참여연대 발간자료 SWp2010100100

집담회

보편적 복지와

지방정부

일시 | 2010년 10월 1일(금) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 참여연대 사회복지위원회

프로그램

집담회

보편적 복지와

지방정부

[집담회 개요]

사회 :  이태수 / 꽃동네현도사회복지대학교 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

임성규 / 서울복지시민연대 대표

2:00 - 2:30  등록 및 인사

2:30 - 3:10  "경제-복지-재정정책의 불균형: 전국 기초자치단체장 설문조사 결과분석"

- 홍일표(한겨레경제연구소 수석연구원)

3:10 - 3:50  "복지국가 추진 전략으로서의 보편적 복지"

- 윤홍식(인하대학교 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장)

3:50 - 4:00  휴식

4:00 - 4:30  "지방정부의 보편적 복지정책 추진사례와 전략"

- 이상구(복지국가소사이어티 사무국장)

4:30 - 5:30  토론

목차

집담회

보편적 복지와

지방정부

발제1  "경제-복지-재정정책의 불균형: 전국 기초자치단체장 설문조사 결과분석"

/ 홍일표(한겨레경제연구소 수석연구원)	4

발제2  “보편주의 복지를 위한 시론: 보편주의를 둘러싼 쟁점을 중심으로”

/ 윤홍식(인하대학교 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장)	23

발제3  "지방정부의 보편적 복지정책 추진사례와 전략"

/ 이상구(복지국가소사이어티 사무국장)	44

2007. 3. 18

2010. 10. 1.

보편적 복지와 지방정부

	발제 1
	불균형한 인식 구조와 부족한 정책역량 : 민선 5기 지방자치단체장 ‘경제-복지-재정’정책 인식조사 결과 이 글은 한겨레경제연구소가 내는 <HERI Review>(격월간 한겨레신문 별지) 제14호(2010년 9․10월)에 실렸던 스페샬 리포트 [자치단체장 인식좌] “경제․복지․재정 정책 3각 균형 잡아라”(1, 2, 3면)를 발표자료 형식으로 재구성한 것이다. 원래 신문지면에 실리지 않았던 표와 그래프를 추가하였고, 본문 내용과 결론 등을 수정․보완한 것임을 미리 밝혀 둔다. 이 글은 추가 수정을 거쳐, 참여사회연구소가 내는 반년간지 『시민과세계』18호에 게재될 예정이다.
	홍일표 / 한겨레경제연구소 수석연구원, 사회학 박사

1. 들어가며

“존재가 의식을 결정한다.” 그러나 때로 사람은 개인의 ‘의지’와 ‘역량’으로, 그를 누르는 온갖 제약과 구속을 넘어서기도 한다. 지도자는 더욱 그렇다. 자신만이 아니라 공동체 전체를 바꿀 수 있다. 현재의 조건에서 최선의 결과를 내는 정도를 기대한다면, 지방자치단체장은 유능한 관료가 승진해 되는 게 가장 나을 것이다. 하지만 우리는 단체장을 직접 선출한다. 그래서 단체장은 행정 관료 출신일 수도, 사회운동가 출신일 수도, 지역 촌로일 수도 있다. 분명한 것은 우리는 그에게서 제약조건을 넘어서는 무언가를 기대한다는 사실이다. 우리를 위해, 우리와 함께 더 나은 변화를 이뤄낼 것을 바란다.

민선 5기 단체장들 모두는, 주민과 가장 가까운 곳에서, 주민과 더불어 지역을 이끌어 가겠다는 포부를 분명히 밝혔을 터이다. 당선된 이후에는 ‘당연히 될 사람’이 되었다는 자만이 아니라, ‘마땅히 해야 할 일’에 대한 부담으로 밤잠을 설쳤을 것이다. 그렇다면 과연 단체장들이 ‘마땅히 해야 할 일’이 무엇인지, 그것을 어떻게 해야 할지 잘 알고 있는가? 한겨레경제연구소는 설문조사를 통해, 민선 5기 광역과 기초단체장(구청장 제외)의 인식을 들여다봤다. 그 결과 민선 5기 단체장들에 거는 기대만큼 그들에 대한 걱정도 커졌다.

6·2 지방선거는 대통령과 여당에 대한 심판이었다는 평가가 대세를 이뤘다. 하지만 그것만이 전부가 아니었다. 어쩌면 제대로 된 최초의 ‘정책선거’라 해도 과언이 아니었다. 선거를 앞뒤로 경제, 복지, 재정 이슈가 차례로 제기됐다. 정치공학적 접근과 구별되는 생활정치에 대한 관심이 뜨겁기도 했다.

우선 자신의 삶에 직결되는 구체적 정책에 대한 관심이 선거를 계기로 분출했다. 무상급식을 중심으로 한 ‘보편적 복지’가 선거 최대 쟁점으로 부상했다. 복지 논의는 여전히 진행중이다.

선거가 끝난 뒤엔 ‘재정문제’가 급부상했다. 인수위원회가 꾸려졌고 지방정부의 살림살이와 사업계획들이 낱낱이 검토되었다. 지역정책의 우선순위가 재검토됐고, 단체장과 의회, 시민단체들의 뜨거운 정책공방이 이어졌다. 재정자립도가 가장 높은 성남시의 모라토리엄(지급유예) 선언은 불에 기름을 부었다.

이렇게 ‘복지’와 ‘재정’은 이제 더는 ‘경제’의 하위범주가 아니라, 그 자체가 지역정책의 최우선 목표로 부상했다. ‘지역경제 활성화’라는 오래된 과제와 ‘주민복지 확대’, ‘재정문제 해결’이라는 새로운 숙제가 동시에 주어진 것이다. 그러나 이번 설문조사 결과 단체장들의 인식은 여전히 과거에 붙잡혀 있음이 확인됐다. ‘쓸 돈이 없으니 복지를 늘리지 못하고, 일자리를 창출하는 것이 최고의 복지’라고 생각할 뿐, ‘건설예산을 줄여 복지예산을 늘리고, 복지에 대한 투자로 일자리를 늘린다’는 발상의 전환이 드러나지 않았다. 주민복지와 재정문제를 여전히 지역경제의 종속변수로만 여기고 있었다.

2. 조사방법

한겨레경제연구소는 6·2 지방선거 직후부터, 민선 5기 지방자치단체들이 직면한 문제와 대안을 살피기 위한 연구를 시작하여, 내부 토론과 전문가 자문, 문헌조사, 지역 기초자료 분석을 병행했다. 그 결과 민선 5기는 과거 어떤 시기보다 ‘지역경제 활성화’ ‘주민복지 증진’ ‘재정문제 해결’이라는 세 가지 과제의 균형 있는 해결을 요구받고 있음을 알 수 있었다. 이에 한겨레경제연구소는 민선 5기 자치단체장들의 지역정책에 대한 인식 조사를 위해 지역정책의 목표, 수단, 장애요인은 무엇인지를 묻는 설문조사를 실시했다.

조사 대상 및 문항 선정 과정을 거쳐, 특별·광역시의 기초구를 빼고 ‘기초생활권’으로 분류되는 기초 시·군과 광역 시·도를 대상으로 조사를 진행했다. 조사대상 선정과정에서 광역시 기초구를 제외한 이유는, 광역시에 속해 있는 기초구의 조건은 일반 시․군과 많이 다를 것으로 보았기 때문이다. 광역시 기초구의 경우 복지나 재정정책은 물론, 특히 ‘지역경제 활성화’ 전략을 독자적으로 구사하기 어렵기 때문에, 다른 기초 시․군과 함께 다루기 어렵다고 판단했기 때문이다. 이는 정부 주도로 이루어지는 지역발전정책 또한 특별․광역시를 제외한 기초 시․군 지자체를 ‘기초생활권’으로 묶고 있는 것과도 연관된다. 또한 설문지 회답이 전체 기초 시․군․구 지역에서 고르게 이루어지지 않을 경우, 원래 목적했던 조사가 불가능하다고 보아 광역시 기초구를 제외했다.

본래는 광역자치단체 또한 제외하려 하였다. 그러나 케이스 숫자가 작고 응답빈도 분석 수준에서 작업을 마친다는 이유로 추가 진행하게 되었다. 제한된 작업 기간과 예산 등으로 인해 광역시 기초구를 제외한 것은 못내 아쉬운 지점이다. 광역시 기초구 단체장들을 대상으로 한 추가적인 조사작업이 이루어진다면, 광역단체간, 기초구와 기초 시․군간 비교분석을 통해 보다 종합적인 이해가 가능할 것으로 보인다.

또한 기초자치단체장의 설문 결과를 정치적 조건(소속 정당, 초선/재선 이상)과 경제사회적 조건(도시형/도농연계형/농산어촌형, 재정자립도, 사회복지예산 비율, 3년 평균 인구증가율, 실업률 등)에 따라 추가 분석했다. 이번 조사과정에서 개별 지자체의 경제․사회적 조건을 파악하는데 가장 기본이 될 ‘기초자치단체별 1인당 주민소득’ 자료가 제대로 생산, 공유되지 않고 있음을 확인하였다. 현재 광역자치단체의 지역내총생산(GRDP)는 발표되고 있으나, 이의 기초가 될 기초자치단체의 자료는 없는 것이다.

사회복지예산규모와 자치단체예산 대비 비율은 파악할 수 있으나, 그것이 ‘어떤’ 사회복지예산들인가를 정확히 규명하기 어렵고, 기초생활대상자나 노인연금수령자, 장애인 등에 대한 예산비중이 상당하여 사회복지예산규모만으로 해당 자치단체가 ‘보편적’ 복지를 위한 예산배정을 하고 있는지 여부를 한꺼번에 파악하기란 어렵다.

광역시도 담당자들에게 문의한 결과, 통계청의 지역내총생산 자료가 발표되면 이를 참고로 관내 시․군․구별 지역내총생산 추계를 실시하고 있다고 한다. 그러나 정확성 등을 이유로 발표않는 경우가 대부분이다.

이번 설문조사는 여론조사전문기관인 리서치플러스에 의뢰해 이뤄졌다. 팩스와 이메일을 통한 서면조사로 진행했으며, 지난 7월26일부터 8월13일까지 3주에 걸쳐 실시됐다. 총 15개 광역자치단체(단체장 직무정지 중인 강원도 제외) 중 10군데가 응답하였고, 조사대상 159개 기초자치단체(기초생활권 중 제주(2)·마산·진해 제외) 가운데 121곳의 자치단체장들이 설문에 응답했다. 설문조사 결과 분석과 더불어 지역경제, 주민복지, 재정문제 분야 전문가들에게 제언을 구했다.

이번 조사에서는 자치단체장의 ‘인식’과 자치단체의 ‘실태’ 사이의 관계 분석이 충분히 이뤄지지 못한 한계가 있다. 향후 기초자치단체의 소득과 보편적 복지 수준을 정확히 파악할 수 있는 일관된 자료 수집을 통해 추가 연구가 이어져야 할 것으로 보인다.

3. 기초단체장들의 지역정책 인식 : 경제․복지․재정 정책 간 불균형

여전히 ‘경제’가 중심이었다. 민선 5기 기초자치단체장(기초단체장)들은 ‘지역경제의 침체’를 가장 심각한 어려움으로 인식하고 있었다. 25.6%가 응답한 ‘인구 감소’가 경제 침체와 직결된다는 점을 고려하면 기초단체장의 70%는 ‘지역 경제’ 문제를 최우선으로 고민했다. 주민 복지의 확충이나 재정문제 해결은 그 자체로 독자적인 위상을 갖춘 것이라기보다 지역 경제 활성화를 위한 수단이거나, 그것의 결과로 인식하고 있었다. 경제와 복지, 재정 정책에 대한 균형 잡힌 인식보다는 경제가 다른 둘에 우선한다는 인식의 불균형이 확인된 것이다. 또한 부족한 자원, 열악한 조건 아래서 외부 지원에 대한 기대가 내부 동력의 발굴보다 선호되고 있다.

<그림>기초자치단체체가 직면한 어려움

기초자치단체장(n=121)     지역경제         인구감소      재정부실      교육여건 및    막개발로 인한     공무원과        기타
침체                                        복지수준        지역환경        주민역량

열악            파괴            빈곤

1) 지역경제 활성화 : 외부자본 유치로 일자리 창출 모색

응답 기초단체장의 50.4%는 ‘일자리 창출’을 지역경제 활성화의 최고 목표로 꼽았다. 23.1%는 ‘주민 실질소득의 증대’, 19.8%는 ‘지역 외부기업 유치’라고 답했다. 이를 어렵게 하는 가장 큰 장애요인을 묻는 질문에, 응답자의 33.9%가 ‘불충분한 세입 및 국고지원’이라고 답했고 ‘위치, 자원 등 주어진 조건’이라는 대답이 24%, ‘민간 자원 동원의 어려움’이 18.2%로 조사됐다. 압도적 다수의 기초단체장들이 지역이 처한 구조적 조건에 의한 제약을 심각하게 받아들이고 있음을 보여 준다.

이러한 상황을 극복할 수 있는 가장 효과적 수단으로 응답자의 38.8%가 ‘대기업 등 민간자본 유치’를 꼽았고, ‘국책사업 유치’라는 답변이 24%로 그 뒤를 이었다. 이는 지역경제 활성화를 위해 ‘지역 외부자원의 동원’이 훨씬 효과적이라는 의견이 지배적임을 보여 준다. 그러나 3순위까지 확대할 경우에는 ‘지역 내 산업 육성’ ‘농특산물 가공산업 육성을 통한 부가가치 제고’ ‘테마파크 등 관광개발 거점 조성’ 등 지역 내부자원의 활용 계획도 40% 넘게 나왔다.

<그림> 지역경제 활성화 수단                    기초자치단체장(n=121)

대기업 등 국책사업 중소기업   농특산물   테마파크 등 사회적   지역주민     지자체    수출산업     기타

민간자본  유치     /농업 등    가공산업   관광개발     기업     역량        공무원     육성

유치               지역 내     부가가치   거점 조성    육성     강화      기획/실행

산업 육성    제고                                       능력 제고

2) 주민복지 확대 : ‘보편적 복지’보다 취약계층에 초점

6·2 지방선거 당시 ‘무상급식’ 정책과 ‘보편적 복지국가’ 담론이 큰 주목을 받았다. 그러나 응답 기초단체장의 47.9%는 복지확대의 최우선 목표를 여전히 ‘취약 계층 복지’로 여기고 있었다. 복지확대의 가장 효과적 수단으로 ‘다양한 일자리 창출’을 꼽은 단체장이 38.0%로 가장 높았다. ‘토건 예산 감액, 복지 예산 증액’이 가장 효과적일 것이라는 대답은 5.8%에 불과했다.

복지확충을 가로막는 가장 중요한 요인에 대해 무려 81%의 단체장들이 ‘불충분한 세입 및 국고지원’이라고 답해, 절대적인 재원 부족을 호소했다. 그러나 3순위까지 응답을 확대하면 ‘복지확대에 대한 지역주민 동의 부족’과 ‘건설사업 중심의 지역경제 구조’라는 대답이 50% 전후로 나온다. 지역의 기득권적 질서는, 재원 부족과 더불어 단체장의 복지확대를 어렵게 만드는 요인임을 알 수 있다.

<그림>주민복지 확대 애로사항

기초자치단체장(n=121)

불충분한      지자체 부채   복지확대에 대한 건설사업 중심   상급기관의      공무원들의          기타

세입 및                      지역주민 동의   지역경제          간섭과     창의적 기획능력

국고지원                          부족         구조              규제          부족

3)재정문제 해결 : 부채 줄이기 앞서 재원 확보에 골몰

성남시의 ‘모라토리엄 선언’을 계기로, 기초단체장의 재정문제 해결 의지와 역량이 크게 주목받고 있다. 기초단체장의 62.8%는 ‘지방세수 확대를 통한 재정자립도 증대’를 재정문제 해결의 목표로 제시했다. 28.1%는 ‘지자체 부채 해소를 포함한 재정건전성 확보’라고 답했다.

재정문제 해결의 가장 효과적인 수단으로 43.8%의 단체장이 ‘지방세수의 증대’를, 이어 32.2%는 ‘국고보조금 감축 대신 지방교부세 증대’를 꼽았다. 안정적인 재원확보 구조가 더욱 절실하다는 인식을 드러낸 것이다. ‘불요불급한 사업 정리’ ‘지자체 세출 책임성 강화’ 등에 대한 응답은 비교적 낮게 나왔다.

이와 같은 맥락에서 ‘지자체 부채’가 가장 큰 장애요인이라고 답한 비율 역시 8.3%에 불과했다. 3순위까지 응답을 확대할 경우엔 ‘개발 및 선심성 예산에 대한 주민 기대’가 57.0%, ‘선심성 예산 배정 및 건설업 중심 재정지출 구조’가 29.8%로 나왔다. ‘부실한 지역재정’은 부채의 규모나 성격 때문에 문제가 아니라, 경제 운용에 필요한 절대액 부족이라는 인식이 여전히 팽배해 있다.

<그림>재정문제 해결 목표

기초자치단체장(n=121)

지방세수 확대를 통한  지자체 부채 해소를 포함한      주민참여 확대를 통한             기타

재정자립도 증대          재정건전성 확보               재정민주주의 달성

4)의존하는 두뇌집단 : 해당 자치단체 공무원에 절대의존

기초단체장들이 가장 의존하는 두뇌집단을 묻는 질문에 대해, 52.9%가 해당 자치단체 공무원을 꼽았다. 오직 응답자의 5%만이 지역 대학교수에게서, 1.7%만이 광역시도연구원에게서 도움을 받고 있다고 답했다. 오히려 16.5%의 단체장은 ‘지역 내 시민단체나 민간 싱크탱크’를, 11.6%는 ‘지역 주민’을 자신의 지역 정책 마련에 도움을 주는 가장 중요한 두뇌 집단이라고 답했다.

구체적 정책 개발에서 정책결정자들의 관료 의존 현상은 기초자치단체에서도 그대로 드러났다. 지역 공무원들이 단체장의 ‘손발’과 ‘머리’ 노릇을 모두 하고 있는 것이다. 지역의 변화를 이끌어 낼 기초단체장의 의지를 뒷받침할 ‘두뇌 집단’의 확대가 절실하다.

<그림>단체장이 의존하는 지적 자원

기초자치단체장(n=121)

해당        지역 내     지역주민  국책연구소나  지역 내    중앙부처나    광역시도      민간        기타

지자체      시민단체나             지역 외      대학교수    광역시도      연구원      컨설팅사

공무원      민간 싱크탱크          대학교수                  공무원

4. 경제사회적 조건에 따른 기초단체장 인식 차이 : ‘성장형’vs. ‘정체형’

1)도시는 성장형, 농산어촌은 정체형이 다수

기초자치단체장의 지역정책에 대한 인식은 소속 정당에 따라 달라질까? 아니면 그 지역의 경제사회적 조건에 따라 달라질까? 이번 조사 결과로 후자가 맞다는 사실을 확인했다. 한겨레경제연구소가 기초자치단체의 경제사회적 조건(생활권/재정자립도/사회복지 예산 비중/3년 평균 인구증가율/실업률 등)과 단체장의 정치적 조건(소속 정당/초선 여부)을 조사해 본 결과, ‘도시형’, ‘높은 재정자립도’, ‘높은 인구증가율’, ‘높은 사회복지 예산 비율’, ‘높은 실업률’인 지역의 응답이 거의 중첩되고, ‘농산어촌형’, ‘낮은 재정자립도’, ‘낮은 인구증가율’, ‘낮은 사회복지 예산 비율’, ‘낮은 실업률’인 지역이 대체로 겹친다는 사실을 알 수 있었다. 인식은 경제사회적 조건을 따라가고 있었다.

한겨레경제연구소는 기초 조사를 통해 ‘재정자립도’가 상대적으로 높고 동시에 ‘인구증가율’이 전국 평균보다 높은 곳을 ‘성장형’으로, ‘재정자립도’가 낮고, ‘인구증가율’도 평균보다 낮은 경우를 ‘정체형’으로 분류했다. 그 결과 161개(2009년 기준) 기초자치단체 가운데 43개가 성장형, 46개가 정체형으로 분류됐다. 나머지는 둘 중 어디에도 속하지 않은 기타 유형이다. 그 유형에 따라 단체장의 정책 인식도 차이가 나타났다.

재정자립도 및 자주도, 실업률, 사회복지비중 상/중/하는 121개 응답자의 상대적 구분결과이며, 3년 평균 인구증가율은 2009년 전국평균 인구증가율 대비 고/저로 구분한 것이다. 기초생활권 도시형/도농연계형/농산어촌형은 현 정부의 3차원 지역발전정책(기초생활권/광역경제권/초광역경제권)에서 이미 구분된 결과이다. 특별, 광역시를 제외한 163개 시․군 지자체가 기초생활권에 해당한다.

<표> 121개 응답 기초자치단체

성장형	도시 성장형	과천시,광주시,구리시,남양주시,부천시,수원시,시흥시,안산시,의왕시,평택시,하남시,화성시,김해시,양산시,진주시,포항시,전주시,아산시,천안시	19	29
	도농 성장형	안성시,양주시,오산시,이천시,거제시,울주군,칠곡군,광양시,기장군	9
	농산 성장형	여주군	1
정체형	도시 정체형		0	37
	도농 정체형	상주시, 정읍시	2
	농산 정체형	양양군,영월군,철원군,거창군,남해군,산청군,하동군,합천군,군위군,봉화군,영덕군,영양군,의성군,청도군,청송군,강진군,고흥군,곡성군,구례군,담양군,보성군,신안군,영광군,장성군,장흥군,진도군,해남군,함평군,순창군,임실군,장수군,부여군,보은군,옥천군,청양군	35
미분류	재정자립도 중	강릉시,동해시,삼척시,속초시,양구군,정선군,태백시,홍천군,동두천시,밀양시,사천시,통영시,고령군,김천시,문경시,성주군,안동시,영주시,영천시,울릉군,울진군,나주시,목포시,순천시,영암군,화순군,군산시,김제시,부안군,계룡시,공주시,금산군,논산시,예산군,태안군,홍성군,단양군,음성군,제천시,증평군,충주시,강화군,옹진군	43	55
	중복 X	강원 고성군, 화천군, 광명시, 성남시, 안양시, 마산시, 무안군, 무주군, 진안군, 연기군, 괴산군, 진천군	12

<그림> 재정자립도와 인구증가율로 본 지역유형별 분포

2)성장형 : 경제·재정 문제에 더 민감

성장형 지역의 단체장들은 지자체가 직면한 어려움으로 ‘지역경제 침체’를 꼽는 비율이 상대적으로 높았다. 성장형 단체장의 52.7%가 지역경제 침체가 직면한 가장 큰 어려움이라고 꼽았다. 그러나 정체형에서는 24.3%에 지나지 않았다.

직면한 어려움을 세 가지까지 꼽으라는 질문에서는 교육 여건 및 복지 수준이 열악하다는 점을 79.3%가 꼽았다. 성장하는 지역에서는 경제·교육·복지 등의 주민 욕구가 나타나고 있다는 점을 방증하는 조사 결과다.

지역경제 활성화의 목표는 일자리 창출이 51.7%로 가장 중요하게 꼽혔다. 일자리 창출을 32.4%만 꼽은 정체 지역과는 큰 차이를 보이는 결과다. 역시 주민 욕구를 반영한다는 사실을 알 수 있다.

지역경제 활성화를 위해서는 ‘대기업 등 민간자본 유치’가 효과적일 것이라는 응답(55.2%)이 압도적으로 높았다. 또 ‘중소기업 및 농업 등 지역 내 산업 육성’이라는 응답(17.2%)도 높게 나타났다. 성장형 지자체의 경우 지역 내외부 자원을 최대한 동원하겠다는 의지와 조건을 보여 주고 있다. 지역경제 활성화의 장애요인으로는 ‘상급기관의 간섭과 규제’라는 응답(34.5%)이 높게 나타났다.

재정 문제 해결의 목표에 대해서도, 성장형 지역 단체장들은 ‘지자체 부채 해소를 포함한 재정건전성 확보’라는 응답 비율이 확실히 높았다. 재정 문제 해결을 위한 효과적 수단으로 ‘불요불급한 사업 정리’라는 응답 비율도 상대적으로 높았다. 이는 이미 하고 있는 사업이 많았다는 사실을 반영한 결과로 보인다.

한편 성장형 지역 단체장들의 경우, 해당 지역 공무원 이외에 상대적으로 ‘지역 시민단체나 민간 싱크탱크’에 대한 기대가 높았다.

3)정체형 : 인구감소 어려움 첫손 꼽아

정체형 지역 단체장의 51.4%는 인구 감소가 가장 큰 어려움이라고 답했다. 성장형 지역에서는 한 명도 선택하지 않은 응답이다. 또 지역경제 활성화를 위한 효과적 수단으로 민간자본 유치(32.4%)를 가장 선호했지만, 국책사업 유치(24.3%) 역시 매우 중요하게 생각했다. 성장형 지역에서는 10.3%만 국책사업 유치를 경제 활성화에 효과적인 수단으로 꼽았다.

그렇지만 정체형 지역에서는 동시에 ‘민간자원 동원의 어려움’을 호소하는 등 민간자본 유치와 관련해서는 ‘기대’와 ‘현실’ 사이의 괴리가 큰 것으로 분석됐다.

또 정체형 지역 단체장들은 주민 복지를 취약계층 복지 중심으로 인식(54.1%)하면서도, ‘저출산 고령화 문제 대책 마련’ 역시 매우 중시(24.3%)하고 있었다. 절대적인 인구 감소, 노인 인구의 증가에 따른 복지 대상 및 부담의 증가 상황에 대한 우려를 반영한 결과이다.

재정 문제 해결을 위한 효과적 수단으로 ‘국고보조금 감축 대신 지방교부세 증대’라는 응답이 많았다. 10%대 수준의 재정자립도를 기록하고 있고, 세수 확보를 위한 지역산업 구조 역시 갖추지 못한 상황에서 당연한 귀결인 셈이다. 이러한 어려운 조건을 극복하기 위해 정체형 지역 단체장들은 ‘지역 주민’을 자신의 ‘두뇌집단’으로 본다는 의견이 비교적 많았다.

4)정치적 조건 따른 인식 차이는 미미

단체장들의 정치적 조건에 따른 차이는 경제·사회적 조건에 비해 상대적으로 약하였지만, 부분적으로 흥미로운 차이가 발견되었다. 민주당 소속 단체장들은 지역경제 활성화의 목표로 ‘일자리 창출’과 ‘주민 실질소득 증대’를 많이 꼽은 반면, 한나라당 단체장들은 ‘지역 외부기업 유치’를 더욱 중시하였다.

한나라당에 비해 민주당 소속 단체장들이, 재선 이상 단체장들에 비해 초선의 단체장들이 ‘지자체 부채 해소를 포함한 재정건전성 확보’를 재정 문제 해결의 목표로 꼽는 비율이 높다. 이와 관련하여 민주당 소속 단체장들이 ‘지자체 부채’와 ‘건설업 중심의 재정지출구조’를 문제라고 답한 비율이 상대적으로 높고, 한나라당 단체장들은 ‘낮은 재정자립도와 지자체 자율성’이 문제라는 답변이 많았다.

