특목고”. 이런 낯 뜨거운 공약을 내걸지 못한 진보-개혁 후보는 하나 같이 “지못미”가 되었다. 드디어 ‘이런 상황이 계속되면 나도 패자가 될 수 있다, 아니 패자가 될 가능성이 더 높을지도 모른다’는 사실을 인식한 것일까? 지방선거에서 무상급식이 뜨거운 호응을 얻었고 40대 남자들은 샌델의 “정의론”을 뒤적이고 장하준의 “23가지”를 들춰 본다.

하여 정치권에서 복지 논쟁이 뜨겁다. 야권의 “모두에게 복지를”(보편복지)에 맞서 한나라당은 “필요한 사람에게 복지를”(선별복지)를 내세웠고 민주당 내에서는 “증세 없는 복지”와 “증세를 통한 복지”가, 그리고 진보진영에서는 “부자들의 증세”(내라)와 “우리 모두의 증세”(내자)가 맞서고 있다. 복지의 백화제방, 아름다운 풍경이다. 굳이 내 생각을 말하라면 “우리 모두의 증세에 의한 보편 복지”라고 대답하겠지만 지금은 단번에 정답을 내 놓는 경쟁을 할 때는 아닌 듯하다. 예컨대 OECD 평균에 도달하려면 약 100조원이 필요하므로 증세를 해야 한다는 건 분명 맞는 말이지만 어떤 복지부터 늘려 나가야 하는지, 증세 이전에 국민들의 복지에 대한 믿음을 높일 방법은 없는지도 논의해야 한다. 그런 우선순위나 방식을 결정하는 기준은 무엇일까?

문제를 들여다보는 방법은 수없이 많겠지만 여기서는 지난 10년간 빛나는 성과를 거둔 행동/실험경제학, 그리고 진화심리학이라는 안경을 써 보자. 그간의 연재를 통해 “작은책”의 독자들은 이런 논리에 익숙할 것이다. 보편복지 역시 공공재나 공유자원(common pool reource)과 마찬가지로 사회적 딜레마의 성격을 띠고 있다. 가장 유명한 죄수의 딜레마가 밝혀 냈듯이 이기적 인간이라면 최적의 답을 찾을 수 없다.

다행히 이들 이론에 따르면 인간은 이기적인 것만은 아니다. 우리가 일상에서 관찰하듯, 아니 우리 스스로 그러하듯 우리는 언제나 다른 사람을 고려한다. 맹자의 ‘측은지심’은 하이예크나 프리드만이 주장하듯 원시적 감정이 아니라 지금도 엄연히 우리 안에 살아 있는 인간 본성 중 하나이다. 또한 대부분의 사람은 상호적(reciprocal)으로 행동한다. 칸트가 말한 것처럼 “내가 대접받기 원하는 것처럼 남을 대접”하려고 한다. 나아가서 눈에 띠게 공정함을 벗어나는 사람에 대해서는 내 손해를 감수하고라도, 가까운 미래에 나에게 아무런 도움이 되지 않을지라도 기꺼이 응징을 한다. 이런 속성이야말로 인류 역사에서 끊임없이 협력이 이뤄져온 이유이며 그렇게 우리는 사회적 딜레마를 해결해 온 것이다. 예컨대 인간이 정말로 이기적이기만 한 존재라면 우리나라에는 아직도 민주주의가 없을 것이다.

이런 협력을 방해하는 가장 큰 요인, 즉 사회적 딜레마를 해결하지 못하는 이유는 무엇일까? 단순하게 말한다면 남의 선의를 이용하려는 내 탐욕(greed)이 그 하나요, 또 하나는 남에게 이용당할지도 모른다는 공포(fear)이다. 복지에 관한 한 후자가 더 중요하다. 다른 사람이 세금은 내지 않고 복지의 이익만 누리려 한다면 아무도 기꺼이 세금을 내려 하지 않을 것이기 때문이다.

