2010년 정기국회

참여연대 복지예산 브리핑

사회복지예산

‘서민’도 ‘희망’도 없는

‘서민희망예산’

- 2011년도 보건복지부 소관 예산(안)

분석보고서

2010

목 차

2011년도 보건복지부 소관 예산(안)

분석 보고서

I. 총괄

II. 분야별 예산 분석

1. 기초보장

2. 보육

3. 노인

4. 보건의료

5. 장애인 복지

III. 결론

2007. 3. 18

2010. 11. 2.

참여연대 사회복지위원회『2011년도 보건복지부 소관 예산(안) 분석보고서』

I. 총괄

○ 허울뿐인 ‘사상최대’ 복지예산

- 정부는 지난 9월 28일 ‘서민희망・미래대비 2011년 예산(안)’을 발표함. 서민들도 경제회복의 온기를 체감할 수 있도록 구체적인 서민지원 프로그램을 제시하고, 지속가능한 성장기반을 확충하여 신성장동력을 창출하겠다고 밝혔음. 특히 서민들의 어려움을 확실하게 해결하기 위해 생애단계별, 취약계층별로 서민생활과 직결된 8대 핵심과제를 선정하여 집중 지원하는 것을 내년도 재정운용의 기본방향으로 제시했음.

- 그러나 이번에 정부가 발표한 내년도 복지예산은 2005년 이후 연평균 증가율 13.1%의 절반에도 못 미치는 6.2%에 그치고 있으며, 증가액(5.1조)도 2005년 이후 최저 수준임. 전체 예산대비 복지예산의 비중도 2010년 27.7%에서 2011년 27.9%로 제자리 수준임. 이 같은 지표는 재정건전성 회복이라는 예산편성의 방향이 복지예산 확대의 억제로 나타나고 있음을 보여주는 것임. 노인장기요양보험, 기초노령연금 등 제도의 성숙에 따른 대상자 확대와 이로 인한 지출의 자연증가분을 제외한 다른 분야의 예산확보는 미미한 수준임. 그럼에도 불구하고 ‘사상최대’ 복지예산을 운운하거나 서민들의 어려움을 ‘확실하게’ 해결하겠다는 정부의 발표는 지나친 과장이라 할 수 있음.

<표 1> 2011년 보건․복지․노동예산(안) (단위: 억원)
구분	2010 예산	2011 예산(안)	비고
기초생활보장	73,045	75,240	의료급여(34,995→36,718) 등
공적연금	259,856	281,967	국민연금 급여(90,174→103,598) 등
보육․가족․여성	23,693	28,713	영유아 보육료 지원 (16,322→19,346) 등
노동	122,935	126,671	실업급여 (33,660→33,772) 등
보훈	36,093	37,771	보훈보상금 (18,926→19,618) 등
주택	167,162	180,402	보금자리주택 (88,119→95,192) 등
노인․장애인 등	56,377	57,182	기초노령연금 (27,236→28,252) 등
보건․의료	73,303	74,766	건강보험가입자지원 (48,614→51,425) 등
計	812,464	862,712	6.2% 증

- 해마다 지적되는 사항이지만 증가분 5조 248억 원 중 큰 몫을 차지하는 연금지출증가분(2조 2,111억)은 국민이 낸 보험료에서 나가는 의무적 지출로 정부가 생색낼 요소가 아니며, 주택 지출은 대부분이 건축비여서 복지로 구분하는 게 맞지 않음. 연금과 주택을 빼면 복지예산 증가분은 1조4,897억 원인데 증가율로는 4%(정확히 3.8%)도 되지 않아 전체 예산지출 증가율(5.7%)보다 오히려 낮은 수준임.

- 나아가 법정의무지출인 기초생활급여 2,195억 원, 건강보험 총재정의 20% 부담에 따른 2,810억 원의 증가분, 70% 노인에게 연금가입자 평균소득의 5%를 지급하는 기초노령연금 증가분 1,017억 원, 노인장기요양보험 재정의 20%를 부담하기 위한 증가분 714억 원, 실업급여 자연증가분 112억 원 등 법정의무지출에 따른 추가적인 증가분 6,848억 원을 다시 차감하면 복지예산의 증가분은 8,049억 원에 불과하여 이명박 정부의 자체의지가 발동된 복지예산은 채 1%도 되지 않은 매우 미미한 상태임을 알 수 있음. 여기에 올해의 물가인상률을 감안한다면 복지예산은 사실상 동결됐다고 볼 수 있음.

○ ‘서민희망예산’ 표방하지만, 서민을 위한 핵심 예산 삭감

- 2011년도 보건복지부소관 예산 운용계획(안)에 의하면 절대빈곤율의 지속적 상승, 기초보장제도의 광범위한 사각지대(정부 통계로만 410만 명)에도 불구하고 기초생활수급 대상자를 2만7천명 감소시키고, 생계급여 예산 32억 원을 삭감함. 의료급여 수급권자도 ‘07년 1,978천명에서 ’11년 1,725천명으로 줄어들었음. 이밖에도 저소득 장애인 자녀학비 지원, 재산담보부 생계비 융자, 양곡할인 등 저소득 취약계층의 예산을 삭감하였음(표2).

<표 2> 2011년 보건복지부 예산(안) 중 주요 감액예산 (단위: 백만원)
구분	2010 예산	2011 예산(안)	감액
기초생활 생계급여	2,449,192	2,445,969	△ 3,223	△0.1%
양곡할인	110,766	99,690	△11,076	△ 10.0%
재산담보부 생계비 융자	3,844	3,408	△ 436	△11.3%
저소득 장애인 자녀학비 지원	1,021	919	△102	△10.0%
경로당 난방비 지원	4,100	0	△4,100	순감
노인일자리 확충	35	25	△10	△28.6%
노인요양시설 확충	58,642	51,419	△7,223	△12.3%

- 또한 전반적으로 사업별 예산을 약간씩 늘리는 형식을 취하고 있으나 이는 착시효과에 불과함. 정부는 물가상승률, 최저생계비 인상률 등 필연적으로 인상될 수밖에 없는 지원 단가로 인해 지원 대상자수를 줄이고 있음. 이는 사실상 복지예산의 명백한 삭감이라고 봐야 마땅함.