<표>기초자치단체가 직면한 가장 큰 어려움(1순위 응답)

		사례수	지역경제의 침체	교육여건 및 복지수준 등이 열악함	재정부실	인구의 감소	막개발로 인한 지역환경의 파괴	공무원과 주민 역량 빈곤	기타	합계
		N	%	%	%	%	%	%	%	%
[전 체]		(121)	44.6	9.9	14.0	25.6	0.8	0.8	4.1	100.0
[생활권*재정자립도]	도시형-상	(23)	43.5	13.0	30.4	0.0	0.0	0.0	13.0	100.0
	도시형-중	(5)	80.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	20.0	100.0
	도농연계형-상	(9)	44.4	22.2	11.1	0.0	11.1	0.0	11.1	100.0
	도농연계형-중	(19)	63.2	15.8	0.0	21.1	0.0	0.0	0.0	100.0
	도농연계형-하	(2)	0.0	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-상	(3)	66.7	0.0	0.0	33.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-중	(19)	47.4	5.3	10.5	31.6	0.0	5.3	0.0	100.0
	농산어촌형-하	(41)	31.7	7.3	17.1	43.9	0.0	0.0	0.0	100.0
[생활권*재선 여부]	도시형-초선	(14)	42.9	21.4	35.7	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	도시형-재선 이상	(14)	57.1	0.0	14.3	0.0	0.0	0.0	28.6	100.0
	도농연계형-초선	(14)	57.1	21.4	7.1	14.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	도농연계형-재선 이상	(16)	50.0	12.5	0.0	25.0	6.3	0.0	6.3	100.0
	농산어촌형-초선	(24)	45.8	4.2	12.5	37.5	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-재선 이상	(39)	33.3	7.7	15.4	41.0	0.0	2.6	0.0	100.0
[생활권*사회복지비중]	도시형-상	(22)	54.5	9.1	22.7	0.0	0.0	0.0	13.6	100.0
	도시형-중	(6)	33.3	16.7	33.3	0.0	0.0	0.0	16.7	100.0
	도농연계형-상	(16)	56.3	12.5	6.3	18.8	0.0	0.0	6.3	100.0
	도농연계형-중	(11)	45.5	27.3	0.0	18.2	9.1	0.0	0.0	100.0
	도농연계형-하	(3)	66.7	0.0	0.0	33.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-상	(1)	100.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-중	(19)	47.4	0.0	15.8	36.8	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-하	(43)	32.6	9.3	14.0	41.9	0.0	2.3	0.0	100.0
[생활권*3년평균 인구증가율]	도시형-평균 이상	(22)	54.5	9.1	22.7	0.0	0.0	0.0	13.6	100.0
	도시형-평균 이하	(6)	33.3	16.7	33.3	0.0	0.0	0.0	16.7	100.0
	도농연계형-평균 이상	(13)	46.2	30.8	7.7	0.0	7.7	0.0	7.7	100.0
	도농연계형-평균 이하	(17)	58.8	5.9	0.0	35.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-평균 이상	(13)	53.8	7.7	15.4	15.4	0.0	7.7	0.0	100.0
	농산어촌형-평균 이하	(50)	34.0	6.0	14.0	46.0	0.0	0.0	0.0	100.0
[생활권*재정자주도]	도시형-상	(19)	42.1	15.8	26.3	0.0	0.0	0.0	15.8	100.0
	도시형-중	(8)	75.0	0.0	25.0	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	도시형-하	(1)	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0	100.0
	도농연계형-상	(13)	53.8	23.1	0.0	7.7	7.7	0.0	7.7	100.0
	도농연계형-중	(10)	60.0	20.0	10.0	10.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	도농연계형-하	(7)	42.9	0.0	0.0	57.1	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-상	(5)	60.0	20.0	0.0	20.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-중	(22)	31.8	0.0	27.3	40.9	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-하	(36)	38.9	8.3	8.3	41.7	0.0	2.8	0.0	100.0
[생활권*실업률]	도시형-상	(21)	47.6	14.3	23.8	0.0	0.0	0.0	14.3	100.0
	도시형-중	(7)	57.1	0.0	28.6	0.0	0.0	0.0	14.3	100.0
	도농연계형-상	(9)	33.3	33.3	11.1	0.0	11.1	0.0	11.1	100.0
	도농연계형-중	(18)	66.7	5.6	0.0	27.8	0.0	0.0	0.0	100.0
	도농연계형-하	(3)	33.3	33.3	0.0	33.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-상	(9)	55.6	0.0	11.1	33.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-중	(14)	42.9	0.0	21.4	35.7	0.0	0.0	0.0	100.0
	농산어촌형-하	(40)	32.5	10.0	12.5	42.5	0.0	2.5	0.0	100.0
[소속 정당*재정자립도]	한나라당-상	(14)	57.1	7.1	7.1	0.0	0.0	0.0	28.6	100.0
	한나라당-중	(18)	66.7	11.1	5.6	11.1	0.0	5.6	0.0	100.0
	한나라당-하	(14)	28.6	7.1	21.4	42.9	0.0	0.0	0.0	100.0
	민주당-상	(16)	31.3	25.0	43.8	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	민주당-중	(9)	55.6	0.0	11.1	22.2	0.0	0.0	11.1	100.0
	민주당-하	(18)	27.8	5.6	11.1	55.6	0.0	0.0	0.0	100.0
	자유선진당-상	(1)	100.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	자유선진당-중	(3)	66.7	0.0	0.0	33.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	자유선진당-하	(3)	66.7	0.0	33.3	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	미래연합-하	(1)	0.0	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	국민중심연합-중	(1)	0.0	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	무소속-상	(4)	50.0	0.0	0.0	25.0	25.0	0.0	0.0	100.0
	무소속-중	(12)	50.0	16.7	0.0	33.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	무소속-하	(7)	28.6	14.3	14.3	42.9	0.0	0.0	0.0	100.0
[소속 정당*재선 여부]	한나라당-초선	(17)	64.7	5.9	11.8	17.6	0.0	0.0	0.0	100.0
	한나라당-재선 이상	(29)	44.8	10.3	10.3	17.2	0.0	3.4	13.8	100.0
	민주당-초선	(23)	34.8	17.4	26.1	21.7	0.0	0.0	0.0	100.0
	민주당-재선 이상	(20)	35.0	5.0	20.0	35.0	0.0	0.0	5.0	100.0
	자유선진당-초선	(4)	75.0	0.0	25.0	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	자유선진당-재선 이상	(3)	66.7	0.0	0.0	33.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	미래연합-초선	(1)	0.0	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	국민중심연합-재선 이상	(1)	0.0	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	무소속-초선	(7)	42.9	28.6	0.0	28.6	0.0	0.0	0.0	100.0
	무소속-재선 이상	(16)	43.8	6.3	6.3	37.5	6.3	0.0	0.0	100.0
[소속 정당*생활권]	한나라당-도시형	(9)	66.7	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	33.3	100.0
	한나라당-도농연계형	(15)	60.0	20.0	6.7	6.7	0.0	0.0	6.7	100.0
	한나라당-농산어촌형	(22)	40.9	4.5	18.2	31.8	0.0	4.5	0.0	100.0
	민주당-도시형	(18)	38.9	16.7	38.9	0.0	0.0	0.0	5.6	100.0
	민주당-도농연계형	(4)	50.0	25.0	0.0	25.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	민주당-농산어촌형	(21)	28.6	4.8	14.3	52.4	0.0	0.0	0.0	100.0
	자유선진당-농산어촌형	(7)	71.4	0.0	14.3	14.3	0.0	0.0	0.0	100.0
	미래연합-도농연계형	(1)	0.0	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	국민중심연합-도농연계형	(1)	0.0	0.0	0.0	100.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	무소속-도시형	(1)	100.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	무소속-도농연계형	(9)	55.6	11.1	0.0	22.2	11.1	0.0	0.0	100.0
	무소속-농산어촌형	(13)	30.8	15.4	7.7	46.2	0.0	0.0	0.0	100.0
[재선 여부*재정자립도]	초선-상	(19)	47.4	21.1	31.6	0.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	초선-중	(17)	58.8	17.6	5.9	17.6	0.0	0.0	0.0	100.0
	초선-하	(16)	37.5	0.0	12.5	50.0	0.0	0.0	0.0	100.0
	재선 이상-상	(16)	43.8	6.3	12.5	6.3	6.3	0.0	25.0	100.0
	재선 이상-중	(26)	57.7	3.8	3.8	26.9	0.0	3.8	3.8	100.0
	재선 이상-하	(27)	25.9	11.1	18.5	44.4	0.0	0.0	0.0	100.0

5. 광역단체장들의 지역정책 인식 : ‘정치적 성향’에 따른 차이

광역단체장들은 ‘지역경제 활성화’와 ‘주민복지 확대’, ‘재정문제 해결’에 대해 어떤 생각을 하고 있을까? 설문조사에 응하지 않은 서울과 경기, 울산, 충북, 제주를 뺀 광역 10곳의 자치단체장들 가운데 절반은 직면한 가장 큰 어려움으로 ‘지역경제의 침체’를 꼽았다. 이들 역시 ‘경제’를 가장 중심에 두고 있다는 점에서, 기초자치단체장들의 인식과 크게 다르지 않았다. 그러나 중앙정부에 의존하는 정도가 약하고, 단체장의 정치적 성향에 따라 지역정책에 대한 인식의 차이가 비교적 분명하게 나타났다.

<그림> 광역자치단체가 직면한 어려움

(광역자치단체장 n=10)

지역경제         재정부실      인구감소          막개발로 인한     교육여건 및           기타
침체                                            지역환경          복지수준의

파괴              열악함

1)경제·복지정책 : 인식 차이 크지 않음

10명 중 9명의 광역단체장은 ‘일자리 확충’을 지역경제 활성화를 위한 최우선 목표로 제시했다. 지역경제 활성화를 가로막는 요인으로, 40%의 단체장들이 ‘불충분한 세입 및 국고지원’을, 역시 40%가 ‘위치, 자원부족 등 지역의 주어진 조건’이라고 답해, 자치단체가 처한 구조적 조건 자체의 어려움을 토로하였다. 이를 극복하기 위한 수단으로 ‘대기업 등 민간자본의 유치’가 가장 효과적일 것이라는 응답이 50%였고, ‘국책사업 유치’는 예상보다 낮은 20%에 그쳤다. 오히려 30%의 응답자는 ‘지역내 산업’의 육성이라고 응답해, 시장 의존 또는 자생력 강화를 중시하고 있었다. 특히 박준영 전남지사와 안희정 충남지사는 국책사업과 민간자본 유치를 3순위 응답에서조차 고르지 않아 눈길을 끌었다.

<그림> 지역경제 활성화 수단

(광역자치단체장 n=10)

대기업 등        중소기업/          국책사업           테마파크 등        농특산물       사회적기업

민간자본          농업 등             유치              관광개발          가공산업          육성

유치           지역 내 산업                           거점조성          부가가치

육성                                                   제고

광역자치단체장들이 생각하는 주민복지의 목표 역시 대체로 ‘취약계층에 대한 복지 제공’으로 모아졌다. 60%의 단체장들이 그렇게 답했고, 30%가 ‘주민 전체의 기본적 요구 충족’을 꼽았다. 김두관 경남지사는 유일하게 ‘지역내 불평등 구조 해소’를 주민복지의 최우선 목표로 제시했다. 그러나 3순위까지 확대할 경우 ‘저출산 고령화 문제에 대한 대처’라는 대답이 70%나 되었다. 이는 지역 인구 감소, 고령인구 증가에 따른 복지 관련 재정부담이 빠르게 늘고 있는 현실과 관련된다. 광역자치단체장 90%가 ‘불충분한 세입과 국고지원’을 복지 확대를 가로막는 가장 큰 요인이라고 답했다. 3순위까지 살필 때 자치단체 부채(60%), 건설사업 중심의 지역경제 구조(40%)라는 응답이 많은 것 역시 자치단체의 재정구조가 복지정책 수립에 큰 영향을 미치고 있음을 보여준다.

<그림>주민복지 확대 애로사항

(광역자치단체장 n=10)

불충분한      지자체 부채     상급기관의     건설사업 중심   복지확대에 대한   공무원들의          기타

세입 및                        간섭과 규제     지역경제         지역주민      창의적 기획능력

국고지원                                         구조           동의부족         부족

2)재정문제 인식 : 인식 격차 뚜렷

그러나 재정문제 해결의 핵심 목표를 무엇으로 보는가를 두고선 의견이 많이 달랐다. 강운태 광주시장, 김완주 전북지사, 박준영 전남지사, 김관용 경북지사, 염홍철 대전시장은 ‘지방세수 확대를 통한 재정자립도 증대’라고 답했고, 김범일 대구시장과 허남식 부산시장은 ‘지자체 부채 해소를 포함한 재정건전성 확보’를 꼽았다. 안희정 충남지사, 김두관 경남지사, 송영길 인천시장은 ‘주민참여 확대를 통한 재정민주주의 달성’을 재정문제 해결의 목표라고 했다. 70%의 단체장들이 ‘불충분한 세입 및 국고지원’을 재정문제의 가장 큰 애로사항이라고 꼽았으나, 충남과 경남은 ‘낮은 재정자립도와 지자체 자율성 부족’을, 인천은 ‘지자체 부채’ 문제라고 답해, 단체장들의 성향에 따른 인식 차이가 다시 확인되었다. 특히 송영길 인천시장의 경우, 지나친 개발에 따른 ‘지자체 부채’ 급증과 이의 해결을 위한 ‘불요불급한 사업 정리’ 계획을 일관되게 밝히고 있다.

<그림>당면한 지역 재정문제

(광역자치단체장 n=10)

불충분한         낮은           지자체        상급기관의    개발/선심성 예산  지자체의        기타

세입 및      재정자립도 및       부채         간섭과 규제    배정에 대한     재정책임성

국고지원     지자체 자율성                                   주민들의 기대     결여

광역단체장들 역시 가장 의지하는 ‘두뇌집단’으로 해당 자치단체 공무원을 꼽고 있다는 점에서, 기초단체장들과 크게 다르지 않았다. 한 명의 단체장도 지역 대학교수와 광역시도연구원을 1순위로 답하지 않았다는 점은 주목할 만하다. 광역자치단체의 막대한 예산지원을 받고 있는 광역시도연구원의 역할 강화가 시급해 보인다.

<그림>단체장이 의존하는 지적 자원

(광역자치단체장 n=10)

해당        지역 내         지역주민       중앙부처     국책연구소나      지역 내           광역시도

지자체     시민단체나                       공무원       지역 외          대학교수           연구원

공무원     민간 싱크탱크                                  대학교수

6. 맺으며

경제가 좋아지면 모든 것이 다 해결될 것이라는 사고방식은 위험하다. 경제, 복지, 재정 정책의 균형과 선순환 구조를 깨달을 필요가 있다. 또한 경제가 좋아지기 위해선 국책사업과 대기업 자본을 유치하면 된다는 인식을 많은 단체장이 내보였는데, 이는 안일한 접근이다. 지역은 중앙정부와 대기업의 지원만 기다리는 천수답이 되어서는 안 된다.

박상유 한겨레경제연구소 선임연구원은 “사회적 경제를 육성하는 것은 단순히 사회복지나 사회적 목적을 실천하는 것이 아니라 새로운 경제정책을 운용하는 것이라는 지자체의 인식 변화가 필요하다”고 지적한다. 이상구 복지국가소사이어티 연구위원 역시 “기초지자체장들이 우선해야 할 것은 해당 지역 주민들의 일상적인 삶을 풍요롭고 편안하게 하는 것이라는 인식 전환”이라고 강조하고 있다. 물론 인식 전환은 문제해결의 출발일 뿐이다. 바뀐 인식을 현실로 만들 수 있는 계획과 실행이 이어져야 한다.

설문조사 결과 단체장들의 인식 변화는 일부 발견되지만, 그것을 실행에 옮길 수 있는 계획과 의지는 여전히 불투명하다. 예를 들어 재정문제의 심각성에 대한 단체장들의 인식이 확산되고 있지만, 이를 해결하기 위한 계획은 여전히 추상적이다. 정창수 좋은예산센터 부소장은 이번 설문조사 결과에 대해 “재정건전성 확보를 위해 가장 먼저 해야 할 불요불급한 사업의 정리나 재정책임성 강화 등이 후순위로 밀려 있는데, 이는 인식 변화는 있으나 대안은 아직 없다는 사실을 보여주는 것”이라고 평가한다. 바뀐 인식과 구체적 계획을 현실화하기 위해서는 영리한 실행 전략이 필요하다. 단체장의 ‘의식’을 결정하는 ‘존재’(조건)는 비단 경제사회적인 것에 국한되는 것은 아니다. 균형 잡힌 지역정책을 실현하기 위해선 지역사회의 기득권 질서, 주민들의 이해 충돌, 갖가지 관행 등을 넘어서야 한다.

이상구 위원에 따르면, 울산시 북구청장은 가장 우수한 공무원을 기획이나 예산 관련 부서가 아니라 일선 주민자치센터로 보내는 파격적인 인사를 단행해, 자신의 정책 목표가 무엇인지를 분명하게 보여줬다고 한다. 영리한 실행 전략의 좋은 사례다. 그런 점에서 단체장들 상당수가 두뇌집단으로 해당 지역 공무원을 꼽은 설문 결과는 의미심장하다. 공무원집단이 새로운 인식을 가진 단체장의 손발이 될 수는 있겠지만, 머리를 대신할 수도 있을까? 영리한 실행 전략 수립을 돕는, 든든한 지적 자원 건설을 위한 별도의 노력이 요구된다.

인식조사 결과 확인된 “경제-복지-재정” 정책에 대한 민선 5기 자치단체장들의 불균형한 인식 자체가 문제의 출발임은 분명하다. 그러나 ‘인식-계획-실행’의 또 다른 균형이 갖추어야 할 것이며, 복지문제를 고민하는 제 집단들은 이러한 ‘이중의 3각 균형’충분히 유념해야 할 것이다. 그러나 현재 지방자치단체장들이 처한 구조적 조건과 주체적 역량을 면밀히 고려할 때, 이를 모두 그들의 몫으로 남겨둘 수는 없을 듯하다. 현재의 ‘불균형’과 ‘부족함’을 극복할 수 있도록 하는 ‘바깥으로부터의 압력’이 절실하다.

	발제 2
	보편주의 복지를 위한 시론: 보편주의를 둘러싼 쟁점을 중심으로 완성되지 않은 논문입니다. 인용을 삼가주시기를 부탁드립니다.
	윤홍식 / 인하대학교 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

Ⅰ. 문제제기

지난 6ㆍ2지방선거에서 보편적 무상급식이 핵심적 정책의제 중 하나로 부상했던 것은 정치권은 물론이고 복지확대를 주장하는 친복지진영에서 조차 예상하지 못했던 일이었다. 한국사회에서 보편주의 복지정책이 전국적 선거의 핵심 의제로 등장한 경험이 거의 없다는 점에서 무상급식을 둘러싼 최근의 논란은 매우 이례적이다. 물론 “무상급식”에 대한 호의적 여론을 보편주의 복지에 대한 시민들의 적극적 지지로 해석하는 것은 성급한 판단이다. 여론의 내면을 면밀히 보면 보편주의 복지에 대한 시민의 정치적 지지가 모아졌기 보다는 “아이들에게 밥은 먹이자”, “아이들에게 상처를 주지말자”같은 온정적 정서가 지배적이었다.

더욱이 보편적 무상급식이 전국적으로 실시된다고 해서 한국 복지가 일거에 보편주의로 전환될 것으로 기대하는 것은 지나친 비약이다. 보편적 무상급식을 통해 보편주의 복지확대로 나아가기에는 무상급식이 대응하는 사회위험이 제한적이고, 포괄 대상 또한 취학아동이 있는 가구로 제한되기 때문이다. 무상급식을 통해 보편주의 복지국가를 실천하기에는 분명한 한계가 있다. 그러나 보편적 무상급식에 대한 논의가 한국사회에서 보편주의 복지를 향한 중요한 출발점이 될 수 있다는 사실을 부정할 수는 없다.

시민사회, 학계, 정치권은 다양한 이유로 보편주의 무상급식을 지지하기도하고 반대하기도 했다. 하지만 정작 보편주의가 무엇을 의미하는지, 한국 복지국가의 확대 과제에서 보편주의가 어떤 의미를 갖고 있는지에 대한 이해는 초보적인 수준에 그치고 있다. 보편주의를 둘러싼 논의가 무상급식이라는 상대적으로 지엽적인 정책을 계기로 등장했기 때문이기도 하겠지만 보편주의 복지에 대한 논의가 시민사회, 정치권은 물론이고 국내 학계에서도 중요하게 다뤄진 경험이 부재한 것도 중요한 이유라고 할 수 있다. 이러한 논의의 공백은 보편주의를 복지국가의 필수조건으로 단정하거나, 보편주의와 복지국가를 등치시키기도 하고, 보편주의와 선별주의를 상호 배타적인 개념으로 구분하는 오해를 양산하고 있다. 더욱이 정책입안과 시행을 책임지고 있는 정치권 일부에서 보편주의는 “얼치기 좌파정책”, “무조건 배급하자는 북한식 사회주의 논리”로 폄하되고 있다(한겨레21, 2010).

본 논문은 이렇듯 한국사회에서 자의적으로 이해·오용되고 있는 “보편주의” 개념을 정리하고, 보편주의 복지를 둘러싼 주요 쟁점을 논의하기 위해 작성되었다. 특히 보편주의 이념과 원칙에 대한 학술적·이론적 논의를 찾아보기 힘든 한국의 현실에서 본 논문은 향후 “보편주의”에 대한 진전된 논의의 출발점이 될 수 있을 것으로 기대한다.

II. 보편주의 복지의 개념과 변화

1. 보편주의 개념을 둘러싼 논의

보편주의는 다양한 학문영역에서 다양한 의미로 정의되고 있다. Kildal과 Kuhnle(2002)에 따르면 보편주의는 신학적 관점에서는 모든 사람들에 대한 궁극적 구원의 의미로 이해되고 있으며, 도덕적 사회학에서는 19세기의 특별한 구성원을 대체하는 Talcott Parsons의 시민의 관계로 이해되고 있다. 또한 정치적 영역에서 보편주의는 18세기 인권의 이념으로부터 출발하고, (본 논의에서 관심을 가지고 있는) 복지정책과 관련해서는 19세기 이래 분배원칙으로 제기되었다고 정리하고 있다.

보편주의 복지정책은 자산조사와 빈곤층에 대한 표적화 없이 모든 시민을 조건 없이 포괄하는 정책으로 이해되고 있다. 일견 이러한 보편주의 정책이념은 단순해 보인다. 그러나 보편주의 개념을 현실 정책에 적용하려는 순간 우리는 단순하고 분명해 보였던 개념이 실제로는 매우 복잡한 논란을 내재하고 있음을 인지하게 된다. 그리고 그 중심에는 보편주의 복지정책의 대상(포괄범위)과 급여수준에 관한 논쟁이 자리하고 있다. 모든 시민을 조건 없이 포괄해야하는지가 대상과 관련된 논란이라면 급여를 둘러싼 논란은 급여가 시민(수급자)들의 상이한 경제사회적 지위를 반영해야하는지 여부와 관련되어 있다.

보편주의 정책대상의 원리로 시민권의 상정은 현대 복지국가에서 많은 논란을 야기할 수 있다. 왜냐하면 노동의 국제적 이동이 점증하고 있는 가운데 일국적 차원에서 시민권을 이해하는 것은 이주노동자의 권리와 갈등을 야기할 수 있기 때문이다. Kildal과 Kuhnle(2002)는 증가하는 이주자로 인해 시민권과 거주권의 차이는 모든 민주정부에게 새로운 도전을 안겨주고 있다고 평가하고 하고 있다.

먼저 정책대상과 관련된 논의를 보자. 보편주의는 모든 시민을 정책 대상으로 포괄하는 이념으로 이해될 수 있다 (Anttonen and Sipilä, 2008). 이를 통해 보편주의는 시민들 간의 차별을 제도화하지 않으며, 빈자를 포함한 욕구가 있는 사람을 다른 시민들로부터 분리하지 않는다(Titumuss(1968[2006]). 이는 보편주의 복지정책의 급여자격이 사회적 시민권에 기반하고 있다는 것이며, 사회적 시민권은 복지정책의 보편적 수급권에 의해 지지된다는 것을 의미한다. 그러나 현실 복지국가에서 “모든” 시민을 포괄하는 보편주의 복지정책은 없다. 모든 시민을 포괄하는 보편주의 복지정책은 Van Parijs(2010)가 제안하는 어떤 조건도 없이 “모든 구성원”에게 제공되는 기본소득이 거의 유일하다. 시민권에 기반 한 보편주의 복지정책의 전형이라고 간주되는 스웨덴의 인민연금제도 연령이라는 인구학적 기준을 급여 조건으로 삼고 있다는 점에서 “모든 사람에게 어떠한 조건도 없이”라는 기준을 충족시키지 못한다. 보편주의를 이렇게 정의하면 고용에 근거한 기여 또는 인구학적 기준에 따라 급여를 제공하는 사회보험 또한 표적화 된 정책으로 분류될 수 있다(Raitano, 2008).

건강보험은 모든 시민을 대상으로 포괄 할 수 있지만 급여는 전문가의 진단을 통해 특별한 욕구가 있다고 인정 될 때만 제공된다는 점에서 조건 없이 모두를 포괄하는 정책으로 분류하는 것에는 논란의 여지가 있다.

기본소득의 수급조건과 관련해 Van Parijs(2010:27)는 시민과 비시민을 구분하지 않고, 비시민의 경우도 최소한의 거주 기간 또는 조세와 관련된 거주조건을 충족시키는 경우 자격을 부여한다.

이렇듯 어떤 정책을 보편주의 정책으로 정의할 수 있는지에 대한 합의는 없다. 보편주의를 “모든 시민을 포괄하는 경우로” 정의하는 경우가 있는가 하면(Raitano, 2008), 노동시장에 참여하는 사람에 대한 사회보험제도의 포괄 정도에 따라 정의하는 경우도 있다(Scruggs and Allan, 2006; Esping-Andersen, 1990). 또한 특별한 기준 없이 보편주의를 전체소득이전에서 빈곤층(the pre-transfer poor)이 받는 이전소득의 비율인 수직적지출효과성(Vertical Expenditure Efficiency, VEE)지표를 통해 설명하는 경우도  있다(Abe, 2001).

Abe(2001)에 따르면 보편주의 복지정책 하에서는 빈곤층과 비빈곤층 모두가 동일한 급여를 지급받기 때문에 상대적으로 빈곤층의 몫이 작아질 수 있는 반면 자산조사 프로그램은 저소득층 또는 빈곤층에게 소득이전을 집중하기 때문에 VEE가 높게 나타난다고 주장한다.

사실 복지정책의 대상으로써 보편주의는 어떤 절대적인 기준이 존재하기 보다는 상대적 원리로 이해되고 있다. 이로 인해 보편주의는 선별주의 또는 잔여주의와 구별되는 소득보장과 사회서비스의 제공 원리로 이해되고 있다 (Kulvalainen and Niemelä, 2008; Kildal and Kuhnle, 2002). Stefansson(2007)이 보편주의 복지정책을 모든 사람을 포괄하는 개념으로 접근하기 보다는 “광범위한 인구를 포괄하는 것”(broad population coverage)으로 정의한 것도 바로 이러한 관점에서 대상으로써 보편주의를 이해한 것이라고 할 수 있다. Esping-Andersen(1990)이 보편주의를 사민주의 복지레짐과 결합된 속성으로 이해한 것도 보편주의를 “광범위한 인구집단에 대한 포괄”이라는 의미로 이해한 것이라고 할 수 있다.

선별주의, 잔여주의 등 보편주의와 대비되는 개념들은 Anttonen과 Sipilä(2008)의 글을 참조하라.

왜냐하면 보편주의 복지국가에서 선별주의 정책수단은 복지급여와 사회서비스 제공과 관련해 보조적인 역할만을 담당하기 때문이다(Korpi and Palme, 1998).