첫째는 게임 룰 바깥의 이야기이다. 사회적 딜레마 게임에는 확실한 규칙이 있다. 예컨대 공공재게임에서는 내가 얼마를 기여하면 공유자원이 그 액수의 세배만큼 늘어나므로 모두에게 확실히 이익이다. 그러나 현실은 그렇지 않을 수 있다. 내가 세금을 내 봤자 국가가 복지가 아닌 곳에 쓴다면, 예컨대 4대강 사업에 써버린다면 당연히 증세에 찬성하지 않을 것이다. 더구나 정권이 바뀌는 것이 당연한 대의민주주의 사회에서 지금 정권은 믿는다 해도 만일 다음 정권이 복지 예산을 삭감한다면 또 어찌 할 것인가? 따라서 사회복지세와 같이 복지를 용처로 정해 놓은 목적세를 거두는 것도 하나의 방법이다. 또한 정권이 바뀌어도 전혀 건드리지 못할 정도로 모두에게 확실한 이익과 만족을 주는 복지부터 시행해야 할 것이다.

둘째로는 복지 수혜자(수급자)의 무임승차이다. 한나라당이 들고 나온 “공짜 점심은 없다”는 논리가 바로 그것이요, 1990년대 초 스웨덴 경제위기 때 경제학자들이 맹공한 지점이 기도 하다. 내가 낸 세금으로 누군가 놀고먹는다면 그런 복지에는 선의를 지닌 사람도 찬성하기 어렵다. 행동경제학/진화심리학이 밝힌 바에 따르면 사람들은 자신의 의도나 노력과 관계없이 가난에 빠진(빠졌다고 판단하는) 사람을 기꺼이 도우려 하며 특히 그가 자립의 의지를 보일 때는 더욱 더 그렇다. 따라서 모든 복지에는 자활 프로그램이 동시에 붙어야 한다. 예컨대 실업급여에는 실효성 있는 적극적 노동시장 정책이 필수적이고 충분한 노력이 뒤따르지 않을 때는 급여가 중단되도록 해야 한다. 아동수당과 저축을 결합시킨 아동발달계좌도 그런 유의 정책이다. 이런 복지가 사회 전체의 생산성을 높이는 산업정책과 결합한다면 금상첨화일 것이다. 90년대 중반 이후 북유럽 나라들은 경제학자들이 맹공 했던 “공짜 점심”이 매우 유익했다는 것을 훌륭하게 실증했다. 실제로 의료와 교육에 대한 공공지출은 장기적으로 가장 수익성이 높은 투자임이 증명되어 있다.

이런 무임승차 문제를 복지 수혜자의 자격 제한으로 해결하려는 것이 잔여복지/선별복지이다. 잔여복지란 시장과 가족이라는 ‘정상적 메커니즘’이 문제를 해결할 수 없을 때에 한해서 국가가 개입하는 것을 말한다. 따라서 시장과 가족으로 문제가 해결되지 않는 사람임을 증명해야 한다. 즉 자산조사(means test)가 필수적이다. 불행히도 이런 방식은 균형해가 없는 ‘통제게임(control game)'을 만들어낸다. 정부는 되도록 수급자를 줄이려 하고 국민은 자신의 자산을 줄이려 할 것이기 때문이다. 이런 방식은 사회의 불신을 늘리는 역할을 한다. 물론 자산조사가 필수적인 복지도 있다. 최소한의 소득을 보장하는 사회부조가 그러하다. 그러나 보편복지가 충분히 제공된다면 그 대상자는 줄어들 수밖에 없고 따라서 자산조사의 기준도 완화할 수 있다.