- ‘서민희망예산’으로 포장된 내년 예산은 그동안의 예산편성과 별반 다르지 않음. 이명박 정부가 강조하는 ‘친서민정책’이 무엇인지, ‘서민희망예산’이라는 것이 과연 실체적 내용이 있는 것인지 되묻지 않을 수 없는 대목임.

○ 결론적으로 정부는 2011년 예산편성 방향으로 ‘서민희망예산’을 제시하고 이를 위해 8대 사업에 32조원의 예산을 투여, 2010년 예산안 대비 3조원의 증가가 있다고 주장하고 있으나 서민 예산의 핵심인 보건복지분야 예산을 보면 정부의 주장은 외형만을 강조한 것일 뿐, 저출산․고령화와 양극화라는 이중의 사회적 위험에 노출된 한국사회 현실에서 확대되는 복지수요를 반영하지 못하는 말뿐인 ‘서민희망예산’에 불과하다는 점을 확인할 수 있음.

- 이번 보고서는 2011년도 보건복지부 소관 예산안을 분야별로 자세히 분석하고 있음. 국회는 이를 기본으로 여야 할 것 없이 정부 예산안을 원점에서 재검토해야 할 것임.

II. 분야별 예산 분석

1. 기초보장

○ 기초생활보장대상자수 대폭 삭감한 기초생활보장 예산

- 아래 <표3>에서 보는 바와 같이 2011년도 기초생활보장 총예산은 2010년 예산대비 3.2%인상된 수준임. 그러나 정부는 기초생활보장대상자수를 2만7,000명 줄이고(163만 2천명→160만 5천명), 이들에게 지원하는 생계급여 예산을 32억2,300만원(2조4,492억 원→2조4460억 원) 삭감하였음. 또한 주거급여, 교육급여, 장제급여, 의료급여 등 다른 기초생활급여에 대해서도 예산 절대액은 약간 늘이는 형식을 취하면서 지원 대상을 줄이고 있어 빈곤층을 위한 정책의 핵심인 기초생활보장예산이 전반적으로 삭감되었다고 할 수 있음.

<표 3> 2011년 기초생활보장예산(안) 중 주요 예산 (단위: 백만원)
구 분	‘10예산 (A)	‘11예산 (B)	증 감 (B-A)
				%	비고 (지원대상 축소)
기초보장 총 예산	7,286,456	7,516,784	230,328	3.2
생계급여	2,449,192	2,445,969	△3,223	△0.1	1,632→1605천명
주거급여	562,824	598,655	35,831	6.4	1,546→1,518천명
교육급여	120,406	129,865	9,459	7.9	221.8→196.4천명
해산 장제급여	15,350	15,350	-	-	239,168→38,690명
의료급여	3,500,225	3,672,431	172,206	4.9	1,745→1,725천명
양곡할인	110,766	99,690	△11,076	△10.0
재산담보부 생계비융자	3,844	3,408	△436	△11.3

- 내년도 최저생계비 인상률이 예년보다 높은 5.6%가 된다는 점과 절대 빈곤율이 떨어지지 않고 있다는 점을 감안하면 당연히 수급자수가 늘어날 것을 예측한 예산 편성이 필요하나 정부는 이를 반영하지 않고 있음. 한국보건사회연구원에 따르면 월 소득이 최저생계비 미만인 가구의 비율을 나타낸 ‘절대빈곤율’은 2007년 10.2%, 2008년 10.4%, 2009년 11.1% 등으로 계속 높아지고 있고, 정부가 파악한 기초생활보장제도의 사각지대 빈곤층만도 410만 명이 넘고 있음. 특히 이 가운데 103만 명은 소득과 재산은 기준선 이하이나 부양의무자 기준 때문에 기초생활수급자가 되지 못해 경제적으로 수급자보다 못한 생활을 하고 있음. 상황이 이러할진대 정부는 견고한 사회안전망을 구축해야 할 책임은 망각한 채 기초생활수급 대상자를 대폭 축소하기로 한 것임. 최저생계비 5.6%인상을 친서민 정책의 증거라고 주장했던 정부가 내년도 기초보장수급자수를 축소시킨 것은 서민대책의 진정성을 의심받을만한 이중적인 모습이라 할 수 있음.

- 정부는 “올해 예산상 수급자 대상이 163만2000명이지만, 현재 수급자가 157만 명이라는 점이 감안돼 내년 대상자가 축소됐다”고 설명하고 있지만 이는 일선 현장의 사회복지 전담인력이 턱없이 부족한데서 오는 복지전달체계의 미흡과 부양의무자 기준과 같은 불합리한 수급자 선정기준이 가져온 문제임. 결국 수급자 수와 생계급여 예산을 줄이는 결정은 일선 복지현장에서 신규 수급자 선정을 꺼리게 만드는 요인으로 작용할 가능성이 높아짐.

- 특히, 이번 예산안은 보건복지부가 기초생활보장제도의 사각지대를 완화하겠다며 그간 수차례 약속했던 부양의무자 부양능력판정기준의 개선을 추진할 의사가 없음을 보여주는 것으로 기만적인 태도의 표현이라 하지 않을 수 없음.

- 2009년도에 6개월간 한시적으로 시행되었던 한시생계보호 가구의 경우 월 소득 10만원 미만이 67%에 달했음에도 불구하고 기초생활수급자로 선정되는 비율은 2.6%에 불과한 것으로 드러남. 또한 이와 유사한 사업인 긴급복지사업의 예산 역시 내년도에 589억 원에 불과(‘10년 말 예상규모에 3% 증가분)함. 여러 가지 점을 고려할 때 정부는 긴급복지예산의 적극 편성뿐만 아니라 기초생활보장제도의 개선을 위한 예산의 대폭 증액 추진이 바람직함.