이렇게 보편주의를 상대적 개념으로 이해할 때 우리는 대상으로써 보편주의가 배타적 실체를 가진 고정된 개념이 아닌 인구집단에 대한 포괄수준을 둘러싼 연속적 개념이라고 정의할 수 있다. 이러한 관점에서 Rothstein(1998:20)은 보편주의 복지정책을 정의하는데 있어 전문적 규범에 근거한 적합한(타당한) 욕구의 검사(개인의 경제적 상황을 고려하지 않는)와 경제적 욕구의 조사 간의 경계가 구분되어야 한다고 강조하면서, 자산조사를 수행하는 후자만을 선별주의 정책으로 분류되어야한다고 주장한다. 보편주의의 반대편에는 소득과 자산조사를 통해 욕구를 승인받은 특정한 개인(또는 집단)에게만 급여를 제공하는 잔여주의가 위치한다는 것이다. 그러므로 현실 세계에서 대상으로써 보편주의의 포괄범위는 연령, 고용기간 등의 선별적 준거와 연동되는 특별한 욕구가 있다고 간주되는 사람에게 급여 자격을 부여하는 것으로 정의될 수 있다. 즉, 대상으로써 보편주의 복지정책은 연령, 아동유무 등의 인구학적 기준을 통해 대상을 선별하지만, 자산, 소득기준과 같은 경제적 기준으로 대상을 선별하지 않는 정책이라고 할 수 있다. 그러므로 보편주의 복지정책은 유무의 문제가 아닌 수준의 문제로 이해하는 것이 타당하다. 인구학적 선별기준에 따라 대상의 포괄범위가 상이해 질 수는 있지만 자산조사를 거치지 않는 한 보편주의 정책이라고 간주할 수 있다.

사실 Rothstein의 선별주의는 Titmuss(1968[2006]), Korpi와 Palme(1998) 등이 이야기하는 선별주의가 아닌 잔여주의를 의미한다고 이해하는 것이 적절하다.

<그림 1> 보편주의부터 잔여주의까지

이제 대상으로써 보편주의를 실재 복지정책에서 논의해 보자. <그림 1>은 복지정책을 포괄대상에 따라 배열한 것이다. 여기서 포괄범위는 연령, 고용, 기여 등의 여과장치(Kildal and Kuhnle, 2002)가 얼마나 많은 정책 대상을 복지정책의 수급대상자에서 걸러내는지에 따라 결정된다. 좌측에 가까울수록 정책대상의 포괄범위가 상대적으로 넓은 정책이라고 할 수 있다. 대부분의 복지정책들은 양극 단 사이에 위치하며, 정도의 차이가 있지만 대부분 복지정책은 일정수준의 인구·사회·경제적 여과장치를 통해 자격이 있는 대상을 선별해 낸다.

가장 좌측에는 앞서 언급한 것과 같이 어떠한 조건도 없이 모든 “구성원”에게 지급되는  기본소득과 같은 제도가 위치한다. 그러나 기본소득은 제안 수준에서 논의되고 있는 정책이기 때문에 논의에 대상에 포함시키는 것은 적절하지 않다. 이러한 이유로 기본소득은 점선으로 표시했다. 다음으로 인구학적 선별기준을 적용하지 않는 보편주의 정책으로 모든 시민을 대상으로 하는 영국의 국민건강보험이 일국적 차원에서는 대상의 포괄 범위가 가장 넓은 정책이라고 할 수 있다. 기초연금, 아동수당, 지난 6·2지방선거의 핵심 쟁점 중 하나로 등장했던 보편적 무상급식 등은 그 다음에 위치한다. 이러한 정책들은 일정한 인구학적 기준을 충족한 모든 시민에게 특별한 욕구가 있다고 인정해 보편적 급여를 제공하고 있다. 사회보험은 일반적으로 가입자의 기여금을 수급의 전제 조건으로 한다면 점에서 인구학적 기준에 따라 대상을 선별하는 정책들과 비교했을 때 포괄대상이 협소하다. 소득비례연금, 실업급여 등이 대표 정책들이다. 다만 실업급여는 포괄범위에서 다른 사회보험들에 비해 상대적으로 대상의 포괄성이 협소하다. 왜냐하면 실업은 모든 계층에게 동일한 확률로 발생하는 사회위험이기 보다는 상대적으로 저임금 또는 저숙련 노동자에게 발생할 가능성이 더 높다(Rothstein, 1998). 실제로 노르웨이를 제외한 북유럽 복지국가들에서 실업보험은 조합구성원에 대한 선별적 제도이다(Kildal and Kuhnle, 2002). 호주의 소득보장제도와 대부분의 복지국가에서 존재하는 공공부조는 대표적인 잔여주의 제도로 수급자격이 자산조사를 통해 특별한 욕구가 승인될 때 부여된다. 다만 호주의 소득보장제도는 최상위 소득계층을 배제하고 대부분의 소득계층에게 자격을 부여한다는 점(Korpi and Palma, 1998)에서 제한된 소수의 빈곤층에게만 수급자격을 부여하는 공공부조 보다는 상대적으로 포괄범위가 넓다. 그러나 자산조사를 통해 대상을 선별한다는 점에서 잔여주의 정책이라고 할 수 있다.

브라질에서 기본소득제도와 유사한 ‘볼사파밀리아’(Bolsa Familia)라는 소득지원 프로그램을 실시하고 있다.   그러나 2007년 현재 시민기본소득제도의 대상은 전체 인구의 25%로 제한되어 있어 완전한 의미의 보편주의 제도라고 보기 어렵다 (한겨레신문, 2009년4월13일).

그러나 실제 급여의 제공은 전문가(의사 등)에 의해 의학적 조건을 충족시켜야 지급받을 수 있다는 점에서 다른 소득보장정책의 급여와는 차이가 있다.

다음은 보편주의 복지정책의 급여수준과 관련된 논란을 보자. 급여수준과 관련된 논란은 대상과 관련된 논의에 비해 논리적으로 명확한 구분이 가능한 듯하다. 크게 보면 개별적 욕구와 관계없이 균등급여를 할 것인지 아니면 욕구에 따라 상이한 급여를 제공할 것인지와 관련되어 있다. 그러나 급여수준과 관련된 논의 또한 합의되기 어려운 쟁점들을 내재하고 있다. 구체적으로 보면 균등급여는 시민생활의 기본수준을 보장하기 위한 복지국가의 오랜 노력의 결과이다. 또한 균등급여방식에 기반 한 보편주의는 파시즘에 맞서서 민주주의와 자본주의를  수호한 시민들의 애국주의에 대한 보상이었다(Eley, 2008). 더욱이 서구 복지국가는 전후 사회통합과 질서유지를 위해 모든 시민에게 기본선이 보장되는 동일한 급여를 제공하고자 했다(Anttonen and Sipilä, 2008).

그러나 베버리지 방식의 균등급여는 노동계층에게 사회안전망을 제공하기 위한 것이지 중산층의 생활유지 욕구를 충족시킬 수 없다는 점에서 중산층의 이해를 노동계층과 빈곤층으로 분리시키는 문제를 야기했다(Korpi and Palme, 1998). 시장에서의 소득수준과 연동된 급여는 이러한 변화된 시민들의 요구를 반영한  것이다. 보편주의 복지정책의 할당원리로써 균등급여가 국가의 필요(사회통합과 질서유지)에 의해 결정된 것이라면 소득비례 할당원리는 개인의 필요(주로 중산층의 생활수준 유지)로부터 출발한다(Anttonen and Sipilä, 2008). 1959년부터 시작된 스웨덴 사민당의 연금개혁은 프롤레타리아화 평등주의에 근거한 정액급여에서 노동시장에서 차이에 기초한 중간계급 상향평준화로 대체되었다(Eley, 2008:582). 특히 소득비례 할당원리는 6,70년대 등장한 노르딕 복지국가의 보편주의와 전후 영국에서 시작된 보편주의를 구별하는 특징이 된다. 노르딕 복지국가에서 발현된 보편주의 할당원리는 인간에게 보편적 복지욕구가 존재한다는 것을 부정하지 않는다. 그러나 사회주의 보편주의 원칙과 같이 소득비례급여는 모든 개인의 욕구가 같다는 것에 대해 동의하지 않으며, 복지정책이 모든 필요에 대해 동일한 형태를 취해야한다는 것에 대해서도 동의하지 않는다(Ginsburg, 2003). 사실상 상이한 소득계층 간에 존재하는 차별적인 욕구를 인정하는 것이고, 이러한 차별적 욕구에 근거해 차별적인 자원의 할당을 정당화한 것이다. 그러므로 만약 보편주의가 동등한 급여를 의미한다면 소득비례 할당원리에 근거한 노르딕 복지국가는 더 이상 보편적 복지국가가 아니다(Kildal and Kuhnle, 2002). 이렇듯 보편주의 복지정책의 대상과 할당원리는 다양한 쟁점들을 내재하고 있다.

소득비례 보편주의 할당의 원리가 불평등과 빈곤완화에 효과적인가에 대한 논란은 다음 장에서 검토했다.

2. 보편주의 복지정책의 변화

보편주의 복지정책의 목적은 모든 시민에게 지위, 존엄성, 자존감의 상실 없이 서비스와 소득을 보장하기 위한 것이다(Titmuss(1968[2006]). 이러한 보편주의 이념은 19세기 자산조사에 근거한 잔여주의 정책과 대비되는 재분배원칙으로 공적논의에 등장하게 된다(Klidal and Kuhnle, 2002). 일반적으로 1914년에 제도화된 스웨덴 연금제도를 최초의 보편주의 정책으로 간주한다(Anttonen and Sipilä, 2008). 그러나 스웨덴 연금제도의 1차적 목적이 빈곤완화에 있었다는 점에서 현재의 모든 시민의 기본적 생활을 보장하는 보편주의 정책과는 이념적으로 일정한 거리가 있다(Edebalk, 1996, Anttonen and Sipilä, 2008 재인용).

이러한 주장은 사실 확인이 필요한 부분이다. 노르웨이에서 인민보험은 1900년경에 등장했기 때문이다 (물론 당시의 인민이 모든 시민을 의미하는 것은 아니었다)(Kildal and Kuhnle, 2002).

역사적으로 정액기여와 균등급여에 근거한 보편주의 복지정책이 현실화 될 수 있었던 것은 서구사회가 직면한 전쟁(세계대전)이라는 공통의 위험이 계기가 되었다. 세계대전은 국가의 이용가능한 모든 인적·물적 자원을 총동원하게 했으며, 총동원을 정당화하기위해 국가는 전쟁이후의 새로운 사회비전을 시민들에게 제시해줄 필요가 있었다(Sipilä, 2009; Anttonen and Sipilä, 2008). 전쟁이 끝난 후 서구국가들은 시민들에게 제시했던 복지국가의 전망을 실천에 옮겨야했고, 전후 높은 경제성장과 고용을 통해 복지국가는 보편주의를 실현할 수 있는 용이한 조건에 있었다. 그러나 현실에서 보편주의 복지를 가능하게 했던 실제적 힘은 제2차 대전 기간 중에 나타난 시민들의 강력한 복지요구(건강, 고용 등)와 (영국에서) 좌파(노동당)의 집권으로 현실화 될 수 있었다(Thane, 1982, Anttonen and Sipilä, 2008 재인용). 하지만 균등급여에 기반 한 보편주의 복지는 당시 시민들의 필요를 충족시키기에는 충분하지 않았다. 전후 복지국가는 여전히 잔여주의 복지를 필요로 했다. 다만 완전고용이 실현되는 상황에서 공공부조와 같은 잔여주의 제도의 대상이 되는 시민은 매우 제한적이었기 때문에 잔여주의 복지정책의 존재는 사회적으로 중요한 문제가 되지는 않았던 것이다 (Langan, 1988, Anttonen and Sipilä, 2008 재인용).

Titmuss (1968[2006])는 시민들이 직면한 공통의 사회위험이 보편주의 발달에 기여했다고 평가하고 있다. “우리 모두는 같은 배를 타고 있다”는 Titmuss의 논평은 공통의 사회위험에 대한 공통의 사회적 대응인 보편주의 정책을 제도화하는 철학을 잘 표현해주고 있다. 그러나 스웨덴에서 실업보험의 예는 특정 사회위험이 광범위한 집단과 밀접한 관계가 없어도 보편주의 정책이 지지받을 수 있다는 것을 보여주고 있다(Rothstein, 1998). 스웨덴에서 실업율이 3%에 불과했을 때도 실업보험에 대한 스웨덴 국민들의 광범위한 지지가 있었다.

1960년대와 1970년대를 거치면서 균등급여 방식은 도전에 직면한다. 동질적이라고 간주되던 제조업 노동자의 감소와 상대적으로 이질적인 사무직 노동자의 증가는 균등급여에 기반 한 보편주의 복지정책에 대한 변화를 요구하게 된다. 그리고 새로운 보편주의 복지의 원리는 영국이 아닌 노르딕 복지국가들에서 중요한 복지정책의 원리로 등장하게 된다(Anttonen and Sipilä, 2008). 노르딕 복지국가에서 보편주의는 국가가 시민의 기본적인 욕구를 결정하는 방식이 아닌 개인의 다양한 욕구에 조응하는 방식으로 재조직화 되었다. 대상으로써 보편주의 포괄성은 유지되었지만 급여방식은 균등급여에서 노동시장에서의 성취를 반영하는 소득비례급여로 전환되었다(Kildal and Kuhnle, 2002).

보편주의를 노르딕 복지국가의 독특한 특성이라고 간주하는 것(Baldwin, 1990)은 이러한 노동시장에서 성취한 지위의 차이를 인정하는 방식으로써 제도화된 새로운 보편주의 급여방식을 보편주의의 전형으로 이해하고 있는 것이다. Korpi와 Palme(1998)는 노르딕 보편주의는 균등급여와 함께 소득비례 급여를 통해 저소득층과 비저소득층을 단일 제도로 포괄함으로써 노동자와 중간계급의 연대에 가장 적합한 유형이라고 설명하고 있다. 또한 소득비례급여 방식은 비스마르크와 베버리지의 원리를 조합한 것으로 대부분의 시민을 보편주의 복지정책의 대상으로 포괄하지만 사회위험에 대한 대응정도는 노동시장의 지위에 따라 차별적으로 이루어지고 있는, 보편주의 내에서 계층화(stratification within universalism)가 이루어진 것으로 이해될 수 있다. 복지국가는 더 이상 모든 시민이 동일한 욕구가 있다고 간주하지 않으며, 시민들의 욕구는 기본적 보장 수준을 넘어 개별 시민이 노동시장에서 성취한 상이한 결과를 반영하는 보편주의로 전환된 것이다. 그러나 1990년대 경제위기는 노르딕 복지국가의 보편주의에 대한 근본적 의문들이 제기하고 있다. 노르딕 복지국가가 보편주의 모델에서 잔여주의(자산조사에 근거한 선별주의) 모델로 이행하고 있다는 비판들이 제기되고 있기 때문이다(Kuivalainen and Niemelä, 2008; Mkandawire, 2005).

보편주의 내 계층화는 Mkandawire(2005)의 계층화된 보편주의(Stratified universalism)와 구별해서 사용할 필요가 있다. 계층화된 보편주의는 복지제도가 실제적 적용에 있어서 특정집단에게만 적용되고, 다른 집단은 제도로부터 배제되는 현상을 지칭하는 개념이다.

보편주의 위기에 대한 논란은 다음 장에서 다루었다.

Ⅲ. 보편주의 복지를 둘러싼 주요 쟁점

1. 비보편주의 할당원리

일반적으로 보편주의는 비보편주의 할당원리에 대립되는 개념으로 이해되기 때문에 비보편주의 할당원리에 대한 이해는 보편주의에 대한 이해를 진전시키는 중요한 열쇠이다. 그러나 보편주의에 대한 이해와 유사하게 선별주의, 잔여주의 등 비보편주의 할당원리에 대한 개념 또한 매우 혼란스럽게 사용되고 있는 것이 현실이다(Korpi and Palme, 1998; Kuivalainen and Niemelä, 2008). 선별주의, 잔여주의, 표적화 등은 각각 명백히 다른 할당원리를 가지고 있으며, 특히 선별주의는 보편주의를 보완하는 개념으로 이해될 수 있음에도 불구하고 잔여주의 개념과 혼용되어 사용되고 있다.(Kuivalainen and Niemelä, 2008).

잔여주의는 자산조사를 통해 특별한 욕구가 있다고 인정된 개인에게 복지급여의 수급자격을 부여하는 할당원리이다. 반면 선별주의는 수급자격 여부가 자산조사를 거치지 않고, 인구사회학적 기준에 따라 수급여부를 구분한다는 점에서 잔여주의와 상이한 할당원리를 적용한다(Anttonen and Sipilä, 2008). 예를 들어, 기초연금이 65세 이상의 모든 노인을 대상으로 지급될 경우 65세라는 연령기준은 기초연금을 받을 수 있는 특별한 욕구와 자격이 있는 구성원을 구분하는 기준이 된다. 기초연금은 자산조사 없이 모든 노인에게 지급된다는 점에서 보편적인 특성이 내재되어 있지만 연령을 기준으로 65세 이상 노인만을 대상으로 한다는 점에서 선별주의 특성이 내재된 정책이다. 소득비례연금도 특정한 연령기준과 급여의 수준이 노동시장에서의 성취(기여정도)를 반영한다는 점에서 선별적이다.

Titmuss(1968[2006])가 보편주의만으로는 충분하지 않으며 긍정적 차별이 필요하다고 역설한 것은 바로 보편주의와 선별주의가 대립적 할당 원리가 아니라 상호보완적 기능을 수행 한다는 것을 인식한 것이다. 더 나아가 Titmuss는 복지국가가 직면한 도전의 본질은 보편주의와 선별주의를 구별하는 것이 아니라 가장 필요한 사람에게 자원을 배분하기 위한 긍정적 차별이 가능한 사회기반을 만드는 것이라고 언급하고 있다. 이러한 관점에 선다면 선별주의를 보편주의에 대립되는 할당원리로 이해하는 것은 적합하지 않다. 보편주의에 대립되는 할당원리는 선별주의가 아닌 잔여주의이고, 선별주의는 보편주의를 보완하는 개념으로 이해될 필요가 있다. Skocpol(1991:414)의 주장과 같이 선별주의는 보편주의 원칙 내(targeting within universalism)에서의 이루어지는 분배의 할당원리로 이해될 필요가 있다. 굳이 선별주의를 보편주의에 대립되는 개념으로 사용하고자 한다면 잔여주의를 “자산조사에 기반 한 선별주의” 정도로 이해하는 것이 적절하다.

2. 사민주의와 연대

일반적으로 사민주의와 보편주의는 동일시되는 경향이 있다. 그러나 일반적 기대와 달리 사민주의 정치세력이 일관되게 보편주의를 지지했다는 역사적 근거는 없다. 물론 사민주의 정당들은 보편주의의 강력한 지지자 중 하나였지만, 사민주의가 항상 보편주의 복지를 지지했던 것은 아니다 (Hatland, 1992, Kildal and Kuhnle, 2002:20, 재인용). 사실 사민당은 과거 계급연대(프롤레타리아트의 계급적 당파성), 재정적 이유(너무 비용이 많이 든다), 고소득층은 공적지원이 필요 없다는 이유(지금 자산조사 복지정책의 정당성을 뒷받침하는 유사한 논거)등으로 오랫동안 자산조사정책을 선호했다. 실제로 핀란드에서 제2차 세계대전 이전에는 좌파(사민주의)가 보편주의 복지정책의 주된 지지자였지만 전후에는 농민들이 보편주의의 중요한 지지집단으로 등장하게 된다(Sipilä, 2009). 또한 사민주의자들은 보편주의 실현에 덜 열정적이었으며, 특히 보편적 소득이전에 대해 소극적이었다. 노르웨이 노동당은 높은 수준의 보편주의가 정치적으로 자신들에게 불리하게 작용할 것이라는 판단 하에(제조업 노동자들의 계급연대를 약화시킬 것이라는 우려) 1946년 특정소득이하의 노동자들에게만 제한적으로 노령연금을 실시할 것을 제안했다. 반면 보수당과 비사회주의 정당은 보편적 노령연금과 장애연금을 제안했고, 1950년대 자산조사연금을 보편주의 연금으로 개혁하도록 압력을 행사했다(Kildal and Kuhnle, 2002). 이처럼 사민주의 정치세력은 제조업 노동자 계급의 당파적 이해를 강화할 수 있는 정책을 선호했다.

사민주의 정당들이 보편주의 복지정책의 강력한 지지자가 된 것은 노동계급만으로는 정권창출과 유지가 어려웠기 때문이다. 동질적인 이해를 가진 노동자들은 마르크스의 예상과 달리 정치적으로 절대다수가(Rothstein, 1998; Marx and Engels, 1995[1948]) 되지 못함으로써 사민당은 정권창출과 유지를 위해 제조업 노동자 이외의 다른 계급·계층과의 연대가 필요했던 것이다. 이러한 현실 하에서 보편주의는 사민주의 정당이 제조업 노동자계급의 이해를 넘어 비임금근로자와 중산층을 자신의 지지집단으로 포괄하는 유력한 정책수단으로 자리하게 된다. 보편주의의 대상을 제조업 노동자들을 위한 배타적 권리에서 전체 노동자 집단으로 확대하고(Mkandawire, 2005), 농민과 중산층을 보편주의 제도 내로 포괄한다는 것은 보편주의 확대에 있어 사민주의가 더 이상 독보적 존재가 아니라는 것을 의미했다(Baldwin, 1990). 실제로 농민의 정치적 힘이 강력했던 핀란드에서 보편적 상병급여, 모성급여 등이 스웨덴 보다 더 광범위하게 확산되었다는 점은 이러한 사실을 방증하고 있다. 보편주의가 좌파와 노조에 의해 추구되었다고 주장하는 권력자원론은(Rothstein, 1998) 이러한 역사적 사실을 간과하고 있다.

역사적 근거를 통해 보면 다른 유럽 국가들이 아닌 노르딕 국가들에서 보편주의가 복지정책의 핵심 원리가 된 중요한 이유 중 하나는 농민들의 강력한 정치세력화에서 찾을 수 있다. 제조업 노동자가 아닌 농민이 복지국가 확대에 중요한 역할을 담당하게 됨으로써 노르딕 복지국가는 임금노동자만을 위한 복지정책을 제도화 할 수 없었던 것이다(Kildal and Kuhnle, 2002). 더욱이 산업화 초기에 사민주의자들의 정치적 힘이 약했다는 점을 고려한다면 복지국가 확대를 위해 제조업 노동자 계급만의 연대에 기반 하기보다는 Bernstein의 주장(Stjernø, 2004)과 같이 다양한 계급과 계층과 연대할 수 있는 보편주의가 더 적합했던 것이다. 실업보험이 (노르웨이를 제외하고) 보편적 사회보장 정책이 아닌 (산업노동자 중심의) 조합구성원에 기반 한 선별적인 제도로 자리 잡게 된 것도 (Kuhnle, 2000, Kildal and Kuhnle, 2002 재인용) 실업보험이 농민과 같은 비임금노동자를 포괄하는 정책이 아니었기 때문이다. 노르딕 보편주의의 특성인 소득비례급여 또한 정치적으로 복지국가의 연대 대상을 (사무직 노동자와 중산층으로) 확대하기 위한 전략적 필요의 결과로 이해될 수 있다.  노르딕 복지국가의 역사적 경험은 보편주의 복지정책 확대가 특정 정치적 이념의 문제가 아닌 직면한 사회위험에 대한 공동대응(연대)의 사회적 요구와 필요에 근거했다는 것을 이야기해주고 있다. 즉, 보편주의의 과제는 사민주의와 같은 특정 정치 이념의 문제이기보다는 해당 사회가 직면한 사회위험에 대한 연대적 대응을 위한 정치적 필요로 이해될 수 있다.

3. 보편주의와 젠더

보편주의 복지정책은 항상 여성에게 우호적이었다고 평가되지 않는것 같다. 일부 페미니스트들은 보편주의가 남성 중심적이라는 비판한다(Hillyard and Watson, 1996, Anttonen and Sipilä, 2008 재인용). 전후 복지국가의 확대가 남성생계부양자가 노동시장에서 직면하는 사회위험에 대한 대응을 중심으로 제도화되었다는 사실을 고려한다면 이러한 비판은 정당하다. 그러나 이러한 비판은 보편주의가 본질적으로 남성 중심적인 것이라기보다는 현실화된 보편주의 복지정책이 주로 유급노동과 관련된 사회위험에 대한 대응에 집중하고 있기 때문이다. 다시 말해, 노동시장에서 행해지는 유급노동이 아닌 가족 내에서 이루어지는 무급노동은 대부분의 복지국가에서 보편주의 원리가 적용되는 정책영역이 아니었다. 즉, 가족 내에서 여성에 의해 전담되는 무급노동은 보편주의 복지국가의 이념적 준거가 되는 시민권의 중요한 관심 대상이 아니었다. 결국 보편주의에 대한 페미니스트 비판은 보편주의가 남성의 탈상품화에만 적용되고 여성의 무급노동과 관련된 영역에서는 실현되지 못하고 있는 현실에 대한 비판이다. 그러므로 젠더관점에서 완전한 보편주의의 실현은 복지국가가 임금노동만이 아닌 무급노동에 대한 보편주의 정책을 확대 할 때 가능하다는 것을 지적하고 있는 것이다. 더욱이 현실세계에서 보편주의 복지국가의 전형이라고 간주되는 노르웨이와 스웨덴 등도 이러한 비판으로부터 자유롭지 않다. Leria(1993)는 여성은 항상 노르딕 복지국가의 2등 시민이었으며, 복지국가는 가족 내의 전통적인 성별분업과 노동시장에서의 분리에 대해 근본적 도전을 가하지 않았다고 평가한다. 이러한 비판은 보편적 사회서비스가 제공됨에도 불구하고, 부모휴가(육아휴직) 이용의 성별 차이와 여성취업자의 시간제 비율 등에서 보듯 여전히 대부분의 돌봄 노동을 여성이 담당하고 있으며, 여성은 여전히 가구의 보조적 생계부양자라는 현실을 지적하고 있는 것이다.

비판은 타당하다. 그러나 이러한 비판이 노르딕 사회의 여성지위가 그 어떤 다른 국가의 여성 보다 보편적 시민권에 근접해 있다는 사실을 부정할 수는 없다. 왜냐하면 지금 우리가 알고 있는 노르딕 복지국가의 여성친화 정책의 성과는 노르딕 복지국가의 보편주의 정책을 통해 가능했기 때문이다(Anttonen, 2006, Siim, 1993). 그러나 최근 노르딕 복지국가에서 일어나고 있는 변화는 이러한 성과가 지속 될 수 있을지 의문을 던져주고 있다. 1990년대 이후 사회서비스 정책영역에서 노르딕 복지국가들이 보편주의에서 잔여주의로 이동하고 있다는 비판을 받고 있다(Sunesson et al., 1998). 스웨덴에서는 절반이 넘는 지방정부에서 아동 돌봄과 관련된 서비스가 고용과 연관된 특권으로 전환되고 있으며, 노인과 관련해서는  자산조사에 기반 한 서비스가 증가하고 있다. 이러한 문제는 스웨덴에만 국한된 것이 아니라 다른 노르딕 국가에서도 나타나고 있다. 핀란드 또한 보편주의에서 표적화로 이동하고 있다는 비판을 받고 있다(Kuivalainen and Niemelä, 2008). 노르딕 복지국가의 최근 변화는 보편주의 확대를 통해 이루어진 여성의 시민권 확대에 커다란 도전이 되고 있다.