셋째는 납세자의 무임승차이다. 장관들의 청문회를 보면 이런 의심은 불행하게도 우리의 냉엄한 현실이다. 공공재게임에서 처음에 기꺼이 기여했던(납세) 사람들도 남들이 돈을 덜 낸다는 걸 확인하고 나선 자신도 기여를 줄이다가 결국엔 아무도 한 푼도 내놓지 않는 비극적 결과를 맞게 된다. 이 게임에서는 돈을 안 내는 것이 무임승차자에 대한 유일한 응징 수단이기 때문이다. 한편 이 게임에 응징을 가능하게 하면 다시 기여가 늘어난다. 예컨대 스스로 100원의 비용을 물고 무임승차자를 지목하면 그 사람의 보수에서 300원을 빼앗는 제도를 도입하면 전체의 기여는 획기적으로 증가한다. 이런 유형의 사람을 상호적 응징자(reciprocal punisher), 또는 이타적 응징자라고 부른다.

우리의 목표를 달성하기 위해 필요한 세금을 사회 계층 별로, 또는 지역 별로 어떻게 부담할 것인지 합의하고 탈세 등 무임승차자를 엄격하게 응징하면 이 문제는 해결될 것이다. 대부분의 사람들은 남들이 응분의 돈을 내면 나도 기꺼이 내겠다는 생각을 가지고 있다. 말하자면 상호적 응징자의 역할을 국가 복지의 경우에는 법이 담당하여야 하는 것이다. 즉 문제는 증세 자체가 아니다. 부담을 어떻게 배분하느냐, 또 규칙 위반자를 어떻게 응징할 것인지 합의하는 것이 훨씬 더 중요하다. 복지에 기여를 많이 하는 부자들을 사회적으로 존경받도록 하는 제도를 고안하는 것도 하나의 방법이다. 예컨대 사회복지세 상위 기여자 명단을 발표할 수도 있을 것이다. 이것은 간접상호성, 즉 평판에 의해 협력을 촉진하는 방식이다.

넷째는 나의 이익이다. 인간은 이기적인 존재이기도 하다. 나도 결정적인 혜택을 볼 수 있는 복지라면 더욱 더 기꺼이 세금을 낼 것이다. 어떤 복지냐에 따라 보편주의는 서로 다르게 적용될 수밖에 없다. 무상급식은 모든 아이에게, 똑같은(학교별로, 지역별로 조금씩 다르겠지만) 점심을 주는 것이다. 그러나 아이가 없는 사람은 혜택을 보지 못한다. 한편 건강보험은 모든 국민이 대상이 된다. 그러나 모두에게 똑같은 혜택(benefit)을 주는 것은 지극히 비합리적이다. 암의 세계적 권위자도 암에 걸릴 수 있는 것처럼 건강은 지극히 불확실성이 크다. 이런 복지라면 국민 모두 기꺼이 납세에 참여할 수 있을 것이다. 특히 건강보험은 비용 부담의 규칙도 정해져 있는 상태이므로(물론 더 나은 쪽으로 규칙 개정에 합의할 수도 있다) 용이하게 확대할 수 있을 것이다. 마찬가지로 모든 사람은 늙는다. 따라서 노인복지 역시 모두 혜택을 볼 수 있는 항목이다. 젊은 사람들의 경우 아직 먼 일이라고 생각해서 절박하게 느끼지 않을 뿐이다(인간은 불행하게도 대부분 근시안이다. 담배를 아직도 피우는 나도 그렇다 ㅠㅠ).

다섯째, 서로 협력하는 사람들끼리 모여 있다면 기꺼이 세금을 납부할 것이다(네트워크 상호성, 집단 선택). 진화 게임에서 협력적 인간은 이기적 인간에게 언제나 당한다. 결국 이기적 인간이 아니고선 살아갈 수 없는 세상이 되고 만다. 그러나 만일 협력적 인간끼리 모여 있는 네트워크나 집단이 있다면 그 단위 전체는 이기적 인간들의 집단보다 훨씬 더 좋은 성과를 낼 수 있다. 물론 국가 단위로 시행되는 복지라면 나라간 비교만 가능할 것이다.

