참여연대 발간자료 PDp2010040900

공개좌담회

오세훈 서울시정 4년

복지 ․ 주거 정책을 평가한다

일시 | 2010년 4월 9일(금) 오후 2시

장소 | 참여연대 느티나무홀

주최 | 2010 유권자희망연대

주관 | 참여연대

프로그램

공개좌담회

오세훈 서울시정 4년 복지·주거 정책을 평가한다

14:00	사회	김수현 / 세종대학교 도시부동산대학원 교수

14:10	발표1	서울형 복지: 정치적 수사와 실제적 모호함

남기철 / 동덕여자대학교 사회복지학과 교수

14:30	발표2	미봉책으로 일관한 오세훈 시정의 주택정책 평가

이주원 / 나눔과 미래 지역사업국장

14:50	토론	남상오 / 주거복지연대 사무총장

박지영 / 공공노조 조직부장

임성규 / 서울복지시민연대 대표

정소홍 / 민변 민생경제위원회 위원, 변호사

15:40	종합토론

16:00	폐회

목차

공개좌담회

오세훈 서울시정 4년 복지·주거 정책을 평가한다

발제1  서울형 복지: 정치적 수사와 실제적 모호함 / 남기철	4

발제2  미봉책으로 일관한 오세훈 시정의 주택정책 평가 / 이주원	21

토론1  서울형 어린이집에 대한 비판적 평가 / 박지영	34

토론2  ‘서울형 복지’ 토론문 / 임성규	62

	발제 1
	서울형 복지 : 정치적 수사와 실제의 모호함
	남기철 / 동덕여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 실행위원

2007. 3. 18

2010. 4. 9.

오세훈 서울시정 4년, 복지․주거정책을 평가한다.

들어가는 말

- 서울형 복지라는 용어가 이제는 일반인들에게도 익숙한 것이 되었음

- 서울시내의 버스, 지하철 등 각종 대중교통 관련된 광고와 홍보물에서, 혹은 매체를 이용한 광고 등에서 서울형 복지라는 용어를 쉽게 접해오고 있음

- 하지만 막상 일반 시민에게는 “과연 서울형 복지가 무엇인가? 일반적인 복지 혹은 사회복지와는 무엇이 다른가?”라는 질문의 해답이 쉽지 않은 상황

- 이는 사회복지 관련된 업무에 종사하는 사람에게도 사실은 마찬가지임

- 서울형 복지의 몇몇 프로그램은 알려져 있지만 이 범위가 어디부터 어디까지인지 혹은 서울형 복지라는 것이 어떤 지점과 어떤 특성을 지칭하는 것인지에 대한 것은 잘 이해되기 어려운 부분

- 서울의 2010년 사회복지 예산은 4조 859억원이며, 서울시 총계 예산기준 19.2%, 순계규모(회계간 전출입을 뺀) 대비 21.3%이며, 행정운영경비(1조 1279억원)과 재무활동(3조 5477억원)을 제외한 순수사업비 16조 6098억원 중(전체 사업비 예산) 24.6%를 차지하는 규모

- 이와 같은 복지예산 규모에 대해 분류나 과포장의 혐의가 없는 것은 아니나, 거대 자치단체로서 서울의 사회복지예산 규모는 작지 않음

- 그리고 이곳에서 집중적으로 홍보하며 정책초점으로 밝히고 있는 ‘서울형 복지’ 역시 수천억 혹은 연차별로 그 이상 단위의 금액과 관련되는 사업으로도 여겨질 수 있음

- 사실 정책적 슬로건에 너무 많은 것을 기대할 수는 없음. 그리고 이것에 대해 개념적 꼬투리를 잡는 것 역시 그다지 바람직한 것은 아님.

- 언제나 정치적 슬로건은 있어왔고 그 중 사회복지와 관련된 것도 늘 존재하였음 : 생산적 복지, 참여복지, 능동적 복지 등이 그 예 => 사회복지의 중요성이 부각되면서 이 역시 늘어나고 있는 추세임

- 하지만 전국단위가 아닌 지방자치단체의 수준에서 ‘서울형 복지’와 같은 개념을 최근처럼 강조해 온 것은 매우 드문 일

- 여기에서는 서울형 복지가 어떤 특성을 가지고 있고 이는 예산과 사업을 통해 어떠한 모습을 나타내고 있는가에 접근해보고자 함

<그림1> 서울시 예산분포도

서울형 복지는 무엇인가?

- 서울형 복지는 무엇인가라는 질문은 역으로도 이루어질 수 있음

- 즉, “서울형 복지가 아닌 복지는 무엇인가?”에 해당함

- 서울시는 기존의 복지급여의 성격을 비판하면서 이에 대한 새로운 대안으로서 서울형 복지를 언급하고 있음

- 하지만 그 내용을 면밀히 들여다 볼 경우 여러 가지 혼란이 눈에 띠는 상황

○ 서울형 복지의 구조

- “따뜻하고 행복한 복지도시”라는 슬로건

- 이 슬로건 하에 ‘자립복지“, ”나눔복지“, ”현장/생활복지“라는 3개 방법론과 ”창의복지의 활성화“라는 성과 가시화 및 홍보체계를 결합

- 이 체계를 “희망복지”라 이름 붙인 5개 프로젝트로 연결하는 것으로 서울형 복지의 구조가 성립되어 있음

○ 5대 프로젝트

- 주지하다시피 희망복지 5개 프로젝트는 서울희망드림 프로젝트, 9988 어르신 프로젝트, 장애인 행복도시 프로젝트, 여행 프로젝트, 꿈나무 프로젝트에 해당

① 서울희망 프로젝트 : 자산형성, 사회통합, 생활보장, 주거환경, 민간협력 사업의 5가지로 구분

- 자산형성에는 서울 희망플러스통장, 서울 희망드림 뱅크, 금융․재무 컨설팅 사업이 포함

- 사회통합에는 서울시 희망의 인문학 과정, 꿈나래 통장, 문화․예술학습 및 체험이 포함

- 생활보장에는 SOS 위기가정, 쪽방촌 등 토탈케어 시스템, 지역자활센터 기능강화, 푸드나눔카페, 복지전달체계 개선장안 연구 등이 포함

- 주거환경에는 헤비타트 운동, 공공임대주택 업그레이드가 포함

- 민간협력에는 서울디딤돌, 소외계층 1:1 희망나눔이 포함

② 9988 어르신 프로젝트 : 6개 핵심과제를 제시 => ‘치매걱정 없는 서울 프로젝트’, ‘일하는 노후 프로젝트’, ‘노인 건강지원 프로젝트’, ‘신바람 노인문화 프로젝트’, ‘세대 통합지원 프로젝트’, ‘친노인 생활환경 조성 프로젝트’ 등

③ 장애인 행복도시 프로젝트 : 4대 정책과제와 27개 핵심사업

- 4대 정책과제는 ‘고용터전 다지기’, ‘안심자립생활 start', '웰빙 가정 만들기’, ‘장벽 없는 환경 만들기’

④ 여행 프로젝트 : 5개 중점 과제 60개 사업으로 구성

- 5개 중점과제는 돌보는 서울(서욿형 어린이집, 보육지원, 가족돌봄지원, 소외여성지원), 일있는 서울(3040 일자리 창출, 창업 및 기업 지원), 넉넉한 서울(여성친화 문화 프로그램, 여성의 정보화), 안전한 서울(도시설계, 도시안전, 도시환경, 여성건강), 편리한 서울(화장실, 주차장, 보도, 공공시설, 대중교통)

⑤ 꿈나무 프로젝트 : 4대 정책과제, 12개 핵심과제, 82개 단위사업으로 이루어짐

- 4대 정책과제는 안전하고 건강한 서울(U-서울어린이안전 시스템 구축, 안전한 교통환경 조성, 컴퓨터 게임중독 예방, 정서장애 아동 지원체계 구축, 어린이 아토피 예방관리, 어린이 비만관리 강화), 즐겁게 배우는 서울(재미있는 어린이 놀이터 조성, 상상력을 키우는 체험공간 확충, 다양한 문화체엄 기회 확대), 더불어 함께하는 서울(U-서울어린이안전 시스템 구축, 안전하고 쾌적한 교통환경 조성, 어린이 건강관리 및 생활환경 개선), 미래를 준비하는 서울(책 읽는 서울 꿈나무, 서울청소년 창의센터 신설)

- 이상의 내용에 기초하여 5개 프로젝트를 대략적으로 도표화하면 다음 <표 1>과 같음

- 도표화가 용이하지는 않음 : 각각의 프로젝트가 동일한 용어와 뉘앙스를 사용하지 않고 있으며, 분류에서의 추상성 혹은 구체성 정도도 서로 다른 상황(이는 복지국과 여성정책관실에서 프로젝트를 나누어 담당하고 있다는 상황과도 관련됨)

- 또한 시점에 따라 서울시의 여러 자료에서 사업의 범위를 서로 다르게 나타내기도 함

<표 1> 서울형 복지의 범위와 내용

구분	대분류	중소분류	비고
서울 희망 프로젝트	자산형성 사회통합 생활보장 주거환경 민간협력	서울 희망플러스통장 서울희망드림뱅크 금융․재무컨설팅 희망의 인문학 꿈나래통장 문화예술 체험․학습 SOS 특별지원 쪽방촌 등 토탈케어 자활센터 업그레이드 푸드마켓 및 푸드뱅크 서울형 헤비타트 서울 디딤돌 희망나눔 1: 1결연	저소득 정책
9988 어르신 프로젝트	6개 핵심과제 치매 걱정 없는 서울 프로젝트 일하는 노후 프로젝트 노인건강지원 프로젝트 신바람 노인문화 프로젝트 세대통합지원 프로젝트 친노인 생활환경지원 프로젝트		노인복지 정책
장애인 행복도시 프로젝트	4대 정책 과제 고용터전 다지기 안심자립생활 start 웰빙 가정 만들기 장벽 없는 환경만들기	27개 핵심사업	정애인 복지정책
여행 프로젝트	5대 중점 과제 돌보는 서울 일있는 서울 넉넉한 서울 안전한 서울 편리한 서울	60개 사업 (5대 분야 90개 사업)	여성복지 정책
꿈나무 프로젝트	4대 정책 과제 안전하고 건강한 서울 즐겁게 배우는 서울 더불어 함께하는 서울 미래를 준비하는 서울	12개 핵심과제 82개 단위 사업 (12개 과제 54개 단위사업)	아동복지 정책

서울형 복지의 성격은 어떻게 표현되고 있는가?

○ 기존 정책과의 차별성 강조

- 이처럼 방대한 서울형 복지의 성격을 어떻게 규정할 수 있는가에 대해서는 일단 서울시 자체의 강조점을 통해 접근해볼 수 있음

- 서울시(와 관계자)는 기존 복지정책과의 차별성을 통해 서울형 복지의 특징 혹은 장점을 부각시키고자 하는 시도를 나타냄

- “기존의 대다수 복지정책은 일률적인 기준에 따라 일회성 현금을 지원하는 것인데 서울형 복지는 여기서 끝나지 않는다. 당장 살기 힘든 사람에게는 최저생활을 보장하고 자립의지가 있는 사람에게는 더 많은 혜택이 돌아가도록 해서 오늘보다 더 나은 내일이 가능하다는 희망을 만드는 것이다(서울특별시 복지국, 2009).”

- 언론사와의 인터뷰에서 서울시 복지국장은 "과거 저소득 정책이 물질적 지원 중심이라 사업별 연계성이 미흡했다"면서 "시가 추진하는 새로운 방향은 정신적 지원과 경제적 지원을 병행, 생산적이고 투자적인 성격으로 바뀌어가고 있다"고 설명(아세아경제, 2009).

- 기존 복지 정책과의 차별성을 중심으로 서울형 복지의 성격을 이야기하려는 시도는 5대 프로젝트에 대한 설명과 구조에서도 나타나고 있음

<표 2> 서울형 복지의 차별성에 대한 서울시의 관점

구분	기존 복지정책	서울형 복지
서울 희망 프로젝트	물질적인 지원 중심 사업별 네트워킹/연계성 미흡 사후적, 일회성, 소비적 성격 기초수급자 현금, 생계급여 위주 민간 복지자원 연계 미흡	정신적 + 경제적 지원병행 생애 주기별 통합적 지원 사전예방, 생산적, 투자적 성격 차상위/틈새계층확대,자립,자활 민간 복지자원 연계 대폭강화
9988 어르신 프로젝트	저소득노인, 한정적 소극적, 사후 문제 해결형 나열식 공공기관 공급위주 노인전용	다수 일반노인, 개방적 적극적, 사전 예방형 우선순위, 선택과 집중 민간영역 적극 활용 세대간 통합/참여/배려
장애인 행복도시 프로 젝트	장애인 복지정책 중심 제공자/전문가 중심 서비스 개인/가족책임 장애인 전용시설 이용 설치후 장벽제거	시정 전분야 종합 접근 이용자 욕구 중심 맞춤서비스 사회/정책적 개입 비장애인시설 통합 이용 구상부터 무장벽도시 조성
여행 프로젝트	- 도로, 교통, 문화, 주택 등의 분야에서 여성의 시각과 경험을 제대로 반영하지 못함 - 도시 생활인으로서 여성은 일상적인 삶에서 불편과 불안	- 여성 등 시민고객들이 도시생활에서 피부로 체감할 수 있게 하는 새로운 개념의 여성 정책
꿈나무 프로젝트	- 지금까지 중앙정부나 서울시의 아동·청소년에 대한 정책은 복지 시설 운영과 생활이 어려운 아동들에 대한 보호위주로 추진되어 아동들의 욕구와 급속한 생활환경의 변화를 반영하는데 한계 - 아동이 한 시민으로 인식되지 못하여 정책의 효율성과 인간 소외문제 야기 - 안전문제 야기 - 대도시 환경의 안전 및 건강문제	- 시민고객인 아동·청소년에게 꿈과 희망을 심어주는 비전 제시를 통해 건강한 민주시민으로 성장할 수 있도록 시정의 전 분야에 걸쳐 아동ㆍ청소년의 행복이 보장되는 「서울 꿈나무 프로젝트」를 추진함.

** 여행 프로젝트와 꿈나무 프로젝트의 경우 비교가 명시화돼있지 않아 관련되는 내용을 편집함

- 이 설명들에서는 몇 가지의 경향이 나타나고 있으며 이는 서울형 복지의 특성에 대한 자기지향과 깊게 관련됨

○ 과거의 복지 프로그램에 대한 비판

○ 예방적 성격의 강조

○ 생산적 성격의 강조

○ 보편적 성격의 강조

○ 민간자원의 활용 강조

○ 복합적 지원방식의 강조(욕구중심/맞춤형)

○ 저소득 자활정책에 대한 핵심적 강조

- 서울형 복지의 성격과 관련하여 가장 눈에 띠는 것으로 살펴볼 만한 것은 5대 프로젝트 중에서 서울희망 프로젝트

- 이는 저소득 정책이 서울형 복지의 핵심적 성격을 나타내는 것으로 판단하는 것임

- 현 서울시장의 언론사와의 인터뷰 내용에서도 서울형 복지의 핵심을 저소득 정책(서울 희망드림 프로젝트)에서 찾고 있음이 나타남

- “올해 새롭게 런칭한 '서울형 복지'가 전국적인 반향을 일으키고 있어요. 내년에는 역대 최고 금액인 서울시 총예산의 24.6%를 복지분야에 투입할 생각입니다. '서울형 복지'는 가난이 대물림되는 기존의 퍼주기식 복지정책을 바로잡겠다는 서울시의 의지가 담겨 있는 정책입니다. 대표적인 예로 기초생활수급자가 매달 일정액을 저축하면 서울시와 자선단체들이 저축한 금액에 이자까지 더해 목돈을 마련해 드리는 '희망플러스통장','꿈나래통장'을 꼽을 수 있겠죠. 내년에 약 3만 가구가 이 혜택을 볼 수 있도록 할 것입니다. '서울형 복지'의 또다른 한 축은 정신적으로 자립할 수 있도록 도와드리는 '희망의 인문학 코스'입니다. 처음엔 300여명의 노숙인들을 대상으로 시범적으로 실시해 봤는데 반응이 아주 좋았어요. 인문학 강의를 수료하신 분들 가운데에는 "내가 이 강의를 완주할 줄 몰랐다. 다시 살아볼 희망이 생겼다"는 의욕이 넘치는 편지도 많이 보내 주셨습니다. 해를 거듭할수록 노하우가 쌓이고 프로그램도 많이 보강됐습니다. 그래서 내년에는 2000명의 저소득층에게 희망의 인문학 강의를 실시할 예정이에요. 이분들이 삶의 의욕을 되찾고 다시 한 번 일어설 수 있도록 최대한 지원해 드릴 생각입니다(노컷뉴스, 2009. 11. 27).”

- 여기에는 자립․자활을 강조하는 소위 ‘자활 이데올로기’가 강조되고 있음 : workfare나 IDA 방식의 성격을 혼합하고 있음

○ 적극적 측면에서의 의미 부여

- 서울형 복지의 특징으로 서술되고 있는 부분 모두를 인정하는 큰 의미를 부여하기는 어려운 상황

- 하지만 전체적으로 복지에 대한 중요성의 부각이나 홍보라는 측면에서 이전 시기보다 진전되어 있다는 점은 사실

- 단편적이던 프로그램들에 대해 복합적이고 통합적인 틀을 구성하고자 하는 시도도 평가될 수 있음

- 어찌되었건 과거에 없던 프로그램 일부가 보강되어 강조된 것도 의미를 부여할 수 있음

서울형 복지와 예산 : 서울형 복지의 실체는?

- 역시 서울형 복지의 실제성은 그 사업량 특히 예산의 규모와 관련지어 판단해 보아야 함

- 자료 접근성(혹은 개방성)의 한계에 의해 일관된 형태의 전체 자료가 아니라 부분적인 자료를 통해 살펴볼 수밖에 없는 상황임(따라서 여기에서는 접근가능한 사업실적 자료와 예산자료를 혼합하여 살펴 봄)

○ 서울시 복지 예산과 서울형 복지

- 서울시 사회복지 예산은 분명한 증가추세를 나타내고 있음

- 내용적 측면에서 볼 때, 복지국 예산보다는 여성정책관실 사업의 예산이 증가한 것이라 할 수 있음

- 이는 보육 등 분야에서의 예산이 큰 폭으로 증가한 것과 궤를 같이 하고 있음

<표 3> 서울시 사회복지 예산 변화(단위 : 억원)
대 상	2006	2007	2008	2009	2010
사회복지 예산(A)	20952	24595	30439	37389	40859
- 복지국 예산	17460	21238	27837	26827	27381
- 여성가족정책관 예산	3800	4416	5462	9666	12749
서울시 예산(B)	151600	169210	194343	210369	212853
비율(A/B)	13.8%	14.5%	15.7%	17.8%	19.2%
주: 서울시 예산은 총계규모, 당초예산 자료: 서울시 각 년도 예산개요, 서희정(2009)에서 재인용, 편집.