4. 보편주의와 사회서비스

사회서비스 정책에서도 소득보장 정책과 동일한 보편주의 원칙을 적용할 수 있을까? 국내는 물론이고 외국 문헌에도 소득보장정책과 구별되는 사회서비스 정책의 보편주의 원리에 대한 논의는 거의 없다. 이는 근본적으로 1950년대 이후 사회서비스가 메타개념(교육, 주거, 소득보장, 건강서비스 등을 포괄하는)으로 사용되었기 때문이다(Nygren, Andersson, Eydal, Hammarqvist, Rauhala and Nielsen, 1997). 핀란드에서 사회서비스는 사회보장과 분리된 독립된 정책영역으로 이해되지 않는다. 사실 1970년대 이전까지만 해도 이러한 현상은 일반적이었다. 보편주의에 대한 Titimuss(1968[2006])의 논의를 보면 소득보장 정책과 지금의 사회서비스 정책을 사회서비스라고 통칭해서 부르고 있다. 이러한 이유로 소득보장과 사회서비스의 보편주의 원칙이 구분 없이 사용되지만 실제로 소득보장 정책에서 적용되는 보편주의 원칙을 사회서비스 정책에 적용하는 것은 생각처럼 간단하지 않다. 예를 들어, 균등급여방식은 소득보장정책에는 적용이 가능하지만 사회서비스 정책에 적용하는 것은  가능하지도 않고 적절하지도 않다. 현금과 달리 사회서비스에서 균등분배는 의미가 없기 때문이다(Anttonen and Sipilä, 2008). 소득비례급여에서도 이러한 문제는 동일하게 적용된다. 사회서비스와 관련된 욕구는 소득수준에 따라 비례적으로 배분되는 것이 아닌 사회서비스가 필요한 사람에게 배분되어야하기 때문이다.

이러한 사회서비스의 독특한 특성은 어디로부터 기인하는 것일까? 먼저 사회서비스가 소득보장 정책과 상이한 보편주의 원칙으로 제도화된 역사적 배경을 지방정부의 역할을 통해 검토해 보자. 종교개혁이후 지방민에 대한 빈곤구제의 책임은 교회에서 국가와 지방정부로 이전되게 된다(Sipilä, Andersson, Eydal, Hammarqvist, Nordlander, Rauhala, Thomsen and Nielsen, 1997). 이 과정에서 지역민의 복지욕구에 대한 지방정부의 역할이 강화된다. 산업화와 복지국가의 확대과정에서도 대부분의 소득보장정책이 중앙정부로 이전되었는데 반해 (적어도) 사회서비스의 제공행위는 지방정부의 책임으로 남아있게 된다. 이러한 이유로 사회서비스는 소득보장정책과는 상이한 규제구조를 갖게 되는데, 소득보장정책이 법적 근거에 의해 보편주의를 실현하고 있는데 반해 일부 예외(예를 들어 아동보육서비스)를 제외하고 사회서비스는 법령에 근거하지 않고, 지방정부의 자유재량에 맡겨져 있다(Hanseen,1997). 실제로 덴마크에서 사회서비스라는 용어는 일상적으로 사용되지 않으며, 사회서비스는 지방정부의 지원을 받는 활동으로 이해되고 있다(Nygren et al., 1997). 이로 인해 보편주의 사회서비스를 실현하고 있다는 노르딕 복지국가들에서도 사회서비스는 국가별로 상이한 것은 물론이고 국가 내에서도 지방정부에 따라 상이한 모습을 띄고 있다.

또 다른 특성은 사회서비스의 급여대상에 포괄 된다는 것과 실제 급여가 일치하지 않는다는 점이다. 소득보장에서 보편주의는 수급자격을 갖는 것과 실제 급여를 받는 것이 대부분 일치하지만, 사회서비스에서는 수급자격을 갖는다고 해서 반드시 서비스를 이용하는 것은 아니다. 예를 들어, 건강서비스(특히 치료와 관련해서는)의 경우 서비스 제공은 수급자격이 아닌 전문가에 의해 욕구가 있다고 인정되는 경우에만 제공 된다. 이러한 특성을 고려한다면 사회서비스는 대상과 관련해서는 보편주의 소득보장정책과 유사한 원리를 적용할 수 있지만, 급여제공은 선별적이라고 할 수 있다. 다만 보편적 사회서비스가 잔여주의 사회서비스와 구분되는 점은 자산조사에 근거해 서비스 제공 여부를 결정하지 않는다는 점이다.

마지막으로 정치적 이념과 관련해 살펴보자. 노르딕 복지국가로 한정해서 보면 정치적으로 사회서비스(특히 아동보육서비스)는 사민당에 대한 지지와 거의 관련이 없다(Hanssen, 1997). 실제로 사민당, 보수당, 중앙당의 사회서비스 정책(적어도 아동 돌봄 정책과 관련해서)은 큰 틀에서 보면 차이가 크지 않다. 이는 보편주의 소득보장 정책과 관련해 사민당, 농민당(중도당), 보수당이 시기에 따라 서로 상이한 입장을 가졌던 것과 비교된다. 이러한 현실은 우리에게 사회서비스가 보편주의 복지와 관련해 가지는 독특한 지위를 설명해주고 있다. 즉, 사회서비스는 정치적 이념과 관계없이 대부분의 정치세력들이 지지할 수 있는 공통의 이해를 가지고 있다는 것을 의미한다. 보편주의 복지실현과 관련해 사회서비스는 비임금노동자와 비산업노동자 계급·계층, 특히 중산층과 연대에 중요한 고리가 될 수 있다는 것이다. 왜냐하면 중산층이라도 필요한 모든 서비스를 시장에서 구매한다는 것은 경제적으로 불가능하기 때문이다(Anttonen and Sipilä, 2008). 또한 사회서비스의 보편적 확대는 저소득층의 이해가 아닌 중산층(특히 여성)의 이해에 조응하는 과정을 통해 확대되었다.

5. 보편주의에서 잔여주의로?

보편주의 복지국가의 전형으로 이해되고 있는 노르딕 복지국가가 변화하고 있는 것은 분명하다. 그러나 이를 잔여주의로의 이행이라고 단정할 수 있을까? Kuivalainen과 Niemelä(2008)는 핀란드 복지국가가 보편주의에서 표적화로 더 많이 이동하고 있다고 단언하고 있다. Sunesson et al.(1998)은 스웨덴 복지국가가 보편주의에서 잔여주의로 변화하고 있다고 논증하고 있다. 더욱이 Mkandawire(2005)는 이러한 현상은 북유럽 복지국가에만 한정된 현상이 아니라  대부분 서구 복지국가가 보편주의에서 선별주의(정확하게 자산조사에 근거한 선별주의로 잔여주의 제도를 말한다)로 나아가고 있다고 단정하고 있다. 정말 보편주의 복지국가는 해체되고 있을까? 만약 이러한 주장들이 사실이라면 우리는 보편주의로부터 잔여주의로의 전환을 자격기준과 급여수준의 변화를 통해 관찰할 수 있을 것이다.

저자들은 에 따라 선별주의 또는 잔여주의를 편이적으로 사용하고 있으나 본 논의에서는 앞서 검토한 바와 같이 보편주의는 잔여주의에 대립되는 개념이고, 선별주의는 보편주의를 보완 할 수 있다는 관점에서 잔여주의라는 용어를 사용하고자 한다.

자격기준과 관련된 대상의 축소는 두 가지 현상과 관련된다. 하나는 급여자격을 엄격히 함으로써 정책의 포괄 대상을 축소하는 것이다. 실제로 스웨덴의 노인 돌봄 서비스 영역에서 자산조사를 통해 급여대상을 축소하고 있다. 공적 돌봄을 이용하는 노인의 비율은 감소하는 반면 가족구성원(특히 딸)이 노인을 돌보는 비율은 증가하고 있다(Sunesson et al., 1998). 이러한 현상은 아동 돌봄 서비스 영역에서도 목격되고 있다. 자산조사는 아니지만 아동보육서비스가 보편적 권리에서 고용과 연동된 권리로 전환되었다.

다른 하나는 노르딕 복지국가의 보편적 복지정책이 완전고용에 기반 해 제도화되었다는 사실과 관련되어 있다. 완전고용에 기반 해 제도화된 보편적 복지정책에서 실업율의 증가는 보편주의를 위협하는 중대한 도전이기 때문이다. 1990년대 초반 스웨덴과 핀란드에서 실업률은 급증한다. 실업률의 증가는 완전고용에 기반 한 보편주의 복지정책의 대상이 급격히 감소했다는 것을 의미한다. 실제로 스웨덴에서는 고용에 근거한 보편주의 복지정책인 상병수당과 부모휴가(수당)의 수급자격이 없는 사람들은 1989년 121,000명에서 1996년 489,000명으로 무려 132.9%나 증가했다(Sunesson et al., 1998:23). 또한 1997년 현재 급여자격이 전혀 없는 실업자가 1990년 2만 명에서 1996년 12만 명으로 6배나 증가했으며, 1997년에는 그 비율이 전체 실업자의 25%에 달했다.

급여수준의 축소는 대상의 축소와는 다른 모습으로 보편주의 복지를 위협할 수 있다. 급여수준의 축소가 직접적으로 대상 축소를 동반하지 않기 때문에 보편주의 복지에 근본적 위협이 되지 않는다고 생각할 수 있다. 그러나 낮은 급여수준은 중산층에게 공적복지로 충족되지 않는 욕구를 시장에서 구매하게 함으로써 보편적 공적복지체계에 심각한 위협을 가할 수 있다. 공적복지로부터 중산층의 이반은 보편주의 복지정책의 근간이 되는 계층 간 연대가 약화되는 것을 의미한다. 사회서비스에서도 낮은 질의 서비스는 사회서비스에 대한 중산층의 욕구를 충족시키지 못함으로써 중산층이 기존의 공적사회서비스가 아닌 다른 대안을 찾게 한다. 실제로 1990년대 이후 스웨덴에서 이루어진 아동보육과 관련된 일련의 민영화 경향은 이러한 중산층의 이해와 관련되어 있다.

지금까지의 논의에 근거하면 보편주의 복지국가의 전형으로 간주되는 노르딕 복지국가에서도 비보편주의의 확산은 거스를 수 없는 대세인 듯하다. Esping-Andersen(1996)도 이러한 변화가 스웨덴 사회를 보수주의 복지국가와 유사하게 만들고, 여성의 지위를 변화시킬 수 있다고 우려했다. 그러나1990년대 이후 북유럽의 변화를 보편주의 복지국가의 해체라고 이해하는 것은 성급한 판단이다. 물론 1990년대 스웨덴과 핀란드에서 발생했던 실업증가와 경제침체는 상병급여와 부모보험수당의 급여수준을 낮추고, 실업수당의 자격요건을 엄격히 했던 것은 사실이다(Røsen and Sundström, 2002; Kildal and Kuhnle, 2002). 하지만 이는 노르딕 복지국가가 근본적으로 변화했기 보다는 경제위기에 대한 일시적이고 실용적 대응의 성격이 강했다(Hilson, 2010). 실제로 급여감축이 일어난 것은 심각한 경제위기에 직면한 스웨덴과 핀란드에서 발생했으며, 노르웨이와 덴마크에서는 오히려 급여수준이 상승했다. 자산조사 프로그램의 증가는 1990년 초반 몇 년 동안 제한적으로 증가하는 모습을 보였지만 이후에는 이러한 현상이 목격되고 있지 않다(Nelson, 2007). 더욱이 2007년 현재 보편주의 복지국가의 정당성에 대해 어떠한 반대도 없었으며, 모든 정당들이 보편주의 복지를 지지하고 있다는 것은(Carlsson and Lindgren, 2009) 노르딕 복지국가의 건재함을 확인해주고 있다. 다만 1990년 이후 스웨덴와 핀란드에서 사회지출의 유의미한 감소가 있었으며(Raitano, 2008), 이러한 현상이 노르딕 보편주의 복지국가의 모습을 근본적으로 변화시킬지에 대해서는 좀 더 지켜볼 필요가 있다.

Ⅳ. 한국에서 보편주의 복지

보편주의와 관련된 이상의 논의들은 한국사회에서 보편주의 확대와 관련해 중요한 논점을 제기해주고 있다. 한국에서의 논쟁은 크게 두 가지로 모아지고 있다. 하나는 불평등과 빈곤 완화를 위한 가장 적합한 재분배 정책원리가 무엇인가에 대한 질문이고, 다른 하나는 보편적 복지를 가능하게 하는 토대가 무엇인지에 대한 것이다. 본 장에서는 앞서 논의한 보편주의 복지의 일반원칙과 쟁점들을 중심으로 한국에서 보편주의 복지의 의미를 짚어 보겠다.

1. 빈곤과 불평등 완화: 보편주의 대 잔여주의

대부분의 서구 복지국가들은 1970년대 후반 경제위기 이후 예외 없이 복지체제에 대한 도전에 직면한다. 복지국가에 대한 도전은 복지확대를 둘러싸고 진행되었던 보편주의 대 잔여주의 논쟁을 다시 떠오르게 했다. 한국도 이러한 논쟁으로부터 자유롭지 못하다. 1997년 경제위기 이후 진행된 (적어도 총량적 의미에서) 복지확대에도 불구하고 빈곤과 불평등은 2004년과 2005년을 거치면서 경제위기 당시보다 더 심각한 것으로 나타났기 때문이다. 실제로 1997년 경제위기 이전 7~8%에 머물던 상대빈곤율은 1999년 10.5%를 정점으로 감소하는 모습을 보이다가 2005년에는 다시 11.6%로 증가했다(김교성, 2007).  불평등을 측정하는 지니계수도 경제위기 이전에는 0.283~0.291사이로 OECD 평균 0.307보다 낮은 수준이었지만 경제위기 이후에는 OECD 평균을 상회하는 것으로 나타났다(김재진, 2007).

물론 이러한 빈곤과 불평등의 증가는 다양한 원인이 있겠지만, 복지자원의 할당원리를 놓고 보면 보편주의와 잔여주의 중 어떤 재분배방식이 더 효과적으로 빈곤과 불평등을 감소시킬 수 있는지와 관련해 검토할 수 있다. 사회권을 정초했던 Marshall(1950[1998])은 분명한 입장을 밝히고 있다. 그는 시민권의 성장을 설명하면서 자산조사에 의해 제공되는 현금 급여는 분명한 평등화 효과가 있다고 언급하고 있다. 또한 Marshall(1950[1998]:108)은 보편적 균등급여는 소득계층 간 차이를 감소시킬 수 없다고 주장했다. 유사한 맥락에서 보편주의 복지는 비용이 너무 많이 들어 경제성장에 부정적인 영향을 준다는 비판이 지속적으로 제기되었다(Kildal and Kuhnle, 2002). 이렇듯 보편주의 복지가 사회적 평등 실현에 비효율적이라는 비판은 보편주의 복지의 정당성에 대한 심각한 도전이 되고 있다.

Marshall(1950[1998]:108)은 보편주의 의료서비스의 예로 들면서 보편주의의 문제점에 대해 지적한다. 만약 중산층에게 무상의료서비스를 제공하면 중산층은 의사에게 지불해야할 소득을 다른 곳에 사용해, 중산층과 저소득층의 가처분소득의 차이를 증가시킨다고 주장한다.

그러나 이러한 비판은 경험적으로 지지되지 않는다. 호주의 경우 최상층을 배제하는 방식으로 표적화 된 자산조사 급여를 실시하고 있지만 다른 보편주의 복지국가에 비해 빈곤율과 지니계수 모두 높게 나타나고 있다(Korpi and Palem, 1998). 또한 소득이전을 통해 빈곤에서 벗어나는 가구의 비율을 보면 잔여주의 복지국가인 미국(11.3%) 보다 보편주의 복지국가인 스웨덴(32.9%), 노르웨이(27.5%) 등이 높게 나타났다(Abe, 2001:20). 불평등과 관련된 지표에서도 동일한 현상이 목격된다(Raitano, 2008). 즉, 복지자원 할당원리가 자산조사에 의해 표적화 되면 될수록 재분배효과는 낮아지고, 보편주의 복지정책이 확대될수록 재분배 효과는 높아지는 “재분배의 역설”(the paradox of redistribution)이 나타나고 있다(Korpi and Palme, 1998).

더욱이 자산조사에 근거한 표적화 정책은 정말 필요한 사람에게 급여가 제공되지 않는 문제(사각지대로 인한 문제로 1종 오류)와 반대로 불필요한 사람에게 급여가 제공되는 문제(부정수급자 문제로 2종 오류)를 야기한다(Raitano, 2008; Mkandawire, 2005). 국민기초생활보장제도의 광범위한 사각지대와 끊임없이 제기되는 부정수급논란은 1종과 2종 오류가 발생하는 실례라고 할 수 있다. 더 나아가 자산조사를 통한 표적화가 빈곤감소와 불평등 완화에 효과적이기 위해서는 소득을 정확하게 파악할 수 있는 고도의 행정인프라가 필수적이다(Mkandawire, 2005). 비공식부문의 비중이 상대적으로 높고, 비임금소득자의 소득파악이 투명하게 이루어지지 않는 한국에는 적절하지 않다는 것이다. 산업화된 서구 복지국가들도  잔여주의 정책으로 인한 1·2종 오류의 발생으로부터 자유롭지는 못하다. 왜냐하면 정확한 표적화는 항상 높은 행정비용을 수반하기 때문이다.

이러한 이유로 잔여주의 정책에 대한 서구 학자들의 지지는 감소하고 있고 있는 반면 (경제학자들을 제외하면) 보편주의에 대한 지지는 증가하고 있다(Korpi and Palme, 1998). 한국에서도 보편주의에 대한 이해가 점차 확산되고 있는 듯하다. 하지만 어떤 방식의 보편주의가 적합한지, 보편주의 제도와 잔여주의 제도의 관계를 어떻게 설정할지 등에 대해서는 논의조차 해보지 못했다. 보편주의 급여방식과 관련해서는 균등급여방식의 보편주의가 적합한지 아니면 (노동)시장에서의 성취를 반영하는 소득비례급여가 적합한지에 대해서 좀 더 숙고할 필요가 있다. 더욱이 잔여주의 복지에 비해 보편주의 복지가 불평등과 빈곤 완화를 위한 유용한 수단임에는 분명해 보이지만, 보편주의만으로는 충분하지 않기 때문이다. 즉, 보편주의 정책과 잔여주의 정책의 상보적 관계를 어떻게 설정할지 과제로 남아있다.

반면 정책입안자들 사이에서 표적화에 대한 지지가 증가하고 있다(Korpi, 1998; Mkandawire, 2005). 실제로 국제통화기금과 세계은행은 빈곤감소를 위해 자산조사에 근거한 잘 표적화된 프로그램이 필요하다고 주장하고 있다(World Bank, 1990, Korpi and Palme, 1998 재인용).

핀란드의 연금개혁 사례를 보면, 균등급여에서 소득비례급여로의 전환은 노인의 소득불평등과 빈곤율을 감소시킨 것으로 나타났다 (1966년부터 1990년까지)(Jäntti, Kangas and Ritakallio, 1996, Korpi, 1998 재인용).

2. 보편주의를 가능하게 하는 주요전제

Korpi와 Palme(1998)가 지적한 재분배의 역설은 보편주의 복지의 실현과 관련해 매우 중요한 과제를 한국사회에 던져주고 있다. 보편주의 복지는 단지 재분배를 위한 당위적 판단만으로 현실화될 수 없기 때문이다. 보편주의 복지는 소득재분배 정책만이 아닌 누진적 조세제도와 같은 다른 사회정책들과 선택적 친화성을 통해서만 실현 가능하다(Mkandawire, 2005). 한국사회에서 보편주의 복지정책의 실현 가능성은 보편주의를 가능하게 하는 핵심적 전제들에 달려있다.

먼저 가장 중요한 전제는 한국의 노동시장과 관련되어 있다. 노르딕 복지국가에서 소득비례급여에 기반 한 보편주의는 완전고용을 통해 담보되고 있다(Hilson, 2010). 완전고용이 전후 노르딕 국가의 가장 핵심적 정책목표로 등장한 배경에는 20세기 초 노동인구의 국외유출과 낮은 출산율로 인해 심각한 노동공급의 부족이 발생했던 것과 밀접한 관련이 있다. 노동력이 부족한 상황에서 노동이 가능한 모든 시민(여성을 포함)은 직접적·잠재적 고용의 대상이었다. 이러한 이유로 실업, 질병 등으로 인해 일시적으로 노동시장으로부터 벗어나 있는 시민은 언제든지 노동시장에 복귀할 수 있도록 준비되어 있어야했다. 모든 시민이 노동시장에 참여해야하는 사회에서 노동력 유지와 상실에 대한 대응은 특정 집단이 아닌 모든 시민을 대상으로 보편적으로 이루어져야하기 때문이다. 바로 이러한 사회경제적 조건 속에서 보편주의 복지는 실현 가능했던 것이다.

노동시장(완전고용)의 조건과 보편주의가 이렇듯 밀접한 관계에 있다는 사실은 현재 한국사회에서 보편주의 실현에 어떠한 과제를 주고 있을까? 가장 핵심적인 질문 중 하나는 2010년 현재와 미래에 한국사회가 (심각한) 노동력의 부족을 경험할 것인가에 대한 것이다.  다시 말해 한국사회의 모든 시민을 언제든지 노동시장에서 고용될 수 있도록 노동력을 유지·재생산할 현실적 필요가 한국사회에 있는가에 대한 질문이다. Bauman(2010:202)은 후기 산업사회는 “대규모 노동력을 필요로 하지 않으며, 노동력과 비용을 줄이면서 이익뿐 아니라 생산물 규모를 증대시키는 방법을 익혀왔다”고 단언하고 있다. 노동가능한 모든 사회구성원을 노동시장에 진입시키지 않고도, 안정적 고용을 담보하지 않고도 생산력의 증대가 가능하다는 것이다. 한국사회도 예외가 아니다. 현대사회가 요구하는 첨단제품의 생산을 담당하고 있는 500인 이상 사업체 종사자의 비율은 1993년 17.2%에서 2005년 8.7%로 불과 12년 만에 절반가까이 감소했다(정이환, 2007:175). 안정적이고 좋은 일자리를 제공하는 대규모 사업체의 상대적 고용비율이 급격히 감소하고 있다. 또한 지난 2000년부터 2004년까지의 일자리 10분위별 고용증감 통계를 보면 고소득층과 저소득층의 일자리는 증가한 반면 중간소득계층의 일자리는 8만7천개가 감소한 것으로 나타났다(대통령자문 정책기획위원회, 2006). 생산력 유지를 요구하는 일자리가 급격히 감소하고 있는 것이다. 대신 언제든지 대체 가능한 저임금·비정규 일자리가 증가하고 있다.

이러한 상황에서 보편주의 정책을 실현할 수 없다. 대표적인 보편주의 복지정책이라고 할 수 있는 연금과 실업급여(고용보험)를 적용 받는 비정규직 종사자의 비율은 각각 30.7%, 32.8%에 불과하다(윤정향, 2007). 더 나아가 정규직과 비정규직의 임금격차가 매우 크다. 정규직 대비 비정규직의 임금수준은 50.4%로 정규직의 절반을 조금 넘고 있다(남우근, 2007). 설령 비정규직을 사회보험체계로 포괄한다고 해도 소득비례에 근거한 보편주의 급여방식은 노동시장의 지위에 따른 불평등을 유지·강화할 수 있다. 이러한 상황에서 완전고용에 기반 한 노르딕 보편주의는 한국사회에 적합한 방식이 될지 의문이다. 한국사회에서  모든 시민의 안정적 삶을 보장하는 보편주의는 노르딕 복지국가의 보편주의와는 상이한 모습으로, 2010년 현재 한국사회가 직면한 특성을 반영해야한다.

최근 노르딕 복지국가가 보편주의에서 표적화로 변화하고 있다는 지적(Kuivalainen and Niemelä, 2008; Sunesson et al., 1998)도 본질적으로는 보면 노르딕 보편주의 복지국가의 핵심 전제 중에 하나인 완전고용의 유지가 어려워 졌기 때문이다.

다음은 그러나 중요한 사실은 보편주의 복지의 확대는 공통의 사회위험에 대응하기 위한 사회적 연대였다는 사실을 기억할 필요가 있다(Kildal and Kuhnle, 2002: Rothstein, 1998). 노르딕 복지국가에서 보편주의는 소득상실이라는 공통의 사회위험에 대한 농민과 제조업노동자의 연대의 산물이었다. 균등급여 방식에서 소득비례급여 방식으로의 전환 또한 기존의 생활수준을 유지하려는 사무직 노동자와 제조업 노동자의 타협의 산물이었다. 이러한 역사적 사실은 한국에서 보편주의 복지 실현은 공통의 사회위험에 대해 계층과 계급을 가로지는 공통의 대응, 즉 사회적 연대를 실현할 수 있는지 여부에  달려 있다고 할 수 있다. 특히 노동시장의 유연화가 급격히 진행되고, 가족 내 전통적 성별분업이 약화되고 있는 현실에서 연대는 특정한 계급만의 과제가 아니다. 비정규직과 정규직 노동자의 연대는 물론이고, 임금노동자와 자영업자, 남성과 여성, 전업주부, 세대 간의 연대를 포괄해야한다. 그리고 이러한 연대는 시민들이 직면한 공통의 사회위험을 변화하는 사회경제 조건에 따라 다시 규정하는 것이 필요하다. 단순히 노동시장에서 발생하는 임금소득상실에 대한 대응으로써 탈상품화가 아닌 노동시장의 진입(상품화)은 물론이고 가족 내에서 발생하는 돌봄과 관련된 위험(탈가족화와 가족화)에 대한 정책적 대응이 필요하다. 다양한 계층과 계급의 연대가 가능하기 위해서는 각각의 계층과 계급의 이해를 대변할 수 있는 정치제도의 틀 또한 함께 고민되어야한다. 실제로 인류 전체의 역사에서 특정 집단(계급)이 자신의 이해를 전체사회에 관철하는 것은 협애한 자신의 이익에 집착 할 때가 아닌 다른 계급들의 이익들을 얼마나 다양하게 포괄할 수 있는가에 달려 있기 때문이다(Polanyi, 2009[1944]:419).

마지막으로 보편주의의 실현은 조세제도와 선택적 친화력을 갖는다는데 주목할 필요가 있다(Mkandawire, 2005). 사회지출의 총량확대는 보편주의 정책실현을 위한 중요한 선결과제이다. 일반적으로 보편주의 복지정책과 잔여주의 복지정책이 제한된 예산 내에서 어떤 할당원칙이 불평등과 빈곤완화를 위해 더 적절한 것인가에 대한 논란이 있지만, 현실 세계에서는 두 가지 할당원칙은 제로섬 관계에 있지 않다. 왜냐하면 특정국가의 빈곤과 불평등 완화의 정도는 최종적으로 해당 국가의 사회적 이전자원의 총량과 관련 있기 때문이다(Raitano, 2008). 보편주의 복지국가의 빈곤과 불평등 완화 효과가 잔여주의 복지국가 보다 더 크게 나타나는 것은 이러한 이전자원의 총량규모가 더 크기 때문이다.

한국의 조세와 사회보장기여금 분담률과 GDP 대비 사회지출 비율을 보면 한국에서 보편주의 복지 실현의 전제 조건으로써 왜 복지자원의 확대가 절실한지를 알 수 있다. 2008년 현재 평균 임금소득자의 소득세에 대한 중앙정부와 지방정부의 세율은 4.8%에 그쳐 OECD 평균 15.9%의 1/3에도 미치지 못하고 있다(국회예산정책처, 2010). 사회보장기여금도 소득의 7.6%로 OECD 평균인 10.5% 보다 2.9%포인트가 낮다. 낮은 실질 조세부담율과 사회보장기여금 수준은 한국의 낮은 사회보장지출로 나타나고 있다. 결국 Mkandawire(2005)의 지적과 같이 한국사회에서 보편주의 복지의 과제는 복지를 위해 얼마나 많은 재원을 확보할 수 있는가에 달려있는 것이다.