그러나 모든 복지를 나라가 운영할 이유는 없다. 예컨대 근거리의 친밀 노동이 중요한 사회서비스는 국가가 자금을 지원하되 지자체가 운영할 수도 있고 나아가서 협동조합과 같은 사회경제가 담당할 수도 있다. 만일 그런 지자체나 사회경제가 더욱 더 바람직한 결과를 낳는다면 다른 집단이 모방하게 될 것이다.

여섯째, 행동경제학과는 무관하게 우리나라의 특성에 비춰 볼 때 복지의 공급 측면도 동시에 고려해야 한다. 예컨대 아동수당을 획기적으로 늘린다면 보육료가 일시에 높아질 가능성이 높다. 터무니없이 부족한 국공립 보육원의 공급을 늘리는 정책이 동시에 시행되지 않으면 안 된다. 이 점은 의료나 노인복지도 마찬가지이다. 복지 전달 시스템을 시장에 맡겨 놓은 채 수당만 늘린다면 오히려 가격을 높이는 결과를 초래해서 원래의 목적을 달성할 수 없게 된다는 점도 잊으면 안 된다.

북유럽 나라들이 이런 세세한 제도를 다 갖추고 있는 것은 아니다. 왜냐하면 많은 부분을 신뢰(trust)로 해결하고 있기 때문이다. 사회규범(social norm)이 상호적 응징자의 역할을 하고 있는 것이다. 서로 믿는다면 많은 경우 거래비용을 비롯한 각종 비용이 줄어들게 된다. 무임승차자가 사회의 제재를 받게 되고 이런 규범이 내면화한다면 (국가) 제도가 져야 할 부담, 즉 감시비용이나 처벌비용은 훨씬 더 줄어들게 된다. 보편복지의 모범인 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등이 사회적 신뢰를 측정하는 세계가치조사(World Value Survey)에서 항상 최상위를 차지하는 사실은 결코 우연이 아닌 것이다. 우리의 복지제도도 잔여복지의 자산조사처럼 상호 불신에 기초한 것이 아니라 사회적 신뢰를 쌓는 쪽으로 설계되어야 한다. 어쩌면 위에서 말한 모든 것보다 이 사항이 더 중요할지도 모른다.

이런 점들을 다 고려하면 어떤 순서로 복지를 시행하고 어떤 방식으로 재정을 조달하는 것이 좋을까? 우리나라에서는 체계적인 조사가 이뤄진 바 없지만  스웨덴 국민을 상대로 한 20여년에 걸친 반복 조사에서는 일관되게 1위는 의료, 2위는 초중등교육, 3위는 노인복지, 4위는 아동수당, 5위는 고용정책으로 나타났다. 반면 사회부조와 주택수당은 최하위로 나타났다. 물론 이미 기본 복지가 갖춰진 스웨덴과 우리를 바로 비교할 수는 없다. 최소한의 소득보장이라는 기본복지도 갖추지 못한 우리에게는 사회부조가 더 높은 순위를 차지해야 하고 부동산 가격이 지금처럼 흔들린다면 주택 수당 역시 스웨덴보다는 더 중요할 것이다. 그러나 우리의 논의가 예측하는 바와 그리 다르지 않은 결과라고 할 수도 있을 것이다.

지금까지 행동경제학/실험경제학이 밝혀낸 인간 본성에 맞춘 복지제도에 관해 아주 거친 그림을 그렸다. 우리는 복지국가를 향한 몇 가지 큰 경로를 확인하고 있는 중이다. 그러나 어느 경로가 완벽하게 우월하기 때문에 전적으로 다른 경로를 배제해야 한다고 주장할 수는 없다. 이제는 체계적인 논리와 수치를 갖춘 구체적인 논쟁이 필요하다. 이 논쟁에 우리 모두 참여해서 합의를 이룰 때 비로소 우리는 역진 불가능한 복지국가를 가질 수 있을 것이다.