- 서울시는 2010년 예산 기자설명회를 통해 사상최대의 복지예산 편성을 강조하고 있음

- 복지예산의 증가는 환영할만한 일이나 이에는 예산 성격의 분류 등 측면에서 착시현상이 일부 나타날 수 있음

- 또한 예산의 증가를 ‘서울형 복지’에 대한 서울시의 노력과 의지로 보기에 부족한 부분도 찾을 수 있음 => 서울형 복지의 단위사업 예산은 전반적인 서울시 사회복지 예산의 흐름과 직결되는 것으로 보기 어려운 점들이 있음

- 서울시 사회복지예산은 기본적으로는 복지국의 예산과 여성정책관실의 예산이 주된 사업과 관련됨

- 서울형 복지의 5대 프로젝트 역시 서울 희망드림 프로젝트, 9988 어르신 프로젝트, 장애인 행복도시 프로젝트는 복지국의 사업과 직결되고 있음

- 복지국의 2009년 및 2010년 예산은 <표 4>와 같음

<표 4> 서울시 복지국 2010년 단위사업 예산안(단위:천원)
대 상	2009 당초예산	2009 추경포함	2010 예산안	09-10 변화율		추경포함 변화율
저소득	1,200,429,759	1,334,867,956	1,183,471,633	-1.4%		-11.3%
-기초생활보장	508,853,684	529,279,508	475,925,649	-6.5%		-10.1%
-복지강화 및 보훈업무	67,576,075	161,670,046	99,045,984	46.6%		-38.7%
-의료급여사업	624,000,000	643,918,402	608,500,000	-2.5%		-5.5%
전달체계 구축 및 개선	82,375,951	92,096,081	83,947,385	1.9%		-8.8%
노인	542,565,088	649,260,410	616,153,074	13.6%		-5.1%
-치매노인지원강화	92,947,609	128,453,137	114,745,347	23.5%		-10.7%
-노인사회활동 지원	429,095,390	499,864,829	473,986,000	10.5%		-5.2%
-독거,재가노인 서비스	20,522,089	20,942,444	27,421,727	33.6%		30.9%
장사시설 현대화	60,026,216	122,481,087	54,203,834	-9.7%		-55.7%
장애인	316,036,337	329,471,457	338,913,678	7.2%		2.9%
-장애인 이동불편 해소	8,982,278	8,992,678	7,864,678	-12.4%		-12.5%
-장애인 자립생활 지원	265,147,675	267,010,307	294,874,738	11.2%		10.4%
-장애인복지시설 확충	17,804,149	24,045,743	12,525,263	-29.6%		-47.9%
-장애인 취업지원 확대	22,171,779	27,402,273	21,729,279	-2.0%		-20.7%
-장애인단체 사회참여	1,930,456	2,020,456	1,919,720	-0.6%		-5.0%
자활	84,402,163	96,957,684	97,495,339	15.5%		0.6%
-노숙인 부랑인 자활지원	31,374,935	40,835,335	32,179,796	2.6%		-21.2%
-자활지원사업	53,027,228	56,122,349	65,315,543	23.2%		16.4%
기타
-복지국 예산	2,682,690,935	3,028,043,618	2,738,092,528	2.1%		-9.6%

자료: 서희정(2009)에서 재인용, 편집.

- 복지국의 예산 자체는 내용상 확충되고 있는 상황이라 볼 수 없음

- 노인복지, 장애인복지, 자활의 영역에서 약간의 증가가 있으나 이도 추경을 포함해서 볼 경우 실질적으로 증가라 보기 어려움

- 저소득 관련 사업의 예산은 오히려 감소를 나타내고 있음

- 여성가족정책관실은 서울형 복지 5대 프로젝트 중 여행 프로젝트와 꿈나무 프로젝트의 사업을 직접 주관하고 있음

- 여성정책관실 예산은 <표 5>에서 보는 바처럼 복지국과는 대조적으로 가시적인 증가를 나타내고 있음

- 기본적으로 증가추세는 보육 분야와 관련되고 있음

<표 5> 서울시 여성가족정책관실 2010년 단위사업 예산안(단위:천원)
대 상	2009 예산	2010 예산	증감		변화율
여성정책
-여성사회참여 확대	1,498,069	735,991	762,078		-50.9%
-보호필요여성 복지	17,220,077	18,391,669	1,171,592		6.8%
-여성경제력 강화	30,459,775	29,512,944	946,831		-3.1%
보육
-보육서비스지원	383,984,630	512,656,798	128,672,168		33.5%
-보육시설 확충	32,089,317	21,118,611	10,970,706		-34.2%
-맞춤형 보육확대	4,933,660	4,848,049	85,611		-1.7%
-직장어린이집 운영	714,347	529,468	184,879		-25.9%
-보육서비스 효율성제고	776,700	620,600	156,100		-20.1%
아동·청소년
-청소년시설확충	39,261,469	57,432,142	18,170,673		46.3%
-청소년수련프로그램지원	4,663,850	3,244,300	1,419,550		-30.4%
-유해환경 청소년보호	6,700,845	6,052,156	648,689		-9.7%
-아동복지서비스증진	105,079,663	82,504,069	22,575,594		-21.5%
저출산
-건강가정조성	4,851,567	8,669,697	3,818,130		78.7%
-한부모가족지원	29,017,144	30,758,576	1,741,432		6.0%
-저출산대책추진	33,336,033	41,035,397	7,699,364		23.1%
보건정책
건강증진
여성가족정책관 예산	1,125,202,000	1,274,580,000	149,378,000		13.3%

자료: 서희정(2009)에서 재인용, 편집.

○ 서울 희망드림 프로젝트

- 서울 희망드림 프로젝트는 5개 분야를 표현하고 있는데 이의 추진과정이나 성과와 관련되는 부분을 서울시에서 핵심내용으로 보고하고 있는 2009년 9월까지의 추진 자료를 통해 살펴보면 다음과 같음

<표 7> 서울 희망드림 프로젝트 주요사업 현황보고 내용

사 업 명	사업내용	수혜대상 기준 (변화내용 근거)	수혜대상자수	연도별 사업예산	연도별 지원실적
희망플러스 / 꿈나래통장	∙ 저소득층의 창업 ‧ 교육 등을 위한 자산형성 지원 탈빈곤 토대 구축 - 참가자 저축액 동일 금액을 시비 ‧ 민간 후원금으로 매칭 지원	∙ 최저생계비 150% 이하 -근로소득이 있고 현재 재직 중인 자 (희망플러스) -0~9세 이하 자녀가 있는 가구 (꿈나래)	1 ‧ 2차 총12,193가구 ※ 3차 8,000명 선발중	33억9천	1 ‧ 2차 총12,193가구 ※ 3차 8,000명 선발중
SOS위기가정 특별지원	∙ 법정기준 미달로 법정 보호를 받지 못하는 저소득 계층 특별 지원	∙ 실직, 사업실패, 질병, 사고 등 일시적 위기에 처한 가정 -최저생계비 170% 이하, 재산기준 189백만원 이하	2,215가구	50억원	2,215가구 34억원 지원
서울시, 희망의 인문학과정 운영	∙ 노숙인 ‧ 저소득층 대상 철학 ‧ 문학 등 인문학 강좌 실시, 정신적 자존감 부여	∙ 자립 ‧ 자활의지가 있는 노숙인 및 자활사업 참여 저소득층	∙ 2008년 313명 ∙ 2009년 1,643명	∙ 2008년 :200백만원 ∙ 2009년 :800백만원	∙ 2008년 : 313명 ∙ 2009년 : 1,643명
아름다운 이웃, 서울디딤돌	∙ 지역내 병원 ‧ 약국 ‧ 상점 등 자발적 기부자원 발굴, 저소득층 주민과 기부 ‧ 나눔 공동체 구현	∙ 지역내 기부자원을 필요로 하는 저소득 가구	23,900명	비 예 산	23,900명
식품나눔문화 운동	∙슈퍼마켓 형태(푸드 마켓), 대량기탁(푸드 뱅크)을 통한 음식 나눔 운동	∙지역내 차상위 저소득 가구	∙2008년 :129,179가구 ∙2009년 :162,149가구	∙2008년 54억원 ∙2009년 11억원	∙2008년 : 129,179가구 ∙2009년 : 162,149가구

자료 : 서울시의 시의원 보고 자료(2009)

- 이 중 가장 핵심적인 것으로 이야기되고 있는 것은 역시 희망플러스 통장과 꿈나래 통장임

- 희망플러스 통장 사업은 2009년의 10,000명과 2010년의 신규 5,000명 선발(연 3회 단계적 선발 : 1차 1,500가구(3월) ➞ 2차 1,750가구(9월) ➞ 3차 1,750가구(12월))을 통해 자산형성을 지원하는 매칭(matching) 식의 적립 지원을 주로 하고 있음

- 사업에 대해서는  2010년의 예산으로 116억원을 편성하고 있음(2010년 총 사업비 - 23,164백만원 : 시비 11,582백만원, 민간후원금 11,582백만원)

- 꿈나래 통장 사업은 저소득층의 교육비 저축을 위해 희망플러스 통장과 유사한 방식의 사업을 진행하는 것

- 2010년의 예산으로 50억원을 편성하고 있음(2010년 총 사업비 ― 10,062백만원 :시비 5,031백만원, 민간후원금 5,031백만원)

- <표 7>에 나타나고 있지는 않으나 저소득층 창업지원을 위한 금융지원 방식의 사업인 희망드림뱅크가 주요사업으로 편성되어 있으며  2009년 창업자금 지원 실적은 9월 말 기준으로 22억 4천만원

- 희망드림뱅크의 2010년 예산은 40억원

- 서울 희망드림 프로젝트의 예산은 늘어나고 있는 추세임

- 하지만 몇 가지 감안할 요소가 있음

- 첫째로 서울형 복지의 특징을 나타내는 핵심사업으로 이야기하고 있지만 그에 어울리는 예산이 편성되어 있지 못하다는 점에서 그 절대량의 문제 제기

<표 8> 서울시 복지국 세부사업 (200억 이상 예산규모 사업)(단위:천원)
구 분	2009 예산(당초)	비율	2010예산		비율
의료급여	624,000,000	23.3%	608,500,000		22.2%
생계급여	376,396,278	14.0%	368,848,000		13.5%
기초노령연금	346,596,091	12.9%	396,000,000		14.5%
주거급여	98.411.838	3.7%	83,168,301		3.0%
장애수당	67,593,600	2.5%	48,133,040		1.8%
장애인 생활시설 운영	64,008,949	2.3%	64,170,952		2.3%
종합사회복지관운영	46,882,379	1.7%	55,114,956		2.0%
장애인 복지관 운영	43,365,677	1.6%	44,993,349		1.6%
노인장기요양 분담금	42,000,000	1.6%	69,373,500		2.5%
중증장애인활동보조	40,946,306	1.5%	51,584,364		1.9%
추모공원건립	39,584,000	1.4%	32,583,000		1.2%
자활근로사업	38,313,713	1.4%	49,491,066		1.8%
저소득시민 부가급여	26,903,487	1.0%	27,694,495		1.0%
노인일자리사업	21,346,835	0.8%	27,915,352		1.0%
노인복지관 운영	21,286,036	0.8%	21,251,719		0.8%
기초장애연금	-		36,345,615		1.3%
복지국 예산	2,682,690,935	100.0%	2,738,092,528		100.0%

- <표 8>에서 보는 바와 마찬가지로 복지국 사업 중에서도 예산 규모가 큰 주요사업 내에 의망드림 프로젝트 사업을 찾아보기 어려운 상황

- 희망플러스통장, 꿈나래통장, 희망드림뱅크 사업의 예산(2010년에 계속 증액되고 있다는 서울형 복지 핵심사업 예산)을 모두 합쳐도 저소득층 관련 사업 예산(2010년에 축소된 예산)의 2% 이내임

- 서울 희망드림 프로젝트가 서울형 복지의 저소득 정책의 전반적 확충 맥락에서 나타나지 않고 있다는 점도 비판될 수 있음

- <표 9>에서 보는 바와 마찬가지로 전체적인 저소득층 예산은 확충되지 않고 감소되고 있음

- 결국 전체적 예산 확충이 취약하므로 다른 사업부분의 저소득층 예산을 ‘빼앗아 온’ 것으로 귀결될 수 있음

- 주로 IDA 및 근로연계의 성격을 가지고 있는 상황에서 ‘근로할 수 없는, 혹은 근로의 기회가 없는 절대빈곤층’ 대상의 사업 예산을 줄여 일할 수 있는 사람에 대한 예산으로 돌려 쓰는 양상이라는 비난 가능

- 서울 희망드림 프로젝트가 ‘서울형 복지’의 선전과 같은 성격을 가지기 위해서는 전반적 저소득층 정책의 강화라는 맥락 하에서 근로와 자활연계의 성격을 부각시키는 사업을 늘려나가야 할 필요가 있음

<표 9> 복지정책과 주요 세부사업(단위: 백만 원)
구 분	2009예산(A)	2010예산(B)	증 감(B-A)		%
□ 주요 삭감 사업
생계급여	389,706,434	368,848,000	20,858,434		-5.4%
주거급여	99,959,649	83,168,301	16,791,348		-16.8%
교육급여	22,766,781	19,536,728	3,230,053		-14.2%
해산장제급여	2,124,984	1,885,419	239,565		-11.3%
저소득층 에너지보조금	12,102,790	-	-		-100%
긴급복지지원사업	43,728,334	8,639,640	35,088,694		-80.2%
저소득틈새계층 특별지원	20,658,000	15,658,000	5,000,000		-24.2%
종합사회복지관 기능보강	3,198,645	2,623,143	575,502		-18.0%
서울복지재단 출연금	14,195,630	8,398,774	5,796,856		-40.8%
□ 주요 투자 사업
지역사회서비스투자사업	8,961,963	11,588,200	2,626,237		29.3%
보훈대상자 위문	3,574,870	9,793,690	6,218,820		174.0%
희망플러스 통장	3,390,000	11,582,320	8,192,320		241.7%
사회복지통합서비스전문요원	1,529,923	2,066,729	536,806		35.1%
꿈나래 통장	720,000	5,031,250	4,311,250		598.8%

○ 9988 어르신 프로젝트

- 9988 어르신 프로젝트는 6개 분야로 구성되어 있는데 일단 복지국에서 2009년 9월 말까지 주요사업의 현황으로 보고하고 있는 내용을 살펴보면 <표 10>과 같음

- 그런데 노인복지사업과 관련된 2010년의 예산편성에서 9988 어르신 프로젝트 관련 사업은 대폭적인 예산 삭감이 나타나고 있음

<표 10> 9988 어르신 프로젝트 주요사업 현황보고 내용

사 업 명	사업내용	수혜대상 기준 (변화내용 근거)	수혜 대상자수	연도별 사업예산	연도별 지원실적
데이케어센터 확충 (치매걱정 없는 프로젝트)	치매걱정 없는 서울 조성 위해 주거밀착형 주야간 보호시설을 확충하여 안심서비스 제공	∙ 장기요양등급 판정자 (1~ 3등급) ∙ 기초생활 수급자 ∙ 일반 노인으로서 치매 등 노인성 질환자	∙2008년 : 180명 ∙2009년 :1,480명	∙ 08년 : 3,700백만원 ∙ 09년 : 29,000백만원	∙ 2008년 : 9개소 ∙2009년 : 53개소
노인일자리 대폭 확대 (일하는 노후 프로젝트)	고령사회에서 발생할 수 있는 다양한 노인문제 사전예방과 노후의 경제소득 지원을 위해 생산적 사회참여 기회제공	∙ 60세 이상 (저소득층 우선)	∙ 2008년 : 23,000명 ∙ 2009년 : 50,000명	∙ 08년 : 243억원 ∙ 09년 : 661억원	∙ 2008년 : 26,217명 ∙2009년 : 50,500명
어르신 상담센터 운영 (노인건강 지원 프로젝트)	황혼 이혼․재혼, 가족갈등, 학대, 질병, 상속 등 노인이 직면한 제반문제 상담 및 문제해결 지원	∙ 60세 이상 및 그 가족		∙ 09년 : 550백만원	∙ 2009년 : 1,637명 ※09년 6월개소
노인영화관 운영 (신바람 노인문화 프로젝트)	급증하는 노인인구의 문화욕구 수요에 맞춰 노인에게 경제적이고 눈높이에 맞는 영화상영	∙ 57세 이상		∙ 비예산사업 (민간기업 후원)	∙ 2009년 : 45,033명
어르신 인문학 아카데미 운영 (세대통합 지원 프로젝트)	노인의 4苦(고독, 무위, 질병, 가난) 예방 및 노인 스스로 활기찬 노후를 준비할 수 있는 역량 강화 교육	∙ 55세 이상	∙ 2008년 : 780명 ∙ 2009년 : 3,000명	∙ 08년 : 43백만원 ∙ 09년 : 278백만원	∙ 2008년 : 780명 ∙ 2009년 : 2,000명 ※제3기 1,000명 교육예정

자료 : 서울시의 시의원 보고 자료(2009)

- 데이케어센터 33.1%, 노인일자리사업 47.0%, 9988 노인문화활성화 69.8% 등의 삭감을 보이고 있음

- 2010년 예산 편성의 흐름을 본다면 (예산이나 사업의 개별적 여건을 감안한다 해도) 서울형 복지 5대 프로젝트의 하나로 설정하고 있다는 점 자체가 매우 무색한 상황임

○ 장애인 행복도시 프로젝트

- 장애인 행복도시 프로젝트는 4대 정책과제 27개 핵심사업으로 구성되어 있음

- 이의 추진과정이나 성과와 관련되는 부분을 서울시에서 핵심내용으로 보고하고 있는 2009년 9월까지의 추진 자료를 통해 살펴보면 다음과 같음

- 2010년 기초장애연금 도입에 따라 대부분의 장애인 복지사업이 예산의 압박 상황에 직면해 있음

- 장애아동재활치료바우처와 중증장애인활동보조바우처 사업 등 시장형 사회서비스 사업을 제외하면 대부분의 장애인복지사업은 예산이 줄어들고 있음

- 이는 장애인 행복도시 프로젝트 관련 사업 예산에서도 마찬가지로 나타나고 있음

- 취업통합서비스, 장애인 자립체험 홈, 창업지원, 보조공학 서비스 센터 설치 등의 사업 등에서도 형식적 예산 혹은 예산 편성이 아예 나타나지 않는 경향을 보이고 있음

- 서울형 복지의 한 축으로 제시되고 있는 의미를 찾기 어려운 상황임

<표11> 장애인 행복도시 프로젝트 주요사업 현황보고 내용

사 업 명	사업내용	수혜대상 기준 (변화내용 근거)	수혜 대상자수	연도별 사업예산	연도별 지원실적
직업재활시설 경영지원센터	- 장애인직업재활시설의 제품개발, 생산체계, 판로개척 마케팅 등 지원	- 장애인직업재활시설	- 장애인직업 재활시설 91개소	‘08:400백만원 ‘09:400백만원	<‘09년 실적> -일거리수주 등 76건 355,950천원 -대기업과 농산물직거래 협약체결 등
중증장애인 전세주택 제공확대	저소득 중증장애인 중 월세 생활로 인하여 기초생활이 곤란한 장애인가구에 전세보증금 지원	○지원대상(모두 충족) -세대주가 장애등급 1․2급인 가구 -국민기초생활수급권자 및 차상위 120%이내 -신청 당시 월세 가구	70가구계획	-‘07년: 1,040백만원 -‘08년: 1,040백만원 -‘09년: 4,350백만원	‘07년:25가구 ‘08년:25가구 ‘09년상반기:50가구
중증장애인 주택개조	화장실개선,문턱제거,경사로설치,기타 편의시설 설치	기초생활수급자 또는 차상위계층으로 1~2급인 장애인이 있는 가구	100가구계획	50백만원	<‘09년 실적> -100가구 선정 (73가구 개조완료)
장애인편의시설 장애인당사자 모니터링 사업	장애인이 직접 장애인편의시설을 모니터링하여 불편사항 개선	장애인 및 교통약자의 이동편의도모	252명 활동	2,366백만원	<‘09년 실적> - ‘09.4월 사업개시 - 보도, 지하철역사 등 점검중
장애인취업통합서비스제공 (장애인일자리 통합지원센터)	-장애인 취업상담, 알선 -일자리개발, 현장훈련 -사후지도 -구인기업 발굴 등	취업을 원하는 장애인	취업희망장애인 등	‘08년: 120백만원 ‘09년: 720백만원	-상담1469명 -취업 319건 -사후관리 838명 -구인업체 개발 447건
장애인수련원설치 추진	장애인이 이용할수 있는 수련원을 해변가에 설치 하여 운영	장애인 및 장애인 가족	※ ‘09년 장애인무료해변캠프15,000명참가	1,345백만원	‘09년9월 부지매입