Ⅴ. 정리와 토론

한 편의 논문으로 보편주의 복지에 대한 모든 논의를 담아내는 것은 불가능하다. 본 논문은 보편주의 복지를 둘러싼 몇 가지 쟁점들을 검토했을 뿐이다. 지금까지의 논의를 통해 우리는 보편주의가 고정된 개념이 아닌 복지국가가 처한 사회·경제·정치 조건에 따라 변화하고, 다양한 재분배원칙과 조응하는 "역동적 지향점"임을 확인했다. 만약 한국 복지국가의 이상이 경제적으로 어려운 처지에 있는 사람들을 구제하는 것이라면 취약계층과 빈곤층에게 자원을 집중하는 자산조사에 근거한 잔여주의가 가장 효과적인 정책수단이 될 수 있을지"도" 모른다. 또한 일부에서는 (어쩌면 많은 사람들이) 보편주의가 시민들의 도덕적 해이를 야기하고 복지에 대한 의존성을 높일 것이라는 우려를 표하기도 한다. 지난 2010년 3월 5일 관훈클럽 초청 토론회에서 윤증현 기획재정부 장관은 “무상급식 하고 나면 옷도 다 사주고, 집도 다 사줘야하냐”(한계레21, 2010:63)라는 반문은 보편주의 복지확대가 결국은 일은 하지 않고, 모든 것을 국가에 의존하게 만들 수도 있다는 우려로 이해된다. 그러나 일부에서 제기되는 우려와 달리 복지의존 문제는 보편주의 복지국가에서보다는 자산조사를 통해 엄격한 자격기준을 통과한 소수 취약계층에게 급여와 서비스를 제공하는 잔여주의 복지국가에서 훨씬 더 심각한 문제가 되고 있다. 소위 복지 수급자들의 도덕적 해이를 막기 위해 엄격한 자산조사를 실시하는 국가들에서 보편적 급여와 서비스를 제공하는 국가보다 복지의존의 도덕적 문제가 심각하다는 것은 가히 “재분배의 도덕적 역설”이라고 할 수 있다.

한국 복지국가의 목적이 어려운 처지에 있는 사람들을 구제하는 것이라도 잔여주의는 효과적인 정책수단이 될 수 없다. 더욱이 지난 복지국가의 변화과정에서 잔여주의는 항상 그 존재를 위협받았고, 축소의 대상이었다. 심지어 보편주의 복지국가의 전형이라고 간주되는 노르딕 복지국가들에서도 급여대상이 제한적인 주택수당과 공공부조에 대한 지지는 점점 더 낮아지고 있다(Rothstein, 1998). 더불어 저소득층에게 자원을 집중하는 문제는 정치적으로 안정적이지 않았다. 구월산의 임꺽정처럼 부자들로부터 재물을 가져다 가난한 사람들에게 나누어주는 정책이 정치적으로 지속될 가능성은 거의 없다. 이러한 논의에 근거했을 때 현재 한국사회에서 점증하는 불평등과 빈곤에 대한 최적의 정책대안은 복지자원을 빈곤계층 또는 취약계층에 집중하는 것이 아니다. 취약계층을 위해서도, 비빈곤층을 위해서도 보편주의는 한국 복지국가가 지향해야할 원칙임에 분명해 보인다.

스웨덴에서 1981년 주택수당과 공공부조를 줄어야한다는 의견이 늘려야한다는 의견보다 각각 23%, 5%포인트 높았고, 1992년에는 이러한 의견이 25%, 13%포인트로 더 증가했다(Rothstein, 1998).

이처럼 보편주의는 한국사회가 지향해야할 복지국가의 당위적 원칙이지만 현재 한국사회가 직면한 사회위험은 보편주의 원칙만으로는 완화될 수 없다. 보편주의는 선이자 당연히 추구해야할 이상이고 선별주의는 악이자 궁극적으로 척결해야할 대상으로 간주하는 것은 적절하지 않다. 뒤르켕이 윤리적 이상의 다원성을 인정했던 것처럼(Durkheim, 1905, 김종엽,1998:248 재인용) 모든 시대에 모든 사회에서 타당한 단일한 사회정책의 이상(여기서는 전형적 보편주의 복지)이 존재한다는 관점은 수용될 수 없다. 보편주의는 분명한 한계가 있으며, 보편주의는 사회위험에 대한 만병통치약이 아니다(Titmuss, 1968[2006]; Anttonen and Sipilä, 2008). 인간의 존엄성을 훼손하고, 가지지 못한 사람들을 다른 사람들로부터 분리시키는 자산조사에 근거한 잔여주의제도는 반드시 제한해야한다. 그러나 선별주의와 긍정적 차별은 보편주의가 실현하려고하는 기회와 결과의 평등을 가능하게 하고, 지속하게 하는 중요한 원칙들이다. 실제로 노르딕 복지국가들은 물론이고 대부분의 산업화된 서구 복지국가들은 보편주의와 선별주의 원칙들이 공존하고 있다 (Korpi and Palme, 1998; Anttonen and Sipilä, 2008). 보편주의와 선별주의 원칙은 분명하게 구분되는 이분법적인 선택원리가 아닌 복지정책의 대상과 급여수준에 따른 가능한 선택들의 연속체이다. 보편주의는 모든 시민을 포괄한다. 그러나 다원화된 사회에서 보편주의는 결코 모든 시민들의 욕구가 같으며, 모든 시민들이 동일한 사회적 책임을 수행해야하고, 모든 시민들이 같은 형태의 급여를 받아야한다고 주장하지 않았다. 한국에서 보편주의는 선별주의를 통해 서로 다른 필요를 인정하며, 서로 다른 기여를 할 수 있고, 서로가 다르다는 것을 기꺼이 받아들이는 보편주의가 되어야한다.

더 이상 안정적 고용을 모든 시민에게 보장할 수 없다는 현실은 보편주의의 실현이 단순히 사회위험에 사후적 대응이 아닌 사회위험에 대한 사전적 대응의 필요를 역설하고 있다. 이러한 문제의식에 근거한다면 한국사회에서 보편주의는 시민들에게 노동할 권리를 보장하고, 노동을 통해 자신을 실현할 수 있는 기회를 만들어주는 노력을 수반해야한다. 이러한 노력을 전제로 균등급여를 최저수준이 아닌 적절한 수준으로 높이고, 소득비례급여의 상한선을 보수적으로 결정할 필요가 있다. 즉, 보편주의는 적절한 수준의 기본수준과 노동시장에서의 성취를 일정 수준에서 보장하되, 노동시장의 유연화로 발생하는 구조적 불평등을 보완하기 위한 방식으로 제도화될 필요가 있다.

하지만 보편주의의 실현은 쉽지 않다. 특히 한국과 같이 보편주의 복지에 대한 경험이 일천한 사회에서 보편주의를 위해 연대하고 자원을 모으는 것은 쉽지 않은 과제이다. 한국사회에서 보편주의 복지를 실현하기 위해서는 보편주의 복지에 대한 당위적 주장을 넘어 보편적 복지를 시민들에게 실질적으로 경험하게 할 필요가 있다. 이러한 관점에서 보면 지난 6·2 지방선거의 쟁점으로 부각된 무상급식은 한국사회에서 보편주의 복지를 향한 중요한 출발점이 될 수 있다. 비록 무상급식이 전체 사회보장에서 차지하는 비중은 보잘 것 없다. 그렇지만 보편주의 무상급식은 보편주의 복지를 위한 연대의 소중한 경험이 될 것이다.

마지막으로 보편주의는 신좌파와 다양성을 인정하지만 보편주의에 기반 하지 않은 다원주의는 받아들일 수 없다. 다원성은 보편주의를 보완할 수 있지만 보편주의를 대체할 수는 없다. 마찬가지로 다양한 시민의 특성을 반영하는 선별주의는 보편주의의 보완물이 되어야지, 선별주의가 보편주의를 대신할 수는 없다. 선별주의에 근거한 다원성은 모든 시민 각각이 독립된 존재로서 서로 다르다는 것을 인정한다. 서로 다르다는 것은 우리 자신이 불완전하고, 완전하지 않다는 것을 인지하는 것이다. 불완전한 개인은 사회위험을 혼자서 감당할 수 없으며, 또 다른 불완전한 개인을 통해 그 불완전성이 보완되어야한다. 이러한 불완전이 우리에게 보편주의를 위한 연대를 요구하고 있는 것이다. 다르다는 것은 역사적으로 많은 사회에서 갈등과 적대적 관계로 나타났지만, 다르다는 것의 긍정적 모습은 상이한 서로의 불완전성을 보완하는 연대의 근거와 동기가 된다. 후기산업사회를 살아가고 있는 우리는 서로의 다름이 갈등과 적대적 관계로 나타날지, 아니면 서로의 부족하고 모자란 점을 보완하는 보편주의를 위한 연대로 나타날지 한국사회는 교차로의 한 복판에 서있다.

	발제 3
	지방정부의 보편적 복지정책 추진사례와 전략
	이상구 / 복지국가소사이어티 사무국장

1. 보편적 복지 정책에 대한 지방정부의 현황

1) 보편적 복지의 정의와 선별적 복지와의 차이

○ 보편적 복지의 정의

- 보편주의는 ①소득조사(또는 자산조사) 없이 ② 연령, 고용기간 등의 준거와 연동되는 ③ 특별한 욕구가 있는 모든 사람에게 복지급여의 자격을 부여하는 것(이태수, 2010)

○ 보편적 복지의 본질적 문제(대구대학교 주은선 교수)와 비판

1) 평등한 시민권을 촉진시키는 것이지만 동시에 (국민들이 자율성과 독립성을 잃고 국가에 의존하게 되는) 국가적 가부장주의의 성격을 가진다는 점에서 아이러니한 제도

( ) 안의 내용은 필자의 임의적인 해석이므로 주은선 교수의 의견과 다를 수 있음

→ 국가는 인민의 집, 국가에 의존하는 것이 개인의 책임으로 방치하거나 가족의 책임으로 돌리는 것 보다 안정적

2) 정액의 보편주의적 급여는 모든 시민이 노동시장에 참여하는 완전고용사회에서는 유효하지만 오늘날과 같은 만성적 불완전 고용시대, 고용 없는 성장의 시대에는 오히려 잔여적 제도의 필요성이 더 높음

→ 자유시장 경제 제도에서 완전고용이 실현되거나 지속될 확률은 거의 없고, 완전고용이 보편적 복지의 전제 조건도 아님. 불완전 고용시대, 고용없는 성장 시대에 더 유용한 제도라는 것이 북유럽 국가들의 역사에서 확인할 수 있음

→ 잔여주의 복지가 가지는 효용성과 효과성에도 불구하고 취약계층 외의 중산층과 부유층을 소외시킴으로 국민 전체의 담세율을 높이는데 한계가 있어 제도의 지속 가능성과 확산 가능성이 낮음

→ 복지의 과소로 인한 과도한 노동쟁의 및 불필요한 사회적 비용 지출 초래, 경쟁에서 소외된 개인의 경우 능력 활용 기회 박탈로 인적 자원 활용의 낮은 효과성, 보편적 복지가 주는 내수 진작 효과와 적극적 고용 창출 수단으로서의 역할 등은 과도한 수출 의존도로 인한 부작용이 문제되는 우리나라 경제 구조에 도움이 되는 제도

3) 보편주의는 한 부모 가구의 증대, 다문화주의 등 새로운 욕구와 다양성에 근거해 차별적인 욕구를 가진 다양한 인간존재를 동일한 집단으로 접근한다는 점

→ 선별적 복지보다 기본적인 보편적 복지를 제공하는 전제 위에 개인의 요구와 특성에 맞는  복지를 추가적으로 제공하는 방식이 더 효율적임

→ 보편적 복지는 한 부모 가구의 증대, 다문화주의 등에 대응하여 연대성과 집단에 대한 소속감을 증가시키는데 기여하므로 사회구성원이 다양 할수록 더 효과적일 수 있음

○ 보편적 복지 정책 추진의 문제(이태수 교수)에 대한 검토

1) 보편주의가 진보진영 만의 무기가 아니라는 점. 즉, (한나라당이 기초연금을 주장하였듯이) 보편적 복지정책을 보수진영에서 들고 나와 보수와 진보의 구분점이 되지 않는다는  주장에 대해

→ 보수진영의 철학과 사상 체계의 한계로 인해 전면적인 보편적 복지를 들고 나오는 것은 불가능하므로 걱정할 필요가 없음

최근 기획재정부와 청와대가 보편적 복지를 populism으로 비판하면서 2011년 ‘친서민 희망 예산’을 설명하면서 전체 국민의 70% 까지 수혜 대상과 지원 금액을 확대하더라도 나머지 30%를 배제하는 것을 주장하고 있음

2) 재정 제약상황에서 보편주의적 정책은 재정압박에 직면, 대중 정당으로서의 실제 추진하기 어렵다는 주장에 대해

→ 이미 균형재정 전략을 현 정부가 포기한 상황이며, 기획재정부 조차 더 이상 “양입제출”의 원칙을 주장하지 않음

→ 실제 우리나라의 재정 상태와 규모에 비해 현재의 적자 수준은 크게 문제되지 않아, 비과세 감면의 축소, 전면적인 부자감세 철회, 4대강 개발 중지 등을 할 경우 증세 없이도 차기 정부에서 일정 수준의 보편적 복지정책을 추진하는 것이 가능함.

구체적인 추계 자료와 근거는 복지국가를 위한 재정 전략 연구(복지국가 소사이어티, 2007) 참조

→ 역으로 현 정부의 과도한 적자 재정을 비판하면서, 토목, 건설 등으로 인한 적자재정이 아닌 실제 국민생활에  도움이 되는 적자 재정을 주장하는 것이 필요함

→ 또한, 보편적 복지 정책을 통해 중산층을 포함한 전체 국민들에게 혜택이 돌아가고, 소액이라도 저소득계층과 중산층이 추가 부담을 해야 증세가 부유층을 포함한 국민적 동의를 구할 수 있음.

감세 정책의 혜택이 대다수 대기업과 부유층에게 돌아갔듯이, 증세를 할 경우 현재의 누진율로도 대다수의 부담은 부자들과 대기업들이 부담하게 됨

→ 현재 수준의 적은 과세대상과 낮은 조세 부담률 상황에서 사회복지세, 부유세 등으로는 조성할 수 있는 재원의 크기에 한계가 있어 보편적 복지 정책을 전면적으로 추진할 수 없으므로 소득세 등 일반 과세에서의 OECD 수준의 증세가 필수적임

3) 보편주의의 전략은 전국적 차원의 전략으로서 타당하지만 지방정부 차원의 전략으로 가기 어렵다는 주장에 대해

→ 상당한 시간적 투자 없이 단기간 내에 국가적인 차원에서 전면적인 보편적 복지를 시행하는 것은 어려우므로, 지방정부에서 다양한 형태의 보편적 복지 정책을 시행해 본 후 검증된 정책을 전국적으로 확대하는 것이 행정적으로도 바람직함

→ 진보적인 지자체장과 지방의회를 장악한 곳부터 보편적 복지를 시행하여 모범과 사례를 만들어야 다음 선거에서 국민적인 이해와 동의를 통한 이슈화와 추진이 가능할 것임

→ 제한된 형태의 보편적 복지를 지방 단위에서 시행한 후 이에 대한 국민적 지지와 여망을 바탕으로 보편적 복지의 실행을 위한 정권 수립이 가능해질 것이며, 정권이 획득되면 법과 제도를 통해 단계적으로 전국적 규모로 확산을 시키는 전략이 유용할 것임

○ 보편적 복지와 선별적 복지의 이론과 정책 비교(Gillbert)

표 1. 보편주의 복지와 선별주의 복지의 비교

	보편주의(universalism)	선별주의(selectivism)
원리	․ 급여는 사회적 권리로서 모든 사람에게 주어져야 함. 예) 노인을 위한 사회보장 급여, 청소년을 위한 공공 교육	․ 급여는 개인의 욕구에 기초하여 주어져 야 함. 예) 빈민을 위한 공공부조, 공공주택
가치	․ 사회적 효과성	․ 비용효과성
사회정책	․ 사회구성원모두가 당면하는 문제에 대한 사회 전체의 대응 예) 사회보험, 공공교육, 노인을 위한 의료 서비스	․ 개인적 욕구에 근거를 두고 제공되며 자산 조사에 의해 결정 예) 헤드 스타트, 직업훈련제공
장점	․ 인간의 존엄성과 사회통합을 유지함. ․ 포괄적인 서비스나 광범위한 예방 프로 그램들이 보다 큰 문제를 예방. ․ 정치적 이점 * 비용효과적(자산조사 불필요 등) * 소득재분배효과 (조세를 통한 급여환수, tax back)	․ 전체적인 지출감소. ․ 가장 욕구가 큰 사람에게 가용재원 집중가능(중산층의 정치적 압력 회피) * 사회적 효과성 ; 욕구가 있는 사람에게 표적화한 급여는 사회에 긴장과 적대감을 조장하는 불평등을 감소

자료 : 이태수, 2010

2) 보편적 복지 정책을 추진하기 위한 지방정부의 환경

○ 지방정부의 열악한 재정 상황

- 대부분의 지방정부들이 과도한 건설 및 토목 관련 예산을 지출함.

· 전국 256개 지자체들의 수송 및 도로교통 예산, 국토 및 지역개발 예산, 그리고 기타 예산 등 지역개발 관련 예산은 전체 예산 중 평균 35% 수준임.

경북 A시의 경우 전체 예산의 32%, 전북 B군의 경우 24%, 그리고 경기도 C시의 경우 무려 46%를 토목 및 건설관련 예산이 차지

· 전국 지방자치단체장들의 공약 중 지역개발 공약의 비율도 40% 이상임.

※ 경향신문 정보공개청구에 답한 224개 기초지자체들의 공약사업 분석 결과 개발 및 건설 관련 공약사업은 2,540건, 집행액은 50조 6천억 원에 이름.

· 공약 관련 예산 집행액의 80% 이상이 개발 관련 공약이며, 공약사업 둘 중 하나가 건설교통이었고, 넷 중 하나가 도로건설 사업 임.

- 즉, 지역주민들에게 가구마다 1,600만 원에서 2,100만 원 정도의 예산이 배정되어 있으나, 이중 400-500만 원 정도의 예산이 지역건설 및 토목업자들에게 배정되고 있는 것임.

· 문화, 체육, 관광 관련 예산(문화시설 건립, 관광지 진입도로 건설), 사회복지관련 예산(각종 복지관 건립), 환경보전 관련 예산(소각장, 매립장, 하천 개발 등)도 실제 내용은 건설 및 토목 관련 예산인 경우가 다수임.

그림 1. 민선 4기 전국지방자치단체들의 지역개발분야 공약비율과 집행액(경향신문 기획, 2010.2)

○ 인건비도 해결 못하는 기초자치 단체

전국 16개 광역시도 가운데 6곳은 자체사업을 벌일 수 있는 재원이 전체 세입의 10%에도 못미치는 것으로 나타났다. 또 전체 246개 시·군·구 자치단체 중 올해 지방세로 공무원들의 월급을 충당하지 못하는 곳이 137개에 이른다. 지방재정이 악화되면 결국엔 중앙 정부의 부담으로 돌아올 수밖에 없어 국가 재정의 건전성을 훼손할 수 있다는 우려가 커지고 있다.

■ 자치구 절반, ‘가용재원’ 바닥15일 국회 예산정책처가 이정희 의원(민주노동당) 의뢰로 분석한 ‘지방자치단체별 재정난 현황’ 보고서를 보면, 2008년 결산액 기준으로 16개 광역자치단체 가운데 인천과 전남, 충북, 전북, 강원, 충남 등 6곳의 전체 세입 대비 ‘가용재원’의 비율이 10%를 밑도는 것으로 집계됐다.

가용재원이란 국고보조금 등을 제외하고 지자체가 독자적으로 쓸 수 있는 ‘일반재원’에서 인건비와 운영비 등 반드시 써야 할 ‘경상비용’을 뺀 금액을 말한다. 이 재원이 부족하면 지역개발 등을 위한 자체사업을 벌일 여력이 없어지고 지자체의 재정부족으로 이어질 가능성이 높다.

특히 인천광역시의 경우엔 가용재원의 비율이 -13.1%로 새로운 지역사업은커녕 일반재원으로 경상비용조차 충당하기 힘든 실정임을 드러냈다. 이어 전남(6.5%)과 충북(7.2%), 전북(8.5%) 등의 순으로 가용재원이 크게 부족한 것으로 나타났다.

예산정책처의 김경수 분석관은 “저소득층과 고령층이 많은 자치구일수록 세수는 부족한 반면에 사회복지 등의 세출수요는 높아 재정이 열악하다”고 말했다.

■ 인건비 충당도 어려운 지자체 늘어 전국 지자체의 재정상황은 갈수록 악화되는 모양새다. 올해 지방정부의 예산규모(순계 기준)는 139조9000억원으로 전년보다 1.7%가 늘었다. 이는 최근 4년간 가장 낮은 증가폭이다. 지방세 등 자체수입은 전년 대비 1.7% 줄었고 중앙 정부가 내려보내는 지방교부세도 3.6% 감소한 탓이다. 정부의 감세정책과 부동산 경기 침체에 따른 세수 감소 등이 복합적으로 작용한 결과다.

지방세 수입으로 인건비를 해결하지 못하는 지자체의 수도 올해 모두 137곳으로 지난해보다 23곳이 늘어날 전망이다. 자치단체 공무원의 월급을 스스로 해결하지 못할 정도로 살림살이가 어려운 자치단체가 급증한 셈이다. 올해 전국 지자체의 평균 재정자립도 역시 52.2%로 전년보다 1.4%포인트 하락했다.

○ 심각한 지방정부의 재정 상황에도 불구하고, 현 정부에서의 부자감세 정책으로 인한 지방 세수의 감소는 연간 10.5조원에 이를 것으로 추정(국회 예산정책처, 2009)

표 2. 감세로 인한 지자체 재정 악화 :정부 감세로 인한 지자체 재정 변동액 추정

구분	재정변동 사유	변동금액(억)	비고
지방교부세	종합부동산세 감면	22,704	종부세 감면에 따른 부동산교부세 감소
	내국세 감면	33,325	내국세 감면에 따라 보통·특별,분권교부세 19.24%만큼 감소
	소계	56,029
지방교육재정교부금	교육세 감면	629	교통환경에너지세와 개별소비세 감면에 따른 교육세 감소
	내국세 감면	34,641	내국세 감면에 따라 보통·특별교부금 20% 감소
	소계	35,270
주민세	주민세 감소	14,079	소득세 법인세수 감소액의 10%만큼 감소
합계		105,378

자료 : 국회 예산정책처, 209

- 이를 반영하여 중기 재정계획에서 지방교부금도 2012년 까지 16.6조원이 감소할 것으로 추정(국가재정운영계획, 기획재정부)

표 3. 국가재정운용계획상의 향후 지방교부금 지출금액 비교

구분	2009	2010	2011	2012	합계(억)	증가율(%)
2010 계획 (감세 적용)	305,541	305,874	319,332	327,397	1,258,144	2.8
2009년 계획 (현행 기준)	315,542	341,425	369,165	398,329 (추정액)	1,424,461	7.9
지방교부금 감소액	△10,001	△35,551	△49,833	△70,932	△166,317	△5.1

* 국가재정운용계획 2008~2012, 2007~2011 참조

표 4. 서울시 00구 인수위원회에서 공약사업 수행을 위해 공무원들이 산출한 예산

사업명	국비/교육특별회계	시비	구비
교육예산 5% 확대			596
복지관 한방클리닉			8
가족 문화관람료 할인			2
점자 도서관설치			2
장애인 자립센터 지원확대			2
방과후 프로그램 확대(2개소)			1.5
사회적 기업 일자리 1000개			100
시니어클럽 일자리 중계센터 설립			2
올레길 조성		70
학교 시설 복합화(5개소)	381.65	67.35	46.2
초중 무상급식	222.22	222.22	73.2
맛춤형 방과후 학교	29	14.5	10.96
신생아 양육비 120만원 지원		126.72	31.65
국공립 보육시설 10개(신축5, 임차5) 증설		99.12	24.78
경로당 리모델링 20개소		10	10
발달장애인 지원센터 설립	2	2
다가구임대주택(100가구) 공급	54	54	12
서민생활 안정기금 500억원	300		200
400개 기업 창업	21		9
7개 작은 도서관	37.48	22.52	15
학교 부지 공영 주차장		143.55	95.7
스포츠공원(민자)			200
외국인 유학생 전용 거주 시설 7개(민자)			490
패션산업지원 아파트형 공장(민자)			45
동소문 연극로 조성(민자)			150
사교육비 부담 완화			0
시간연장보육, 방과후 학교			0
민간보육시설 종사자 처우개선			0
보건분소 설립			0
자전거 도로 확대			0
재래시장 활성화 시설개선			0
I CITY(민자)			0
소계	1047.35	831.98	2126.99
총계			4006.32

○ 민선 5기에서도 지방 재정의 확보는 쉽지 않을 것으로 예상됨

- 지자체 연간 예산이 3,500억 원 수준인 지방자치단체의 경우, 기존 사업 외의 신규 가용 사업을 위한 재원은 평균 5% 수준이므로 연간 175억 원 밖에 되지 않는데도 불구하고, 해당 지자체의 공무원들이 인수위원회에서 보고한 자료는 (예산 계획을 수립조차 하지않은 것을 제외하더라도) 기존 사업 외에 구비로 4년 동안 2126억원, 국비와 시비를 합하여 4006억원을 추정하여 정책을 실현할 의지가 전혀 없다는 것을 간접적으로 표현하고 있음

○ 지방자치단체장들의 낮은 인식 수준

- 6·2 지방선거 당시 ‘무상급식’ 정책과 ‘보편적 복지국가’ 담론이 큰 주목을 받았으나, 한겨레의 지방자치단체장 설문조사에서 응답 기초단체장의 47.9%는 복지확대의 최우선 목표를 여전히 ‘취약 계층 복지’로 여기고 있었음

그림 2. 지역주민 복지확대의 목표에 대한 지자체장들의 의식조사(한겨레, 2010)

- 복지정책의 내용도 복지확대의 가장 효과적 수단으로 ‘다양한 일자리 창출’을 꼽은 단체장이 38.0%로 가장 높았고, ‘토건 예산 감액, 복지 예산 증액’이 가장 효과적일 것이라는 대답은 5.8%에 불과함

그림 3. 지역주민 복지확대의 수단에 대한 지자체장들의 의식조사(한겨레, 2010)

- 복지확충을 가로막는 가장 중요한 요인에 대해 81%의 단체장들이 ‘불충분한 세입 및 국고지원’을 꼽았으며, 3순위 응답을 포함할 경우 ‘복지확대에 대한 지역주민 동의 부족’과 ‘건설사업 중심의 지역경제 구조’라는 응답이 50%였음

- 기초단체장들이 가장 의존하는 두뇌집단을 묻는 질문에 대해, 52.9%가 해당 자치단체 공무원을 꼽았으며, 5%가 지역 대학교수, 1.7%만이 광역시도의 정책연구원을 선택함. 16.5%의 단체장은 ‘지역 내 시민단체나 민간 싱크탱크’를, 11.6%는 ‘지역 주민’을 자신의 지역 정책 마련에 도움을 주는 가장 중요한 두뇌 집단이라고 응답하여 구체적 정책 추진에서 정책결정자들의 관료 의존 현상이 심각하였고, 관료들에 의존할 경우 기존 정책들과의 차별화가 쉽지 않을 것임을 예상할 수 있음

○ 공무원들의 구시대적인 사고방식과 보편적 복지정책에 대한 무능

- 대부분의 지방자치단체 공무원들이 토목과 건설에 익숙해져 있으며, 생활 지원업무는 지방정부의 역할 중 낮은 선호도를 가진다고 생각함

- 기획예산 관련 부서 및 토목, 건설 관련 인허가 부서가 아직도 가장 힘 있는 자리이며 승진 대상자들의 보직으로 생각되는 분위기 속에서 복지 뿐 아니라 사회분야 대부분의 업무들은 3D 직종으로 인식하는 등 공무원들의 선호도가 낮음

- 대부분의 공무원들이 잔여주의적이며, 선별적인 복지 사업에 익숙해 있어, 보편적 복지정책에 대해 사상적, 철학적으로 동의를 하지 못하고 있으며, 자치단체장의 공약이라 하여도 이들 업무가 자신이 추진해야할 일이라는 인식이 희박함