토론 6-2

“복지국가”에 관한 (황당한) 메모

정태인 / 새로운 사회를 여는 연구원 원장

1. 21세기 “복지국가”의 위상

o "진보의 미래, 보편주의 복지국가의 원칙과 전략"의 의의

- 현재의 복지 논쟁을 한 단계 끌어올리려는 이론적, 실천적 시도

* 철학(세계관), 전략, 정책을 포괄하는 것을 목표로 “복지국가”를 재정의

* “복지국가”로 표현하는 것은 밑에서 보듯 한계를 지니지만 현재 한국 상황에서는 가장  효과적인 표현이라고 생각하기 때문

- 이 메모는 이 논의를 가장 추상적인 수준까지 끌어 올려보면 어떤 모양일까에 관한 “무지에 기초한, 그러므로 황당한” 잡상

* 자료집에 실린 “인간본성과 복지”는 행동경제학 관점에서 본 약간의 실천적 조언. 이건 황당하지 않음^^

o 시장실패, 인간협력의 조건, 그리고 복지국가

- 자본주의 사회에서 국가의 개입을 합리화한 논의는 Marshall- Pigou의 외부성 논의로부터 출발. 이후 준거로서의 일반균형에 입각한 평가(Arrow, 1962,시장의 부재)와 코즈(1960)의 논의(당사자들의 협상에 의한 해결 가능성)에 의해 제도이론으로 발전

- 시장실패(외부성)의 재정의

* 표준교과서에 따르면 음의 외부성(외부악)은 사적비용<사회적 비용, 양의 외부성(외부선)은 사적 편익>사회적 편익으로 정의(피구의 정의)

* 주류경제학에서 가장 중요한 한계방정식은 MR=MC. 주류경제학의 관행에 따르면 사회적으로는 ∑MR=∑MC

* 이를 바탕으로 위의 정의를 정리하면 음의 외부성은 ∑MC(사적비용의 합계)<MCs

만일 개별 주체가 한계방정식을 충족했다면 MRs=∑MR=∑MC<MCs => MRs<MCs

마찬가지 방식으로 양의 외부성은 MRs>MCs. 즉 외부성이란 MRs≠MCs

- Nowak(2007), “협력진화의 다섯 가지 규칙”에 따르면 인간(동물)이 협력하는 경우, 즉 혈연선택, 직접상호성, 간접상호성, 네트워크상호성, 집단선택은 모두

* b/c>k의 형태로 표현

* 즉 인간(생물)은 생존을 위한 경쟁에서 얻는 것보다 현저하게 이익이 크거나 공멸의 위기에 처할 때 협력을 해 왔고, 그것이 인간이 이기적이라면 도저히 해결할 수 없는 사회딜레마를 해결해온 비밀

* 생물학에서의 b와 c는 각각 경제학의 MR과 MC로 해석할 수 있음. 즉 위 부등식은 MR/MC>k와 동일. 여기서 k는 협력이 일어나기 위한 문턱(threshhold, 협력 이익의 크기, 공멸위기의 정도)으로 해석할 수 있음.

- 결국 시장실패와 이에 따른 국가의 개입(또는 사적 해결)이란 인간(생물)이 협력할 조건, (현저한 번성, 또는 생존 위기의 극복)의 자본주의 단계의 표현에 불과

* 복지국가는 대공황과 제2차 세계대전에 따른 20세기형 (제도적) 협력 형태 - 인간(생물)의생존경쟁이 시장(가격)이라는 제도형태를 통해 매개되는 시대

* 과연 21세기에도 이 제도형태를 인간협력의 최대치로 표현해야 하는가는 의문. 예컨대 세 발제문에서 모두 생태문제가 빠져 있는데 만일 복지가 (필요불가결한) 협력의 근대적 표현이라면, 그리고 기후변화 등 모든 인류가 다 관여된 최대 규모의 사회적 딜레마에 대한 대응이라면 앞으로의 복지는 생태문제를 핵심에 포함해야 할 것.