○ 빈곤 사각지대 포괄할 수 있도록 제도개선하고, 적극적 예산 편성해야

- 기초생활보장예산의 경우 지난해 정부는 경제위기시에 내놓았던 한시생계보호, 저소득층 에너지보조금 등의 예산을 전액 삭감하고, 긴급복지예산의 경우도 상당부분 감액 편성한 바 있음. 올해는 여기에 더해 생계급여 예산마저 삭감하였음. 경제가 회복되었지만 이것이 곧바로 저소득층의 생활여건 향상으로 이어지지 않고 있고, 각종 통계지표가 빈곤율이 높아지고 양극화가 심화되고 있다는 것을 보여주고 있는 상황에서 이에 대한 대비책을 마련하지 못하는 것은 정부의 책임을 방기하는 것임.  빈곤 위험에 빠진 계층의 현실에 맞도록 수급 기준을 현실화해서 보호가 필요한 계층을 기초생활보장제도로 포괄할 수 있도록 해야 하며, 이를 위해 기초보장 예산을 보다 적극적으로 배정해야 함.

2. 보육

○ 보육지원 예산 규모의 증가는 긍정적 평가 가능

그러나 국공립보육시설 확충 의지는 미약

- 2011년도 예산(안)에 의하면 내년도 보육예산은 약 2조4천7백억 원으로 이는 금년도 예산에 비하여 16.4% 증가한 액수임. 이는 2010년도의 증가율에 비하면 감소한 것이지만 다른 분야의 예산에 비하면 큰 폭의 증가율로 비교적 긍정적으로 평가할 수 있음. 보육예산 중 가장 큰 비중을 차지하는 예산은 보육료 지원 예산으로 2010년 대비 18.5%, 약 3천억 원이 증가해 1조9천억 원에 달하는 것으로 나타남. 이는 대상자가 소득하위 70%로 확대된 것에 기인하는 것으로 긍정적으로 평가할 수 있음.

- 그러나 작년에 이어 올해 예산 역시 이명박 정부의 중장기보육계획(아이사랑플랜)에 못 미치고 있음.  아이사랑플랜은 0～4세 보육료 전액지원 대상을 2012년까지 보육시설이용 영유아가구의 80%까지 단계적으로 확대하고, 만5세 무상보육료 지원 대상을 단계적으로 확대하여 2011년에 모든 만5세에 대하여 무상보육을 지원하기로 결정한 바 있음. 그러나 이번 예산안에는 모든 만5세에 대한 무상보육은 빠진 채 어린이집에 아이(만 0~5세)를 보내는 소득하위 70% 이하의 가정에 보육비 전액을 지원하겠다고 밝히고 있음. 또한 아이사랑플랜은 보육시설 미이용 아동에 대한 양육수당 대상을 0~2세 차상위계층 아동에서 2010년엔 소득하위 60% 이하로 확대하도록 되어있으나, 이 역시 반영되지 않고 지원 액수만 인상하는 수준에 머무르고 있음.

<표 4> 2011년 보육 예산 (단위: 백만원)
구 분	‘10예산 (A)	‘11예산 (B)	증 감 (B-A)
				%
보육시설운영 지원(인건비지원)	349,528	395,023	45,495	13.0
영유아 보육료지원	1,632,204	1,934,611	302,407	18.5
보육시설 기능보강	9,438	11,650	2,212	23.4
보육인프라구축	12,181	16,250	4,069	33.4
보육시설 평가인증	3,401	4,975	1,574	46.3
보육시설지원	55,093	23,077	△32,016	△58.1
시설미이용아동 양육지원	65,664	89,794	24,130	36.7
계	2,127,510	2,475,380	347,870	16.4

- 보육시설 기능보강 예산도 전체적으로 증액되었지만 내용적으로 미비함. 대부분의 예산 증액이 현재 있는 시설의 증․개축비이며 신축으로 인한 국공립보육시설 확충은 10개소로 금년과 동일함. 이는 2009년 국공립보육시설 신축예산 38개소 75억 원을, 2010년에 10개소 20억 원으로 무려 74% 줄인 것을 그대로 이어가는 것으로 보육서비스 제공의 기본 체계로 기능해야 하는 국공립시설 확충에 대한 정부의 의지가 미약함을 반영하는 것임.

- 또한 보육료 지원 단가나 인건비 지원 인상이 3%에 불과해 물가인상률을 고려한다면 실질적으로는 인상의 효과가 없음. 특히 우수 보육시설 환경개선 지원이 폐지된 것까지를 고려한다면 보육교사의 처우 개선이나 보육서비스의 질적 향상에 대한 효과를 기대하기 어려움.

○ 공공형 보육시설 과연 공공성을 강화할 수 있는 것인지 점검해야

보육료 지원의 확대가 부모의 부담을 줄이는 지도 점검 필요

아이들을 믿고 맡길 수 있도록 ‘공공성’ 중심으로 예산 재배정해야

- 민간보육시설이 다수를 점하고 있는 상황에서 대부분의 보육지원 예산은 민간보육시설에 투입될 수밖에 없음. 지방예산을 포함하면 수 조원에 이르는 보육예산이 민간보육시설에 투입되고 있지만 그 규모에 맞는 관리감독은 이뤄지지 않고 있음.

- 특기할 만한 것은 공공형 보육시설의 도입으로 이는 민간시설 중 일정 기준이상을 충족한 시설에 대해 국공립시설과 동일한 지원을 함으로써 보호자의 부담을 줄임과 동시에 민간보육시설의 질을 높이기 위한 정책이라고 할 수 있음. 그러나 공공형 보육시설의 취지에도 불구하고 공공형 시설의 도입이 국공립시설을 대체할 수는 없으며, 실제 공공형 보육시설의 도입이 목적을 달성할 수 있는지에 대한 관리 감독 체계는 미비한 상태임.

- 예산안에서 볼 수 있는 것처럼 정부의 보육예산 및 보육료 지원 예산은 지속적으로 증가하고 있음. 그러나 이러한 예산의 증가에도 불구하고 실제 부모들의 보육 부담은 줄어들지 않고 있음. 이는 특기적성비 등 추가 비용의 증가로 인해 보육비용 부담이 줄어들지 않는 것으로 파악됨.