자료 : 서울시의 시의원 보고 자료(2009)

○ 여행 프로젝트

- 여행 프로젝트는 꿈나무 프로젝트와 아울러 복지국이 아닌 여성가족정책관실 주관의 서울형 복지 프로젝트임

<표 12> 여행 프로젝트의 3년간 예산 실적

여행 프로젝트	금액(백만원)
	2007년	2008년	2009년
5대 분야, 90개 사업 총계	23,892	44,639	148,766
돌보는 서울	8,586	19,015	72,031
일있는 서울	2,844	4,497	22,995
넉넉한 서울	321	564	1,071
안전한 서울	6	12	60
편리한 서울	12,135	20,551	52,609

자료 : 서울시의 시의원 보고 자료(2009)

- 여행 프로젝트(여성복지)와 관련해서 사업의 예산은 크게 증가해 왔음

- 이는 특히 보육과 관련된 부분에서의 큰 폭 증가와 관련됨

- 2010년도에도 보육과 관련된 사업의 비중은 높게 유지되고 있음

- 보육과 관련된 부분에서의 사업의지는 긍정적으로 평가될 수 있음 : 반면 아직까지의 사업 실적은 주로 공립 보육시설의 전환이 주를 이루고 있어 국공립 보육시설을 이용할 수 없고 열악한 보육시설의 이용 혹은 이 기회마저도 얻지 못하고 있는 시민들의 복지체감도를 서울형 어린이집이 확보해 주고 있지는 못한 상황

- 반면, 5대 분야의 90개 핵심사업이라고 하기에는 일부 사업에만 편중된 것이라는 평가 가능(5대 분야 중 ‘안전한 서울’에서는 3개 년도를 합쳐도 1억원이 되지 않는 예산 규모임)

- 90개 사업 중에서 2009년을 기준으로 아예 예산이 없는 사업이 37개 사업으로 40% 이상(2008년을 기준으로 보면 이 수치는 더욱 늘어남)

- 2009년 기준 90개 사업 전체 예산인 1,488억원 가량 중에서 5개 사업이 73%에 달하는 1,100억원 : 이 중 여행 화장실이 300억원 이상, 여행 길이 167억원, 서울형 어린이집 운영이 298억, 서울키즈센터 건립운영이 109억, 엄마가 신났다 프로젝트가 212억원을 나타내고 있음

- 화장실과 보도블럭 등의 개편도 여성 시민의 편리성 증진을 위해 중요한 사업이지만 이 두 가지 사업이 전체의 1/3을 차지하고 있는 상황에서 ‘서울형 여성복지’ 사업의 의미를 적극적인 것으로 평가하기는 곤란

○ 꿈나무 프로젝트

- 여성가족정책관실의 꿈나무 프로젝트는 2009년 기준으로 1,474억의 예산 투입을 나타내고 있음

<표 13> 꿈나무 프로젝트의 2년간 예산 실적

꿈나무 프로젝트	금액(백만원)
	2008	2009
4대 정책, 12대 핵심과제, 54개 단위사업 총계	96,020	147,402
안전하고 건강한 서울	32,485	41,958
즐겁게 배우는 서울	51,991	90,105
더불어 함께하는 서울	10,672	12,008
미래를 준비하는 서울	872	3,331

자료 : 서울시의 시의원 보고 자료(2009)

- 꿈나무 프로젝트의 경우에는 54개 단위사업 중에서 2009년 예산 실적이 없는 사업이 8개 사업

- 2009년 전체 예산인 1,474억원 가량 중에서 100억 이상의 사업은 어린이 보호구역 정비사업 167억, 상상어린이공원만들기 601억, 서울키즈센터건립이 106억 등(서울키즈센터 건립 관련은 여행 프로젝트와 꿈나무 프로젝트에 모두 포함되어 있는 상황)

- 기본적으로 전체 사업의 절반에 가까운 부분이 공원조성과에 의한 어린이공원만들기에 투입되고 있음

- 결국 꿈나무 프로젝트와 아울러 여행 프로젝트를 포함하여 여성정책관실에서 주관하고 있는 두 프로젝트는 기본적으로 편의공간적 측면에 치중되고 있음

- 이 성격은 적극적으로 평가할 경우 일부 계층이 아닌 전반적으로 시민이 체감할 수 있는 ‘보편적’ 성격을 감안할 수 있음

- 하지만 한정된 재원 내에서 편의공간 중심의 사업을 적절한 ‘복지’ 초점이라고 볼 수 있는가 하는 부분에서 기본적 의문이 제기될 수 있음

- 이는 서울형 복지의 기본성격으로 이야기되는 ‘자립과......’와는 무관하다고 보임

맺는 말 : 서울형 복지와 지방선거

- 서울형 복지가 아니었다면 즉, 서울형 복지라는 슬로건을 채택하기 이전의 일반적 복지 프로그램에 비해 현재 서울시의 복지정책이 달라지는 부분은 어느 정도일까에 대해서 생각해 볼 수 있음

- 또한 기존의 복지정책에 대한 가혹한 평가를 통해 서울형 복지의 대비되는 특징을 선언하고 있으나 현재의 상황에서 그 선언 부분이 관철되고 있는가에 대한 대답은 상당히 모호함

- 이에는 서울형 복지의 이데올로기적 혼란이 자리잡고 있음

- 저소득 복지 영역에서 서울형 복지는 희망드림 프로젝트를 중심으로 하여 자활이데올로기의 전면화와 matching을 통한 자산형성지원 방식이 도입되고 있으며 이를 주요한 특징으로 선언하고 있음

- 하지만 이는 예산 상에서 매우 미미한 부분의 규모임

- 9988 어르신 프로젝트, 장애인 행복도시 프로젝트 등 영역에서는 보편적 복지(복지지위의 정치적 선택 -> 다수의 이해관계 정치적 포섭) 지향을 선언하고 있으며 예방적, 포괄적 성격을 강조하지만 서울형 복지가 나타나고 있다는 점을 관찰하기는 매우 어려움

- 보육 부분의 확장은 긍정적 평가가 가능 => 아직까지 국공립 보육시설의 간판 바꾸기가 대부분이었던 점에 비추어 본다면 체감까지는 긴 여정이 남아있는 상태

- 개별적인 프로그램이 산발적으로 진행되는 것보다는 전반적인 복지정책의 틀을 기획하고 일관성을 갖추려는 시도는 필요하고 중요한 과업임

- 하지만 아직까지 서울형 복지는 한 두 개의 컨셉에 대부분의 기존 정책들을 끼워 맞추어 포장하는 방식

- 이는 결국 ‘서울형 복지’가 종합적으로 기획되어 집행되고 있는 실제라기보다 홍보성격의 수사에 맞추어 서로 다른 내용물들이 같은 색 포장지에 포장된 것으로 귀결되고 있음

- 서울형 복지는 수백 개의 단위사업으로 구성되어 있는데 이 중 대부분은 (서울형 복지에서 기존의 ‘잘못된’ 지원방식이라고 비판했던)과거 사업과 다를 것이 없는 사업임

- 또한 상당수의 단위사업은 아예 예산이 편성되어 있지 않거나 예산 삭감이 일반적으로 나타나고 있음

- 여러 부분에서 3년간의 예산과 사업계획이 야심차게 알려지곤 했지만 이미 연간 예산에서 틀어지고 있는 상황

- 예산이 받쳐주지 않는 한 서울형 복지는 정치적 수사에 불과함

- 민간의 협력을 동원하는 것도 서울시의 예산을 동반한 진지한 정책의지 속에서만 그 의미가 활성화되고 정당화 될 수 있음

- 빈곤문제에 대한 기본적 정책에 민간의 자원이 책임을 질 수 있는 것은 아님

- 서울형 복지와 아울러 최근인 2010년 서울시의 그물망 복지에서도 마찬가지의 양상이 나타나고 있음

○ 서울시의 홍보에 따르면 그물망복지를 전담하는 ‘서울형 그물망복지센터’를 서울시복지재단에 설치하여 기존에 300여개로 나뉘어 개별적으로 제공되는 복지 관련 서비스를 통합 제공한다고 한다. 서울형 그물망복지는 저소득층·장애인·노인·여성·어린이 5대 약자계층을 대상으로 이뤄졌던 전통적 복지를 일반시민을 대상으로 한 주거·문화·교육·건강·양육 5대 영역까지 확대한 개념이다. 즉, 기존에 서울형 복지 5대 프로젝트라고 선전하던 5개 대상별 사업의 서비스 영역을 종횡으로 연결했다는 것이다. 5대 약자계층을 대상으로 추진되던 220개 대상별 복지사업은 강화하고 시민욕구가 강한 노인 주택문제, 출산환경 조성 등 130개 사업도 복지개념에 포함해 추진한다고 한다.

○ 이와 관련하여 언론사에게는 과장된 홍보내용을 배포하고, 사회복지 관련 직능단체들에게도 협조(?)와 사업 설명을 행하고 있다. 그러나 실상 그 내면을 살펴보면 여전히 내실이 없어 선거 국면을 겨냥한 정치 홍보적 내용이라는 의구심을 가지게 한다. 복지계 일각에서는 시정의 전시성 사업에 아무런 내실이 없다는 것을 뻔히 알면서도, 시정홍보에 무작정 협조해온 관행이 사회복지영역을 시혜적 입장으로 대하는 서울시 관성을 키운 것 아니냐는 자성도 나타나고 있다. 서울 그물망복지를 통해 실제 보강되는 서비스는 찾아보기 힘들다. 시민들에게 전화번호 하나를 알려준 것일 뿐이다. 나머지는 기존 사업의 연장이나 연차 계획을 넘어서는 부분이 있기나 한지도 의심스럽다. 서비스 통합과 사례관리가 안되는 이유가 콜센터가 없어서는 아니다.

- 가장 중요한 문제로 절대빈곤에 대한 기초보장과 서울형 복지에서 초점을 두는 사업 방식은 서로 대체재가 될 수 없음

- 서울시민의 소득, 주거, 교육 불평등의 심화와 파생되는 지역별 복지 불평등에 대해 서울시의 진지한 정책 고려가 필요한 상황

- 서울형 복지를 태동시켰던 문제의식은 기본적인 복지와 사회보장의 토대 위에서 획기적인 예산 증편을 통해야만 허위가 아닐 수 있음

○ 사회복지관의 경상운영보조금은 경제위기를 이유로 2009년에 동결시킨 이후 2010년에도 동결시켜, 2008년 기준으로 사회복지관을 운영하도록 하고 있다. 오세훈 서울시장의 재임기간 중 복지관 경상운영비의 평균 인상률이 2..26%에 불과한 실정이다. 경상운영보조금의 동결과 더불어 인건비 또한 3년 연속 동결하고 있어 실질적으로 임금과 운영비 모두를 삭감시키고 있다. 이 와중에 서울시의 서울형 복지 사업 등 여러 사업의 사례관리 부담은 사회복지관으로 수행책임이 전가되고 있다. 사회복지관의 인력은 확충되지 않은 채 사업만 늘어나면서 제공하는 서비스의 질은 하락하고 있다.

○ 서울시 희망드림 프로젝트의 커다란 성과로 홍보되고 있는 저소득 계층에 대한 인문학 교육 프로그램은 자발적 참여와 운영의 원칙이 지켜지지 않고 그 실적을 유지하기 위해 자활지원센터나 노숙인 시설 등 관련 현장에 참석 인원이 배당되어 이를 달성하도록 압력을 넣고 있다. 일부에서는 서비스를 받기 위해서는 인문학 강좌에 참여해야 하는 조건이 부과되고 있는 실정이다.

○ 2010년 초 홍보되고 있는 그물망 복지 프로그램에서 300개 단위 사업을 연결하고 관리할 수행인력은 10명에 불과하다. 그 외에는 아무런 전문성의 담보가 없이 사례관리 등 현장업무를 퇴직 자원봉사자만으로 운영한다고 하고 있다. 사실상 기존의 다른 복지서비스 전달체계에 사례관리 등 업무의 책임전가가 불가피한 상황이다.

- 서울형 복지와 그 이면의 기조는 현장체계의 증가와 보강이 없는 효율화․체계화에 기초하고 있으며 이는 현재 서울시의 복지 수요 충족에 적절치 않은 방향임.

- 이번 지방선거에서는 ①서울형 복지나 그물망 복지에서 피해가고 싶어 하는 “현장”, “동네”에 대한 직접적 지원과 예산 증편이 확인될 수 있어야 하며, ②시민의 복지수요에 대한 공공성 증진을 효율화보다 우선 순위에 두는 것, ③서울시의 양극화와 복지격차에 대한 광역 단위의 대응이라는 부분에 대해 공론화하는 계기가 되어야 함

...... 서울형 복지의 가장 핵심적인 영역으로 광고되는 부분은 희망드림 프로젝트에서 자산형성을 지원 매칭방식의 희망플러스 통장, 꿈나래통장, 금융지원방식의 희망드림뱅크 등이다. 이 사업들의 2010년 예산규모는 모두 합해봐야 서울시 저소득층 지원사업 예산 전체의 2% 이내의 규모이다. 더구나 서울시의 저소득층 지원사업 전체 예산은 전년도에 비해 삭감되었다. 서울형 복지의 핵심사업으로 이야기하고 있는 프로그램들은 그에 어울리는 절대량의 예산이 편성되어 있지 못하다는 점에서 전시성이 지적될 수 있다.

또한 저소득층 지원예산의 삭감에 비추어 볼 때, 서울 희망드림 프로젝트가 서울형 복지의 저소득 정책의 전반적 확충 맥락에서 나타나지 않고 있다는 점도 비판될 수 있다. 결국 저소득층 지원예산이 줄어드는 상황이기 때문에 희망드림 프로젝트 사업을 ‘근로할 수 없는, 혹은 근로의 기회가 없는 절대빈곤층’ 대상의 사업 예산을 줄여 ‘일할 수 있는 사람’에 대한 예산으로 돌려쓰는 양상이라는 비난마저도 가능한 상황이다. 서울 희망드림 프로젝트가 ‘서울형 복지’ 홍보와 같은 성격을 가지기 위해서는 “전반적 저소득층 정책의 강화라는 전제 하에서” 자산형성지원 사업을 늘려나가야 할 필요가 있다.

9988 어르신 프로젝트와 장애인행복도시 프로젝트는 서울시의 노인복지예산과 장애인복지예산의 전반적 제약 상황으로 보아 서울형 복지의 한 축으로 제시하기는 무색한 상황이다.

여성복지 영역인 여행 프로젝트는 보육과 관련된 예산 편성, 서울형 어린이집에 대한 지원 등에서 비교적 많은 자원을 투입하고 있다. 하지만 서울형 어린이집 등 보육사업을 제외하고 볼 때, 여행 프로젝트에 대해서 논란거리는 많다. “5대 분야의 90개 핵심사업”으로 여행 프로젝트가 구성되어 있다고 하기에는 자원이 일부 사업에만 편중되어 있다. 화장실과 보도블럭 등의 개편도 여성 시민의 편리성 증진을 위해 중요한 사업이지만 이 두 가지 사업이 전체의 1/3을 차지하고 있는 상황에서 ‘서울형 여성복지’ 사업의 의미를 적극적인 것으로 평가하기는 곤란하다.

아동․청소년복지 분야인 꿈나무 프로젝트의 상황도 유사하다. 전체 사업의 절반에 가까운 부분이 공원조성과에 의한 어린이공원만들기에 투입되었다.

복지국에서 주관하는 세 가지 프로젝트인 희망드림 프로젝트, 어르신 9988 프로젝트, 장애인행복도시 프로젝트는 기본적으로 예산의 취약한 편성 때문에 ‘서울형’이라는 브랜드를 걸기 민망한 상황이다. 꿈나무 프로젝트와 여행 프로젝트 등 여성정책관실에서 주관하고 있는 두 프로젝트는 지나치게 편의공간과 토목 측면에 치중되고 있다. 한정된 재원 내에서 편의공간 중심의 사업을 적절한 ‘복지’ 초점이라고 볼 수 있는가 하는 부분에서 기본적 의문이 제기될 수 있다. 이는 서울형 복지의 기본성격으로 스스로 밝혀왔던 이야기되는 ‘자립과......’와는 무관하다고 보인다.

서울형 복지에 대한 홍보는 교묘한 방식으로 사업을 미화하고 있다. 서울형 복지의 특징적 사업을 설명할 때는 기존에 많이 활용되지 않았던 근로빈곤층에 대한 자산형성지원사업을 이야기한다. 이는 매우 미미한 사업 규모이다. 반대로 서울형 복지사업의 규모를 이야기 할 때는 매우 많은 사업을 포함한 5대 프로젝트 전체를 이야기한다. 여기에는 토목사업적 성격의 것들이 큰 예산비중을 차지하고 있다.

결국 기존의 복지정책에 대한 ‘퍼주기’라는 가혹한 평가를 통해 서울형 복지의 독특한 특징을 선언하고 있으나 현재의 상황에서 그 선언 부분은 관철되지 못하고 있다. 서울형 복지는 한 두 개의 컨셉에 대부분의 기존 정책들을 끼워 맞추어 포장하는 방식이다. 결국 ‘서울형 복지’가 종합적으로 기획되어 집행되고 있는 실제라기보다 홍보성격의 수사에 맞추어 서로 다른 내용물들이 같은 색 포장지에 포장된 것으로 귀결되고 있다. 서울형 복지는 수백 개의 단위사업으로 구성되어 있는데 이 중 대부분은 (서울형 복지에서 기존의 ‘잘못된’ 지원방식이라고 비판했던) 과거 사업과 다를 것이 없는 사업이다. “서울형 복지는 무엇인가?”라는 질문 대신에 “서울형 복지가 아닌 복지는 어떤 사업들인가?”라고 질문한다면 대답이 궁색할만큼 모자이크식 사업구성이다.

또한 상당수의 단위사업은 아예 예산이 편성되어 있지 않거나 예산 삭감이 일반적으로 나타나고 있다. 서울형 복지에 대한 예산 측면에서의 취약성 비판에 대해 서울시는 “다년 계획으로 진행되고 있어 한 해의 예산으로만 판단할 수 없다”고 항변하기도 하지만 초기의 계획 내용과 연차별 예산 실적은 이미 틀어진 경우가 많다. 보육 부분 등에서 예산의 확충이 나타났지만 서울형 복지는 전반적으로 볼 때, ‘과장광고’의 협의를 벗기가 어렵다.

토목사업 등의 친복지적 성격도 중요하다. 하지만 이를 복지정책과 사업의 핵심으로 표현하는 것은 문제가 있다.

서울형 복지로는 도저히 채워질 수 없는 서울시민의 복지욕구에 대한 성찰이 필요하다. 절대적․상대적 빈곤에 대한 기초보장과 서울형 복지에서 초점을 두는 근로빈곤층 자산형성 지원사업 방식은 서로 대체재가 될 수 없다. 따라서 저소득층 지원사업의 예산이 절대량 측면에서 확충되어야 한다. 또한 서울시 자치구별로 심화되고 있는 소득, 주거, 교육 불평등, 그리고 지역별 복지 불평등에 대해 서울시의 진지한 정책 고려가 필요한 상황이다. 특히 서울시민이 다른 지역보다 더 고통 받고 있는 주거비를 포함한 생계비 부담이나 기초 지자체별 복지 양극화에 대응하기위해 ‘서울시민복지기본선’ 등을 모색해볼 필요가 있다. 이를 위한 실태조사 및 편차 제한선 설정 등은 중요한 과제이다.