* 발제자들이 폴라니를 인용하고 있는데, 폴라니의 관점을 따른다면 현재의 위기를 해결할 대응은 국가로 한정되지 않음(물론 발제자들의 “국가”는 시스템을 의미하는 것이며 국가만능론은 전혀 아님). 여전히 국가는 가장 중요하지만(특히 한국에서는 더 중요하지만) 폴라니의 마음속에 있었던 모델은 사회경제에 가까움. 예컨대 생태문제와 글로벌 금융위기는 이미 국가의 범위를 넘어섰고 사회서비스는 국가보다 공동체나 사회경제가 더 걸맞은 해결 단위

* 과거 경제학에서의 복지국가 논쟁은 지극히 제한적인 것이며 한국에서 재현될 논쟁에 대해 준비를 해야겠지만 현재 경제학의 한계(특히 효율성 논의의 함정)를 언제나 염두에 두어야 함.

* 한국의 상황을 고려할 때 20세기 인간협력의 최고 형태인 북유럽을 모델로 하는 것은 지극히 바람직해 보이지만 또한 가능한 한계를 모든 측면에서 적극적으로 고려해야 할 것(단순히 “우리와 다르다”를 떠나서)

2. “복지국가”의 거시경제학

o 복지국가의 지속가능성과 거시경제학

- 세 발제문은 복지국가의 지속가능성을 첫째, 재분배 이전의 분배에서 불평등이 심화되지 않을 것(재정적 지속가능성, 발제문에서는 고용에 대한 강조, 성장친화적 복지), 둘째, 계급 및 계층의 정치연합(정치적 지속가능성)에서 찾는 것으로 보이며 이는 지극히 올바른 관점

- New Deal 경제학(미국의 Progressivist)에서 금융자본에 대한 규제, 자본집중의 규제, 특히 노동권의 확대는 지속가능한 복지국가의 거시경제학을 반영(위기에 대한 정책의 반응)

- 케인스 거시경제학(사실은 힉스에 의해 재 정의된 소득재분배의 경제학)은 복지국가의 개입을 합리화했고 애로우/새뮤얼슨의 시장실패론은 이를 미시적으로 뒷받침(이론의 반응)

- 스웨덴 거시 경제학은 매우 독특. 정태인(2010) 참조

* 렌-마이드넌 플랜은 본인들 스스로 케인스의 응용이라고 했지만(완전고용을 목표로 한다는 점에서) 실은 필립스 이전의 필립스 곡선에 입각한 통화재정 안정정책에 가까웠고, 이 정책목표를 달성하기 위해 뉴케인지언 이전의 효율임금이론에 입각해서 임금을 평준화하는 정책(연대임금)을 사용한 것이었음.

* 금융시장 자유화와 함께 힉스류의 케인스주의를 사용한 1980년대에 스웨덴은 위기를 맞았음

* 좌파의 평가와는 전혀 달리 현재 스웨덴의 정책기조(신정완교수의 “통화주의적 사민주의”)가 오히려 렌-마이드너의 원래 구상에 맞는 것인지도 모름.

cf) 임노동자 기금

o 20세기의 거시경제학과 21세기의 거시경제학

- 플로우에 초점을 맞춘 20세기 거시경제학은 단기 효과가 있음에 틀림없지만 특히 1980년대 이후의 거시변동은 스톡이 더 중요한 것이 아니었을까? 즉 소득재분배를 넘어선 자산재분배(=자산가격안정과 공동체의 자산소유)가 더 중요한 것이 아닐까?