- 보육예산은 보육서비스의 공공성을 기준으로 재배정해야 함. 보육예산은 부모들이 믿고 맡길 수 있는 보육시설을 확충하고, 아이들에게 질 좋은 보육서비스를 제공하기 위해 쓰여야 함. 이를 위해서는 최소한의 공공인프라를 마련해야 하며, 이와 더불어 민간보육시설을 통해 제공되는 보육서비스의 질을 높일 수 있도록 해야 하고 이를 점검할 수 있는 관리 감독체계가 구축되어야 함.

○ 대상이 대폭 확대된 양육수당에 대해서는 정책영향 평가 시급

- 2011년 예산에서 크게 증가한 또 하나의 예산은 차상위계층 중 보육시설을 이용하지 않는 영아에 대한 지원인 양육수당임. 대상을 2세까지로 확대하였으며 금액도 0세에 대해서는 20만원까지로 증액하여 예산이 크게 증가하였음.

- 양육수당은 보육료를 지원받는 아동과 비교하여 일견 형평성을 유지하는 것처럼 보일지 모르나 계층적 측면이나 젠더(gender)의 관점에서 볼 때 저소득층 여성에게 부정적으로 작동할 가능성이 높음. 따라서 제도의 확대 이전에 양육수당의 영향에 대해 평가할 필요가 있음.

3. 노인

○ 상대적으로 낮은 수준의 인상, 노인복지예산

기초노령연금, 노인장기요양보험 예산 증액은 자연증가분 반영한 것

- 노인복지예산은 ‘10년 3조 5,000억 원에서 ’11년 3조 6,825억 원으로 5.2%가 증가하여 보건복지부 예산의 증가분 5.4%에 약간 미달하는 것으로 나타남. 아동 및 장애인 예산이 전년 대비 17.5%, 보육 및 저출산 관련 예산이 전년 대비 16.1%가 증가한 것과 비교하였을 때 노인복지예산의 증가는 상대적으로 낮음을 알 수 있음.

- 기초노령연금지급이 ‘10년 2조 7,236억 원에서 ’11년에는 2조 8,253억 원으로 3.7%가 증가하였는데 전체 노인의 70%에게 국민연금가입자 평균소득월액(A값)의 5% 수준으로 지급하는 것은 변함이 없음. 예산의 증가분은 국민연금가입자 평균소득월액의 인상분(9만원에서 9만 1천원), 노인인구의 증가에 따른 자연증가분, 국고보조율의 소폭 증가(73.3%→74.46%)에 기인함. 그동안 기초노령연금제도의 시행과 관련하여 제기되었던 수급자 대상자의 법적 비율 미달문제나 급여수준의 미흡 등의 문제는 여전히 개선되지 못하고 있음.

- 노인장기요양보험은 ‘10년 4,475억 원에서 ’11년 5,117억 원으로 14.4%가 증가하였는데, 이는 제도의 성숙에 따른 자연증가분임. 즉 노인인구의 증가에 따른 대상자 증가로 인한 운영지원에 대한 국고부담이 증가하였음(32.5만 명→ 35.8만 명). 결국 그동안 수차례 제기되어 왔던 요양보험의 본인부담률 완화 등 급여수준 내실화를 기하기 위한 예산은 전혀 반영되지 못했으며, 치매노인 환자를 위한 공공요양시설 확충 및 수가 조정 등의 노력 역시 할 수 없게 되었음.

<표 5> 2011년 노인복지 주요예산(안) (단위: 백만원)
구 분	‘10예산 (A)	‘11예산 (B)	증 감 (B-A)
				%
노인복지 총예산	3,499,161	3,680,609	181,448	5.2
기초노령연금 지급	2,723,631	2,825,258	101,627	3.7
노인돌봄서비스	88,888	100,518	11,630	13.1
노인장기요양보험지원	388,884	460,349	71,465	18.4
노인일자리 지원	151,640	164,149	12,509	8.2
노인관련기관지원	46,106	6,864	△39,242	△85.1
노인요양시설확충	58,642	51,419	△7,223	△12.3

- 노인일자리 사업은 ‘10년 1,516억 원에서 ’11년 1,641억 원으로 8.2%가 증가하였음. 이는 대상일자리를 ‘10년 186천개에서 ’11년 200천개로 증가시킨 것인데, 일자리수의 대부분을 차지하는 공공분야 일자리에 대한 지원 단가를 보면 전년도와 동일하게 20만원을 7개월 동안 지급하는 것으로 저임금의 일자리 규모를 단순히 증가시키는데 그치고 있음. 그리고 대한노인회 취업지원센터에 대한 지원은 지회 1개소당 2천 5백만 원 규모인데(전년과 동일), 직원 1인에 대한 1년치 임금수준밖에는 되지 않아 실질적인 노인취업알선의 기능을 수행하지 못하고 있음. 대한노인회 취업지원센터는 취업알선기능을 제대로 수행하지 못하고 있고, 노동부 고령자인재은행과 유사한 기능을 담당하고 있으므로 장기적으로는 전달체계상의 통합 및 조정이 필요하다고 판단됨.

- 노인관련기관 지원예산은 461억 원에서 68억 원으로 85.1%나 삭감되었음. 특히 노인복지민간단체 지원, 노인자원봉사활성화, 노령지식인 사회참여 예산이 포함된 노인단체 지원 예산은 92.1% 삭감되었고, 특히 경로당 난방비 지원예산인 410억 원이 전액 삭감되었음.

- 노인돌봄서비스는 ‘10년 888억 원에서 ’11년 1,518억 원으로 13.1%가 증가하였음. 이러한 증가는 노인돌봄기본서비스 대상자가 5,433명에서 5,735명으로, 노인돌봄종합서비스가 26,740명에서 31,125명으로 증가한 것에 기인함. 그러나 노인돌봄서비스 대상자는 노인전체인구에서 차지하는 비율을 살펴보면, ‘10년은 0.6%, ’11년은 0.67%로 대상자 비율이 극히 저조함을 알 수 있음. ‘10년 7월 2차 등급판정 결과 등급외자가 13.4만 명에 달함을 고려하면 노인돌봄서비스가 등급외자조차 포괄하지 못하고 있음을 알 수 있음(보건복지포럼 2010년 10월호). 특히, 등급외자의 3.2만 명(23%)은 치매, 중풍을 앓고 있는 것으로 나타나 노인돌봄서비스로는 장기요양대상 노인의 기본적인 수발욕구를 충족시키기에는 한계가 있을 것으로 예상됨.