저소득층 근로가구의 자산형성을 지원하는 사업은 유용하다. 하지만 우리나라 빈곤의 문제를 ‘근로의욕’에서 해답을 찾아서는 곤란하다. 자활이나 근로에 걸림돌이 되는 부분(예를 들어 양육, 돌봄노동 등)에 대한 극복을 지원하는 것이 더 중요하다. 근로유인도 중요하겠지만 '일할 수 있는 기회와 권리(right to work)'를 보장하는 측면에서 저소득층 자활지원의 핵심을 찾아야 할 것이다. 이를 위해 사회서비스 일자리의 대폭적 확대, ‘보호자 없는 병원’, ‘노인일자리사업 보강’ 등은 서울시와 같은 광역 지자체에서 중요하게 취급해야 한다....

<복지동향 2010년 2월호 중에서>

	발제 2
	미봉책으로 일관한 오세훈 시정의 주택정책 평가
	이 주 원 / 나눔과 미래 지역사업국장

1. 뉴타운․재개발 등 도시정비사업

1) 현황 : 서울시 주거지의 절반 이상이 재개발 대상

-현재 서울의 주택 공급은 재개발․재건축등 재정비사업을 통해서만 가능. 따라서 단독주택, 다가구 주택을 중심으로 재개발, 재건축 사업을 촉진 예정

-서울시에서 추진 중인 재정비사업은 뉴타운사업 26개 구역, 균형발전촉진지구(세운재정비촉진지구 포함) 8개를 포함하여 2,665ha(808만평)에 이름. 이 면적은 1973년부터 2003년까지 30년간 완료된 재개발구역 면적 1,007ha(305만평)의 2.5배가 넘는 규모임

-또한 재개발 정비예정구역으로 299개 지구에 360만평, 재건축 정비예정구역으로 342만평, 도시환경정비구역으로 72만평 등 총 774만평의 재정비사업구역이 지정되어 있음. 2008년 현재 서울시에서 사업이 예정되거나 추진 중인 면적은 총 5,055.9㏊으로 분당신도시의 2.6배 규모임

<표 1> 서울시 재정비사업 현황

구분	지구수	면적(ha, 만평)		비고
뉴타운사업지구	26	2,385	723	2008년 6월 현재
균촉/세운 재촉지구	9	280	85	2008년 6월 현재
재개발 정비예정구역	299	1,187	360	2004년 기본계획(2010 목표)
재건축 정비예정구역	319	1,130	342	2006년 기본계획(2010 목표)
도시환경정비구역	47	239	72	2008년 6월 현재

-출처: 양재섭(2008)

-지금까지 구역지정과 사업이 시행되는 구역 수는 뉴타운과 균형발전촉진지구에서 176개소, 주택재개발사업 133개소, 주택재건축사업 88개소 등으로 모두 397개소에서 사업이 추진되거나 예정. 특히 재건축사업 예정구역 298개소 중 단독주택 재건축이 225개소나 되어 앞으로 재건축사업으로 인한 단독주택의 대량 멸실이 예상됨

<표 2> 도시정비사업구역 현황(2008.7.31 기준)

구분		예정구역	구역지정	사업시행	사업완료	계
뉴타운		316(26개 지구)	131	30	6
균촉지구+세운		( 9 개 지구)	12	2	-
주택재개발		177	57	76	306	616
주택재건축		298	50	38	13	399
	단독주택	225	24	12	-	261
-자료 : 서울시 주거환경개선정책자문위원회(2009)

<그림 1> 서울 주택 공급 능력 추정 : 2003~2012 서울주택종합계획

2) 뉴타운․재개발 등 재정비사업의 문제점

공급보다 멸실량이 큰 주택공급

-현재까지 사업계획이 수립되었거나 수립중인 뉴타운지구를 대상으로 분석한 결과 뉴타운사업 이전에는 194천 세대가 임차가구였는데 반해, 공공임대주택은 44.7천호만이 공급되어 사실상 약 15만호의 임대주택이 감소하는 것으로 드러남. 반면 자가 소유자는 9.7만 세대인데 반해 분양주택은 18.6만호가 공급되어 약 9만호의 자가 주택이 증가. 결과적으로 뉴타운사업의 주택공급은 저가(임대)주택의 재고 감소를 통해 분양 주택을 공급하는 방식

<표 3> 뉴타운사업(재정비촉진) 지구의 주택재고 변화

구분	기존 세대수			계획 세대수
	전체	소유자	임차자	전체	분양	공공임대
시범(은평, 길음, 왕십리 )	25,703	10,943	14,760	35,272	24,072	6,989
2차(한남을 제외한 11개 지구)	126,389	49,689	76,700	123,054	79,308	20,213
3차(시흥,창신숭인을 제외한 9개 지구)	139,680	36,834	102,846	124,684	82,500	17,578
계	291,772	97,466	194,306	283,010	185,880	44,780
-주 : 계획세대수 중 전체는 분양주택과 공공임대주택 외에 존치주택의 합임. -자료 : 서울시

도시계획 측면

-개발제한구역 해제방식 및 용적율 상향 방식은 미래세대 자산을 조기에 소진하는 방식

-인프라가 부족한 상황에서 아파트 위주의 획일적 개발과 사업성에 기반한 재정비 사업 중심 및 소규모(1ha미만)단지 단독주택 재건축이 추진될 경우 주거환경 악화 예상

-서울시의 재정지원(도시정비기금 1조4천억)에 한계 → 전역에 걸쳐 재정비사업을 추진함에 따라 용적률 인센티브와 규제완화 이외 지원 수단 강구 불가능

주민재정착 및 이주대책(생계대책) 측면

-공공성 부족으로 주민 재정착률 저조 → 원거주민 재정착률 저조(15% 내외 수준)

-공급호수 보다 많은 철거로 인한 주거 불안정 → 저렴주택 멸실과 서민들의 주거비 부담 증가 → 주변지역 전월세가격 급등

-주택유형 편중과 가구형태 미반영 → 2005년 1~2인 가구가 전체 가구의 40%에 이르고, 뉴타운사업구역은 1인 가구만도 30~40%에 달하고 있지만, 신축 주택은 대부분 중형(전용 25.7평) 이상임. 그러나 재정착보다는 시세차익을 목적으로 중대형 주택 선호하는 가옥주나 조합원의 이해 충족하는 방식으로 사업 진행

-영세한 고령 가옥주들은 여유 공간을 임대한 수입으로 생활하고 있으나, 아파트 일변도 개발로 인해 생계수단마저 상실하게됨. 또한 주거세입자에 대한 보상이 편법에 그치는 경우가 늘어나는 가운데, 영업세입자 보상 문제 부각됨

<표 4> 뉴타운사업 전후 주택수준 비교

구분	사업 前	사업 後
전용면적 60㎡ 이하 주택비율	63%	30%
매매가 5억원 미만 주택비율	86%	30%
전세가 4천만원 미만 주택비율	83%	0%
평균 주택규모(전용면적)	80㎡	107㎡
평균 주택가격	3억 9천만원	5억 4천만원

-자료 : 서울시

분통 터지는 팔짱행정 ․ 장님행정이라는 비난은 지나친 비판인가

-서울시는 중앙정부와 달리 임대주택․소형주택 건설의무비율을 조례에서 유지하는 등 중앙정부의 현실을 도외시한 개발정책에 소극적으로 맞서기도 하였지만, 재개발․뉴타운 현장마다 각종 분쟁이 발생하고 때로는 전쟁터를 불사하는 격한 분쟁이 심화되고 있음을 잘 알고 있었으면서도 중앙정부의 눈치를 보며 일선 구청의 팔짱행정․장님행정을 방치해 오다가 용산참사 이후에야 뒤늦게 대책마련에 나서는 모습을 보여줌

뉴타운 거품의 방조와 묵인

-2008년 제18대 총선이 막이 오르고 한나라당 소속 서울지역 출마자들이 너도 나도 ‘뉴타운’ 공약을 내걸었음. 이 중 일부는 정몽준 의원처럼 오세훈 서울시장으로부터 뉴타운 지정 내락을 받았다고 주장하는 후보자들도 있었음

-오세훈 시장도 한국경제와 인터뷰에서 “총선 이후 경제 상황이 허락하는 시점에 뉴타운을 10개 이하로 최소화해 추가 지정하겠다”고 발언을 하여 뉴타운 공약이 불을 지핌. 그러나 오세훈 서울시장은 총선기간 내내 논란이 되었던 ‘뉴타운 지정 약속’에 대한 일언반구도 하지 않음. 특히, 정몽준 의원은 공공연히 “오 시장과 이야기가 다 됐다”고 발언했을 때 오 시장이 아무런 대응이 없었던 것은 한나라당 후보의 당선을 위해 묵인한 것이라는 의심을 떨칠 수가 없음

-오세훈 서울시장은 당시 소신 있게 제18대 총선 전에 ‘뉴타운 추가지정’은 없다고 의견을 밝혔어야 했었지만 총선기간 내내 문제를 회피하다가 총선이 끝나고 문제가 더욱 커지자 그때서야 뉴타운 추가지정 약속은 없다는 등 발뺌하기 시작했음

<표 5> 뉴타운 관련 오세훈 시장의 발언 일지

날 짜	내 용
2006. 5.	“뉴타운을 임기(2010년 6월) 내에 50곳까지 늘리겠다”고 공약
2006. 6.	오세훈 서울시장은 당선자 시절 2006년 7월 시행되는 ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’(도촉법)이 뉴타운 지정요건을 크게 완화하는 만큼, 현재 25개 지정된 뉴타운을 50개까지 늘리는 것은 어려운 일이 아니라고 밝혀
2008. 3. 26	“임기 중에 뉴타운 발표는 없을 것”(아시아경제신문 인터뷰)
2008. 3. 27	“총선 이후 경제 상황이 허락하는 시점에 뉴타운을 10개 이하로 최소화해 추가 지정하겠다”(한국경제 인터뷰)
2008. 4. 14	“강북 부동산 값이 조금씩 들썩이고 있는 시점에서는 절대 뉴타운 추가 지정을 고려하지 않겠다.”(한겨레신문․평화방송 라디오 인터뷰)
2008. 4. 21	“부동산 가격이 불안정한 지금은 당분간 추가 선정을 고려하지 않을 것”(담화문 발표)

3) 오세훈 시장의 개선대책

<표 6> 오세훈 시장의 재개발사업 개선안

현행		개선안
정비업체와 시공사 중심의 사업진행	⇨	‘공공관리제도’로 투명성 확보
사업 동의서 일괄 징구	⇨	주민 직접 참여율 상향하고 정보공개 강화
분담금 추산내용 제시 못해 주민갈등	⇨	‘정비 사업비 산정프로그램’개발
세입자 대책 강화	⇨	휴업보상금 기준 상향, 철거 과정 인권침해 여지 줄여
세입자 대책 강화	⇨	‘철거도 시공의 일부’개념으로 시공사의 시행 의무화
정비사업체의 전문성 부족과 영세성	⇨	등록기준과 등록 취소․제한 강화
기반시설 설치비용, 주민부담	⇨	공공도 부담, 기반시설 확대

-자료 : 서울시

-용산참사 이후 재개발·뉴타운사업의 문제점과 개선대책에 대한 논의가 무성했으나, 오세훈 시장은 문제점에 대해서는 인정하면서도 기존 방식을 유지한 상태에서 과정관리와 투명성 제고에만 집중. 무엇보다 공공의 재정지원에 대해 명확한 목표와 기준을 제시하지 않고, 효과가 검증되지 않은 공공관리자 제도에 의존

-지속적인 도시재생의 필요성을 인정한다 하더라도 현행 재개발 및 뉴타운사업은 서민주거불안의 진원지로서 근본적인 대책을 시행하지 않을 경우 심각한 사태가 불가피

-그동안 상대적인 경기부진으로 뉴타운사업 진척이 느려졌기 때문에 그나마 이 정도였지, 앞으로 본격화될 경우 심각한 문제 야기될 우려

<표 7> 공공관리제도의 문제점과 보완 사항

구분	문제점	보완
재원의 마련과 지원 기준	-현재 서울시는 도시정비기금이 1조원가량 조성(그나마 서울을 제외한 타 시․도는 도시정비기금의 적립이 거의 없음) -그러나 수백 곳의 정비구역을 지원하기엔 역부족 -도시정비기금은 도시정비사업으로 건설되는 임대주택 매입비용 등으로도 활용됨으로 현 1조원은 매우 부족한 현실임 -또한 구체적인 지원 기준이 마련되어 있지 않음(연간 얼마를 조성하여 몇 곳의 사업장에 어떤 기준으로 얼마씩 지원한다는 등)	-시급히 도시정비기금의 확충방안 마련해야 함 -연간 1조원씩 20십년간 20조를 재개발(뉴타운) 사업에 투입해야 함
공공의 자질 여부	-공공관리자제도에 대해 공공(지자체 공무원)의 자질이 의심됨➞도시정비사업의 전반적인 이해와 깊이가 있는 공무원이 많지 않음 -지자체 공무원도 정비사업 부패의 사각동맹의 일원이었음➞이에 공공에 대한 주민의 불신이 상당함	-공공관리자제도의 원활한 시행을 위해 지자체 공무원들을 대상으로 도시정비사업에 전반에 대한 심도 깊은 교육 실시 -공공의 부정을 예방하기 위해 견제 및 감시 체계 구축(주민참여 및 감시)
책임소재 여부	-현 공공관리자제도는 공공과 추진위 및 조합 간에 책임 소재 여부가 불분명함 -정비사업 좌절시 최종 책임 소재를 누구에게 물어야 할지 애매함	-공공과 민간조합(추진위) 간의 책임 소재 여부를 분명히 명시해야 함
세입자 재정착 대책 여부	-현 공공관리자제도는 가옥주의 부담을 절감하는데 중점을 둠 -그에 비해 세입자의 재정착 여부에 대해서는 아무런 대책을 내놓지 못하고 있음	-공공관리자제도 시행 과정에서 세입자 재정착을 높일 수 있는 다양한 방안 모색➞적극적 보상시 용적율 인센티브 제공, 임대주택에 한해 용적율 상향 등

2. 공공임대주택 분야

1) 서울시의 공공임대주택 공급 현황

-현재 서울시에 공급된 공공임대주택 2008년 6월 현재 123,172호이며, SH공사 공급한 공공임대주택의 재고량은 2009년 7월 31일 현재 106,819호

<표 8> SH공사 보유 서울시 공공임대주택 재고 현황(2009.7 현재)

구별	계	시프트	영구임대	50년 공공임대	주거환경임대	국민임대	재개발 임대	다가구
총계	106,819	6,388	22,370	17,432	1,963	9,517	47,425	1,724

-주 : (단위 : 호)

2) 오세훈 시장의 공공임대주택 10만호 공급 공약

-오세훈 시장은 서울시장 후보시절 서울시 무주택 서민을 위해 공공임대주택 10만호 공급을 공약사항으로 제시. 그러나 21,118호 공급에 그쳐 공공임대주택 10만호 공급 공약을 이행하지 못함

<표 9> 오세훈 시장 임기 중 임대주택 공급실적

년	합계	국민임대	영구임대	공공임대	재개발	주거환경	다가구	시프트
2006	1383	254			1129
2007	7,406	4853			537			2016
2008	6,975	3232			1118			2625
2009	5,354	1797			417	153		2987
합계	21,118	10,136	0	0	3,201	153	0	7,628

-출처: 민주노동당 서울시당 SH공사 행감자료 재구성

3) 과장된 오세훈식 주택정책, 시프트주택(SHift)

SHIFT 주택 등장 배경

-반값아파트 논쟁에서 한나라당의 토지임대부 주택과 민주당의 환매조건부 주택간 경쟁함

-2007.1.2. 전격적인 SHIFT발표로 국면 전환. 이 제도는 국민임대주택에서 임대료를 전세금으로 전환해주어 이미 활용하고 있던 제도였으나, 입주자 자격을 연장하여 장기거주를 가능하도록 함

-자금조달, 관리비 부담 등으로 지속성이 불가능하나 소유중심의 거주문화 창출이라는 상징 효과, 임차인의 주거만족도 향상 등의 성과 발생

-영구임대주택, 도시생활형 주택, 다가구 매입 임대주택 등을 경시하고 중산층형 SHIFT를 강조하는 정치적 의도와 성과주의의 한계도 잇음

공급계획 및 입주자격 등

공급계획	-기존 : 택지개발사업지구의 국민임대주택, 분양주택, 재건축매입임대주택으로 확보 -향후 : 역세권 시프트사업을 통해 주로 확보 -역세권의 용적률을 500%까지 증가시켜주는 대신 계획대비 법정 용적률 증가분의 60%를 SHift로 환수(※ 공급목표 : 11만호 (2007-2012 2만호, 2011-2018 9만호))

입주자격	-재정 및 국민주택기금으로부터 지원을 받는 국민임대주택 전환분만 소득 4분위 이하의 저소득층이고, 나머지 유형은 소득에 관계없이 입주 가능

전세가격	-장기전세주택의 전세가격은 표준임대보증금에 표준임대료를 보증금으로 전환한 금액의 합산금액으로 하고 있으며, 산출한 전세가격이 주변 전세가격의 80%보다 클 경우에는 시세의 80% 수준으로 결정 -실제 전세금 수준은 공공건설임대 시프트주택의 경우 평균 63.9%, 재건축매입임대 시프트주택은 평균 67.4%로 나타남 -즉, 시세의 70%에도 못 미치는 단지가 2/3 정도에 달하며, 60% 미만인 단지도 약 1/3인 것으로 나타남(2008년 8월 기준)

공급물량	-시프트주택의 실제 공급량은 2009년 현재 7,628호 미만이며, 택지개발이나 재건축임대주택 공급이 어렵기 때문에, 추가공급량도 극히 제한됨

<표  10> 주변 전세가격 대비 시프트 전세가격 비율(2008. 8 현재)

-자료 : 서울시정개발연구원

-주 : 50년 공공임대주택 중에는 주변 전세시세의 80%로 공급한 재건축매입임대 시프트보다 가격이 비싼 경우 발생

4) 장기전세주택의 공급실적과 계획

-장기전세주택은 2007년 1월 2일 처음으로 발표된 이래 3월 6일 보완 및 실행계획을 발표하였으며, 4월 30일에 1차 입주자 모집공고를 하였음. 2007년 2,016세대 공급을 시작으로 2008년 2,625호를 공급하였으며, 2010년까지 재건축 1,700여호를 포함하여 약 21,000여호를 공급할 예정임

-서울시에서 2009년 2월 발표한 ‘서울시주거복지종합계획’ 에는 장기전세주택을 2018년까지 11만가구로 공급확대계획을 발표. 오세훈 시장은 언론 인터뷰를 통해 18만가구 공급계획으로 발표함

5) 장기전세주택(시프트)의 문제점

장기전세주택의 지속가능성 문제

① 충분한 물량 확보 문제

-장기전세주택이 로또로 표현되듯 충분한 공급물량 확보에 한계가 있음. 서울시 계획대로 11만호를 2018년까지 공급하려하면 역세권 개발 등 뉴타운 사업을 가속화시켜야 함. 그러나 이런 개발 중심 정책은 여러 측면에서 도시문제를 발생시킴

② 부자들의 시프트, 서민들은 어디로…

-서민들을 더욱 좌절케하는 것은 시프트가 그림의 떡이기 때문임. 소득에 관계없이 입주할 수 있어 억대연봉자들이 싼 전세금으로 시프트에 입주하는가 하면, SH공사가 371억원을 들여 왕십리에 조성한 왕십리주상복합아파트는 입주가구가 단 69채 뿐인 호화 주택으로 집 하나를 짓는데 건설비만 9억원이 넘게 든 반면 보증금은 1억9천만원에 불과함. (조선일보 2010.03.26 ‘억대 연봉자도 입주하는 시프트’)

◆ 9억2000만원짜리 호화 시프트

시프트는 서울시가 자체적으로 지어 공급하는 '건설형'과 재건축 아파트에서 매입해 공급하는 '매입형' 두 가지 유형이 있다. 2007년 4월 이후 지난해 말까지 서울시가 공급한 시프트 주택 수는 7884가구. 이 주택을 공급하기 위해 세금 1조9235억원을 쏟아부었다. 서울시가 공급하는 시프트 중에는 '주상복합아파트'만으로 지어 공급하는 '호화 시프트'도 있다. 성동구 하왕십리에서 공급한 '왕십리주상복합 아파트'(69가구)는 모든 주택이 시프트. 이 주상복합 아파트를 짓는 데 371억원이 들었다. 이곳에는 공급면적 172㎡(51.8평·전용 124㎡)의 대형 주택 9가구가 있다. 이 집 하나를 짓는 데 건설비만 9억2700만원이 들었지만, 보증금은 1억8900만원에 불과하다.  지난 23일 저녁 취재팀이 이 아파트 지하 주차장을 찾아가 조사한 결과 총 30여대의 자동차 중 판매 가격이 6000만원가량인 크라이슬러 300C와 3000만원 안팎인 혼다 시빅, 그랜저·SM7 등 대형·준대형 차량만 10대가 넘었다.