* 현재 G20와 학계에서 활발하게 논의되고 있는 거시건전성 규제 정책을 종합해서 ‘허들 형 자산 가격 안정 정책’을 만들고 한은의 의무를 물가안정에서 자산 가격안정으로 확대할 필요

* 새로운 거시경제학에 의해 현실을 해석하지 않을 때 “복지국가”의 거시경제학은 문제를 일으킬 수 있음. 예컨대 북유럽을 모델로 삼아 자산세에 회의를 표하는 것은 단견. 종부세는 자산에 따른 경기순환, 세대 간 착취를 완화할 수 있는 가장 유력한 정책 수단

cf. 횡단면적 차이를 무시한 예로는 소비세(부가가치세) 인상을 언급한 것을 들 수 있음. 만일 최저 소득이 보장되고 공공서비스가 충분히 제공된다면 시장에서 구입해야 할 필수재가 적을 것이고, 이 경우 소비세를 올릴 수 있겠지만 거의 모든 것을 시장재로 해결해야 하는 나라들에서 소비세 인상은 곧 정권 이양을 의미

cf. Lindert(1994)는 논쟁에서 매우 유용하지만 구체적인 세제와 나라별 상황 차이를 충분히 고려해야 할 것

- 새로운 거시경제학의 필요

* 현재 “복지국가”론에 거시경제학은 없으며 클린튼-오바마의 “성장친화적 거시경제정책”으로 그 공백을 메우려는 것은 안이한 발상

* 아마도 새로운 경제학은 아담 스미스의 “도덕 감정론”, 맑스, 케인스, 폴라니, 그리고 센, 스티글리츠, 행동경제학의 재구성이야 할 것.

3. “복지국가”의 정치연합

- 일반 시민들의 흐름은 대단히 우호적이며 빠른 변화를 보이고 있음.

* 2002년 김정은의 “부자되세요”, 2008년 총선의 “특목고”와 “뉴타운”

* 2010년 지방선거의 무상급식, 현재의 복지경쟁

* 샌델의 “정의론”, 장하준의 “23가지”의 주 독자층은 40대 남성. 욕망 충족의 자신감이 “루저가 될 수 있다”는 자각으로 변화. 이것은 롤스의 “무지의 베일”에 해당

- 노동계급과 진보정당을 중요하게 여기는 것에 적극 동의. 그러나 단기적으로는 그들의 한계를 직시해서 지나친 기대를 거는 것도 금물

* 극단적으로 악평한다면 양 조직의 지도부는 구시대 운동권 정파 논리에 따라 움직이고 조직 대중은 지극히 단기적인 소집단 이기주의에 따라 행동

* 원칙을 내세운 진보신당의 당대의원대회 결의는 미국의 초기 자유주의자들과 유사. “권력에 대한 공포”(죄수의 딜레마에서 상대의 배반이 두려워 배반을 선택하게 하는 공포와 동일). 이는 협력(또는 집단 선택)을 기본으로 하는 사회주의와는 상당한 거리

* 어쩌면 이른바 ‘시민사회’, ‘촛불 시민’이 당을 만들고 두 조직을 끌어 들이는 것도 고려해야 함. ‘시민사회’가 누리는 기득권(불편부당, 무욕)^^을 포기해야 함.

- 정권교체가 중요하지만 연합정권에서 무엇을 할 것인가는 또 다른 문제

* 그런 면에서 “복지국가”이 비판 대상인, 바로 실행할 수 있는 합의된 “복지 정책 꾸러미”가 더 중요할 수도 있음.

* 시민들에게 손에 잡히는 정책꾸러미가 추상적인 시스템보다 더 설득력이 있을 것

* 정책 수립 시의 참고사항은 자료집의 “인간본성과 복지” 참조

- 특히 교육개혁의 비전 제시는 대단히 중요

* 학부모들은 죄수의 딜레마에서 벗어나 사슴사냥게임으로 진입. “남이 사교육 안 시키면 나도 안 시키겠다”

* 핀란드 모델에 가까운 혁신학교에 대한 기대

* 최근 세계 청소년 대상 “사회에 대한 신뢰 조사”에서 불신 1위로 나온 것은 가장 심각한 현상

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