- 노인보호전문기관에 대한 지원을 보면 ‘10년 33.6억 원에서 ’11년 34.8억 원으로 3.7%에 증가하는 데에 그치고 있음. 현재 지방노인보호전문기관은 23개소로 내년에 1개소가 증가하여 총 24개소가 될 것임. 그러나 아동보호전문기관이 현재 44개소임을 고려한다면, 노인보호전문기관의 수는 상대적으로 너무 적음을 알 수 있음. 따라서 노인보호전문기관을 전국 시군구별로 단계적으로 확대하고, 현재 국고로 지원되고 있지 않는 사무원의 인건비, 위험근무수당 등에 대한 예산지원이 필요함.

○ 기초노령연금 급여수준 현실화해야

장기요양보험 본인부담 인하하고, 요양 대상 등급 확대해야

- 급격한 노령화로 인해 노인빈곤이 큰 사회문제로 대두되고 있는 상황에서 기초노령연금은 노인빈곤을 예방할 수 있는 기본적인 사회안전망임. 특히 우리나라의 경우 65세 이상 노인 가운데 45%가 상대적 빈곤상태에 있어 OECD 국가 가운데 빈곤율이 가장 높은 상황임. 2007년 연금개혁 당시 정치권과 정부는 국민연금의 소득대체율(급여수준)을 낮추는 대신 기초노령연금의 급여를 2028년까지 5%에서 10%로 증액하기로 하였고, 야당이었던 한나라당은 보편적 기초연금 도입을 대선공약으로 내놓기도 하였음. 정부와 국회는 국민에게 했던 약속을 하루 빨리 이행해야 함.

- 높은 본인부담금은 노인장기요양보험의 자발적 사각지대를 확대함. 소득이 낮은 노인을 중심으로 적절한 돌봄의 욕구가 여전히 미충족으로 남겨지거나 또는 노인 돌봄이 여전히 가족의 부담으로 남게 되어 노인장기요양보험의 존립이유를 무의미하게 함. 또한 소득이 낮은 노인의 경우 본인 또는 부양자가 노인장기요양보험료 납부를 통해 노인장기요양보험 재정에 기여했음에도 불구하고 실질적으로는 제도의 혜택에서 제외되어 제도의 형평성을 위협함. 저소득층 본인부담 감면을 보다 적극적으로 확대해야 함.

- 현재 우리나라의 경우 지자체가 직접 운영하는 공공요양시설은 3%, 재가 요양시설은 1%에 불과하고 대부분이 법인과 개인이 운영하는 시설임. 그 가운데 개인이 운영하는 시설이 법인에 비해 많은데, 이는 독일(40-50%)이나 일본과 같이 우리와 유사한 제도를 운영하고 있는 경우와 비교해 보더라도 공공요양 시설이 많이 부족한 실정이어서 이에 대한 개선이 필요함.

<표 6> 요양시설 지정 현황 (08년 12월 기준)
요양시설				재가시설
계	지자체	법인	개인	계	지자체	법인	개인
1,717	46(3%)	814	857	10,224	105(1%)	3,096	7,023

자료 : 보건복지부

4. 보건의료

○ 2010년에 이어 보건산업 육성 예산 급증, 공공의료 확충과 암·희귀질환 지원 예산은 제자리

- 보건산업 육성 예산이 2010년에 이어 2011년에도 보건복지부 소관 예산 가운데 가장 급증하였음. 일반회계와 국민건강증진기금에서 보건산업 육성 예산은 각각 전년도에 비해 413억 원, 150억 원이 증가하였음. 이에 반해 공공의료 확충과 암·희귀질환 지원은 일반회계 예산에서는 증가했으나, 국민건강증진기금 예산에서는 감소하여, 이를 종합할 경우, 제자리 수준에 머물고 있음.

- 일반회계에서 보건 분야 총 예산은 3.2% 증가했으나, 이는 건강보험에 대한 법정 국고부담액의 자연 증가분에서 기인한 것임. 보건의료 예산은 1,613억 원이 감소했는데, 이는 2010년 신종플루 대응 예산과 오송생명과학단지 조성 예산 종결에 기인한 것임. 이런 점을 감안할 때, 보건의료 분야 예산 증가액의 대부분이 보건산업 육성에 투입된 것임.

<표 7> 2011년 보건의료예산(안) 주요 예산 (단위: 백만원)
구분	일반회계				국민건강증진기금
	‘10예산	‘11예산(안)	증 감	%	‘09예산	‘10예산(안)	증 감	%
보건분야 총 예산	5,197,840	5,364,141	166,301	3.2%	1,829,700	1,846,658	16,958	0.9%
1) 보건의료	878,289	716,999	-161,290	-18.4%	766,638	783,596	16,958	2.2%
공공의료 확충	127,035	136,489	9,454	7.4%	34,613	25,347	-9,266	-26.8%
암및희귀질환지원	49,755	53,285	3,530	7.1%	101,177	98,954	-2,223	-2.2%
보건산업육성	87,337	128,640	41,303	47.3%	165,627	180,648	15,021	9.1%
2) 건강보험	4,319,551	4,647,142	327,591	7.6%	1,063,062	1,063,062	0	0.0%

- 국민건강증진기금 예산에서 보건소의 금연클리닉 예산 166억 원이 전액 삭감된 사실을 주목할 필요가 있음. 금연클리닉 예산의 전액 삭감으로 인해 그 동안 보건소에서 공공서비스로 제공되던 금연클리닉 서비스가 전면 중단될 예정임. 이와 연동해서 흡연자 금연지원 프로그램 예산으로 143억 원이 신규 편성됨. 그런데 143억 원 중에서 106억 원이 바우처 방식으로 운영되는 민간기관 금연상담·치료서비스 예산임. 이는 정부가 의료민영화 정책의 일환으로 추진하고 있는 건강관리서비스 활성화를 지원하기 위한 목적임. 즉, 보건소에서 공공서비스로 제공되던 금연서비스 예산을 의료민영화 지원 예산으로 전환한 것임. 이와 함께 도시보건지소 지원 역시 2010년 41억 원에서 28억 원으로 삭감됨.