◆ 전세 로또 시프트, 환수 방법도 없어

최근 서울 전 지역의 전세금이 급등하면서 시프트는 ‘전세 로또’라 불린다. 2009년 2월 공급된 서울 서초구 반포동의 ‘래미안 퍼스티지’와 ‘반포 자이’ 아파트 단지의 전용 84㎡(25.4평)형 시프트는 공급 당시 보증금이 3억원이었다. 하지만 현재 두 아파트의 전세금 시세는 6억3000만원 안팎까지 올랐다. 시프트 보증금이 주변 전세 시세의 50% 안팎에 불과하다. 주변 시세가 아무리 올라도 전세금을 조정하기도 쉽지 않다. 시프트는 2년에 한 번씩 전세 계약을 경신하지만 보증금 상승률은 5%를 넘을 수 없다고 제한해 놓았다. 반포동 시프트에 사는 이모(40)씨는 “시아버지나 친인척이 시프트에 당첨돼 다른 사람이 들어와 사는 경우도 있고, 시프트에 당첨돼 남긴 돈으로 수입차 사고, 주식·토지에 재테크를 하는 사람도 제법 있다”고 말했다. 하지만 서울시는 사실상 시프트 당첨자와 실제 거주자를 가려 낼 방법도 없다. 이달 초 반포 지역 시프트 거주자에 대한 실거주 조사가 있었다. 각 가구를 방문한 조사자가 “가구주가 실제 당첨된 사람이 맞느냐”고만 묻고 응답자가 ‘맞다’고 대답하고 확인서에 서명만 하면 그것으로 끝이었다.

-이렇듯 시프트는 로또처럼 당첨되면 큰 혜택을 소수의 당첨자에게 몰아서 주게 됨. 또한 입주자격이 청약통장 가입자로 한정하고 있는 조건이지만 당첨 후에도 청약이 해약되지 않는 인센티브가 존재함.

주택로또 왕십리주상복합아파트(시프트)

-최근 서울시는 공공주택의 역할을 강화하기 위해 전용 84㎡ 초과 중대형 시프트의 경우 신청자격을 전년 도시근로자 가구당 월평균 소득의 150% 이내로 제한하는 방안을 검토 중임. 일정 수준 이상의 고소득자(연봉 7000만원 배우자 소득 포함) 및 자산보유자(토지 및 건물 기준가액 2억1550만원)를 청약자격에서 배제하는 내용의 입주자 선정기준을 마련 중이며 이르면 오는 8월부터 시행할 수 있다고 밝힘. 그러나 여전히 부족함

③ 건설재원 확보 문제

-현재 국민임대주택별 재원조달 계획을 보면, 79제곱미터 이하까지 3개 유형으로 재원을 개별 지원하는 것으로 되어 있음. 즉, 전용면적이 79제곱미터를 넘으면 순전히 재정지원사업으로 충당할 수밖에 없음

구분	재정	국민주택기금	입주자	사업주체
1유형(36~52)	40	40	10	10
2유형(53~62)	20	45	25	10
3유형(63~79)	10	50	30	10

-현재 시프트 건설재원(현 시프트는 전용 59제곱미터 이상만 공급)의 구조를 보면, 장기전세자금(임대보증금)이 51.3%를 차지하고 나머지 재원은 국민주택기금 16.2%, 국고보조금 2.4%, 서울시출자금 10.1%, SH사업자금 20.0% 등으로 구성됨. 그러나 분양전환분인 84제곱미터 미만 59제곱미터 이상인 시프트만 국민주택기금을 활용할 수 있을 뿐, 84제곱미터 이상은 순전히 장기전세자금(임대보증금)과 서울시 재정, SH공사 사업자금으로 충당할 수빡에 없음

-장기전세주택은 건설재원의 대부분은 임대보증금을 전세보증금으로 전환한 것으로 건설당시의 재원으로서 사용될 수 있으나, 장기적으로는 부채에 불과함. 따라서 장기전세주택 건설공급을 위해 소요되는 투자비 중에서 국민주택기금과 전세금을 뺀 나머지 부족자금은 국고보조금이나 서울시출자금, 또는 SH공사수입금으로 충당하여야 함

-2010년까지 재건축 1,700여호를 포함하여 약 21,000여호를 공급하기 위해 소요되는 건설 투자비는 장지지구 호당 분양원가를 기준으로 대략 추산해도 약 4조원 이상의 건설투자비가 필요함.

④ 관리운영 재원 확보

-정부에서 정한 국민임대주택의 표준임대료는 당해 주택에 대한 감가상각비, 연간 수선유지비, 화재보험료(재해보험료), 국민주택기금이자, 사업주체의 자체자금에 대한 이자 중 일정비율에 해당하는 금액(이하 “자기자금이자”라 한다)을 합한 금액으로 구성

-장기전세주택의 입주자들은 임대료와 임대보증금을 전세보증금으로 전환하여 납부하고 별도의 임대료를 납부하지 않기 때문에 전세보증금을 전세임대주택 건설을 위한 투자재원으로 활용하는 경우 입주 후 유지보수를 위한 비용은 관리자인 서울시SH공사에서 전액부담해야 함

6) 시프트 중심의 공급으로 공공임대주택 재고 부족

-서울시는 공급되는 공공임대주택의 대부분의 물량을 오세훈 시장의 대표적인 시책인 장기전세주택(시프트)으로 공급함. 이에 따라 도시계획시설사업, 도시재개발 등 서울시의 개발사업으로 철거되는 세입자들에게 공급할 공공임대주택의 물량이 부족해짐

→ 서울시의 경우 ‘서울특별시 철거민 등에 대한 국민주택 특별공급규칙’ 제7조(공급주택 등)2항 “철거세입자에게 공급하는 국민주택등은 공가의 범위 안에서 전용면적 50제곱미터 이하의 임대주택으로 한다. (개정 2008.4.10)”에 따라 철거세입자들에게 임대주택을 특별공급함 : 장기전세주택(시프트)는 전용 60㎡ 이상만 공급

-뉴타운(재개발) 사업으로 철거세입자의 수는 급속하게 증가할 전망임 → 도봉구 등 서울시의 10개 지자체의 재개발(뉴타운) 임대주택 건립수와 신청가구수 비율을 조사해보니 총 건립수는 6,967호 공급, 총 신청가구수는 7,783가구 신청 → 신청세입자가구 중 89%만 입주 가능. 11%는 대기해야 함

7) 전용면적 84㎡초과 공급의 문제점

-현재 시프트는 3개 유형으로 공급함(59제곱미터, 84제곱미터, 114제곱미터). 전용 114㎡ 주택을 공공임대주택으로 공급할 필요가 있는지 의문 제기됨. 시민의 세금으로 전용 114㎡의 시프트를 고소득층에게 저렴한 가격으로 공급하는 것은 사회적 형평성에 위배 됨. 공급이 필요하다면 시장 가격과 동일한 임대료 부과해야 함

-이러한 비판에 서울시는 현재 전용 59·84·114㎡ 등 3개인 주택형에 51·74·102㎡를 추가해 총 6개 주택형으로 확대, 수요자의 선택 폭을 넓혀줄 계획을 내놓음. 그러나 여전히 소득별 공급가격에 대한 부분은 제시하지 않고 있음

-공공임대주택의 재고가 15%를 넘는 국가들(영국 20%, 네덜란드 36%, 스웨덴 21%, 독일 18%)의 경우 소득에 관계없이 공공임대주택에 입주 가능하나 중산층 이상에게는 시장가격과 동일한 임대료 적용. 프랑스(15%)의 경우 공공임대주택 입주자격을 소득 5~6분위까지만 주고 있음

8) 치적쌓기용 수단

-‘소유에서 거주’로 패러다임을 바꾸겠다는 시프트주택 자체의 취지를 비판할 수는 없으나, 현행 방식 하에서는 공급량이 매우 제한적이며 그나마 한정된 자원을 중․고소득층에 집중시키는 문제점과 실체에 비해 과대하게  오세훈 시장의 치적쌓기용 수단이 되고 있는 상황

3. 전세대란 등 주택가격 안정화 분야

1) 재개발․뉴타운 등 재정비사업으로 인한 급속한 서민 주택 멸실

-2003년부터 2007년까지 서울시내 재개발․재건축으로 멸실된 기존 주택의 수는 재개발 25,910호, 재건축 11,863호임. 여러 가구 거주가 어려운 공동주택을 제외하면, 사업지역 내 주택수 대비 가구수가 3배정도 된다고 볼 때 재개발․재건축으로 멸실된 주택 29,977호(공동주택 제외)의 3배인 9만여호 정도가 공급되어야 함

-그러나 2003년부터 2007년도까지 서울시내에 재개발․재건축으로 공급된 주택의 수는 81,276호(공동주택 재건축분 제외)로 그에 못 미침

<표 11> 연도별 멸실된 기존 주택 수

-자료 : 서울시

구분		합계	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년
합계		37,773	2,151	998	10,849	10,933	12,842
재개발		25,910	2,151	998	6,051	5,818	10,892
재건축	소계	11,863	0	0	4,798	5,115	1,950
	단독	4,067	0	0	243	1,874	1,950
	공동	7,796	0	0	4,555	3,241	0

<표 12> 연도별 공급된 주택 수

-자료 : 서울시

구분		합계	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년
합계		90,279	4,990	3,772	21,739	25,293	34,485
재개발		67,168	4,990	3,772	15,749	14,871	27,786
재건축	소계	23,111	0	0	5,990	10,422	6,699
	단독	14,108	0	0	1,168	6,241	6,699
	공동	9,003	0	0	4,822	4,181	0

-뉴타운 사업도 주택공급확대 효과가 거의 없음(전농답십리뉴타운 -2,481호, 가재울뉴타운 -1,121호, 신정뉴타운 -2,540호, 신길뉴타운 -5,413호, 북아현뉴타운 -1,761호, 거여마천뉴타운 -1,957호, 이문휘경뉴타운 -846호, 장위뉴타운 -3,044호, 신림뉴타운 -2,286호 등)

-서울시도 이러한 상황을 인지하고 있어 보인는데, 실제 2008년 5월 26일자 조인스랜드의 기사는 서울시가 자체적으로 이러한 문제점을 파악하고 있는 것으로 나타남

뉴타운·재개발 등으로 대표적인 서민 주거공간인 단독·다세대·다가구 주택이 2012년까지 절반가까이 사라져 서울지역에 서민주택 수급 불안이 예상된다. 서울시 주택국이 내부 보고용으로 작성한 ‘주택 유형별 변화 전망’ 자료에 따르면 2007년 88만여 가구였던 단독·다세대·다가구 주택은 2012년 67만여 가구로 감소한다. 단독·다가구·다세대 주택이 서울시내 전체 주택에서 차지하는 비중도 37%에서 22%로 급감한다. 여기에 단독주택 재건축 지정 요건이 느슨한 점을 감안하면 2020년쯤에는 서울 시내 거의 대부분 지역의 서민주택이 사라질 것으로 보인다. 이처럼 서민주택이 점점 줄어드는 것은 뉴타운·재개발 사업으로 기존 단독·다세대·다가구 주택 대부분이 중대형 아파트로 바뀌기 때문이다. 이에 따라 서민주택 전세·매매가의 불안이 장기화되는 등 서민주택 수급 대란이 불가피할 전망이다.

중앙일보, 조인스랜드(2008년 5월 26일)

-그러나 서울시는 뉴타운에 대한 추가지정을 하지 않는 것을 제외하고는 아무런 조치를 취하지 않을 뿐 아니라 오히려 준공업지역의 규제완화와 1만㎡이상 대규모 부지에 대한 규제를 완화해주는 등 개발위주의 정책을 지속함

-결국 이러한 사업형태는 저렴․소형주택의 품귀현상과 가격상승을 야기시키고, 세입자들의 전월세 수요가 주변부로 번지면서 서울전역의 전월세가격 상승을 부추기는 결과를 초래함

2) 대규모 이주수요에 따른 전월세 폭등

-재개발(뉴타운)사업은 주변지역의 전월세가격 상승을 초래함으로써 서민들에게 상당한 비용의 주거비 추가부담을 발생시키는데, 관리처분단계가 되면 대규모의 이주수요가 주변지역 전세가격을 가파르게 끌어올림

-<표 13>와 <그림 2>, <그림 3>에서 확인할 수 있듯이 주변지역의 전세가격은 관리처분단계에서 가장 많이 상승함

-도시재개발사업은 그 특성상 사업시행인가 후 관리처분단계에서 대규모 이주수요가 발생하기 때문에 주변지역의 전세 및 월세가격 상승으로 이어짐(서대문구 가재울3구역 전세가격 변동률을 보면, 구역지정단계인 2006. 8.∼2007. 3. 사이에는 3.6% 상승했으나, 사업시행단계인 2007. 3.∼2007. 9. 사이에는 5.2% 상승했고, 관리처분단계인 2007. 9.∼2008. 4. 사이에는 무려 13.5%나 상승함)

<그림 2> 서울시 다세대・연립 전세가격 변동 추이

-자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회

<그림 3> 정비사업 주변지역 전세가격 변동 추이

-자료 : 서울시 주거환경개선정책 자문위원회

<표 13> 서대문구 가재울3구역 전세가격 변동률

사업단계 주택유형	①구역지정단계 (06.8∼07.3)	②사업시행단계 (07.3∼07.9)	③관리처분단계 (07.9∼08.4)
다세대 / 연립	3.6%	5.2%	13.5%

-자료 : 서울시

3) 예측가능했던 전세대란을 방관한 오세훈 시장

-재개발(뉴타운)발 전세대란은 올해 갑자기 등장한 것은 아니다. 전세대란은 2007년부터 주기적으로 과속개발의 후유증처럼 반복적으로 되풀이 되고 있다. 재개발, 재건축 등 정비사업으로 엄청난 주택멸실과 그에 따른 전세이주수요의 급증이 전세대란의 직접적인 원인이 되고 있음

-서울시도 주기적으로 발생하는 전세대란을 예상했으며, 스스로도 문제가 있다고 자인하기도 했으나, 재개발 등 도시재정비사업에 대한 속도조절에 있어 미적거림으로써 전세대란을 주기적으로 발생시킴

-특히, 서울시는 문제가 있음을 충분히 숙지하였음에도 이를 외면하고 과속개발을 정책적으로 밀어붙이면서도 전세대란에 대한 대책수립을 게을리 하여, 충분히 예방할 수 있는 일을 게으른 행정으로 인해 서민들에게 고통을 가중시키고 말았음

-이에 대해 오세훈 서울시장은 정치적, 도의적 책임을 통감하고 대책수립에 미흡하게 대응한 서울시 관계자들에게 책임을 물었어야 했으나 대시민 사과는 물론 대책수립도 미흡한 현실임

4. 주거복지 지원사업 분야

1) 한국의 다른 도시에 비해서는 다양한 자체 주거복지 지원제도

서울시의 주거복지 지원프로그램(표의 음영부분)

<표 14> 주거지원 프로그램

구분	현금급여	관리비보조	민간임대 임대료보조	임대보증금융자	전세자금융자
2008년	11만가구	8,600가구	1,700가구	210가구	16,000가구
2009년	12만가구	10,000가구	5,000가구	320가구	35,000가구
지원내용	주거급여 22만원	동절기 월 2만원 하절기 월 1만원	월 4만 3천원 ~6만 5천원	임대보증금 최대70%까지	최대 4,900만원
지원대상	수급자	수급자(임대주택)	차상위계층	공공임대 입주자	최저생계비 200%이하
재원	국비+시비	SH공사 예산	사회복지기금		국민주택기금

-자료 : 서울시

서울형 집수리사업(S-Habitat) 진행

□대상 : 민간주택에 거주하는 저소득층(기초생활수급자 등) 대상

□내용 : 도배, 장판, 조명 등 생활 편의시설 전체

□예산 : 100만원 X 3천세대 = 30억원(서울시 20억원, SH공사 10억원)

2) 여전히 부족한 오세훈 시장의 주거복지

-주택바우처(민간임대 임대료보조)의 본격적 시행 필요 → 서울시 가구단위 기준 전체가구수의 3%가량 주택바우처 지원 필요함. 또한 공공임대주택 입주자들에 대한 임대료 차등부과제 도입 필요 및 공공임대주택 입주보증금 융자 확대 필요

	토론 1
	서울형 어린이집에 대한 비판적 평가와 공보육 확대를 위한 원칙 이 글은 지난 4월 6일 민주노동당 이수정 서울시의원, 민주노총 공공노조, 사회공공연구소 공동주최로 진행된 ‘서울형 어린이집’ 성공한 보육정책인가? 토론회에서 제갈현숙 사회공공연구소 상임연구위원이 발표한 글을 필자의 동의를 구하여 『서울시정평가 좌담회』 토론문으로 제출함.
	박 지 영 / 공공노조 조직부장

2008년 말 서울시의 추산에 따르면, 서울시내 보육 아동은 전체 보육아동의 70%인 13만 4천명으로, 보육아동 100인을 정원으로 하는 신규 국공립 시설을 설치하는데 소요되는 비용을 최소 20억으로 추계하였음.

서울시는 20억을 투자해서 신규 국공립시설 약 1,430개를 짓는 대신 민간시설을 공공시설로 대체하는 방식으로 2조 7천원의 경제효과를 볼 것으로 예상함. 이에 전체 민간보육시설 중 2009년까지 480개, 2010년까지 총 2,050개의 시설을 ‘서울형 어린이집’으로 인증하여 국공립시설의 확대 없이 공공보육시설을 확대하려는 계획이 수립됨. 서울시의 계획대로 서울형 어린이집이 공보육 시설로서 기능할 수 있는지에 대한 분석이 이 글의 핵심 대상이자 목표임.

서울특별시보육정보센터 홈페이지, 공지사항, 오늘의 정보 2008. 10. 15일자 ‘서울형 어린이집으로 보육걱정 없는 서울 만든다’ 참조.