- 실제로 다수의 공무원들이 보편적 복지정책에 대해서는 잘 모르고 있으며, 실시 해 본적이 없어  추진할 수 있는 능력도 높지 않음

- 실제 업무를 담당할 공무원들이 보편적 복지 정책에 대해 배운 적도 없고, 본적도 없으므로 추진에 상당한 한계가 내제되어 있음(첨부 자료 1 . 민선 4기 서울시 및 구정 방향 및 핵심 전략 참조)

3) 지방선거 이후 제안된 지방 정부의 보편적 복지 정책

○ 지방정부에서 추진 가능한 보편적 복지 정책

서울복지 시민연대에서 제안한 민선 5기 사회복지분야 성과지표에 근거

- 0세아 가정 보육교사 파견 사업 및 무상보육

- 아동수당

- (무상교복과 무상 준비물을 포함한) 실질적 무상교육

- 취약계층이 아닌 전체 아동을 대상으로 하는 방과 후 교실과 지역아동센터

- 보호자 없는 병원

- 노인요양보험 급여 대상자 중 등급 예외자까지의 장기요양서비스 확대

- 도시형 보건지소의 설치

- 장애인 이동권 보장 및 장애인 활동 보조 서비스 확대

- 장애인 취업 확대 및 고용 안정화

- 노인 일자리 사업 확대

- 중산층까지 주거복지정책 확대

○ 서울시 의회에서 논의 되는 보편적 복지 정책과 소요 예산

- 매년 현재의 서울시 예산의 약 6%(1.6조원)를 보편적 복지와 관련된 사업들에 투입할 경우 서울시민들의 40%가 넘는 408만 명(연인원) 정도에게 혜택이 돌아감

가구당 2중 3중 지원을 받게 되는 경우도 있으므로 실인원이 아닌 연인원의 개념으로 이해하는 것이 필요함

- 특히, 학령기 아동을 둔 가구들의 경우 개발 가구당 매월 5-10만원에 이르는 급식비 뿐 아니라, 신학기 마다 부담이 되던 교복 관련 비용(동복, 하복 각각 평균 34만원) 절감, 아침마다 지출되어야 하는 각종 준비물 비용 절감이 가능하므로 가장 많은 혜택을 누릴 수 있음

공동구매 수준이 아니라, 대량 납품을 농해 단가 저하 가능, 학용품도 대량 계약 구매 뿐 아니라 중간 차액을 없애므로 조달청 단가 수준의 저가로 구매 가능하므로 실제 지출되는 예산보다 학부모들이 절감할 수 있는 비용은 더 커짐

- 신생아가 있는 매 가구당 주 2-3회, 매일 3-47시간 이상의 보육 도우미 파견사업이 가능해지고, 만 6세 까지 모든 아동을 둔 가구에게 월 10만원의 지원(연간 120만원)이 되며, 보육비에 대한 부담을 완전히 덜 수 있음. 또한 각종 시간 연장형 보육이나 야간 보육, 주말 보육 등 수요자 맞춤형 보육이 가능해지고, 125개의 아이사랑방이나 육아지원센터를 통해 어린이를 양육하는 각종 기술과 지식을 배우며, 가정보육도우미 파견 등의 지원을 받는 것이 가능해 짐

전면 무상보육 실시의 경우, 각 어린이 집들에서 징수하고 있는 추가 부담금 등에 대한 통제도 가능해짐

- 서울시의 경우 약 100만 명의 노인인구 중 월 50만 원 이하의 저소득자가 30%인 29만 명에 이르고 있으므로 이들 중 약 1만 명에게 일자리를 제공할 수 있게 됨. 특히, 노인 장기 요양보험에 해당되는 분들에 더하여 등급 외 판정을 받은 5만 명에 이르는 중증와상 재가노인들을 위해 한 노인돌봄 종합서비스를 제공할 수 있게 되어 이들 노인들을 돌보는 주부들 까지 포함 12만 명이 혜택을 볼 수 있게 됨

표 5. 서울시의 보편적 복지의 실현을 위한 소요 예산 총액 및 수혜 인구수 추정

분 류		소요액 (억원)	대상 인구(명)
실질적 무상 의무교육	초, 중, 고교 무상급식의 전면실시	5,089	133만 명
	초, 중등학교 학습준비물의 무상화 추진	299	60만 명
	중, 고등학교 동계 및 하계 무상 교복	387.6	11.4만 명
아동의 사회적 양육실현	실질적인 무상보육 실시	3,398	23만 명
	아동수당의 실현	6048	50.4만 명
	다양한 보육서비스 지원	45	약 1만 명
	아이사랑방 및 육아지원센터 개설	31	2.5만 명/월
노인의 사회참여기회 확대	장기요양보험 사각지대 노인 보호	270	5.5만 명
	노인 일자리사업의 확대	300	1만 명
장애인 사회통합	장애인 활동 보조인 확대	42	50만 명
주거 보장	전세금 보조로 주거 안정	600	24만 명
건강 보장	도시형 보건지소 확대	350	10만 명/년
	보호자없는 병원 실시	191	36.5만 명/년
총 계		16,510.6	408.3만명/년

자료 : 서울시의회 재정분석 T/F, 2010

- 서울시의 약 100만명에 이르는 장애인구 중 활동도우미를 필요로 하는 중증 장애인들에게도 자립할 수 있도록 활동보조서비스 제공이 가능해 짐

- 전세금 무이자 융자사업 및 월세 보조사업 등의 주거복지 사업을 통해 서울시 거주 인구의 6만가구, 약 24만명에게 주거비 부담을 덜어줄수 있게 되면서, 동시에 서울시의 가장 큰 부채의 원인이 되는 SH공사 등의 SHFT주택 사업의 미분양 주택과 전세란 등을 해소할 수 있는 효과를 기대할 수 있음

- 서울시의 25개 보건소에 더하여 약 100개의 도시형 보건지소가 신설되면 월 1,000명 정도 씩 연간 10만 명의 주민들이 기존의 가정간호 서비스 등에 더하여 예방보건서비스와 건강상담서비스, 건강증진서비스를 받게 되면서 고혈압과 만성질환등에 대한 적극적인 관리가 가능해지며, 보호자 없는 병원(약 1,000병상 운영)을 통해 연인원 36.5만 명의 환자들이 간호사와 간병인들의 혜택을 받게 됨. 가족 중에 환자가 생겨 입원을 하여도 여성들이 직장을 그만두거나 휴직을 하면서 간병을 해야 할 필요가 없게 되는 등 심각한 간병 부담을 덜 수 있게 됨. 동시에 대학병원으로 몰리는 환자들이 중소병원들에 분산되면서 경영난을 겪고 있는 다수의 중소병원들도 경영의 개선을 기대할 수 있게 됨.

2. 지방정부의 보편적 복지 추진 사례

□ 무상보육의 실시

1) 보육 시설에 대한 평가 인증 강화

- 보육 시설에 대한 평가인증업무를 맡고 있는 육아정책개발센터와 협력하여, 지역 주민과 학부모들이 직접 참가하는 평가인증제도 시행

보육시설 표준 회계 준칙을 제정, 시설장 등의 부당한 이익이나, 학부로 부터의 추가 비용 징수 등이 적발되도록 하며, 회계 준칙 위발 발견 시 세무 조사 및 시설별 TO 제한, 평가 인증에 불이익 부여 등의 제제를 하도록 함

- 지역의 보육시설이 참여를 거부하면, 아동별 보육료 지원 대상 기관에서 제외하는 방식으로 퇴출 제도 도입하여, 기존 민간시설 중 인증 미통과 시설은 폐쇄, 아동별 지원 대상에서 퇴출

⇒ 일부 지방자치단체에서 주민참여형 평가인증제도의 시행, 미인증 시설에 대한 퇴출, 평가 인증비용의 지자체 부담 등을 위한 방안을 준비 중에 있으며, 구체적인 모델 개발을 위한 연구 용역(복지국가소사이어티의 육아지원정책 연구모임) 및 field 적용을 위한 시범 사업이 진행중에 있음

2) 실질적인 공공 보육시설 확대 및 민간보육시설의 공공성 확대

- 지방정부가 민간 시설을 낮은 가격에 인수하거나, 지방정부에 기부채납을 조건으로 운영권을 부여하는 등 신설 뿐 아니라 임대, 인수 등 다양한 방법으로 공공시설의 비중 증가

- 민간시설의 경우, 정부가 관련 설비 및 시설을 지원하면 이사회에 참여하여 결정권한을 행사하는 방식으로 공공시설로 전환하여 30%의 공공시설 비중을 달성

⇒ 대부분의 지자체들은 공약에서는 국공립 보육시설의 확대를 명기하고 있으나, 지역의 기존 시설장들의 반발, 놓은 부지 매입비와 건축비 등으로 실제로 추진되기는 어려울 것으로 예상됨.

⇒ 특히, 열악한 재정 상황으로 지자체의 예산확보가 어려워, 민선 5기 임기 중에 최대한 관내에 1-5개 이내의 시설(전국의 어린이 집은 33,500여개로 이러한 방식으로 적정 국공립 비율을 확보하는 것은 한계가 있을 것임)을 확충하는 것도 어려울 것으로 평가됨

⇒ 현재 서울시의 일부 구에서 서울형 어린이집 사업으로 시설비와 인건비를 지원하면서, 공익 이사의 경영 참여 및 투명회계 제도 등을 반영하여 기존의 민간 시설을 공영화 하는 방안을 준비 중에 있음

⇒ 기존 시설 중에 무상임대를 통한 구립 전환 방식, 재개발 및 공동주택 단지 내 민간시설의 국공립화 추진

재개발 지역내 공공시설 설치시 구립보육 시설 의무화 추진

의무보육시설을 장기 무상임대하여 구립전환

⇒ 도서관, 문화센터 등 복합시설 건립시 국공립 보육시설 확보 의무화

3) 실질적인 무상보육의 달성

그림 4.  소득계층별 보육료 차등지원의 개선 방안

- 지방자치단체 예산지원으로 학부모의 소득에 관계없이 누구나 보육료 부담이 없도록 실질적인 무상보육제도의 도입

이미 차등보육료 지원에 많은 예산이 투입되고 있으므로 현재의 수준에서 전국적으로 1.5조원 정도의 추가 투입으로 전체 지원대상 아동에 대한 무상보육이 가능하다는 주장도 있음

⇒ 정부의 친서민 희망예산에 보육료를 전체 대상자의 70%까지 확대하는 것으로 발표되어, 지자체에서의 약간의 추가 부담으로 소득수준에 관계없는 무상 보육의 가능성이 높아짐

- 어린이집에서 입소료, 현장학습비, 특별활동비 등의 이름으로 추가 징수한 비용을 기타 운영비, 필요 경비, 기타 경비 등의 항목으로 운영자 및 개설자의 수익을 보전하는 방식으로 활용되고 있으므로, 지방자치단체의 조례 제정 및 지자체 장의 고시를 통해 필요경비 등의 추가 징수금을 받지 않도록 규제하여 실질적인 학부모의 비용 부담을 경감시킴. 대신 법정 보육료 지원액 외에 추가로 필요한 부분은 지방정부에서 재정을 부담해 주도록 함.

실태조사에서 월 6만원 내외로 높게 나타남

실태 조사에 따르면, 국공립 시설 이외의 민간시설들의 경우 상호 경쟁이 되므로, 실제 이러한 추가 비용을 징수하는 기관은 전체 조사대상의 10%에 불과하다고 함

⇒ 지방자치단체장의 권한으로 추가 부담금 부분을 동결하고, 지방보육위원회에서 실태조사와 규제를 담당하며, 추가 부담금 여부와 연동하여 아동별 보육료 지원 및 시설별 지원에 대한 규제를 강화하는 방안이 모색되고 있음

4) 아동과 부모의 특성과 요구에 맞는 보육서비스 지원

- 기존 국공립보육시설에 인건비와 운영비를 추가 지원하면서, 24시간 보육시설이나 시간연장형 시설의 지원 대상을 아동의 수요에 따라 확대함.

- 다문화 아동을 위한 보육서비스를 강화하고, 장애아가 있는 경우 시설 종사자를 추가로 지원하고 시설 개선을 지원하는 등 장애아통합보육이 가능하도록 지원함.

⇒ 영유아 플라자 ‘아이조아’에서 시간제 보육시설 운영

⇒ 시간제 통합 어린이집 운영 및 시간연장제 지정시설에 대한 추가 운영비 지원 사업으로 시간 연장 보육 운영에 대한 시설들의 부담 경감과 효율화 추진 중

5) 0세 아동을 대상, 가정 내 보육 지원

- 출산 후 1년 동안은 0세 아동을 대상으로 전 산모들에게 산모도우미를 파견하여 밤에 낮을 잠시라도 눈을 붙일 수 있도록 하고, 직장 복귀를 위한 준비를 할 수 있도록 지원함.

⇒ 여성가족부에서 지금까지의 한시적 파견사업의 한계를 극복하기 위한 정책 추진 중

․ 맞벌이 한 부모 가정 0세아에 대한 정기 돌봄지원서비스(3개월에서 12개월 까지)사업

․ 전국 157개 건강가정지원센터를 통해 연간 400억 원의 예산으로 1일 11시간 기준, 돌보미 수당 102만원을 지급(이중 30-36만원은 본인 부담)하는 사업

유급자원봉사자의 신분으로 40시간의 교육 및 20시간의 실습으로 규정한 상태에서는 인력의 질 관리는 한계가 있음

표 6. 여성부의 0세아 정기 돌봄 사업의 지원 내용

(단위: 원)
구분	가형		나형		기타
소득기준	보육료 지원 하위 40%이하 (4인 가족 기준 180만원)		보육료 지원 하위 50% 이하 (4인 기준 258만원)		하위 50% 초과
요금체계 (월 102만원±10%)	정부지원	본인부담	정부지원	본인부담	본인부담
	73만원 (72%)	29만원	66만원 (65%)	36만

․사업이 시행되어도 혜택을 보는 가구는 예산으로 볼 때 약 4,000가구에 불과하여 연간 신생아를 출산하는 50만 가구의 대다수는 혜택을 보기가 어려울 것으로 예상

- 관련 내용의 입법 전에 정책 방향을 모색할 필요가 있음

6) 보육전달체계 확립

- 모든 공공과 민간 보육시설에는 사회서비스 인력공단에서 보건, 영양, 사회복지 분야 등의 전문 인력을 파견하여 국․공립시설 수준으로 보육서비스의 질 개선

이들 시설 5개소 당 순회 보건교사 1인, 영양사 1인, 사회복지사 1인 등을 파견하여 각각 양치질과 손발 씼기 등의 기초적인 어린이 보건지도 및 보건교육 사업, 식단 제공 및 영양 지도와 바른 식생활 교육 사업, 보육 교사 지원 및 학부모 지원 등의 업무를 담당하도록 함

보육시설의 경우도 아동의 숫자가 많을 경우 인력 소요가 더 많으나, 취약 시설의 경우 인력 파견이나 지원의 요구가 더 크므로 평균적으로 3명으로 계산함. 실제로 가정보육시설은 가정 내 보육으로 전환하거나 시설 보육으로 양성화하고, 기준을 충족시키지 못하는 시설은 점차 퇴출하는 것이 보육서비스의 질관리를 위해 필요함.

- 지역의 공공보육 시설의 공간을 중심으로 민간 시설 5개 시설 마다 1개소의 학부모들의 육아를 지원할 수 있는 육아지원센터 운영하고, 실질적인 육아에 대한 정보 제공과 상담, 보육 도우미 파견을 담당

- 보육 시설에 대한 인력은 지역의 인력공단에서 파견하여 보건교사, 영양교사를 배치하여 학부모와 어린이들에게 직접적으로 체감되는 서비스 개선이 가능하며, 민간 시설의 경우 감시자와 지원자의 역할을 동시에 할 수 있어 다수의 민간 시설을 공영화 하는 역할 가능

지역주민의 보육서비스 욕구조사에서 믿고 맡길 수 있는 공공보육시설에 대한 수요가 높으나, 96.8%나 되는 과도한 민간시설 중심의 공급형태를 바꾸는 것이 쉽지 않음. 민간 시설에 대한 직접적인 인력지원을 할 경우 민간 부문 비율과다의 문제를 상당 부분 극복할 수 있음

⇒ 중앙정부의 역할이므로 지방정부에서의 독자적인 전달체계 구축이 쉽지 않음. 그러나, 제대로 된 전달체계 및 지원, 평가 체계가 미흡하여 투입되는 예산에 비하여 사업의 효과성이 낮고, 체감 만족도가 낮으므로 육아지원센터의 설치, 평가인증 지원센터의 운영, 아이사랑방이나 영프라자  등의 지방 단위의 독자적인 보육 지원체계와 전달체계를 가져가는 것도 향후 추진될 것으로 전망됨

○ 보건복지부의 전국보육 실태조사(2009)에서 전반적인 만족도는 5년전(2004년) 조사결과에 비해 개선

* 5점 척도: ’04, 3.58점 → ’09, 3.68점

○ (비용부담) 어린이집 이용시 부모가 실제 부담하는 비용은 월평균 16만 8천원으로, 5년 전 월16만 4천원과 유사한 수준

- 다만, 보육료와 추가비용(현장학습비, 특기활동비 등)의 비중에 차이

* 2004년에 비해 보육료는 2만2천원 감소, 추가비용은 2만6천원 증가

- 정부의 보육료 지원을 받지 않는 경우에는 월 평균 30만 8천원 부담

7) 방과 후 교실과 공부방의 양적 확대 및 질적 보강

- 시설과 인력 등 지역아동센터와 공부방의 설치기준을 강화하고, 추가로 소요되는 비용을 지방자치단체에서 지원

- 학교의 방과 후 교실에 대한 지원을 강화하여 방과 후 특기적성 교육 서비스 뿐 아니라, 돌봄서비스까지 제공하는 실질적인 edu-care 구현

- 이들 시설에는 취약계층 아동들만이 대상이 아니라 맞벌이 부부 등으로 아동들을 가르치거나 예습복습지도, 숙제 챙기기 등을 하기 어려운 일반 가정을 위한 서비스까지 확대 제공, 실질적인 학원비 부담의 경감에 기여

- 특히, 농어촌 지역 등 학원이나 관련 인프라가 없는 지역은 아동 숫자 대비 필요한 시설을 운영하도록 함.

⇒ 일부 지자체에서 방과 후 교실을 기존의 특기 적성 교육을 학교 내에서 시행하는 방식이 아니라, 학생들이 원하는 방식의 특별활동 지원으로 실시하여 각광을 받고 있음

양평 혁신학교의 사례에서 농촌 학교의 학생숫자 증가는 물론, 도시 아동의 교육 역이주 까지 시행되어 지역의 부동산 가격 상승에도 기여학 있는 것으로 나타남

⇒ 취약계층 대상이 아닌 일반 아동까지 대상을 확대한 방과후 돌봄서비스는 아직 미흡한 실정이고, 사교육과 부모의 교육 부담 경감(예습, 복습 지도, 준비물 챙기기 등)에는 아직 미흡한 수준으로 추가적인 사업개발과 모델 확충이 필요함

□ 실질적 무상교육의 실시

1) 초․중․고등학교 무상급식의 전면 실시

- 헌법 31조는 의무교육은 무상으로 한다고 규정하고 있어, 최소 의무교육인 초중학교는 하루빨리 친환경 의무급식을 전면 실시해야 할 것 이후 고등학교까지 의무급식을 전면실시 해야 할 것임.

- 급식은 학교에서 이뤄지는 만큼 ‘의무교육의 연장선’으로 의무급식을 봐야하며 의무급식을 하는 것도 국가의 의무임. 친환경 의무급식은 낙인효과를 방지하고 미래의 인적자본에 대한 국가의 투자라는 측면에서 도입돼야 함. 친환경농산물을 급식에 사용하기 위해 예산을 지원하는 일은 공교육의 원칙을 지키는 것임.

- 직영급식, 친환경 급식, 무상급식이 동시에 이루어져야 안전한 급식, 건강한 급식, 먹거리의 불평등 완화가 가능해짐. 또한 지역과 농촌과의 연계 시스템으로 지역이 살아나고 농촌이 회생되는 지역선순환경제도 이루어 질 수 있음. 초등학교의 경우, 1식의 소요비용은 평균 1,700원 정도로 계상되고 있으며, 중․고등학교는 1식 2,500원 기준으로 계상되므로 이에 필요한 전체 소요예산을 지방자치단체와 교육청이 분담하게 됨

⇒ 강원도 원주시를 시작으로 서울시 성북구 등에서 2010년 9월 2학기부터 적용하기 시작하여 다수의 지방자치단체에서 단계적, 혹은 전면적 무상급식을 시행하고 있는 등 유일하게 성공적으로 추진되고 있는 정책임.

⇒ 또한, 2011년 예산에서는 급식 지원센터의 설치를 통한 공동 구매 및 관리, 생산 농민과의 계약 제배를 통한 친환경 우리 농산물 공급 등의 무상 급식의 경제적 효과도 나타날 것으로 예상됨

⇒ 다만, 영양지도와 식이지도 등을 병행하여 학교 교육의 일환으로서 급식이 역할을 하기 이해서는 적정 숫자의 영양교사 배치가 필요하나, 전국 11,100개의 초, 중, 고등학교 중 영양교사가 배치된 곳은 4,000여 개소에 불과하여 무상급식에서 친환경 급식, 나아가 건강급식으로 나아가는 것은 한계가 있을 것으로 예상됨

2) 초․중등학교 학습준비물의 무상화 추진

- 초․중등학교 공공준비물의 학부모 부담정도에 대한 실태조사를 실행하여 이에 따른 구매비용을 전액 교육청에서 부담토록 함.

⇒ 일부 지자체의 조사결과 이를 위한 예산규모가 그 지자체의 보도 블럭 교체예산으로 충당될 수 있다는 결론을 얻기도 하는 등 실제 이에 대한 예산조달의 가능성은 충분한 것으로 나타나고 있음.

⇒ 서울시의 경우 오세훈 시장의 공약이므로 2011년 예산에 반영될 예정이나, 지원의 수준이 연간 5만원 수준으로 미흡하여 학부모들의 체감 만족도를 높이는 수준에는 이르지 못할 것으로 예상됨

⇒ 전체 학생들의 공책, 연필 등 교구제와 학습 준비물, 뿐 아니라 각종 특별활동비 등도 반영되어야 하나 아직 구체적인 논의가 진행되는 곳은 소수에 불과함

3) 중․고등학교 동계 및 하계 교복구입 무상추진

- 교복공동구매지원단을 구성하고 이곳에서 선택한 교복에 대하여 지방정부에서 구매하여 매년 중학교에 입학하는 신입생에게 동․하복을 지원함. 이때 지방교육청은 교복 공동구매율을 지역교육청 및 학교 평가 시 반영함으로써 공동 구매에 대한 관심을 고취시키고, 지역교육청․학교․학교학부모 대표를 주축으로 교복공동구매지원단을 조직함. 재학생들도 교복을 재구매할시 교복공동구매지원단을 통하여 저렴하게 양질의 교복을 구매하게 됨.

⇒ 공동 구매시 현행 38만원 정도의 소매가격을 17만원 수준으로 낮출 수 있는 것으로 나타나고 있어 상당한 호응이 있을 수 있으며, 2011년 3월 신학기부터 일부 지자에에서 도입하기 위한 준비를 하는 중임

⇒ 동복과 하복 각 1벌씩은 무상 지급하고, 추가 한 벌은 선배들로부터 물려 받도록 하는 방식으로 할 경우 만족도와 효율성을 더욱 높일 수 있을 것으로 기대됨. 향후 지역 내의 경기 활성화에 기여할 것으로 평가됨

□ 지역사회 도서관 확충

1) 평생 교육의 기반이 되고, 교육 격차를 해소하기 위한 수단도 되는 작은 도서관을 지여사회에 설치하여 생활 밀착형 도서관으로 활용

⇒ 1개동 3개소의 작은도서관 설치 (20개동 = 60개소)

- 기존 시설의 리모델링 업그레이드 : 시설비, 운영비 지원(조례)

- 사설도서관, 마을문고, 아파트 내 문고, 교회, 사찰 등 종교시설

⇒ 리모델링 지원, 개방 및 정보 교류

- 관내 학교 개방 : 초, 중, 고, 대학교 도서관을 개방 및 정보교류

⇒ 지하철 역사 내 문고 활용(성북구의 사례)

- 1호선(1) : 석계역

- 4호선(4) : 한성대입구역, 성신여대입구역, 길음역, 미아삼거리역

- 6호선(7) : 석계역, 돌곶이역, 상월곡역, 월곡역, 고려대역, 안암역, 보문역

⇒ 지역사회 특성에 맞는 도서관 건립 : 기존 한옥 건물 및 노후건물 매입 및 임차, 도시계획상 자투리 토지 이용 작은 도서관 건립

⇒ 도보10분 각 권역별 참 작은 책방 설치

- 주민들이 직접 책을 기증하고 나눠볼 수 있는 자율형 북카페

ex) 버스정류장, 지하철 역사 내, 성북천, 정릉천 주변 벤치 등

-  북악 하늘길 야외 북카페 등

⇒ 도서관 사업을 위한 행정조직 개편 (김해시, 도서관정책과 설치)

- 행정조직 : 도서관 정책과<1과 4계 - 도서행정, 도서관 정책, 평생학습, 학교지원), 사서 전산 7급

- 통합도서관 시스템 구축 : 38개 도서관, 50만권 통합, 통합 도서관 홈페이지 운영(도서 통합 검색 가능), 통합 회원증 발급 : 어느 도서관에서나 도서 대출 반납

- 전산시스텝 : 타관 대출 반납 서비스 : 집 가까운 도서관으로 배달(용역 시행)

- 종합관리 시스템(시청) : 홈페이지 서버, 도서관리 DB서버, 웹 서버 등 통합 관리

- 각 도서관 : 디지털 자료실(예약 서버), 전자책 도서관 서버 설치

- RFID 시스템은 공공 도서관만 실시(작은 도서관 ⇒ 바 코드 방식)

⇒ 책 읽는 도시 위원회, 도서관 운영 협의체 운영

□ 지역 사회 내에서의 공공보건서비스 제공

1) 지역거점 병원의 설립

⇒ 성남시의 경우 지역병원설립을 공약으로 추진위원회 출신(이재명)의 시장 당선되었으나, 한나라당의 반대로 조례 재정 무산 등 난항을 겪고 있음

⇒ 지역거점 공공병원 설립 및 지원에 관한법률(전혜숙 대표발의), 공공의료법 개정안(정부 입법) 등이 이번 정기 국회에서 구체적으로 심의될 예정

2) 보호자 없는 병원

⇒ 보건의료산업노조 등에서 연합정부 등에 참여하여 적극적으로 추진하고 있으나, 구체적인 사례는 없음

3) 도시형 보건지소의 설치

⇒ 여러 지방자치단체에서 공약으로 반영되었고, 초기 8개서 시범 사업 수준에서 확대되고 있음

⇒ 아직은 국고지원과 연계한 직접 설립형이 선호되고 있으나, 최소 수식억원이 소요되는 건축비와 장비 구입비 등으로 예산 투입대비 실효성이 낮아, 신축 보다는 ① 공공시설 활용형(성북구 등), ② 민간 의원 기부채납형, ③ 보건사업민간위탁형 등 다양한 형태의 사업 추진이 모색되고 있음

국가지정 도시형보건지소의 경우 정원 외의 공무원 인력 확충이 보장되었으나, 내년 부터는 그러한 인센티브도 사라짐

4) 필수예방접종 확대

- 8종의 국가지정 예방접종에 더하여, 추가 접종 부분까지 무상으로 시행하는 정책

⇒ 보건소에서 직접 시술하는 경우로 한정하거나, 민간 의료기관 이용시 바우쳐 지원 등으로 확대하고 있는 추세임

○ 일부연령 및 백신에 대한 지원

- 전국 5개 지역(14개보건소)에서 일부 연령 또는 백신에 대하여 본인부담금을 지자체 예산으로 추가 지원 실시

표 7.  일부연령 및 백신에 대한 전액지원 실시 지자체 현황

지원대상	지자체	사업시행시기	비고
만3세 이하	인천 연수구	′10.02.01～	7종 백신 16회 접종
만1세 미만	서울 서초구	′10.01.01～	4종 백신 10회 접종
3자녀 이상 만1세미만/이하	경기 수원시	′07.07.01～	셋째아+만1세 4종백 10회
	경기 안산시	′08.07.01～	셋째아+1세/ 차상위계층+1세 3종백 9회
	제주특별자치도	′08.01.01～	셋째아+만1세,6종백신12회

○ 2011년도 전액지원사업 추진 지자체 현황 : 충청남도 및 경기도, 서울시 구로구, 금천구, 광진구 등 추진 예정

표 8.  전액지원사업 실시 지자체 현황

시도	보건소	사업시행시기	지원대상 및 백신	지원백신
서울	강남구	′09.05.28～	관내 만12세 아동	필수예방접종8종
경기	광명시	′09.10.01～	상동	상동
경기	부천시	′10.03.01～	상동	상동
인천	강화군	′10.01.01～	상동	상동
경남	김해시	′10.03.01～	상동	상동

□ 노인의 건강, 일자리, 생계 보장

1) 전국의 경로당에 대해 노인건강관리사업 기능

- 현재 경로당은 전국적으로 4만 여개로 134만 명의 노인들이 등록되어 이용하고 있고, 최근에는 경로당에 대한 프로그램 내실화사업이 진행되고 있으나 이를 노인건강관리사업과 연관 짓는 여지는 많지 않음. 그러나 보건소 및 보건지소의 방문간호인력의 활동지소로서의 기능을 추가하면 매우 유용한 인프라로서 경로당이 기능하게 되며, 또한 효과적인 노인건강관리사업 수행의 성과를 올릴 수 있을 것임.