○ 저소득층의 의료비 지원을 위한 예산, 갈수록 악화 일로

- 이명박 정부에 들어와 저소득층의 의료비를 지원하기 위한 예산 상황이 갈수록 악화되고 있음. 의료급여 수급권자는 ‘07년 1,978천명에서 ’11년 1,725천명으로 줄어들었음. 이에 따라 전체 인구 대비 의료급여 수급권자 비율이 ‘07년 4.1%에서 ’11년 3.5%로 줄어들었음. 2008년 금융위기 이후, 취약계층이 증가하고, 이로 인해 의료 사각지대가 확대되고 있는 상황을 고려할 때, 이 같은 의료급여 수급권 대상자의 축소는 취약계층을 더욱 한계 상황으로 내모는 결과를 야기하고 있음.

- ‘08년, ’09년 차상위계층 의료급여 수급권자를 건강보험 대상자로 자격 전환하면서 이에 대한 지원 예산이 책정되었으며, 긴급복지 의료지원 예산도 증가하였음. 그러나 전체 보건복지부 소관 일반회계 예산에서 차지하는 저소득층 의료비 지원 예산 비율은 오히려 ‘07년 18.7%에서 ’11년 11.5%로 크게 줄어들었음.

- 최근에 발생한 장애인 자녀를 둔 50대 아버지의 자살 사건에서도 알 수 있듯이, 의료 사각지대로 인한 문제가 더욱 심각해지는 양상임. 그러나 정부는 의료급여 수급권자를 축소함으로써 이 같은 의료 사각지대를 양산하고 있는 것임.

<표 8> 저소득층 의료비 지원 예산 현황

(단위: 천명, 억 원)

년도	의료급여			건강보험 자격 전환 차상위지원 예산	긴급복지 의료지원예산	복지부 예산 중 저소득층 의료비 지원 예산 비율
	수급권자	수급권자 비율	예산
'07	1,978	4.1%	35,771	0	296	18.7%
'08	1,702	3.5%	37,901	689	342	15.6%
'09	1,738·	3.6%	35,106	1,479	179	12.4%
'10	1,745	3.6%	35,002	1,139	430	11.8%
'11	1,725	3.5%	36,724	1,335	530	11.5%

자료: 각 연도별 보건복지부 소관 예산 및 기금운용계획 개요

5. 장애인 복지

- 일반회계와 특별회계를 기준으로 볼 때, 2011년도 보건복지부의 장애인복지 지출예산은 8,044억 원으로 2010년 예산 6,562억 원에 비해 22.5%가 증가하였고, 이에 따라 보건복지부 사회복지예산(일반회계 및 특별회계)에서 장애인복지 지출예산이 차지하는 비중은 2010년 4.6%에서 2011년 5.3%로 증가하였음.

- 하지만 겉으로 보기에 높은 것처럼 보이는 장애인복지예산 증가율의 대부분은 장애인연금의 증가분에 의한 것인데, 장애인연금은 사실상 감소한 것과 마찬가지이므로 이를 감안하면 내년도 장애인복지예산의 증가분은 일반 및 특별회계를 기준으로 100억 원 정도에 불과함.

- 또한, 2011년도 장애인복지예산의 특징을 구성비중과 예산증가율을 기준으로 보면, 예산항목 중 구성 비중 면에서는 장애수당과 장애인연금 등으로 구성되는 소득보장이 48.5%, 그리고 활동보조제도 및 바우처 등으로 구성되는 장애인사회활동지원이 30.8%로 가장 높은 비중을 차지함. 예산증가율 면에서는 장애인연금과 장애인등급심사제도, 장애인사회활동지원, 장애인생활시설기능보강사업, 장애인일자리 지원사업의 증가율이 높게 나타남.

<표 9> 2011년도 장애인복지 지출예산의 주요 항목

(일반회계 및 특별회계 기준, 단위: 백만원)

	’10년 예산 (A)	’11년 예산 (B)	증감액 (B-A)	증감률 (%)	구성비 (%)
					2010년	2011년
총계	656,216	804,423	148,207	22.6
장애수당 및 장애연금	353,711	390,235	36,524	10.3	53.9	48.5
장애수당(장애아동수당 포함)	201,792	101,511	△100,281	△49.7	30.8	12.6
장애인연금	151,919	288,724	136,805	90.1	23.2	35.9
장애인등급심사제도 운영	7,350	15,300	7,950	108.2	1.1	1.9
장애인사회활동지원	185,657	247,373	61,716	33.2	28.3	30.8
장애인사회활동지원	134,770	115,154	△19,616	△14.6	20.5	14.3
장애인활동지원제도(신규)	-	77,658	77,658	순증	0.0	9.7
장애아동가족지원	50,887	54,561	3,674	7.2	7.8	6.8
장애인생활시설확충	37,459	56,835	19,376	51.7	5.7	7.1
장애인일자리 지원	20,430	27,293	6,863	33.6	3.1	3.4

○ 장애인연금 예산 동결, 장애수당은 축소시켜 장애인소득보장 비중 낮아짐

- 장애인연금 예산이 1,368억 원이나 증가하고 증가율은 90.1%로 상당히 높은 것처럼 보이지만 이는 2010년도 장애인연금예산이 제도시행시기로 인해 6개월분만 편성되었다가 2011년도 예산에서는 1년 치로 편성되었기 때문임. 따라서 사실상 장애인연금 예산은 조금도 증가하지 않았으며 오히려 감소하였다고 보아야 함. 즉 일반 및 특별회계 기준 2011년도 보건복지부 장애인복지예산의 2010년도 예산 대비 총 증가분 1,482억 원 중 장애인연금 예산 증가분 1,368억 원을 제외하면 사실상 2011년도 예산에서 증가한 금액은 114억 원에 불과함. 이처럼 장애인연금 예산이 동결 내지 사실상 감소함에 따라 장애인연금 대상자도 32만 6천명으로 전년과 동일한 수준으로 동결되었고 부가급여액도 전년도와 동일한 수준(기초수급자 6만원, 차상위 5만원)으로 동결되었음. 특히 부가급여액을 동결한 것은 2010년 장애인연금법안 심사시 부대결의를 통해 부가급여액을 중증장애인의 월평균 추가비용인 20만 8천원까지 단계적으로 상향시킨다고 합의한 내용마저 이행치 않는 것으로 대국민약속 위반임.