1. ‘서울형 어린이집’ 정책의 배경 및 목적

서울시는 당면한 보육의 문제에 대해 보육시설이 부족하지 않음에도 많은 부모들이 자녀를 믿고 맡길 어린이 집이 부족하다는 점에 중점을 둠. 2007년 말 기준으로 서울시의 국공립 보육시설은 637개로 보육아동 중 25.7%(48,856명)를 수용, 국공립시설의 대기 아동의 수는 보육아동 보다 49%가 더 많은 73,000여명에 달하였음(신현봉, 2008: 36). 이처럼 국공립 보육시설에 대기 아동 수가 많은 이유는 일반적으로 국공립 보육시설이 민간시설보다 보육환경과 질이 우수한 것으로 평가되어 왔기 때문.

서울시의 2008년도 말 보육시설 현황을 보면 국공립 시설이 전체 보육시설의 11%를 차지하고 있고, 전체 보육아동 중 약 25%가 국공립 시설에서 돌보고 있음. 영리를 추구하는 보육시설은 약 87%로(법인, 부모협동, 직장 제외) 전체 보육아동 중 71%를 담당하고 있음.

2008년 12월 31일을 기준으로 전국의 보육시설은 총 33,499개소이고, 이 중 국공립 보육시설은 1,826개소로 전체 보육시설의 약 5.5% 수준이다.

서울시 보육시설 중에서도 가정 보육과 민간개인 보육시설의 비율만 약 82%. 이들 시설의 최우선 목적은 보육사업을 통한 영리창출에 있기 때문에 보육의 공공성이 시설운영 원리와 충돌되는 경우 영리를 우선적으로 고려할 수밖에 없음. 그러므로 시설과 보육의 질적 향상을 위한 적극적인 투자를 하기 힘든 시설유형의 한계와 더불어 아동방치, 횡령, 급식문제 등의 각종 불미스러운 사건이 끊임없이 발생하고 있음.

[표 ] 2008년 말 서울시 보육시설 형태분류, 정원 및 현원, 종사자 수

	국공립	법인	법인외	민간개인	가정	부모협동	직장	계
시설수	618	32	227	2,324	2,291	17	91	5,600
	11.0%	0.6%	4.1%	41.5%	40.9%	0.3%	1.6%
정원*	52,915	2,286	11,711	115,616	38,829	551	5,974	227,882
	23.2%	1.0%	5.1%	50.7%	17.0%	0.2%	2.6%
현원	48,177	2,001	9,594	95,067	30,528	432	4,511	190,310
	25.3%	1.1%	5.0%	50.0%	16.0%	0.2%	2.4%
종사자	7,024	284	1,437	15,263	8,303	107	938	33,356
	21.1%	0.9%	4.3%	45.7%	24.8%	0.3%	2.8%

* 정원의 백분율 총합은 99.8로 0.2는 소수점 둘째자리 아래의 값으로 처리하지 않았음

자료: 보육통계 2008년도.

그러나 서울시는 공보육 향상을 위해 공공보육 시설의 확대를 기반으로 민간중심적인 보육 시장의 구도를 개선하는 대신 민간보육 공급주체를 통제하는 방식을 선택하였음. 즉 새로운 국공립 보육시설의 확대보다는 평가인증을 거친 민간 보육기간에 대해 서울형 어린이집으로 공인함으로써 국공립 보육시설의 수준으로 민간 보육시설의 수준을 향상시키겠다는 것임.

국공립 보육시설로 민간 시설의 수준을 올리기 위한 핵심 과제를 민간 보육시설의 교사 급여지원에 두고 있음. 국공립 시설의 보육교사의 경우 월 평균 급여가 약 1,525천원인 반면 민간시설의 경우 1,199천원으로 평균 326천원의 차이가 존재. 서울형 어린이집으로 공인된 시설에 대한 교사 인건비를 국공립 수준으로 향상시키겠다는 것임. 이는 민간시설에 대한 교사 인건비를 직접지원하지 않겠다는 기존의 정부입장으로부터 상당한 변화를 보임. 민간 시설에 대한 인건비 지원은 고용관계, 인사권, 교사들의 지위 등에 변화가 동반되어야 하기 때문에 그동안 정부는 민간 시설 교사의 노동환경은 시설장이 주관할 일이라고 일관해으나 서울시는 공보육 수준으로 민간시설의 질을 향상시키기 위한 주요 지원 대상을 교사 인건비 지원으로 설정함으로써 불가능으로 일관되었던 정부의 관행이 깨지는 계기를 만들게 되었음.

보육은 민간과 공공 어디에서 제공하든 공적인 사회서비스이므로 공적인 사회서비스를 제공하는 모든 노동자에게 국공립과 민간의 구분 없이 동일한 급여를 지불하는 것은 사회서비스 제공의 형평성 차원에서 본다면 원칙에 준하는 사항임. 서울시의 보육교사에 대한 새로운 임금정책은 다소 늦은 감은 있지만 이러한 원칙을 찾아간다는 점에서 유의미함. 그러나 민간 보육시설의 교사 임금의 정상화만으로 민간 시설의 보육의  질이 국공립시설 수준으로 향상되기는 힘듦.

2. 서울형 어린이집의 공인절차와 운영내용

서울형 어린이집 공인 대상은 영유아 보육법 제12조 및 제13조의 규정에 따라 설치된 서울시 소재 보육시설로써 국공립 보육시설, 법인보육시설, 민간보육시설, 직장보육시설, 가정보육시설, 부모협동보육시설이 해당.

민간보육시설의 질을 향상하기 위한 정책목표가 공인 대상에서 국공립 및 법인시설을 포함시킴으로써 정책목표에 혼선을 주고 있음. 또한 국공립시설을 서울형 어린이집으로 전환함으로써 공보육 시설에 대한 가치에 혼선을 야기하고 있음. 국공립시설과 개인 민간시설의 분명한 차이가 서울형 어린이집으로 공인된 이후에도 유지되고 있음에도 모두가 서울형 어린이집으로 포괄되어 동일한 공보육시설처럼 보이도록 착시효과를 유도함.

1) 공인절차와 평가지표

공인절차는 [신청(시설장)→ 신청요건 확인(자치구)→ 현장확인(실사단)→공인심의(위원회)→공인부여(시장)]과 같은 다섯 단계.

[표 ] 서울형 어린이집 공인평가지표

분야	항목	평 가 기 준	현장평가	비고
기본 요건	80	○ 보육환경, 보육과정 등 7개 영역 80항목 평가결과가 기준 점수 이상인 시설	자치구	39인 이하시설 60개 항목
맞춤보육	1	○ 맞춤형 보육 서비스 제공여건	자치구실사단
안심 보육	5	○ 비상재해대비시설 설치 ○ 보육시설내 안전사고 예방조치 ○ 양질의 급․간식 제공 ○ 보육시설의 청결과 위생 ● 1시설 1병원(의원) 주치의 지정	실사단 실사단 실사단 실사단
클린 운영	4	○ 1시설 1계좌 개설 운영 ○ 보육료 및 기타경비 관리 ○ 보육시설 운영위원회 구성‧운영 ● 회계관리시스템 및 클린카드 사용	실사단 실사단 실사단	40인 이상
보육 인력의 전문성	2	○ 종사자 자질향상 ● 보육교사 자율장학 참여	실사단

●표시 항목은 사후 충족 요건으로 정해진 기한까지 충족되지 않는 경우 공인 취소

자료: 서울특별시 보육담당관, 「서울형 어린이집 운영안내」참조.

공인지표는 39인 이하 시설과 40인 이상 시설로 구분되어 공통적으로 5개 분야에서  각각 71개 항목, 92개 항목으로 반영. 정부 평가인증 시설에 대해서는 39인 이하 시설 60개 항목과 40인 이하 시설 80개 항목인 기본요건은 그대로 인정. 기본요건에 해당하는 80항목은 사실상 정부평가인증 통과를 의미하는 것이기 때문에 사실상 평가인증을 통과한 시설만이 서울형 어린이집을 신청가능. 이 때문에 제도 도입초기 이미 정부 평가인증을 대다수 통과한 국공립 시설에 대해 서울형 어린이집으로 전환함으로써 특별한 비용 투자 없이 서울형 어린이집에 대한 브랜드 가치를 높이려고 했던 것으로 해석됨.

정부 평가인증을 받은 시설들은 12항목에 이르는 평가지표를 통과하면 서울형 어린이집으로 공인됨. 이 항목의 주요 기준은 비상재해대비시설, 안전사고 예방조치 등 보육시설 설치기준과 보육시설 운영기준의 이행을 전제로 함. 또한 1시설 1계좌 사용, 운영경비의 클린카드 사용 등과 같은 보육시설 재무 및 회계 규칙을 근간으로 하고 보육교사들의 자질 향상을 위해 자율장학시스템을 도입하여 공개수업에 참여토록 하였음.

그러나 이러한 항목들은 기본적이 보육시설 요건에 해당하는 수준으로 실질적인 보육의 질 향상에 직접적인 영향을 미치는 요소로 보기 힘들고, 이 정도 수준은 영유아보육법의 시설 설치 및 운영, 건강 영양 및 안전 규정이 제대로 준수된다면 새롭게 조명될 만한 평가 기준으로 보기 어렵움. 이러한 측면에서 서울형 어린이집이 기존 다른 시설과의 실질적인 차이가 어디가 존재하는지에 대한 의문이 제기.

2) 서울형 어린이집의 특징 및 운영 사항

서울형 어린이집의 네 가지 운영원리는 맞춤보육, 안심보육, 클린운영, 그리고 보육인력의 전문성으로 구성

■ 맞춤보육: 여성의 경제사회활동의 확대로 시간 연장 및 보육 시간 유연화에 대응하기 위한 지원. 이에 서울형 어린이집으로 공인된 시설에서는 시간연장, 시간제, 휴일, 24시간, 장애아, 다문화가정 자녀 보육서비스 중 한 가지 이상을 실시하여야 함.

보육포털서비스에서 조회한 결과, 시간제 보육은 목표의 60% 24시간보육은 약 28%, 휴일보육은 약 41%로 평균 43%의 달성률을 보이고 있다(시간연장, 장애아보육, 다문화가정에 관한 현황은 등재되어 있지 않음).

[표 ] 2010년까지 구별 설치될 맞춤보육 증설계획(단위: 개소)

구분	시간연장	시간제	24시간	휴일보육	장애아	다문화가정
증설목표	25 이상	4 이상	2 이상	4 이상	․	․
비 교*	591→641	5→100	68→86	29→100	145→220	2→6
달성현황**		62	야간 73	50

* 비교의 첫 번째 숫자는 서울형 어린이 집이 시행되기 전까지 해당 서비스를 제공하던 시설의 숫자이고 나중의 숫자는 최종 목표로 설정한 시설 수임. 증설 목표 수치는 최소한 설치할 시설의 수로 이해하면 됨.

* 해당 자료는 보육포털시스템에서 제공하고 있는 기관 수치임, 시간연장, 장애아보육, 다문화가정 보육시설에 대한 정보는 제공되지 않아 누락되었음(검색일: 2010. 2. 23).

자료: 신현봉, 2008: 37

보육포털서비스에서는 입소대기신청, 보육서비스예약, 일반적인 보육정보 등이 제공. 시설에 대한 정보로는 [시설명, 시설유형, 시설특성(맞춤보육 종류), 시설장명, 개원일, 차량운행 유무, 평가인증 유무, 전화, 주소, 정부지원유부, 상해/배상/화재 보험 가입유무] 등이 제공.

서울시는 이를 통해서 영유아를 둔 부모가 온라인상에서 실시간 보육정보를 조회할 수 있고, 언제 어디서나 필요한 보육서비스를 one-stop으로 편리하게 이용할 수 있게 한다는 강점을 가진다고 설명. 그러나 제공되는 정보를 기준으로 해당 시설에 대한 실질적인 정보, 즉 믿고 맡길 수 있는 시설인지를 판단할 수 있는 정보는 제공되지 못함. 민간 보육시설의 경우 영리와 비영리가 혼합되어 있고 대다수 영리추구가 가능한 개인 민간 시설이고, 시설의 운영 상황은 보육포설서비스에서 제공하는 수준으로 도저히 가늠하기 어려움. 또한 보육포털서비스에 대한 홍보가 부족하여 이러한 서비스를 알고 있는 학부모가 많지 않으며 인터넷을 통한 정보접근이 어려운 조건에 있는 대상자들은 정보접근성 측면에서 배제될 수도 있음.

■ 안심보육: 학부모가 아이를 내 집처럼 믿고 맡길 수 있는 환경을 제공한다는 취지. 이를 위해 첫째, ‘안심보육모니터링단’을 구성해서 시설 운영실태 및 공인기준 이행여부 확인. 보육시설 학부모, 보육관련 전공자 및 관련 시설 근무 경험자 등으로 구성. 안심보육 모니터링을 위한 관찰지표(2009년 기준)는 크게 급식위생, 시설안전, 아동인권으로 분류. 그러나 현장 조사 결과 모니터링단의 방문을 받은 시설이 거의 없었음. 어린이집 주치의제 실시, 시설 안전사고 예방조치 이행과 어린이 통학차량에 대한 관할 경찰서 신고의무를 이행 등이 주요 내용.

서울형 어린이집 공인이후 가장 큰 변화가 바로 자율장학과 IP-TV 및 CC-TV 설치임. 자율장학의 경우 멘토를 구성하여 공개수업이 진행되도록 하는데 이 사업의 경우 수업에 대한 준비 강화라는 측면에서 긍정적인 요소가 있으나 수업준비를 위한 제반여건은 조성되지 않은 채 공개수업을 진행해야 하기 때문에 평소수업의 질 강화보다는 이벤트적인 성격이 짙음. 이 수업을 준비하기 위해서 보육교사들의 노동강도가 심화되었고 해당 보육시설에 맞는 교육보다는 가시적으로 성과를 올릴 수 있는 수업이 준비되기 때문에 실제 아동에게 미치는 교육적 효과는 기대하기 어려움. IP-TV 및 CC-TV의 경우 보육시설 전체를 빅브라더 사회로 전환시키는 대대적인 변화임에도 설치여부에 대한 찬반양론이 제대로 논의되지 않은 채 시행되고 있음. 더욱이 시설장, 교사, 학부모의 합의하에 시행한다는 원칙은 지켜지지 않고 시설장의 압력에 의해 독단적으로 설치되고 있음.

■ 클린운영과 기타 정책: 보육시설의 투명한 운영을 위해 회계관리 계좌의 단일화, 회계관리시스템 설치, 예산집행시 동록된 결제카드 사용, 보육시설 재무회계 규칙 준수 등을 서울형 어린이집에서는 지켜야 함. 이와 같은 시스템은 기존의 회계관리 시스템을 강화한 측면은 있지만, 시설장의 독단적인 예산운영을 전면적으로 감시하지 못함. 현재 구조에서도 이중장부 및 등록된 시설 카드로 사적인 사용을 막을 수 없음. 보육시설의 운영전반에 대해 누구보다 잘 알고 있는 사람이 바로 보육교사이고, 시설 예산 집행 및 전반적인 운영에 대해 보육교사가 개입하여 시설 내부에서 자체적으로 클린운영이 가능할 수 있는 운영의 민주화가 더 실질적 임.

3) 서울형 어린이집 지원 내용

지원조건으로는 해당 시설이 정부가 정한 ‘보육시설 종사자 인건비 지원기준’에 따라 종사자 인건비를 지급해야 하고, 관계법령에 정하는 바에 따라 4대 사회보험을 종사자 전원의 가입 및 보험료 납부와 퇴직급여제도가 운영되어야 함. 또한 영유아 보육료는 시설유형과 관련 없이 정부지원시설의 보육료단가 범위 내에서 수납하여야하고 기타 서울형 어린이집 공인조건을 준수해야함. 지원은 크게 민간시설과 공통지원으로 구분되고 시설 지원 보조금은 시와 구가 각각 7:3의 비율로 분담. 단 환경개선비는 시비로 100%, 보육도우미는 5:5라는 원칙을 적용. 2009년 시비 보조금의 예산 총액은 298억 3천6백만 원.

2009년도 서울시의 사회복지 분야 보육․가족 및 여성부문의 예산은 5,582억 415십 63천원임.

(1) 민간시설 지원

민간시설에 대한 지원내용은 크게 인건비, 처우개선비 및 중식비 등 지원, 기타운영비 지원 임.

■ 인건비: 정부지원시설과 동일한 인건비 원칙을 적용. 인건비 지원기준으로 시설장에 대해 인건비의 80%, 영아반 교사 인건비의 80%, 유아반 교사 인건비의 30%, 취사부 1인에 대해 인건비의 100%를 지원. 지원이 개시되는 시점에서 1호봉을 기준으로 지원되고 매년 승급적용.

21인 이상 시설에 한하고, 정원 20인 이하시설과 정원 21인 이상 시설 중 현원이 20인 이하시설 제외됨.

영아반 2개 이상의 보육시설에 한하지만 1세 이하반의 경우 1개 반이라도 지원함.

40인 이상 시설에 한함.

급여 지원의 기준으로 그간 민간 보육시설에서 근무해 왔던 보육교사들의 경력이 인정되지 못한 채, 근속 연수와 관련 없이 1호봉으로 모두 동일하게 적용됨. 이는 재정적인 부담을 최소화하기 위한 수단이자 그간 민간 보육시설에서의 근무경력을 인정하지 않고, 서울형 어린이집의 교사로서만 이들에 대한 지위를 인정한다는 의미를 가짐. 이로 인해 동일 시설이 서울형 어린이집 이전과 이후로 구분되어 동일한 노동을 제공함에도 불구하고 차별을 둠으로써 보육교사들에게 인식의 전환을 가져옴. 이 인식의 전환은 긍정적인 측면에선 교사들 스스로가 시설장과의 종속적인 관계에서 상대적으로 자유로워지는 계기를 마련했고, 부정적인 측면으로는 공보육시설로써 보육서비스의 질이 담보되지 않음에도 불구하고 공보육시설이라는 착시현상을 가져왔다는 점. 그러나 민간 보육시설 교사의 임금 현실화를 위해 공공재원이 지원될 수 있다는 점은 높은 살만함. 반면 국공립시설의 보육교사의 급여에는 별다른 변화가 없음. 오히려 2010년도 보육료 동결을 빌미로 국공립시설 보육교사의 호봉은 동결(승급만 적용). 2010년도 사회보험료율 인상을 반영하면 이들의 실질 임금은 삭감. 그러므로 서울형 어린이집을 매개로 한쪽에서는 인금인상의 효과를, 다른 한 측면에서는 실질적인 임금삭감의 결과가 상이하게 나타남.

■ 처우개선비, 중식비 등에 대해 정부지원시설과 동일 기준을 적용: 기능보강비만 제외. 또한 교재교구비 등 민간시설에 지원하는 국고사업은 서울형 어린이집에도 동일하게 적용. 처우개선비의는 시설장에 대해 195,000원, 보육교사에 대해 145,000원, 보육교사 중식비 25,000원.

■평균보육료 수입의 10%를 기타운영비로 지원: 평균보육료 단가는 매년 서울시가 정한 것을 기준으로 하고 2009년도 아동 1인 평균보육료는 272,200원이었다. 만약 현원이 65인 시설이라면 272,200(평균보육료)×65인×10%로 총 1,769,300원의 지원금을 받게 됨. 처우개선비 지원을 위한 조건으로는 동일시설에서 3개월 이상 근무해야하고 월평균 최저기준 보수가 910천 원 이상이어야 함.