⇒ 일부 지자체에서 기존의 노인방문간호사업 등과 연계하여 대상자를 약간 확대하는 수준에서보건소 사업의 일환으로, 또 건강보험동단 지사의 사업으로 시행 중

⇒ 경로당 시설개선(개소당 2,000만원 지원) 등의 사업은 확대하고 있으나, 운동기구 지원 개소당 1백만원, 우수 경로당 인센티브 지원 50만원 수준에 불과하여 정책 효과를 반영하는 것은 아직 미흡함며, 벤치마킹을 할 수 있는 운영 모델 개발이 필요함

2) 장기요양보험 등급자의 본인부담 완화 및 등급예외자의 재가보건복지서비스 강화

- 현재 15% 또는 20% 로 규정된 본인부담금 가운데 지방정부가 일정정도를 부담해 주는 보다 적극적인 자세가 필요함.

- 또한 장기요양보호 서비스가 필요함에도 불구하고 적지 않은 노인들이 등급 외 판정을 받아 소외되는 노인을 위한 대안이 필요한데, 올해만해도 4급에 해당하는 약 2만 5천여 명의 노인들에 대한 예산이 재정 당국과의 협의 과정에서 반영되지 못했다는  점을 감안하면 이제는 지방정부라도 나서서 기존 재가복지서비스를 확충하고 활성화 하려는 노력을 기울여야 함.

⇒ 구체적으로 추진하고 있는 사례는 아직 없음

⇒ 대부분의 지자체에서 수백억원이 소요되는 공공노인 요양시설 건립에 치중하고 있음

⇒ nursing home의 설치와 운영을 통한 사회적 기업 육성, 재가와상치매 등 중증노인환자들의 돌봄 노동에 대한 자녀들의 부담경감을 위한 실효성 있는 정책 도입이 필요함

3) 노인 일자리사업의 확대

- 지방정부가 지역사회의 경제단체들과 협력하여 노인취업을 촉진시켜야 할 것인데, 즉, 앞으로의 인구구조는 노인인구가 증가하는 한편 유년인구(0-14세)와 생산연령인구(15-64세)는 상대적으로 감소하는 추세여서 일할 사람이 부족하여 노인인력의 자원화가 불가피하게 변화되고 있기 때문임. 따라서 일하고 싶고, 일할 필요가 있는 노인들에게 일할 기회를 제공하는 취업촉진정책이 추진되어야 함.

- 노인에 대한 일자리는 양적 증가도 중요하지만 일자리를 통해 받는 급여 수준의 현실화 등 질적인 면에서의 개선도 매우 중요함. 현재 시니어클럽 등에서 행하고 있는 노인일자리사업 중 공익형의 경우 지원조건이 일 년 중 7개월만 지원이 되고 있어서 일자리의 연속성이 담보되지 못하고 있으므로 이를 12개월로 확대하는 것을 지방정부 차원에서 강구해야 함. 또한 시장형의 경우 지원단가가 2009년 현재 연 130만원이나 사업 초기에는 10만원도 채 되지 않는 급여를 제공할 수밖에 없는 한계를 갖고 있어 지원단가의 현실적 개선(150만 원 이상)이 무엇보다도 중요함.

⇒ 다수의 지자체에서 시니어클럽이나 자할사업, 사회적 기업 사업으로 시행중

⇒ 전체 지역사회 노인들 중 취업 및 경제활동 참가율 등의 통계 자료 산출 및 노인인력에 대한 등록 관리 등의 기반 구축 사업 필요

4) 중규모 노인센터의 확대배치

- 노인의 일자리나 건강관리사업을 포함하여 나아가 지역사회 안의 노인들이 건강한 여가문화를 즐길 수 있도록 각종 건전한 스포츠, 취미교실, 사회교육, 지역봉사 등을 총괄할 센터가 촘촘하게 배치되도록 노인복지센터 또는 노인복지회관을 확대함.

- 현재 노인복지회관은 주로 지자체가 설치․운영하고 있으나 전국적으로 228개만 운영(노인 2만5천명 당 1개소)되는 상태이므로 이를 중규모의 노인센터로 공공유휴공간을 적극 활용하여 확대하는 것이 필요함.

- 농촌지역은 노인인구 5천명 당 1개소, 도시지역은 노인인구 1만명 당 1개소로 배치원칙을 세우고 운영에 소요되는 인건비와 프로그램비용, 관리비용 등을 지방정부가 지원하도록 함.

⇒ 아직도 수백억 원 규모의 노인복지관 건립 사업이 중심이 되고 있음

□ 보편적 주거 복지 사업

1) 공공임대주택의 확충

- 중앙정부에서 제시하고 있는 2012년까지 12% 확충 목표 이상을 위한 공공임대주택 확충 계획의 설정 : 지자체마다 연차별 목표를 통한 수치를 공약으로 제시

- 임대단지의 건설 외에도 기존주택매입임대, 기존주택전세임대 등을 통한 다양한 형태의 공공임대주택 확보 : 현재 단신자용 매입임대주택시범사업이나 쪽방․비닐하우스 거주민을 위한 매입임대주택사업과 같이 민간운영기관을 통한 매입임대주택사업이나 지방자치단체와 LH공사 등의 기존주택매입임대주택사업 등은 높은 만족도를 나타내고 있으나 그 사업량이 부족하므로 이 사업의 확대를 추진

- 공공임대주택 프로그램을 연차별 지역단위 계획을 통해 지속사업화하고, 이 지역주거복지계획은 지역사회자원과 결합한 주거복지서비스 제공 프로그램을 포함하여 사회적 혼합과 통합성 제고의 노력을 병행

- 지방자치단체 자체 예산으로 공공임대주택을 확보하는 것에는 제약이 크므로 중앙정부와 LH공사와의 협력 및 관련 기금의 활용 등 방안을 제시

⇒ 여러 지자체에서 공공임대주책 사업을 추진하고 있으나, 최근 아파트 가격 하락, 미분양 아파트 급증, 지방 건설회사의 도산, LH공사의 사업 축소 등의 부동산 상황의 급변으로 추진이 유보되고 있는 상황임

2) 주거비 보조제도의 시행

- 현재 국민기초생활보장제도 수급자 대상의 주거급여 외에 서울시 등 일부지방자치단체에서 공공임대주택 입주자에 대한 관리비를 보조, 임대보증금 융자, 차상위계층에 대해 민간임대료 보조, 전세자금 융자 등 주거비 보조 프로그램을 시행하고 있음 : 그러나 그 양이 너무 적어 전시적 프로그램에 머무르고 있는 상황

- 공공임대주택의 입주대상은 되지만 임대료 및 관리비를 부담하기 어려워 입주치 못한 계층에 대해 주거비(임대료)를 보조하는 것을 최우선으로 하여 다자녀 가구, 노부모동거가구, 장애인가구 등 정책적 우선순위 설정 활용

- 단계적으로 무주택 가구에 대한 주거비 보조제도를 지역별로 확충 => 현행법의 최저주거기준 혹은 지역별로 별도의 상향된 기준을 설정하여 이에 미달하는 기준의 저소득 가구에 대해 주거비 지원 방안 마련

- 우리나라의 전세제도 특성을 감안하여 주거비 보조의 방식을 월임대료 보조(서구처럼 지방자치단체에서 정한 적절 수준의 주택을 기준으로 하여 월 소득 중 일정 비율(30%)을 초과하는 임대료를 현금이나 바우처를 통해 지원하는 방식 등을 활용 가능)만이 아니라 전세자금을 대여․융자하는 금융지원 방법 활용

- 민간임대의 경우 가옥주에게 최저주거기준 미만의 주택환경개선이나 노후한 주택의 보수에 대해 공공이 금융지원을 하고, 그 조건으로 임차인에 대한 적절한 임대료(전세금) 수준을 설정하거나 급격한 향상을 통제하는 프로그램을 활용하는 것도 가능함

⇒ 아직 보편적인 복지사업으로 시행하는 곳은 없고, 취약계층 대상으로 일부 실시 중

3) 주거취약계층에 대한 주거복지 인프라 활성화

- 주거환경개선사업의 활성화 : 자활사업단, 사회적 기업, 에너지 효율화 사업 등과 연계하여 최저주거기준 미만의 저소득층 주택에 대한 주거환경개선 사업 추진 확대

- 홈리스, 다중이용시설 거주자 등에 대한 임시주거비 지원사업 공공화 : 현재 공동모금회 등 민간에 의해 진행되는 시범사업의 성과 평가 후 공공책임사업으로의 확대 편성

- 주거복지센터 등 주거와 사회복지 관련 인프라의 확충 및 연계성 강화 : 기초지방자치단체별로 1개소의 주거복지센터 설치

- 세입자 주거권 보호 강화 : 관련 조례 등을 통해 지역개발시 주거권 보호 수단 보강

⇒ 부분적으로 시행중이며 확대되지는 않고 있음

□ 기타 도입되기 시작하는 보편적 복지 사업

○ 장애인 이동권 보장 및 장애인 활동 보조 서비스 확대

○ 보편적 문화 향유권의 부여

○ 보편적 생활 체육의 구현

3. 지방정부의 보편적 복지 추진 전략

1) 보편적 복지에 대한 지역 주민들의 관심과 참여 유도 전략

○ 보편적 복지에 대한 교육과 홍보

- 잔여적 복지와 보편적 복지의 차이에 대한 홍보

- 보편적 복지의 논리와 전략에 대한 홍보

- 중산층을 포괄하는 보편적 복지 정책의 사례에 대한 교육과 홍보

○ 보편적 복지의 정책 내용과 추진 효과에 대한 지역주민들의 인식 확산

- 보편적 복지 정책으로 인한 지역 사회의 일자리 창출 효과 홍보

- 보편적 복지 정책으로 인한 지역사회경제 활성화 효과에 대한 홍보

- 보편적 복지 정책으로 인한 지역주민의 삶의 질 개선 효과 및 가계의 실질적인 생활비 부담 경감 효과, 가처분 소득 증가 효과

- 모범적인 지자체의 보편적 복지 정책 사례에 대한 각종 책자 및 자료 제작, 간담회 조직, 인터넷 유포 등 적극적인 홍보

○ 주민자치 위원회의 활성화

- 기존의 시정 옴부즈맨 제도 및 주민자치위원회 등이 형식적인 수준에서 운영되고 있어 실효성이 낮으므로, 조례 제정 등을 통해 주민자치위원회를 통한 지역 주민의 지방정부 행정에 직접 참여할 수 있는 통로를 반영

- 동단위로 주민자치 위원회 구성 및 주민자치위원회 구성의 개방성과 공정성 유지

- 공무원들의 주민자치 위원회와의 사전 협의 의무화 등

주민자치위원 선정 관련 제도 개선

□ 동별 주민자치위원 선정위원회 구성·운영

○ 위원회 구성 : 동장, 외부위원(전문가), 학교장 등

○ 동별 선정위원회에서 자치위원 후보자 심의 후 선정

▹ 주민자치에 대한 이해도, 자원봉사활동 실적 등 심의

○ 동 자치회관 운영세칙에 선정위원회 구성·운영에 관한 사항 규정

□ 단체장의 당연 영입 관례 시정

○ 직능단체장의 위원회 당연영입 관례 시정 및 운영세칙 개정

□ 주민자치위원회 고문 인원 제한규정 신설(당연직 고문 제외)

○ 조례 개정으로 고문 인원 제한 사항 규정

○ 개정 예시

▹ 제17조(구성 등) ① 위원은 ..... 약간 명의 고문을 별도록 두며 ....

→ 위원은 ..... 3인 이내의 고문을 별도로 둘 수 있으며 ....

다양한 계층의 주민참여 유도

□ 주민자치위원회 모집 홍보 강화

○ 구 홈페이지 및 성북소리 등을 이용한 홍보 실시

○ 경로당, 어린이집, 유치원 근처에 모집 공고 게시

□ 다양한 주민의 참여 적극 유도

○ 자치회관 활동사항 상시홍보로 주민관심 제고

○ 대학생 등 젊은층, 장애인, 노인 참여비율 확대

□ 주민자치위원회 여성위원 비율 40% 확대 추진

○ 전업주부, 직장여성, 어린이집 및 보육분야 관련 전문가 등 영입 확대

주민자치위원회 열린 운영

□ 주민자치위원회 월례회의 시간 조정

○ 직장인 참여를 높이기 위해 필요시 오후 7시 이후로 월례회의 시간 조정

□ 주민자치위원회 운영 투명성 제고

○ 주민자치위원회 활동 및 운영사항 공개 등

○ 실질적인 참여예산제의 도입과 확산

- 주민 참여 및 참여 예산제도에 대한 지역사회의 조례 제정 운동 등 다양한 경로를 통해 지역 주민들의 참여기회 제공

- 주민들의 자발적인 요구로 보편적 복지가 확대되도록 추진

2) 보편적 복지 추진을 위한 지방정부의 지자체장 의식 개혁 및 지원/압박 병행 전략

○ 개혁적인 지방자치 단체장에 대한 지원을 통한 모범사례 창출

- 지역사회의 시민사회단체 및 주민대표들이 참가하여 진보적이며 개혁적인 지방자치단체 및 의회 등을 지원하여 보편적 복지를 추진하도록 하는 전략

- 사회복지 분야 종사자 등 보편적 복지에 이해관계를 가지는 주체세력의 중심으로 하는 보편적 복지 추진 및 지원 세력의 조직화를 통해 지방자치단체장을 지원하고 압박하는 운동 전개

무상급식과 같이 보편적 복지를 시대적 대세로 만들어, 끌고 가지 않으면 끌려가도록 분위기 조성

- 보편적 복지 정책의 창출된 모범사례 및 효과에 대한 지역 주민을 포함한 대외적인 적극적 홍보

○ 언론의 관심 끌기 전략

- 예산은 당연히 정당의 정책에 따라 방향이 수립되고 집행되게 되므로 정치적인 성격을 가지게 되며, 역으로 예산의 집행 방향에 따라 시민들의 정치적 동의와 공감대를 형성할 수 있으므로 정치적인 성격을 뛸 수 밖에 없음

- 예산이 가지는 정치적인 성격을 부정하면서, 중립적으로 하자는 것은 집권당에 유리하게 하자는 이야기이거나 공무원들에게 맡기자는 것과 같은 동의어이므로 정치적인 성격을 더 강하게 부과하는 것이 향후 우리나라의 정치발전을 위해서도 필요한 것임

- 주민들에게 자신의 정치적 선택에 따라 자신의 삶이 개선된다는 것을 체감하게 함으로서 2012년의 총선과 대선에서 적극적인 참여를 유도할 수 있으며, 이 시기의 선거가 정책 선거로 발전할 수 있게 될 것임

- 지방자치단체장이 개혁적이지 않을 경우, 지자체 의회를 통해 추진. 다만, 의회는 예산 제출권이 없이 심의권만 있으므로, 시민들의 여론을 중심으로 하는 정치적 압력과 조직화를 통해 지방 정부를 압박하는 것이 실질적으로 주민들의 의사를 반영한 예산의 기획과 집행을 할 수 있도록 하는 유용한 수단이 될 것임

○ 2011년 예산 시즌을 활용 지방 예산 분석 결과 발표 등 언론 전략 추진

- 매주 특정 날짜나 요일을 정해 지역사회 시민단체나 지자체의 의원, 또는 개혁적인 지자체 장이 돌아가며, 주제별로 예산 관련 issue를 발표

금요일이나 월요일 등 언론 홍보 효과가 극대화되는 시기 선정

- 특히, 광역단위의 경우 지역 언론들을 활용할 수 있고, 인터넷 매체 등 다양한 우호매체들이 있으므로 한 번의 이벤트성 발표로 끝내지 말고, 관련 주제를 연속적으로 후속 발표를 하는 등의 방법으로 언론의 관심 지속

․ 우호적인 언론사들을 활용, 사전에 기획 취재를 할 수 있도록 지원하여, 심층보도 및 분석 보도 유도

예) 오전 7시에 손석희의 ‘시선집중’ 출연, 10시 기자 회견, 12시 박에스더 인터뷰 및 정오 TV 방송, 오후에 신문기자 인터뷰, 6시에 김미화의 ‘세계는 그리고 우리는‘에 출연, 저녁 9시 뉴스에서 보도, 12시 뉴스에 출연 심층 보도 등의 순서로 배치

․ 기획시리즈 등으로 지속적으로 지면을 할당 받는 방법도 검토

- 기존 주요 일간지 뿐 아니라, 진보적인 인터넷 매체, 라디오 방송 등도 활용

․ 오마이 뉴스, 프레시안, 레디앙 등

․ 컬러 TV, 하니 TV, 라디오 21 등

○ 지역의회의 의원들의 참여를 통한 전략적 배치와 책임 할당

- 각 상임위별로 역할 분담을 하고, 내용을 숙지하고 있는 의원들이 중심이 되어 주제를 맡아서 발표하는 것 뿐 아니라, 인터뷰 등 사후 조치를 통해 내용을 지속적으로 책임지고 보도되도록 지원

- 각 상임위별로 개별 보편적 복지를 담당하게 하고, 이들에 대한 예산 확보와 심의 과정을 책임지고 추진하도록 함

- 상임위 별로 돌아가면서 발표하는 방안, 관련 상임위 의원들이 합동으로 발표하는 방안, 현장 보고 및 방문을 통해 발표하는 방안 등 다양한 이벤트와 결합, 홍보 효과의 극대화 추구

표 9. 민선 5기 서울시 의회의 상임위 구성과 의원들의 정당분포

* 운영위원회
위 원 장	김명수
부위원장
위 원	김광수 김기옥 김미경 김용석 김정태 김종욱 김형식 박양숙 박진형 전철수 채재선 김정재 김제리 김진수

* 행정자치위원회
위 원 장	김동욱
부위원장
위 원	김광수 김정중 박래학 백금산 이강무 정승우 이종필 진두생 최호정

* 재정경제위원회
위 원 장	김동승
부위원장	박태규 김인호
위 원	강희용 김문수 김선갑 김연선 김용석 박진형 조상호 강신표 김정재

* 환경수자원위원회
위 원 장	이창섭
부위원장	이차순 서영갑
위 원	김용성 김정태 박운기 양준욱 오승록 이재식 한명희 김제리 김진수

* 문화관광위원회
위 원 장	김현기
부위원장
위 원	김기만 김미경 김태희 문상모 이정찬 임형균 장정숙 정세환 김용석 전종민

* 보건복지위원회
위 원 장	조규영
부위원장	박양숙 김영철
위 원	김기옥 김명수 김생환 성백진 이미성 이상호 고만규 이진화

* 건설위원회
위 원 장	강감창
부위원장	오봉수 주찬식
위 원	곽종상 김기덕 서영진 오필근 이경애 이명영 장환진 정용림 김춘수 이지현

* 도시관리위원회
위 원 장	신원철
부위원장	김희전 류수철
위 원	김광수 김창수 김형식 신승호 신언근 유광상 이원기 인택환 최강선 최조웅 윤규진 주영길

* 교통위원회
위 원 장	최웅식
부위원장	이상묵 문종철
위 원	공석호 박기열 박준희 이정훈 이행자 전철수 정희석 채재선 김진영 남재경 성백열

* 교육위원회
위 원 장	김상현
부위원장
위 원	김덕영 김영수 김형태 정상천 최명복 최보선 최홍이 한학수 곽재웅 김명신 김종욱 서윤기 윤명화 정문진

○ 각 정당의 중앙당에 대한 압박 및 활용

- 현재 대부분의 정당들은 중앙당에서 지방정부를 지원해주는 시스템은 전무함. 중앙당에 예산과 고급인력이 집중된 반면, 지방정부의 인력 pool의 한계 등으로 추진에 한계가 있으므로 중앙당으로 하여금 적극적으로 지방정부 정책을 지원하도록 하는 것이 필요함

- 특히, 2012년 선거에서 기존 한나라당 정권과 차별화된 정책성과를 보여주어야 총선과 대선에서 유의미한 득표가 가능하므로 중앙당 차원에서의 지원 뿐 아니라 창출된 모범 사례에 대한 홍보와 적극적 활용 필요

- 민주당 및 주요 야당들의 중앙당에 요청, 중앙당의 정책위원회 등에서 전문가들로 구성된 자문단을 꾸려 지방의회를 지원하는 방안 요청 필요

- 중앙당의 회의 및 당대표 경선 등의 주요 기회를 활용하여 정치적 쟁점화 유도

- 한나라당 조차도 다음 선거를 위해 지방정부에 대한 지원과 개입을 하지 않을 수 없도록 압박

※ 일본의 경우, 2009년 선거에서 자민당의 50년 장기집권을 종식 시킨 민주당의 공약은 토목과 건설 중지 및 생활정치로 전환이 국민들의 선택을 받은 것임. 일본 민주당이 2009년 선거에서 내건 슬로건을 보면 다음과 같았음.

일본 民主黨의 공약(2009, 1, 13)

◎‘생활을 위한 정치를’. 변하는 것은 당신의 생활입니다

- 낭비 : 정부 총예산 207조 엔을 전면 개편. 세금낭비와 낙하산 인사를 근절합니다.

- 육아․교육 : 중학교 졸업까지 1명당 연 31만 2,000엔의 ‘자녀수당’을 지급합니다.

- 고등학교는 실질적으로 무료화하고, 대학은 장학금을 대폭 확충합니다.

- 연금․의료 : ‘연금통장’에서 철저한 연금관리. 연금제도를 일원화시켜 원액 7만 엔의 최저보장연금을 실현하고, 노인 일자리 창출을 통해 70대 현역 사회, 평생 현역사회를 구현합니다

- 지역주권 : ‘지역주권’을 확립하고, 첫걸음으로서 지방 자주재원을 대폭 늘립니다.

- 농업의 호별소득 보상제도를 창설. 고속도로 무료화, 우정사업의 재검토 등을 통해 지역을 활성화합니다.