- 정부는 장애인연금을 도입하면서 장애수당을 축소하였고 2011년 예산에서도 장애수당을 크게 감소시켰는데 이에 따라 결과적으로 장애인연금 예산을 동결하고 장애수당은 축소시켜 장애인소득보장의 비중을 축소시켰음. 보건복지부 장애인복지예산에서 장애수당과 장애인연금이 차지하는 비중은 2010년에 53.9%였으나 2011년도 예산안에서는 48.5%로 감소함.

- 장애인연금 예산이 사실상 동결 내지 축소된 데에는 장애등급심사제도의 강화와 장애인활동지원제도의 도입이 중요한 원인인 것으로 보임. 정부는 2010년에 73억 원으로 편성되어 있던 장애등급심사예산을 2011년에는 79억 원이나 증액시킨 153억 원으로 편성하였음. 장애등급심사 예산은 금액이 아주 크지는 않지만 예산증가율이 무려 108.2%로 신규 사업을 제외할 때 단일 사업으로는 가장 높은 증가율을 보이고 있음. 게다가 장애등급심사제도의 강화는 단순히 153억 원의 효과만 갖는 것이 아니라 그보다 몇 배가 더 큰 효과와 장애인정책 전반을 왜곡시키는 중대한 결과를 초래하고 있음.

∙ 장애등급심사의 강화로 인해 등급이 하향 조정되고 그로 인해 수많은 중증장애인들이 그나마 받던 혜택마저 받지 못하게 되는 등 피해가 속출하고 있고 또한 이 때문에 많은 장애인들이 재심사 신청을 꺼리는 등 많은 부작용이 발생하고 있음.

∙ 이로 인해 장애계에서는 장애등급제의 폐지 등을 계속 요구해 왔으나 정부는 이에 대해 예산제약 등을 근거로 장애등급제와 강화된 심사제도의 유지를 고수해왔으며 이를 2011년도 예산에도 반영하였음.

∙ 하지만 정부의 논리는 근거가 희박함. 장애인복지정책에서 정책대상자를 선별하기 위한 제도적 장치가 필요한 것은 맞다고 할 수 있지만 그 제도적 장치가 반드시 장애등급제여야 한다는 것은 논리적으로나 경험적으로나 근거가 박약함.

∙ 우리나라 장애등급의 가장 큰 문제는 장애등록과정에서 의학적으로 판단된 장애등급을 거의 모든 복지혜택의 수급자 선정기준으로 직접 사용하는 데에 있음. 의학적 판단기준이 그야말로 의학적으로 객관적인지도 의심스러운 터에 소득보장이나 활동보조와 같이 의학적 기준이 적용될 이유가 별로 없는 제도에도 장애등급을 적용하는 것이 잘못된 것임.

∙ 장애등급판정을 허위로 하는 사례가 있지만 이 역시 장애등급과 복지혜택을 직결시키고 있는 현행 제도의 유인체계 때문에 발생하는 것이며 이는 장애등급제를 유지하느냐 혹은 그것을 강화하느냐 그렇지 않느냐의 차원에서 접근한다고 해결될 수 있는 문제가 아님.

∙ 정부는 장애등급심사제도 예산을 전년도에 비해 두 배 가까운 액수로 편성함으로써 잘못된 유인체계로 인해 발생한 문제를 장애인 개인들에게 전가하고 더 나아가 장애인연금제도의 대상자를 축소 내지 동결시키고 있으며 사회적 모델을 지향해야 할 장애인정책의 방향을 왜곡시키고 있음.

○ 장애인활동지원예산, 장애연금 예산 제약요인 돼선 안 돼

요양 지원제도 아닌 자립생활 지원하는 장애인활동지원제도 되어야

- 정부는 내년 11월부터 기존의 활동보조제도를 확대한 형태로 장애인활동지원제도를 신규 도입키로 하고, 그 예산을 2011년도에 776억 원을 편성하였음. 이에 따라 기존의 활동보조 외에 방문간호, 방문목욕, 주간보호 등의 서비스가 장애인활동지원제도를 통해 제공될 계획임. 장애인활동지원제도 자체도 문제가 없지 않지만 더 큰 문제는 이 제도의 도입으로 인해 장애인연금 예산이 제약받고 있는 것이 아닌가 하는 의심을 받고 있다는 점임. 한 언론에 따르면 정부는 활동지원제도의 조기도입과 장애인연금액의 상향을 놓고 우선순위를 정하는 과정에서 활동지원제도의 조기도입이 친서민정책에 부합한다는 결론을 내리고 그에 따라 장애인연금의 상향을 연기하였다고 함(에이블뉴스, 2010.10.2). 장애인활동지원제도와 장애인연금은 제도의 취지가 다르므로 이 두 제도를 놓고서 어느 한 제도의 조기도입이 다른 제도의 확대를 저해해서는 안 될 것임.

- 2011년도 예산에서 주목할 만한 것은 위에서 언급한 장애인활동지원제도임. 장애인활동지원제도가  장애인연금액의 상향조정에 걸림돌처럼 작용하는 것도 문제이지만 제도 자체에도 문제점이 있음. 당초 활동보조서비스는 자립생활운동에 연원한 것으로 이에 대해 정부가 지원을 하더라도 그것은 어디까지나 장애인들의 독립적인 생활을 보장할 수 있을 만큼 충분한 지원과 함께 자립생활의 이념이 살려질 수 있도록 하는 것이어야 함에도 불구하고 정부가 개입한 이후로 많은 장애인들이 대상자에서 탈락하는가 하면 서비스 시간이 축소되는 등 많은 문제점을 노정한 바 있음.