[표 ] 서울형 공인 전․후 시설규모별 월간 보조금 지원 금액(단위: 천원)

시설규모 (아동정원)	구분	서울형 공인 전	서울형 공인 후
18인 시설 -영아 18인 -유아 0인	보조금지원	-기본보육료 3,729 -반당운영비 700 -교사처우개선비 800 보조금 계 5,229	-인건비 5,051 -기타운영비 490 -교사처우개선비 580 -교사중식비 100 보조금 계: 6,221
	보육료 수입	아동 보육료 5,929	아동보육료 5,929
50인 시설 -영아 15인 -유아 35인	보조금 지원	-기본보육료 2,679 -반당운영비 500 -교사처우개선비 1,000 보조금 계 4,179	-인건비 7,556 -기타운영비 1,361 -교사처우개선비 920 -교사중식비 125 보조금 계 9,962
	보육료 수입	아동 보육료 13,185	아동보육료 11,085
97인 시설 -영아 27인 -유아 70인	보조금 지원	-기본보육료 4,308 -반당운영비 800 -교사처우개선비 18,00 보조금 계 6,908	-인건비 11,029 -기타운영비 2,237 -교사처우개선비 1,500 -교사중식비 225 보조금 계 14,991
	보육료 수입	아동 보육료 25,212	아동보육료 22,371

자료: 서울시 보육담당관 시의원 요청자료

서울형 공인 전․후에 대한 시설규모별 월간 보조금 지원금액을 비교해 보면 18인 시설의 경우 공인후 992,000(16.7% 증가)원의 보조금이 더 지원. 50인 시설의 경우 5,783,000(138.4%)원의 지원금이 추가 지원되는 반면, 보육료의 경우 2,100,000원 정도의 수입이 감소. 그러나 추가 지원된 보조금에서 이 액수가 보존될 뿐만 아니라 총 3,683,000원의 수입증가. 98인 시설의 경우 8,083,000(117%)원이 보조금이 증가되는 반면, 보육료 수입은 2,841,000원 감소. 그러나 이 역시도 보조금에서 해당 액수가 보존될 뿐만 아니라 수입에서 총 5,242,000원이 증가. 지원 금액만을 비교한다면 서울형 어린이집으로 민간시설이 공인된다면 수입적 구조에서 공인 이전에 비해 평균 약 91% 수준으로 지원금이 증가.

이처럼 민간 보육시설에 대한 공적 지원은 서울형 어린이집을 계기로 대폭 확대. 공보육을 확대하기 위한 비용정책은 크게 시설지원과 학부모의 보육료 지원으로 구성. 공적지원으로 인건비와 시설운영비의 상당부분이 직접 지원되고, 보육료의 경우 소득 하위 70%, 60%, 50%까지 차등적으로 지원금이 제공. 이 두 가지 수입구조를 볼 때 민간 보육시설의 수입의 절반이 넘는 부분이 공적 자금으로 형성되지만 시설에 대한 소유권과 운영권은 철저하게 시설장에게 소유.

국공립시설의 경우 서울형 공인 전․후 보조금 지원금액에는 변동 없음. 그러므로 국공립시설의 경우 이름만 서울형 어린이집으로 바뀌었음.

(2) 공통지원 사항

민간 및 국공립 시설 모두에 환경개서비용지원, 보육 및 급식 도우미, IP-TV와 CC-TV 및 오븐구입 지원.

■ 환경개선비:  서울형 어린이집 현판․간판 및 시설개보수 등을 위한 지원. 서울시 보육담당관이 제출한 시의원 요구 자료를 보면 2009년 9월 29일을 기준으로 환경개선비가 전체 소요예산의 약 25%를 차지. 환경개선비 중 현판 및 간판 설치비용으로 총 예산의 약 45%에 해당하는 25억 이상이 집행되었고, 공인시설 1개소 당 해당 집행비용이 2,239,620원에 이름.

[표 ] 서울형 어린이집 환경개선비 지원현황(2009. 11. 12. 기준)

지원집행총액	사용내역별 집행 금액(원) 및 비율(%)
	건강안전시설설치	교육기자재보강	보육실환경개선	현판․간판	실내외도색
5,721,493,560	348,331,360	215,297,970	1,906,344,345	2,562,125,995	689,393,890
100.0%	6.1%	3.8%	33.3%	44.8%	12.0%
지원시설수	198개소 (12.7%)	153개소 (9.9%)	876개소 (56.5%)	1,144개소 (73.8%)	255개소 (16.5%)

국공립과 민간시설을 막론하고 서울형 어린이집은 똑같은 간판과 현판을 시설 앞에 설치하게 됨으로써 다른 사업에 비해 가시적인 효과를 가짐. 그러나 간판과 현판이 직접적인 보육의 질을 향상시키는 기능을 담당하지 않음. 보육의 질을 향상시킬 수 있는 직접적인 지원은 오히려 교육기자재보강에 있으나 전체의 약 10%만이 지원받았다는 점을 보았을 때, 가시적인 사업에 대한 예산집행이 우선됨.

■ 보육도우미와 급식도우미 지원: 현원 40인 이상 시설에 대해 월 80만원 급여지원을 하는 것이 보육도우미이고 40인 미만 시설에 대해 급식도우미를 노인일자리사업 및 자치구 자원봉사센터와 연계하도록 지원. 그러나 기존의 국공립보육시설에 지원했던 수준에 못 미치도록 보육도우미제도가 시행되어 나쁜 여성일자리 확대에 기여.

국공립시설의 보육도우미에 대해서는 월 80만 원 이상의 임금과 주 5일 6시간 근무. 그러나 서울형 어린이집의 보육도우미는 월차와 주차 없이 8시간씩 주 5일 근무하게 됨으로써 노동시간은 증가였지만 임금은 월 80만원을 유지함으로써 실질적인 인금삭감. 더욱이 희망근로프로젝트와 연계되면서 일당 33,000원과 교통비와 식비로 1일 3천원을 지급. 이러한 일자리가 ‘엄마가 신났다’ 프로젝트에서 내세우는 대표적인 일자리임.

■ IP-TV 및 CC-TV 설치비 지원과 급식 오븐이 지원: IP-TV와 CC-TV는 보육시설 내에 상황을 시설장과 부모들이 언제 어디서나 볼 수 있게 한다는 취지에서 제안됨. 설치를 위해서 원칙적으로 시설장, 교사, 학부모의 합의하에 설치하고 설치비용의 50%를 지원. 그러나 보육시설의 문제를 줄이기 위해 전체 보육시설의 교사를 잠정적으로 감시의 대상으로 설정함으로써 교사의 인권뿐만 아니라 아동의 인권측면은 전혀 논의되지 않은 채 시행됨. 다각적 측면에서 사회적 합의가 요청됨에도 불구하고 공청회도 거치지 않았을 뿐만 아니라 각 구청의 인센티브 사업으로까지 강행되면서 국공립시설의 강제적 신청을 유도. 이로 인해 교사의 합의는 매우 형식적이고 시설장의 의지대로 IP-TV나 CC-TV의 설치가 확산.

급식 오븐에 대해서는 100인 미만 시설에 대해서는 가정용 오븐기 구입비용의 80%(시설당 최대 40만원), 100인 이상 시설에 대해서는 100인용 단체 오븐기 구입비용의 90%(시설당 최대 900만원)을 지원. 그러나 실제 오븐 사용빈도는 상대적으로 높지 않은 편이라 필요에 대한 지원이었지는에 대한 의문이 제기.

3. 서울형 어린이집 설치현황

1) 일반 설치 현황

2008년 12월 31일 기준 서울시 보육시설은 총 5,600개로 국․공립시설 618(11%), 법인시설 32(0.5%), 민간보육시설 2,551(46%), 부모협동시설 17(0.3%), 가정보육시설 2,291(41%), 직장보육시설 91(1.6%)개소. 2008년도 말 서울형 어린이집 인증 목표는 시설과 보육아동수를 중심으로 계획. 이 계획에 따르면 2009년도는 전체 시설의 약 20%에 해당하는 1,115개소를, 2010년도에는 약 51%에 이르는 서울형 어린이집을 공인하여, 2년에 거처 총 70%에 해당하는 3,917개소 개설 목표를 가지며, 공공과 민간의 비중은 35:65로 계획됨.

[표 ] 2008년도 말 서울형 어린이집 인증 목표(단위: 개소, 아동수)

구분	2008년 보육시설현황	2009년	2010년
전체	5,532 개소 189,768명	1,115개소 69,115명	2,802개소 122,917명
공공보육시설	752개소 55,223명	635개소 48,545명	752개소 55,223명
민간보육시설	4,780개소 134,545명	480개소 20,510명	2,050개소 67,694명

자료: http://children.seoul.go.kr/notice_view.html?

2009년 8월말에 개최되었던 서울형 어린이집 공인심의위원회의 회의자료(작성: 여성가족정책과 보육담당관)를 보면 1단계 서울형 어린이집 공인결과의 수치는 2008년 말 계획에서보다 이미 49개소 많이 공인됨. 이중 국공립, 민간, 가정시설의 비율은 각각 51%, 약 27%, 22%로 국공립의 전환 비율이 민간보다 높게 나타남. 이후 2단계 공인심사가 진행되었고 2009년 9월 말 기준으로 서울형 어린이집은 5개월 만에 약 29%증가한 335개소로 확대. 이는 2008년 말 계획했던 2009년도 목표치보다 34%이상 초과달성된 것으로, 전체 보육시설 중 서울형 어린이집으로 공인된 비율은 27% 수준. 그러나 민간시설은 2009년도 목표 시설수인 635개소 60개소 적은 570개소가 공인되었고 전체 민간시설의 서울형 어린이집으로의 전환율은 단 12%.

[표 ] 2009년 1단계 서울형 어린이집 공인결정(단위: 개소)

구 분	계	1차(3.30)	2차(4.21)	추가	공인제외
계	1,164	793	332	39	23
국공립	594	521	71	2	5
민간	310	138	157	15	13
가정	260	134	104	22	5

자료: 서울시 보육담당관 시의원 요청자료(2009. 10. 01), 서울형 어린이집 공인심의위원회 회의자료

서울형 어린이집 심사 1단계에서 1164개소, 2단계에서 338개소가 공인되었는데 1단계에서 39명 이하 시설의 경우 389개소로 약 33%, 2단계에서 248개소 약 73%. 그러나 1단계에서 국공립 시설을 제외한다면 572개소 보육시설이 전환되었는데 이중 39명 이하시설의 비율은 약 68% 수준. 즉 40인 이상시설보다는 시설규모가 적어서 인건비 지급이 시설운영에 직접적인 부담으로 작용했던 소규모 시설 중심으로 서울형 어린이집에 대한 신청이 적극적이었던 것으로 분석. 즉 인건비 지급에 대한 부담이 덜한 민간 시설의 경우 서울형 어린이집에 대한 별다른 유인효과가 없었다는 점이 반증. 2009년 9월 말 기준으로 서울형 어린이집으로 전환된 시설 유형의 구성을 보면, 공공시설 40.3%, 민간시설 28.9%, 가정시설 30.1%, 기타 0.7%로 원래 정책취지에 조응하지 않게 공공시설이 가장 많이 전환됨.

[표 ] 서울형 어린이집 공인현황 자치구별 비교(2009. 9. 29. 기준)

구 분	전체 시설수	공인신청 시설 수(개소)
		총공인		공공시설			민간시설			가정시설			기타(직장 등)
		수	%	전체	신청	공인	전체	신청	공인	전체	신청	공인	전체	신청	공인
합 계	5,600	1,499	27	744	653	604	2,465	1,040	433	2,291	917	451	100	23	11
종 로	69	33	48	32(46%)*	30	26	25	12	5	8	1	1	4	1	1
중 구	51	30	59	25(49%)	24	24	10	2	2	10	5	3	6	1	1
용 산	96	20	21	23(24%)	20	19	45	13	1	25	12	0	3	0	0
성 동	151	49	32	30(20%)	30	30	76	39	15	42	9	3	3	2	1
광 진	208	53	25	25(12%)	24	22	120	57	24	58	39	6	5	1	1
동대문	213	52	24	29(11%)	20	20	93	33	20	87	19	12	4	0	0
중 랑	237	85	36	27(11%)	27	26	132	65	26	77	63	32	1	1	1
성 북	301	77	26	29(10%)	29	27	148	63	21	121	84	29	3	2	0
강 북	199	58	29	24(12%)	24	21	103	53	32	70	17	4	2	1	1
도 봉	290	101	35	22(8%)	20	20	95	49	37	172	58	43	1	1	1
노 원	531	94	18	42(8%)	27	27	95	22	14	388	65	52	6	1	1
은 평	288	62	22	25(9%)	23	17	193	124	30	68	28	15	2	2	0
서대문	178	40	22	25(14%)	17	17	82	63	6	68	53	17	3	0	0
마 포	180	47	26	39(22%)	39	32	79	29	8	55	16	7	7	3	0
양 천	266	91	34	32(12%)	29	28	113	27	14	118	67	49	3	2	0
강 서	336	74	22	42(13%)	34	30	143	38	14	148	58	29	3	1	1
구 로	285	100	35	38(13%)	35	33	120	46	35	125	35	32	2	0	0
금 천	209	53	25	22(11%)	21	18	108	67	18	75	65	17	4	0	0
영등포	220	38	17	28(13%)	22	19	108	44	6	73	25	12	11	1	1
동 작	194	45	23	35(18%)	27	25	82	24	10	75	15	10	2	0	0
관 악	275	75	27	37(13%)	31	31	133	33	25	103	34	19	2	1	0
서 초	142	34	24	22(15%)	20	20	54	8	5	57	14	9	9	0	0
강 남	160	63	39	35(22%)	35	33	66	19	13	52	19	16	7	1	1
송 파	311	74	24	35(11%)	26	20	132	58	30	138	79	24	6	0	0
강 동	210	51	24	21(10%)	19	19	110	52	22	78	37	10	1	1	0

*구별 공공시설 비율(소수점 첫째자리 반올림 처리)

자료: 서울시 보육담당관, 시의원 요구자료(2009. 10. 01)

2) 자치구별 설치 현황 비교

평균 공인율인 27%에 못 미치는 지역으로는 용산(20%), 광진(25%), 동대문(24%), 성북(26%), 노원(18%), 은평(22%), 서대문(22%), 마포(26%), 강서(22%), 금천(25%), 영등포(17%), 동작(23%), 서초(24%), 송파(24%), 강동(24%)으로 전체 25개구의 60%가 평균 공인율에 미치지 못함. 서울형 어린이집 공인율 자치구별 순위는 중구, 종로, 강남, 중랑, 도봉․구로, 양천, 성동, 강북, 관악, 마포․성북, 광진․금천, 동대문․송파․강동․서초, 동작, 서대문․은평․강서, 용산, 노원, 영등포 순(․는 동일순위 의미함).

[그림 ] 서울 자치구별 서울형 어린이집 공인율 막대그래프

동일 기간 서울시가 공공보육시설로 분류한 시설은 총 744개소로 약 13%. 13%의 공공시설 비율에 이르지 못하는 자치구는 12곳으로 다음표와 같은 현황을 보임. 해당 자치구 중 서울형 어린이집의 평균 공인율인 27%를 넘기지 못한 지역은 광진, 동대문, 성북, 강북, 노원, 은평, 금천, 송파, 강동으로 총 9지역에 해당.

[표 ] 평균 공공시설 비율에 못 미치는 자치구의 공공시설 및 서울형 공인율

자치구	공공시설(개소 및 비율)	서울형 어린이집 공인율
광진	12(12%)	25%
동대문	29(11%)	24%
중랑	27(11%)	36%
성북	29(10%)	26%
강북	24(12%)	26%
도봉	22(8%)	35%
노원	42(8%)	18%
은평	25(9%)	22%
양천	32(12%)	34%
금천	22(11%)	25%
송파	35(11%)	24%
강동	21(10%)	24%

공공시설의 비율이 낮은 자치구에서 서울형 어린이집 1단계 과정에서 공공시설 중심으로 서울형 어린이집이 전환되었기 때문에 공공시설의 설치 비율이 서울형 어린이집 공인율에 직접적인 영향을 주었다는 사실을 알 수 있음.

공공시설(국공립 및 법인) 설치 수준과 서울형 어린이집의 설치 수준의 상관관계가 가지는 의미는 민간 시설의 보육수준의 질 향상을 위해 시행되는 새로운 정책이 오히려 공보육에 대한 부정적인 인식을 확산시킬 수 있는 위험. 즉 서울시는 서울형 어린이집으로 공보육을 확대시키겠다고 하였고, 이에 1차적으로 기존의 공공시설이 우선적으로 서울형 어린이집으로 전환되어, 서울형 어린이 집으로 포괄. 그러나 서울형 어린이집으로 전환된 민간 시설과 기존 공공시설 간의 차이는 서울형 어린이집으로 전환된 이후에도 유지되고 있고, 공공시설 역시도 간판만 달라졌을 뿐 별다른 변화가 없음. 이 두 시설의 유형적인 차이는 비단 형태의 차이뿐만 아니라 시설 운영에 이르기까지 분명하게 실재함에도 같은 브랜드로 포괄함으로써 민간시설의 경우 보육서비스의 실질적인 질적 변화가 없이도 기존 공공시설의 이미지를 그대로 적용받을 수 있고, 이로 인해 오히려 공보육의 가치는 평가절하 될 수 있음. 이에 서울형 어린이집에서 국공립시설을 제외해야 하고, 자격 있는 민간 시설 중심으로 전환을 꾀해야 할 것임.

4. ‘서울형 어린이집’의 현장 실태조사 결과

1) 심층면접 방법과 조사대상 특성

심층면접은 2009년 11월 말부터 12월 말까지 약 1달에 걸쳐 진행. 면접은 반구조화된 질문지를 사용하여 진행되었으며, 조사 대상자에 따라서 1시간 30분에서 2시간 정도 면접 시간이 소요됨. 대상자의 허락 하에 녹음을 하였으며, 그것을 녹취하여 분석 자료로 활용하였음.

[표 ] 심층면접 대상자의 기본적 특징

번호	성별	연령	근무 보육시설 형태	시설현원(정원)	공인 시기	보육교사 경력
1	여	32	국공립(법인위탁)	81(81)	2009년 3월	10년
2	여	33	국공립(법인위탁)	75(79)	2009년 4월	7년 7개월
3	여	30대 후반	국공립(법인위탁)	75(75)	2009년 3월	5년
4	여	30	국공립(법인위탁)	82(82)	2009년 5월	8년 6개월
5	여	30	법인(구립으로 등록)	62(70)	2009년 3월	5년
6	여	30	법인(정부지원)	21(30)	2009년 8월	5년
7	여	27	민간(영아전담, 정부지원)	25(30)	2009년 4월	6년 6개월
8	여	41	민간(가정)	16(20)	2009년 3월	13년
9	여	30대 초반	민간	47(50)	2009년 11월	12년
10	여	20대 중반	민간	47(50)	2009년 11월	3년
11	여	38	민간	34(35)	2009년 7월	8년

2) 면접조사 내용

심층면접의 조사내용은 크게 서울형 어린이집 공인과정(절차)과 공인이후로 나누어 구성.

[표 ] 심층면접 분석틀

대분류	소분류
서울형 어린이집 공인과정	⦁교사들의 노력 ⦁평가지표의 타당성 ⦁평가단 현장확인 과정
서비스 및 프로그램 변화	⦁맞춤보육(보육포털시스템) ⦁안심보육(모니터링단, IPTV 또는 CCTV) ⦁클린운영 ⦁자율장학시스템 도입
보육교사 노동조건 변화	노동시간, 급여 등

서울형 어린이집 공인과정에서는 공인을 위해 교사들이 했던 노력, 평가지표의 타당성에 대한 교사들의 생각, 평가단 현장 확인 과정에 대한 조사. 먼저 근무 보육시설에 대한 기본적인 정보(시설유형, 연령별 아동 수, 시설장에 대한 정보, 보육시설 종사자 구성 및 수 등)와 함께 공인받는 과정에서 시설환경개선이나 서류준비 등 교사들이 했던 노력들에 대한 조사를 통해서는 해당 보육시설이 서울형 어린이집으로 공인을 받을만한 시설이었는지를 확인, 공인 준비과정이 합리적이고 체계적으로 이루어졌는지를 확인. 그리고 평가지표와 평가단 현장확인 과정에 대한 조사를 통해서는 서울형 어린이집 공인과정이 우수 보육시설을 선정하고, 공인과정을 통해 보육시설의 질을 높이는데 기여할 수 있는지 평가과정의 객관성과 합리성 등을 평가.