○ 국회 활용

- 해당 상임위의 국회의원들에게 자료를 공유하여, 정기국회와 더불어 지방 정부에서 드러난 문제점의 전국적인 쟁점화 유도

- 특히, 해당 지역구 및 상임위의 국회의원 등을 활용하여 중앙의 정치 쟁점화하는 등 중앙언론의 관심 유발 필요

- 유능한 국회의원 등의 도움을 받아, 해당 상임위의 질의 및 국정 감사를 활용하여 지방의 문제를 중앙 쟁점화

- 필요한 경우 2011년 예산심의에서 지방정부를 지원하는 각종 예산을 반영하고, 법안심의에서도 (지방재정 이양에 관한 법 등)관련법을 개정이나 재정을 추진

○ 법률적 구제제도 활용

- 지방정부의 배임행위 및 수재행위 등에 대해 시민사회단체 및 지방 의회, 또 지자체 장이 전임 지자체장이나 해당 공무원 등에 대해 검찰 고발 및 감사 청구 등 다양한 법률적 권한을 활용할 필요가 있음

- 실제적인 법률적 구성요건이 약하더라도 사안의 중대성을 부각시키고, 이전 지방 정부의 실정을 알리기 위해 외부 법률 자문 등을 통해 적극적인 법률 활용 전략에 대한 검토 필요

○ 지방자치단체장의 평가에 반영

- 지방자치단체장의 공약 이행 및 실천율 등을 기존의 추진 실적과 이행율 등의 투입지표(process)에서 공약에 정책의 추진으로 인해 지역 주민들에게 미친 효과를 계량화한 성과 지표(outcome)로 반영, 지자체의 홈페이지에 게제

- 지역주민과 외부 전문가들과 시민사회단체들이 참가하는 “지방정부 평가단 운영” 및 평가 결과 발표

- 지방의회에서 보편적복지 추진 실적과 관련 지표로 지방정부 평가를 정례화

- 취약계층 1인당 복지예산이 아니라, 지역주민 1인당 복지예산의 규모, 보편적 복지 기본선 제정 및 충족율 비교 등의 단순 평가와 더불어, 보편적 복지 정책으로 인한 지역 사회의 일자리 창출 효과 지표, 보편적 복지 정책으로 인한 지역사회경제 활성화 효과에 대한 지표, 보편적 복지 정책으로 인한 지역주민의 삶의 질 개선 효과 및 가계의 실질적인 생활비 부담 경감 효과, 가처분 소득 증가 효과 등으로 평가하는 것을 지방자치단체 조례에 반영

○ 구청장 및 시장들의 협의 기구 활용

- 예를 들어 서울시의 경우 25개 구청 중 21개를 비 한나라당 구청장들이므로 이들의 연대와 협력으로 시 정부에 대한 정책 주도권 회복 가능

- 구청장들과의 정기적인 협의회의 및 시 의회와 실무협의회의를 활성화

․구청이나 시청 단위에서 예산을 광역시와 도로 올릴 때 미리 해당 광역의회나 국회  등과 협의하여 올리도록 하는 방안

․구청 및 시청의 요구를 수렴 반영하는 조건으로 예산을 통과 시키는 방안 등

- 광역단위에서 보편적으로 요구되는 예산에 대한 기초 단위에서의 집단적 요구를 조직화 하여 압박

․구청장이나 시장 연서로 새로운 항목의 예산 신설이나 항목 전환을 하는 방안

․개발 사업의 경우, 몇 개 구 통합 사업으로 신청하는 등 주도권을 가져오면서 시청을 압박하는 방안

․구청과 시청의 각종 인허가 권한을 활용하여 시청과 협상하도록 하고, 의회에서 이를 지원하는 방안

- 광역시나 도의 예산 중 상당 부분을 기초자치단체에 자율권을 주는 방식으로 배분 방향을 전환(예산을 증액 시키지 않더라도 기초 단위로 배분할 때 항목을 지정하지 않고 방식으로 자율권 강화)하여 예산권을 기초단위로 상당 부분 이관하는 방안

도 소속의 시는 자율권이나 예산관련 권한이 상대적으로 높은 반면, 광역시 소속 구청들은 자율권과 예산권이 매유 취약함

- 지역 주민들의 표준 복지 기준선, 주거 환경 기준선, 소득 기준선을 정립하여, 상대적으로 열악한 구와 시 들에 차등 지원을 하는 방안

현재는 시 예산에 대한 구청의 대응 예산 제도로 배분하는 한계로 강남 3구 등 부자구가 교부금을 더 많이 가져갈 수 있는 경우도 있음

○ 시교육청과 협의 기구를 활용, 진보적인 교육감이 당선된 것을 교두보로 교육 자치단체 예산과 지자체 예산을 연계하는 방안

- 무상급식과 같이, 구청과 시교육청의 분담율을 토대로 광역 시와 도의 대응 투자를 요구

․무상 급식 뿐 아니라, 무상 준비물, 무상 교복 등에도 서울시의 예산 투자 비율을 높이는 방식으로 상대적으로 서울시 교육청과 각 구청의 부담을 완화

- 시 교육청 소속 학교 시설 및 인프라를 공유하여 활용하는 방안

․학교 도서관을 개방, 확대하는 조건으로 도서관 사서 및 독서지도사 배치, 성인들을 위한 도서구입비 지원, 컴퓨터 및 각종 장비 지원, 다양한 프로그램 비용 지원

․학교 운동장 뿐 아니라, 실내 체육관과 수영장, 농구장과 테니스 코트 등 학교 체육시설을 개방하는 조건으로 생활체육지도자 파견 사업, 프로그램 운영비 지원사업 실시

현재도 일부 시설은 개방되어 있으나 특정 단체 등에 한정하여 개방하고 있음

․초등학교 병설 유치원에 보육 시설과 보육교사를 배치하여, 공공 보육시설로 활용하는 방안 검토

현재 영유아 보육법과 유아 교육법의 상이한 조항으로 연령 제한과 이용 시설 제한이 있음. 초등학교의 경우 유아교육 시설만 가능하지만, 교육감과 구청장 간의 MOU 체결 및 시의회의 지원 조례 제정 등으로 유휴 학급과 교실을 활용하여 공공보육 시설을 확충하는 것도 가능함

․학교의 방과 후 교실과 특기적성 교육을 강화하여, 시에서 해당 프로그램 비용을 지원하여 학원 등에서의 사교육을 점진적으로 대체하는 방안 추진

현재 서울시 교육청에서 사교육비 없는 학교 시범 사업을 추진 중

- 교육청과 구청의 사업을 연계하고 시의회가 협력 하는 방안

․보건소의 예산과 인력을 활용하여 비만관리, 보건교육, 아토피 관리, 영양교육 등 적극적인 학교 보건사업을 실시하는 방안 검토

○ 의회의 기능과 법률적 권한 활용, 시정 질의 및 예산 심의 등의 공식적인 일정과 절차에 반영

- 의회에서 시정 질의의 방식을 통해 해당 분야의 세부적인 자료요구

․ 제출 받은 자료를 근거로 하여 자료 제출 늦장 부리기, 자료 미비, 허위자료 등의 문제점 지적

․ 각 상임위별 예산 심의 과정에서 제출된 예산과 정책의 문제점을 지적, 보도자료 발표 등으로 적극적인 대응

․ 예결위 등에서 집중적으로 문제 예산을 다루면서 쟁점화 유도

- 제시된 자료와 보고서를 근거로 문제 정책과 예산을 지적하면서 쟁점화 유도

․ 단순히 예산의 문제가 아니라 이전 민선 4기, 한나라당 다수 의회의 견제기능 미비를 지적하고, 시 정부의 무능과 부패 관련 문제를 폭로

- 각 상임위별로 주요 주제를 전략적으로 나누어서 순차적으로 제기

․ series로 지속적으로 발표하도록 하여, 기사가 한 두 번에 그치지 않고 적어도 2주 이상 지속되도록 배치

- 해당 상임위들이 합동으로 package형태로 문제 제기

․ 재경위와 도시관리위원회 합동으로 SH공사의 부채 문제 쟁점화, 교통위원회와 재경위 합동으로 서울 지하철 관련 각종 의혹 쟁점화 등

- 행정 사무 조사권 발동

․ 상임위에서 질의 과정을 통해 의혹이 해소되지 않을 경우, 적극적으로 행정사무 조사권을 발동하여 심층 조사를 실시하며, 현장 조사 등의 이벤트형 사업 실시

․ 행정사무 조사권 발동 시 조사가 완결될 때 까지 해당 부서의 업무 정지 요청

․ 필요할 경우, 특정 업무를 관리하기 위한 조사 특위를 적극적으로 설치, 운영하여 집중 심리가 될 수 있도록 함

- 불법 사실에 대해서는 적극적인 고소, 고발 등의 조치를 통해 단호한 입장을 표현하고, 현재의 행정부를 공세적으로 압박할 필요가 있음

․ 특히, 절차상의 위반 및 위법 행위 발견 시 행정행위 정지 요청

․ 절차상의 문제 등에 대해서는 행정 소송 및 권한쟁의 심판 소송 등을 활용

- 명백한 불법 사안의 발견 시 서울시민을 대신하여 시의회가 민사소송으로 손해배상 청구 소송을 제기하는 방식으로 쟁점화 유도

○ 관련 시민사회단체 및 협회 등 지방정부와 관련된 주요 단체들의 참여를 통해 해당 분야의 중요성 부각 및 바람직한 방향으로 유도

- 관련 단체들과의 간담회, 공동 성명 발표 등을 통해 해당 분야의 문제점을 지적하며 적극적인 대책 제시

- 연구결과 및 조사결과를 해당 협회, 노동조합 등의 당사자 대표들이 있는 자리를 마련하여 기자회견을 하고, 공개하는 방식으로 유도할 필요가 있음

․ 기존의 참여연대 및 경실련 등의 전국적인 단위, 이슈 단위의 단체들에 더하여, 서울복지시민연대 등의 지역 단체들과 연계사업 모색

3) 보편적 복지 추진을 위한 지방정부의 공무원들의 인식수준 제고 및 참여 전략

○ 공무원의 교육 및 홍보

- 지방자체단체 소속 공무원들에 대한 의무 교육 실시 등의 방법으로 적극적인 복지 정책에 대한 인식제고와 의식 개혁 추진

- 보편적 복지 정책 사례에 대한 모범의 유포, 구체적인 정책 내용 교육 등

○ 구정 및 시정 자문위원회 등을 상설화하여 지속적인 지원과 압박

- 의회 등이 지방정부의 행정을 기획단계에서 개입하는 것은 한계가 있으므로, 중앙 및 지역사회 단위의 시민사회단체들과 전문가, 지역 주민들이 참가하는 구정생활위원회 및 시정 자문위원회 등을 운영하고, 이들에게 상당한 권한을 부여하고 힘을 실어주는 방향으로 지방정부를 지원하고 유인해야 함

- 특히, 해당 분야 정책을 기획하고 추진할 때 정기적으로 구정생활위원회 및 시정 자문위원회 등과 협력 하도록 하는 방법을 통해 지자체장의 부담을 덜어주고, 보편적 복지정책의 방향으로 공무원들을 유인하는 역할을 수행해야 함

○ 공무원 승진과 보직 등의 인사에 반영

- 보편적 복지정책을 추진할 의사가 있는 공무원의 영전 및 무능하거나 동의하지 않는 공무원들의 좌천 등의 편파적 인사(?)를 통한 지방자치단체장 들의 의지 반영

- 보편적 복지정책 개발 및 추진 사례를 중심으로 인사고과와 직원 평가 실시

○ 공무원 평가 시스템에 반영

- 보편적 복지 정책으로 인한 지역 사회의 일자리 창출 효과 지표

- 보편적 복지 정책으로 인한 지역사회경제 활성화 효과에 대한 지표

- 보편적 복지 정책으로 인한 지역주민의 삶의 질 개선 효과 및 가계의 실질적인 생활비 부담 경감 효과, 가처분 소득 증가 효과 지표

4) 보편적 복지 추진을 위한 지방정부의 재정 확보 전략

○ 주민 참여 예산제의 활용

- 현재는 우호적인 인사들을 모아서 설명회를 하는 정도로 형식적으로 진행하고 있는 명목 뿐인 주민참여예산제를 실질적인 예산 심의로 활용

․ 실질적인 주민 참여 예산제가 시행될 수 있도록 지방자치 단체의 조례에 반영하는 방안 추진

- 의회나 개별 의원의 입장에서도 각종 이권이 연계되어 있는 개발 관련 예산을 삭감하는 것이 쉽지 않고 대상 지역 주민들의 반발을 극복하는 것도 어려움이 있음

․ 역으로 주민참여예산제를 활용하여, 다수의 힘으로 소수의 개발 이익 관련 집단민원을 극복하는 유용한 정책 수단으로 활용 가능

주민참여예산제의 실질화 방안

이 과정에서 가능하면 지역 주민들에게 예산 선택의 기회를 주어야 한다. 예를 들어 연말에 보도블록을 교체하는 예산을 초등학생들의 무상 준비물 예산으로 전환하는 것이 어떤지? 학부모들의 의견을 물어 보는 것이 좋다. 호화 청사 건립에 소요될 중앙 정부의 지원금을 포기하고서라도 그에 대한 분담금으로 들어갈 시 예산을 2011년부터 태어날 아이들에게 아동 수당으로 지급하는 것에 대해 시민들과 폭넓게 논의해보아야 하는 것이다. 4차선 도로를 내지 않아 발생하는 5분간의 지체시간을 용납해 준다면, 관내 모든 신생아 출산 가정에 산모 도우미를 보내는 예산을 확보 할 수 있다. 도로 시설물 및 전기시설물 설치를 위한 예산을 꼭 필요한 곳으로 한정한다면 ‘방과 후 교실’이나 ‘지역아동센터’의 숫자를 확대할 수 있다. 종합복지관 한 곳을 설치하는데 소요되는 약 200억 원의 예산이면 어린이, 장애인, 노인, 여성 등 지역 주민들에게 실질적으로 도움이 되는 사회서비스를 제공 할 수 있을 것이다.

○ 체육관 예산심의 실시

- 2011년 예산을 심의하는 과정에서 장충체육관, 잠실 실내 체육관, 그리고 상암 월드컵 축구장 등 다중이 모일 수 있는 곳에서 공개적인 예산 심의를 실시

공개적인 행사를 통해 대중 참여와 관심 등 인민재판을 연상할 정도의 대중적인 지지를 획득하는 수단을 활용하는 것이 필요함

․ 과 같은 방식의 과격한 대립 구도와 시민의 참여와 선택권 가시화

- 수천 명의 시민이 운집한 자리에서 토목, 건설 관련 예산을 주무 국장이 보고하도록 하고, 1) 찬성하는 시민들 만 거수를 하게 하여 과반수의 찬성을 얻지 못하는 경우에는 삭감하도록 하거나, 2) 토목 예산과 보편적 복지예산을 비교하여 둘 중의 하나를 선택하도록 하는 방안 등의 적극적인 예산 심의를 단행

․현재의 법이나 조례 규정에는 체육관 심의와 관련한 근거가 없으므로, 의회 의원들의 의결을 통해 체육관 예산 심의 결과를 반영할 것을 결의하는 방법으로 권한 부여 가능

체육관 안에서 깎여 나가는 일본정부의 예산(09년11월18일)

2010년도 중앙정부의 예산편성과 관련하여, 이른바 '사업 가르기'라는 작업이 일본사회의 큰 화제로 떠올라 있다. 하토야마 수상을 의장으로 하는 ‘행정쇄신 회의’의 주관으로, 중앙정부 각 部處의 예산요구와 관련하여, 부처별 소관 사업들을 전면적으로 재검토하는 일을 말한다. 11월11일에 시작하여 17일까지 일단 제1기 작업(일본의 재정년도는 4월부터. 따라서, 2010년도는 2010년4월~2011년3월)이 완료됐다.

작업은 실무 그룹이 맡아 진행했는데, 여기에는 여당 의원을 비롯하여 대학교수나 이코노미스트 등의 민간 전문가, 그리고 외국인도 포함돼 있었다. ‘가르기’라고 한 것은, 종전대로 계속할지, 폐지하거나 축소할지를 사업별로 구분한다는 것이다. 실질적으로는, 낭비나 不要불급을 추려내어 요구예산을 깎겠다는 취지이다. 2010년도 요구예산 약 95조엔에 대해 3조엔 정도는 깎겠다고 방침이 이미 서 있다. 동 작업은 그 과정을 모두 공개한다는 원칙 아래 동경 시내의 실내 체육관에서 진행되어, 일반인의 방청도 가능했고 인터넷으로 生중계되기도 했다.

지금까지 재무부의 主計局 (주계국)의 고유업무이며, 관료들의 몫이던 일을 온/오프로 공개된 공간에서 정치인이나 민간 전문가들이 참여하며, 마치 컨베이어 벨트의 연속작업이 치러지듯, 일련의 일처리가 빠르게 진행된 것이다. 주계국의 고유업무이자 권력이기도 한 중앙부처 예산 관련의 핵심업무를, 그것도 예산을 반드시 깎는다는 목표 아래, 정치 주도의 행정쇄신 회의가 맡아 함으로써, 예산확보와 관료견제의 일석이조를 노리는 것이다. 사업별 따져묻기, 해명하기 등을 거쳐 어느 바구니에 담길 지가 차례차례 결정되어 갔다. 토론이라 해도 거의 일방적이다. 한쪽은 분명히, ‘낭비나 불요불급’을 찾아내어 삭감하겠다는 공세이었고, 다른 쪽은 방어에 급급한 상황이 연출됐다.

하토야마 新정권으로서는, 잘 알려진 바와 같이 가계에 현금을 지원하는 등의 정책집행을 위한 예산확보가 절체절명의 과제이다. 때마침 景氣도 나빠 稅收가 줄어드는 참이라, 전 정권 때부터 벌여 오던 사업들 가운데의 일부를 없애거나 줄임으로써, 정권公約 수행을 위한 예산을 마련해야 하는 것이다.

[출처] 체육관 안에서 깎여 나가는 일본정부의 예산 : 곽 경훈의 '이야기 일본경제'

- 공개 방청과 같은 형식으로 주민참여 예산 심의 과정을 TV 방송(국회 방송 및 지역 유선 방송 활용)을 통해 중계하여 주민들의 관심과 참여를 유도하는 것도 가능할 것임

- 시민들의 관심과 참여를 유도하며, 적극적으로 1) 낭비성 예산 삭감, 2) 토목 및 건설 관련 예산 삭감 및 축소, 3) 비리 의혹 예산 정지 등과 연계하여, 해당 사업 항목과 관련된 부분을 보편적 복지 관련 예산으로 대체하는  1 : 1 대체 방안

․예를 들어 서울시 예산 중 소수의 특정인을 위한 특목고 지원예산(300억원)을 삭감하고, 전체 고등학교를 대상으로 하는 학교사회복지사 배치 및 청소년 자살예방사업으로 대체하는 것을 조건으로 통과 시키는 방안

․도로의 보도블록 교체 예산을 최소한의 수리비 만 남기고, 주민들의 편의시설을 설치하는 쪽으로 전환하는 것을 조건으로 통과 시키는 방안

○ ‘백지 수표’ 위임을 통한 예산심의 실시

- 매년 일정 액수를 지출하고 있으며, 특정 이해 집단이 분명한 예산의 경우, 우선순위나 지역 배분, 항목 등에 의견 조율이 쉽지 않고 의원들 간에도 다툼이 있음

- 특정 예산을 상한선(ceiling)을 정하고, 백지위임을 통해 대상자들에게 선택의 권한을 주도록 할 경우 엄청난 참여와 관심 유발 가능

예) 노인정 시설 개선 및 노인 건강 관련 프로그램 지원 예산 등의 경우, 서울시 노인대학 협의회 등의 각 노인 대표들이 참여하여 스스로 자신들의 지원 대상 지역과 지원 대상 사업을 선정하도록 하고, 이들의 합의 의견을 의회에서 반영하여 예산을 심의하는 방안. 생활체육 관련 지원예산도 참여 인구가 많으므로, 실질적인 해당 분야의 회원 숫자에 따라 스스로 결정할 수 있는 권한을 주는 방식으로 진행할 경우 획기적인 참여와 관심 유도 가능

영국 뉴캐슬 시에서는 19세 이하의 청소년과 어린이들이 수백만 파운드 규모의 ‘어린이 기금’ 지출에 상당한 영향력을 미치고 있다.

뉴캐슬 시의 참여예산제에 참여한 청소년들

뉴캐슬 시는 지난 2006년 초, 영국 정부의 ‘지역재생기금’ 28만 파운드를 받아 이중 3만 파운드의 운용을 청소년들에게 맡기기로 했다. 시는 이 계획에 참여할 청소년 및 어린이를 모집한다는 공고를 냈고, 최종적으로 65명이 참여했다. 이들은 ‘공공자금 지출 회의’를 열고 각자 3만 파운드를 어디 사용할지 다양한 프로젝트를 제안했다. ‘특수학교를 위한 삼바춤 교습소’ ‘소년, 소녀 권투 장비’ ‘이슬람 어린이들을 위한 도서 마련’ 등 ‘소외된 어린이’들을 위한 프로젝트가 많았다. 청소년들은 몇 차례의 토의를 거쳐 최종적으로 가장 바람직한 공기금 지출안을 뽑았다.

이 계획은 2년 간의 실험을 거친 2008년 상반기에 더욱 확장된다. 뉴캐슬 시가 ‘어린이 기금’ 225만 파운드의 사용을 결정하는 권한 중 20%를 어린이와 청소년 139명에게 부여한 것이다. (출처 : 한겨레 기획보도)

○ 기초 및 광역의회의 예산 심의 활용

- 통합 삭제 후 대체 방안 : 예산 투입의 효과성, 예산 집행의 효율성, 예산 수립의 타당성 등을 검토하여 일정 수준 이하의 경우 삭감하는 방안 추진

- 예산 항목 내에서 삭감된 예산을 바람직한 사업으로 통합하는 방식으로 원하는 사업을 늘리는 방안 추진

- 조건부 축소 후 통과 방안 : 중기재정 계획 상에 있는 연차별 예산 투입 계획 보다 1) 해당 사업의 추진 시기를 늦추거나, 2) 투입액의 규모를 낮추는 등의 방법으로 예산의 여유분을 만들어 내어 타 분야로 돌리는 방안

- 균형예산과 과도한 부채 규모의 축소를 요구하면서, 일정 규모 이상(정량적으로) 의 재정 낭비 요인을 축소하는 것을 요구하며, 이를 통해 시 정부 스스로 삭감하는 항목을 중심으로 전용하도록 협상하는 방안

첨부 자료 1 . 민선 4기 서울시 및 구정 방향 및 핵심 전략

구 분	구정방향	핵심전략
서울특별시	·창의와 활력이 넘치는 경제도시 ·전통과 첨단이 어우러진 문화도시 ·꿈과 희망을 실현하는 복지도시 ·사람과 자연이 숨쉬는 환경도시 ·참여와 신뢰로 열어가는 시민도시	·고객 감동을 위한 고품질 행정서비스 ·브랜드가치 창출을 위한 도시마케팅 ·창의와 변화를 위한 새로운 조직 문화
종로구	·활력이 넘치는 문화관광도시 ·균형과 조화를 이룬 고품격도시 ·더불어 잘사는 복지도시 ·미래를 준비하는 교육도시 ·자연이 살아있는 친환경도시 ·주민과 함께하는 열린도시
중구	·새로이 도약하는 지역경제 ·다함께 누리는 복지사회 ·활력이 넘치는 도심재생 ·미래를 열어가는 교육환경 ·혁신적 경영과 투명행정
용산구	·주민만족의 행정서비스 창출 ·경쟁력 있는 자치구정 실현 ·복지용산 인프라 구축 ·맞춤형 복지서비스 제공 ·균형적인 지역개발 유도 ·친환경 명품 도시 조성 ·건강한 구민 생활 보장 ·활기찬 생활 문화 조성

구 분	구정방향	핵심전략
성동구	·21세기 서울의 중심, 미래의 성동 재창조 ·균형 있는 발전, 경쟁력 있는 지역경제 육성 ·삶의 희망과 기쁨이 있는 따뜻한 복지사회 구현 ·건강하고 쾌적한 친환경 생태도시 조성 ·미래를 선도하는 교육·문화 인프라 조성 ·안전하고 편리한 도시기반 시설 구축 ·구정혁신을 통한 신뢰행정, 만족 행정구현
광진구	·경영효율 행정 ·생활현장 행정 ·지역 균형발전 ·지역경제 활성화 ·문화·관광 그린 행정	·지식경영과 행정혁신 실현 ·창의와 자율을 통한 책임행정 ·행정의 공정성·투명성 제고 ·생활현장을 찾아가는 주민행정 ·현장민원의 신속한 해결 ·주민참여 확대로 열린 행정 구현 ·5대 거점지구 육성 ·도시 재정비 촉진지구 개발 추진 ·더불어 사는 복지 공동체 실현 ·중소기업 마케팅 활동 지원 ·일자리 창출·발굴시책 추진 ·재래시장 활성화 지원 ·아차산 고구려역사 문화관 건립 ·역사 문화 관광 벨트 조성 ·친환경 녹색도시 개발
동대문구	·희망과 열정이 넘치는 창의행정 ·전통과 현대가 조화된 문화행정 ·따뜻하고 훈훈한 복지행정 ·자연과 사람이 어우러진 푸른행정	·구민과 함께 꿈을 실현하는 미래도시 ·사랑과 희망을 함께 나누는 복지도시 ·삶의 질 향상을 추구하는 문화도시 ·자연과 함께 숨쉬는 건강한 녹색도시 ·구민과 환경을 고려한 선진교통도시 ·마음까지 편안한 생활안전도시 ·구민 감동의 활력 넘치는 창의도시

구 분	구정방향	핵심전략
중랑구	·따뜻하고 건강한 복지도시 실현 ·자연과 하나되는 친환경 생태도시 조성 ·과거·현재·미래가 어울리는 교육·문화도시 지향 ·지역경제 활성화 및 유비쿼터스 행정도시 구현 ·쾌적하고 살기좋은 미래형 휴먼도시 개발 ·편리하고 안전한 고품격 교통도시 구축
성북구
강북구	·더불어 함께하는 따뜻한 복지도시 ·녹색성장을 실현하는 친환경도시 ·편리하고 깨끗한 녹색교통도시 ·품격높고 특색있는 교육·문화도시 ·미래를 창조하는 신성장거점도시 ·주민과 소통하는 열린행정도시
도봉구	·문화교육 도시 ·활기찬 건강도시 ·생태관광 도시 ·따뜻한 복지도시	·품격높고 건강한 문화교육도시 건설 ·구민건강 증진을 위한 최선을 다하는 건강도시 ·사회적 약자가 배려받고 더불어 잘사는 복지사회 건설 ·지역경제 개발 활성화로 윤택한 도시건설 ·도심 속의 아름다운 녹색도시 건설 ·사람중심의 편리한 교통기반 조성 ·재난재해 없는 편안하고 안전한 도시 ·주민과 같이 함께하는 열린 행정 실현
노원구	·노원의 자산 브랜드 가치 향상 ·교육·문화 1등구 환경조성 ·더불어 사는 복지노원의 구현 ·자연과 환경의 부가가치 증대 ·도시계획·주거공간의 재정비

구 분	구정방향	핵심전략
은평구	·꿈을 실현하는 희망찬 도시 ·자연과 어우러진 푸른도시 ·함께 배우며 즐기는 문화교육도시 ·더불어 사는 정감있는 복지도시 ·신뢰받는 자치행정 실현
서대문구	·따뜻한 서대문 ·반듯한 서대문 ·편리한 서대문 ·아름다운 서대문	·편리하고 살기좋은 도시기반 구축 ·더불어 살아가는 복지공동체 구현 ·쾌적하고 아름다운 환경도시 건설 ·건강하고 특색있는 지역문화 창달 ·활기차고 발전적인 지역경제 육성 ·투명하고 반듯한 열린행정 실현
마포구	·다 함께 잘사는 복지도시 ·자연과 사람이 어울리는 친환경도시 ·구민중심의 행정혁신도시 ·변화와 활력이 넘치는 경제도시 ·우수한 인재를 육성하는 교육도시 ·삶의 질이 높은 문화도시
양천구		·휴먼인프라 ·도시인프라 ·교육인프라
강서구	·새로움을 일궈가는 창조도시 ·참살이를 구현하는 문화도시 ·자연과 어우러진 푸른도시 ·구민이 주인되는 자치도시 ·사랑과 인정이 넘치는 행복도시
구로구	·디지털 구로 ·클린 구로 ·교육·문화 구로 ·건강·복지 구로 ·글로벌 경제 구로

구 분	구정방향	핵심전략
금천구	·활력있고 체계적인 지역개발 ·쾌적하고 안전한 도시환경 구축 ·모두가 행복한 복지행정 구현 ·경쟁력 있는 교육·문화환경 조성 ·구민고객 요구에 부응하는 선진행정 실현
영등포구	·더불어 사는 따뜻한 도시 ·전통과 현대가 조화된 문화도시 ·활력있는 첨단 복합도시 ·기업하기 좋은 경제도시 ·자연친화적인 푸른 녹색도시 ·안전하고 편리한 건강도시
동작구	·함께하는 열린행정 ·다가서는 문화행정 ·나눔의 복지행정	·서민생활안정과 지역경제 활성화 ·나눔과 희망의 복지도시 건설 ·녹색성장 선도로 친환경 도시 건설 ·쾌적하고 안전한 주거도시 건설 ·편리하고 막힘이 없는 교통체계 구축 ·삶의 여유가 묻어나는 문화체육진흥 ·교육경쟁력 강화와 창의행정 구현
관악구	·삶의 질이 충실한 관악 ·인프라가 튼튼하여 발전하는 관악 ·교육특별구 관악 ·선진행정의 표상 관악	·지역특성에 맞는 문화사업 전개 ·선진 복지 구현 ·친환경 도시건설 및 생활체육 육성 ·지역경제 활성화 기반 구축 ·주거환경 개선 ·교통환경 개선 ·교육기관유치 및 교육환경 개선 ·평생학습도시 관악 구현 ·국제화 교육의 확충 ·비전과 원칙의 행정체계 구축 ·고품격 행정서비스 시스템 구축 ·공정한 인사와 조직분위기 혁신

구 분	구정방향	핵심전략
서초구	·생기있는 문화도시 건설 ·함께하는 웰빙도시 건설 ·앞서가는 첨단도시 건설	·과감한 행정 혁신 ·여성·육아 최우선 정책 추진 ·글로벌 명품 교육도시 조성 ·삶의 가치를 높이는 문화도시 조성 ·자연친화적 웰빙도시 조성 ·기업하기 좋은 환경 조성 ·수준 높은 노후복지 기반시설 구축
강남구	·국제상업도시 ·휴먼도시/푸른 도시/깨끗한 도시 ·함께 나누는 도시
송파구	·자연과 인간중심의 쾌적한 친환경녹색도시 ·알찬복지로 더불어 잘사는 행복도시 ·교통이 원활하고 안전한 교통선진도시 ·활력이 넘치는 경제부흥도시 ·전통과 현대가 조화된 문화관광도시 ·앞서가는 서비스로 감동주는 고품격행정	·기후변화대응 선도도시 ·저출산 극복으로 미래성장력 확보 ·교육하기 좋은 도시 ·틈새계층에 대한 사회안전망 강화 ·물의도시로 도시브랜드 제고
강동구	·아이부터 어르신까지 모두 행복한 도시 ·품격있는 개발로 매력이 넘치는 도시 ·선진교통망으로 빠르고 편안한 도시 ·어디서나 자연을 만나는 푸르른 도시 ·자본과 사람이 모여드는 활기찬 도시 ·풍요로운 문화의 혜택을 누리는 도시	※구정지침 ·섬기는 행정 ·책임을 다하는 행정 ·믿음을 주는 행정

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