- 내년도 예산에 장애인활동지원제도 예산으로 776억 원이 편성되었지만 장애인에게 제공되는 활동보조서비스에 관련된 직접지출액은 346억 원이며 이는 장애인 1인당 69만 2천원 수준으로 이것으로는 여전히 활동보조서비스 시간의 부족문제를 극복할 수 없음. 게다가 활동지원제도의 도입과 함께 추가된 서비스도 방문간호, 방문목욕, 주간보호 등으로 이러한 서비스도 필요할 수 있겠지만 전체적으로 자립생활을 지원하는 제도라기보다는 요양을 지원하는 제도에 가까운 모습을 보이고 있음.

○ 장애인 일자리 지원예산 늘었으나, 지원 단가 아닌 인원만 증가시켜

장애인을 값싼 보조 인력으로 고착시킬 우려

- 장애인일자리 지원사업 예산의 경우 273억 원으로 전년도에 비해 33.6%로 크게 증가하였음. 하지만 이 사업에 속하는 장애인행정도우미와 장애인복지일자리 그리고 경로당 시각장애인 안마사 파견사업의 지원 단가는 전년과 동일한 수준으로 동결되었고 지원인원만 증가시키는 것으로 계획되어 있음. 이는 자칫 장애인을 값싼 보조 인력으로 고착시키고 나아가 장애인은 값싼 일자리를 주어도 된다는 그릇된 편견을 조장할 수도 있으므로 지원단가의 현실화가 필요함.

III. 결론

○ 진정 ‘서민중심예산’이 되려면 획기적인 예산 증대를 실현해야

- 참여연대 사회복지위원회는 일관되게 현재 복지제도의 후진성과 예산의 미진함을 지적하여 온 바, 현재의 양극화 국면과 저출산․고령화 위기를 타개하기 위해서는 현재의 빈곤층, 특히 비수급빈곤층에 대한 지원제도 강화와 보편적 복지에 근거하여 아동수당제, 실업부조제 등 새로운 제도의 도입, 사회적 일자리와 맞물린 사회복지서비스제도의 대대적 확충, 그리고 국민연금과 건강보험, 고용보험 등 광범위한 사각지대를 형성하는 사회보험에 대한 개혁 등을 대안으로 제시하여 왔음.

- 국민기초생활보장법의 개정과 함께 410만 명에 달하는 비수급빈곤층을 단계적으로 해소하는 정책이 필요함. 우선 소득과 재산이 모두 현행 기초생활보장 수급기준에 해당하는데도 부양의무자 기준으로 인해 수급자가 되지 못하는 사각지대가 100만 명이 넘는 현실을 고려할 때 수급자 선정기준에서 부양의무자 기준을 삭제하는 것이 필요함. 또한 국민의 소득‧지출수준과의 격차가 점점 벌어지고 있는 최저생계비는 사회안전망의 역할은커녕 빈곤과 양극화를 더욱 심화시키고 있어 최저생계비의 불합리한 결정방식을 바꾸어야 함.

- 또한 저출산 해소를 위하여 보육에 대한 지원뿐만 아니라 100만 명에 달하는 빈곤아동을 사회적으로 보호하고, 아동양육에 대한 사회적 책임을 천명하는 수단으로서 아동수당제 도입이 시급함. 12세미만의 아동 모두에게 월 10만원의 수당을 준다면 6조원의 작지 않은 예산이 소요되나, 보편적 복지 실현이라는 측면에서 획기적인 전환점이 될 것이며, 저출산 해소에 탄력을 부여할 것임.

- 사회복지서비스는 소득보장책과 함께 선진복지국가에서 보편적 복지제도로 강화시키고 있는 복지제도이지만, 우리나라에선 서비스 인프라의 미비, 전문 및 준전문 인력의 소극적 투입, 재정확보의 미흡 등의 이유로 취약함. 노인, 장애인, 아동 등 취약계층은 물론, 일반시민들의 보육, 교육, 건강, 주거, 가족기능유지 등을 위해 더 많은 인프라의 확보와 인력의 투입 및 그에 필요한 재정 확보가 필수적임. 이는 일자리창출효과를 유발할 뿐만 아니라 유효수요를 만들어 복지와 경제의 선순환을 가져올 것임.

- 현 정부는 기초노령연금 급여율의 단계적 인상 약속을 이행하고 있지 않으며, 국민연금제도의 제도전반의 개혁 논의도 진행하지 않고 있음. 그러나 한국 노인인구의 45%가 빈곤층이라는 OECD 통계에서 확인되듯, 노인빈곤의 문제는 이미 심각한 사회문제임. 장래의 노인빈곤 예방 및 현세대 노령인구의 적정 노후소득보장을 위해 기초연금제 도입 등을 포함한 연금제도의 개편이 시급함.

○ ‘감세’와 ‘토목예산’을 유지하는 한 이명박 정부의 ‘서민중심’이란 허구적인 구두선에 그쳐

- 위에서 나열한 시급한 복지정책 상의 강화책을 위해서는 적어도 수조에 달하는 재원이 당장 내년부터 추가적으로 요구되는 바이나, 감세와 4대강지출을 고수하는 한 이는 실현되기 어려운 과제임은 명약관화(明若觀火)함.

- 최근 확인된 바대로 감세정책을 고수하고 9조원 이상의 4대강 예산을 배정한 것은 이명박 정부가 겉으로는 ‘친서민’을 내세우지만, 그 실제는 부자와 재벌 건설자본을 위한 정부임을 드러내는 것임. 이 같은 정부 예산안이 국회에서 원안 그대로 통과된다면 서민 생활의 고통과 위기는 가중될 것이 분명함. 감세와 4대강지출에 대한 기조는 반드시, 그리고 가장 빠른 시일 내에 포기되어야 할 현 정부의 최우선적인 정책기조라는 점을 명심해야 함.

참여연대 이슈리포트 IR-20101102 <2011년도 보건복지부 소관 예산분석 보고서> □

발 간 일 | 2010. 11. 2 (총 17 쪽)

공동대표 | 임종대․정현백․청화

발    신 | 참여연대 사회복지위원회 (위원장 : 이태수 꽃동네현도대 교수

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