서울형 어린이집 공인 이후에 나타난 변화에 대해서는 서비스 및 프로그램 영역과 보육교사의 노동과 관련된 영역으로 구분. 서비스 및 프로그램 영역에서는 서울시에서 당시 서울형 어린이집 정책을 제시하면서 내세웠던 핵심 개념인 맞춤보육, 안심보육, 클린운영, 자율장학시스템 도입으로 나누어 해당 개념들이 실제 서울형 어린이집 공인 시설에서 실현되고 있는지, 각 개념들이 실제 보육서비스의 질을 향상시키는데 기여하고 있는지에 대해서 조사.

보육교사의 노동조건과 관련된 변화에서는 크게 노동시간과 급여체계의 변화요소. 서울시에서 서울형 어린이집과 관련하여 가장 관심을 가졌던 영역 중 하나가 민간보육시설의 보육교사 인건비였음. 보육교사들이 노동조건이 어떻게 변화했는지, 해당 변화가 보육서비스의 수준을 향상시키는데 기여하였는지에 대해서 분석하였음.

3) 심층면접 조사결과

(1) 서울형 어린이집 공인과정

① 공인준비를 위한 교사들의 노력

서울형 어린이집으로 공인받기 위해 교사들의 했던 노력에 대해서 조사한 결과, 조사대상에 따라 업무량의 차이는 있었지만 모두 서울형 어린이집 공인과정에서 정규근무시간 외에 추가노동을 한 것으로 나타남. 국공립보육시설에 근무하는 교사들은 대부분 서울형 어린이집 공인 때문에 특별히 더 준비해야 할 것이 없었다고 응답. 그러나 그 이유의 대부분은 평가인증제를 통과하기 위해 이미 서류준비와 환경정비를 어느 정도 해 놓았기 때문으로 공인 준비과정에서 교사들에게 추가적으로 주어진 업무량 자체가 적었거나 전혀 없었다고 이야기할 수 없음.

“평가인증을 받았기 때문에 추가적인 것은 특별히 없었음. 평가인증에 비하면 추가노동을 길게 하지는 않음. 몇 가지 서류 더 준비하고, 이미 준비된 서류를 체크하는 정도 였음. (사례 1, 4, 5)”

“준비기간이 짧았지만, 퇴근시간은 10, 11시였음. (사례 1, 5)”

“시설이 낙후되어 있어서 리모델링이 필요했음. 그래서 서울형 어린이집과 상관없이 공사를 진행함. 공인을 받기 위한 별도의 노력은 없었음. (사례 3)

국공립보육시설이 평가인증제 통과 등 공인을 위한 준비를 비교적 미리 갖춰놓은 것에 반하여 민간어린이집의 경우에는 서울형 어린이집 공인을 위해 좀 더 많은 추가노동을 해야만 했으며, 시설규모나 시설환경에 따라서 교사들의 추가 업무량의 편차도 심하게 나타남.

“교사들이 평가 항목보고, 한 파트씩 맡아서 점검함. 점검결과에 대해서 교사들끼리 모여서 회의진행하고, 보수하면서 추가 근무가 있었음. 시설보수를 많이 함. 회계평가, 건강, 영양, 안전평가가 많이 차지함. 준비하는 동안 힘들었음. (사례 6)”

“환경구성과 안전부분에 준비를 많이 함. 비상미끄럼틀이 없어서 안전부분 취약했음. 평가인증제를 토대로 서류준비는 꾸준히 해 와서 서울형을 위해서 추가로 서류준비 때문에 힘들었던 것은 없었음. (사례 7)”

“환경개선을 위해 비용투자를 많이 함. 도배하고, 교재교구 충당하고, 화장실 등을 개선함. 그리고 교사는 서류준비 작업과 환경미화 작업을 함. 서울형 공인을 위해서 비상계단 추가적으로 설치함. (사례 9, 10)”

“비상계단, 비상구에서 점수획득을 하지 못해서 3월에는 통과하지 못함. 1차 탈락시 점수가 낮았던 부분을 보완하여 비상계단설치, 비상문설치, 전반적인 보육환경 점검 등을 해서 6월에 재심의를 받음. 2차 때에는 사진 등으로 증빙서류를 제출하는 것으로 평가를 대신함. (사례 11)”

거의 모든 보육교사들이 추가노동을 했음에도 불구하고 추가노동에 대한 추가 수당을 받은 교사는 한 사람도 없었음.

② 평가지표의 타당성

대부분의 평가항목이 평가인증제와 동일한 상황에서 정부의 평가인증제와 다르게 별도의 제도를 만들어 많은 인력과 시간이 투자되고 있는 서울형 어린이집이 추구하고자 하는 목적이 무엇인지에 대한 의문이 제기됨.

또한 평가인증제의 평가항목 자체가 갖고 있는 문제들이 있음에도 불구하고 그에 대한 개선 없이 그대로 적용하는 것 역시 문제가 있다는 지적도 제기됨. 평가인증지표의 구성항목을 살펴보면 부모와 아동들이 더욱 중요하게 생각하는 보육활동 측면보다 상대적으로 덜 중요하게 생각하는 물리적 환경 측면이 과도하게 강조되어 있으며, 지표수준이 최상의 보육시설 수준보다 최저의 보육시설 수준에 맞추어져 있어 실질적인 질적 향상보다는 아주 기본적인 보육시설의 운영틀을 갖추는데 그 평가인증의 목적이 있다는 비판이 제기되어 옴(강달금․이영석, 2006: 190).

본 연구가 평가인증제와 관련된 연구가 아니기 때문에 평가인증지표의 자세한 내용에 대해서 제시하는 것은 생략하도록 하겠다. 평가인증제와 관련된 자세한 사항은 보육시설평가인증사무국 홈페이지(www.kcac21.or.kr)와 각 년도 보육사업안내를 참조하기 바란다. 그리고 평가인증제와 관련된 문제점에 대한 구체적인 논의는 정원주(2007), 강달금․이영석(2006), 이대균(2005) 등의 논문을 참조하기 바란다.

“평가인증항목과 동일함. 평가인증받아야 신청이 가능함. 추가적인 평가 기준 11가지 정도는 국공립에는 이미 갖추어져 있는 조건임. 민간에게는 유의미할 수도 있음(사례 2)“

“서울형이 무엇을 원하는지에 대한 기준이 없음. 서울형이 추구하는 어린이집이 없는 상황에서 평가인증제에 편승한 꼴임. 구립 어린이집에 서울형이 들어온 것일 뿐임. (사례 3)”

“평가인증자체에 문제가 있기 때문에 이를 기본으로 하는 평가는 문제임. (사례 4)”

서울형 어린이집을 인증 받은 시설은 국공립보육시설과 이미 평가인증제를 통과한 시설들이 대부분. 이러한 상황에서는 국공립보육시설, 평가인증제 등과 다르게 서울형 어린이집이 추구하고자 하는 고유의 목적이 무엇인지, 서울형 어린이집만의 특색이 무엇인지에 대한 의문들이 더욱 많이 제기됨.

한편, 평가인증제와 동일한 평가항목인 80개 기본요건을 제외하면, 추가항목 11개~12개에서 가장 많은 부분을 차지하는 것이 5가지 세부평가기준을 가지고 있는 안심보육영역임. 그러나 이를 통해 보육환경과 보육프로그램이 우수한 시설을 가려낼 수 있는지, 그리고 이러한 평가 기준이 보육서비스의 질을 향상시키는 것으로 어떻게 이어질 수 있는지 의문스러움. 안심보육영역에서 평가기준으로 제시하고 있는 비상재해대비시설, 안전사고 예방조치 등은 보육시설 설치기준이나 영유아보육법에 명시된 사항으로 보육시설에서 반드시 준수해야 하는 기본사항에 가까움. 이에 대해 보육서비스의 질은 시설외관이 아닌 교사와 아동과의 상호작용이나 프로그램의 내용을 통해 평가되어야 한다는 의견들이 많이 제기됨.

“평가인증 때에는 교육이나 서비스 질에 대한 평가도 이루어졌음. 그러나 서울형은 서류평가와 시설의 안전위주의 평가, 아이들과의 상호작용에 대한 평가는 없음. (사례 5, 7, 11)”

“합리적인 것은 잘 모르겠음. 민간시설의 경우 (비상문이나 비상계단 설치와 같은) 안전에 대해서는 미흡한 측면이 있기 때문에 교사로서 평가기준을 통과한다는 것이 버거운 느낌이 들었음. 애매한 항목도 있었고, 명확하지 않은 평가 항목도 있었음. (사례 6)”

③ 평가단 현장 확인 과정

공인과정에 대한 조사에서 마지막으로 평가단의 현장 평가과정에 대한 교사들의 의견 조사. 평가단의 현장 평가과정이 객관적이었는지, 어떤 영역들을 평가하고 갔는지에 대해서 조사한 결과, 대부분의 조사대상자들이 서류위주의 형식적인 평가에 불과했다고 응답.

“2시간 남짓 돌아봄. (사례 2, 4, 5)”

“1시간미만 관찰하다감. (사례 3)”

“1시간 30분 정도 조사하다감. (사례 6)”

평가는 대부분 서류를 통해서 이루어지고 몇몇 보육시설의 경우 평가단이 시설을 둘러보기도 하였지만, 시설을 한 번만 대충 훑어보는 식이거나 직접 프로그램이 운영되는 과정을 관찰한 경우에도 여러 개의 반을 꼼꼼히 살펴보는 것이 아니라 한 반에만 상주하여 평가하는 식임. 심지어는 서류만을 확인할 때에도 서류의 내용을 꼼꼼히 검토하기 보다는 서류의 정리 상태 등 외형적인 부분에 대해서만 형식적인 평가가 이루어질 뿐임. 과연 서류검토와 2시간 남짓의 시설 둘러보기로 만으로 안심보육, 맞춤보육 등 서울형 어린이집의 목표를 달성할 수 있을지에 대해서 의문을 제기되기도 함.

“서류를 통해서만 시설을 파악함. 서류가 얼마나 깔끔하게 정리되어 있는지가 중요한 요건이었음. 서류내용도 확인하지 않는 것 같았음. (사례 2)”

“서류와 눈도장의 결과 안심형 보육을 달성하지 어렵다고 생각함. (사례 2)”

“시설 한 번 보고, 일부 서류 확인함. 형식적인 절차로 느껴짐. (사례 3, 4, 7)”

“한 반에만 평가단이 상주해서 한 반만 보고 감. 평가의 신뢰도에 의문이 감. (사례 10)”

“기본적이라고 생각하는 교사인터뷰도 없었음. 담당교사의 면담은 반드시 필요함 (사례 2, 11)”

사례 2의 경우 개선된 것이 없음에도 불구하고 서울형 어린이집으로 지정 된 시설이 상당하다는 의견도 나옴. 사례 11의 경우 2009년 3월에 신청했던 공인심사에서 탈락하고 그 후 미비했던 부분에 대해서 보완을 하고 2차 신청을 통해 서울형 어린이집으로 공인된 시설이임 그러나 6월에 이루어졌던 재심의 과정에서는 현장 평가단의 직접 방문 없이 개선된 부분에 대해서 사진과 증빙서류를 제출하는 것만으로 심사를 대신하고 공인과정을 통과했다고 함.

“개선된 것이 없음에도 불구하고 서울형 어린이집으로 지정된 시설이 상당함. (사례 2)”

“3월에 심의했는데 탈락함. 1차에서는 원장님과 원감님 위주로 평가를 준비함. 비상계산, 비상구에서 점수 획득하지 못함. 6월에 재심의를 받음. 1차 탈락시에 점수가 낮았던 부분-비상계단 설치, 비상문설치 등에 대해 사진 등의 증빙서류 제출하였고 통과하였음. (사례 11)”

한편, 평가위원들의 자격요건에 대해서 문제를 제기되기도 함. 평가단의 현장평가는 서울형 어린이집의 공인 여부를 결정짓는 아주 중요한 과정임. 그러나 이와 같이 공인과정에서 결정적인 역할을 담당하고 있는 평가단이 해당 영역에 대한 풍부한 경험과 지식을 갖고 철저한 평가를 하지 못한다면, 평가과정 자체의 객관성에 대해 문제가 제기됨.

“평가위원 2명이 왔다감. 평가위원들의 소속이 불분명함. (사례 5)”

“학력은 높지만 보육현장에 대한 경험이 적기 때문에 현실적인 요소가 고려되지 못함. 평가자 자신의 전문분야만 봄. (사례 4)”

민간보육시설의 교사들의 경우, 평가위원들의 주관적 평가에 대해서 더욱 강한 의견들을 표명됨. 평가지표에 따라 평가가 이루어지기는 하지만 평가단 2인이 방문하여 이루어지는 평가과정에 평가단 개인의 주관성이 개입될 수밖에 없으며, 동일한 평가지표에 대해서도 상이한 평가가 가능하다고 응답. 이는 평가과정의 신뢰도를 떨어트리는 결과를 초래할 뿐만 아니라 서울형 어린이집 공인시설에 대해서도 신뢰를 할 수 없는 상황을 초래할 수 있음.

“기준에 따라 객관적인 평가가 이루어진다고 하지만, 평가단의 주관적 평가가 이루어지는 건 배제할 수 없다고 봄. 평가단 사람 간의 기준이 너무 달랐음. 표준화된 평가기준이 사람에 따라 다르게 적용되고 있다는 생각. (사례 6, 9)”

“서울형 인증받기 위해 인증시설 탐방 갔다가 인증이 어떻게 됐는지 의아한 시설도 많았음. 기준차가 많다고 생각함. 막말로 아무데나 다 통과하는 것 아니냐는 이야기도 나옴. 서울형을 부모들이 선호하지 않을 것이라는 이야기까지 나옴. (사례 9, 11)”

서울형 어린이집 공인 여부를 떠나서 평가를 통해 해당 시설의 보육서비스의 질이 향상되기 위해서는 평가결과에 대해서 시설장 및 교사들 간에 공유하고 부족한 부분을 보완하기 위한 노력이 이루어져야 함. 그러나 현재 서울형 어린이집 공인과정에서는 평가결과에 대해 교사들이 제대로 인지하고 못하고 있었음.

“일하고 있을 때 평가단이 방문함. 평가내용을 직접들은 건 아님. 교사들이 평가내용에 대해서 듣지 않고, 인터넷 상으로 주임교사가 확인하고 알려줌. (사례 1)”

“교사들은 통과여부만 파악함. (사례 5)”

평가인증뿐만 아니라 서울형 어린이집 공인과정에서 이루어졌던 시설평가 역시 구체적인 평가 내용이 없다면 평가 내용을 바탕으로 각 보육시설에서 질 개선을 위한 노력을 하는 데에도 한계 존재. 평가내용이 충실히 작성되어 보육시설에 전달된다면 공인유보나 공인불가 시설들도 보고서의 내용을 바탕으로 환경을 개선할 수 있을 것임.

(2) 서비스 및 프로그램 변화

사례 1에서 7까지 정부지원시설에 근무하는 보육교사의 경우 공통적으로 서울형 어린이집 공인이후 프로그램 및 시설환경에서 약간의 변화가 있기는 하였지만 크게 달라진 점은 없다고 응답. 시설환경에서의 변화된 점은 따라서 조리실 내 오븐이 설치되고, 시설개보수비가 지원되어 시설환경을 일부 개선. 특히 사례 6의 경우 평가인증과 서울형 어린이집 공인을 모두 통과하였지만 시설이 낙후했던터라 서울형 어린이집 공인 이후 500만 원 정도를 지원받아 시설환경 개선.

“총 260만 원 정도 재정지원이 됨. 그 외 달라진 것은 없음. 서비스에서 차이가 없음. (사례 2)”

“조리실에 오븐 설치 해줌. (사례 5, 7)”

“시설보수비 지원받음. 500만 원 정도라고 들었음. 1층 문, 2층 문, 화장실 변기, 2층 화장실 바닥 수리함. 서울형 공인 후 크게 달리지는 점이 없음. 민간시설과는 다름. (사례 6)”

“서울시에서 학부모 대상으로 달라진 점에 대해 조사했음. 시설이 좋아졌다고 학부모들이 응답하였지만, 사실상 달라진 점이 없음. 변화된 부분이 없음. (사례 7)”

그러나 이러한 지원책이 보육서비스의 질을 높이고, 시설환경을 개선하는데 큰 영향을 미치지 않는 것으로 파악되었음. 오히려 조리실의 오븐 설치 등에 대해서는 설치하는 것이 보육시설 입장에서 매우 번거롭고, 설치를 하더라도 활용할 수 있는 방안이 많지 않아서 설치를 거부한 시설도 존재. 사례 7은 구청에서 서울형 어린이집 공인 이후 우수보육사례를 보고하라는 연락이 왔지만, 딱히 우수보육사례라고 보고할 만한 사항이 없어서 조리실에 오븐 설치 이후 아이들과 함께 쿠키만들기 수업을 진행할 수 있는 점이라고 보고하였다 함.

“변화된 부분 없음. 구청에서 우수보육사례 올리라고 연락왔지만, 달라진 점이 없어서 고민하였음. 반드시 우수보육사례를 올려야 된다고 하여 오븐 들어와서 아이들 쿠키 만드는 것이 달라진 점이라고 보고함. (사례 7)”

사례 3은 국공립보육시설임에도 불구하고 서울형 어린이집 공인 이후 각종 특기교육과정을 신설. 그러나 이로 인하여 아이들이 납부하는 보육료에 추가비용이 발생하여 이에 대해 우려 표시.

“구립은 변화 없음. 서울형 이후에 영어, 음악, 미술, 체육 특기교육과정을 추가 신설함. 59,000원 추가 비용 발생함. (사례 3)”

정부지원시설의 경우 가장 크게 달라진 점은 자율장학시스템의 도입. 그러나 자율장학시스템 도입이 보육서비스의 질 향상에 긍정적인 영향을 미쳤는지에 대해서는 상반된 의견조사. 교사의 수업의 질이 다소 향상되었다는 평가도 있었지만, 자율장학 운영과정에서의 문제점들로 인하여 교사의 업무 부담 과중, 프로그램의 획일화 등의 문제에 대해 우려를 표한 교사들도 존재.

“자율장학을 실시하게 되었다는 것이 달라진 점임. 원내 교실환경이나 교사의 수업은 약간 달라지긴 함. 그러나 프로그램 질 향상은 전혀 모르겠음. 원외 특색교육 참관의 효과도 잘 모르겠음. 오히려 획일화된 프로그램을 발전시키는 느낌 (사례 1, 3, 4, 5)”

가장 큰 변화는 교사인건비 지원이며, 이로 인하여 만 4~5세의 경우 보육료가 다소 감소. 그러나 사례 11은 만 0~2세 영아전담시설로 영아의 경우 원래 보육료가 국공립과 동일한 수준이었기 때문에 보육료 부분에서 변화된 것이 없다고 함. 다만 현장활동비나 특기적성비 등 추가비용에 대해서는 규정을 따라야 해서 다소 감소. 또한 서울형이 교사인건비 외에는 시설환경 개선비만 지급해주기 때문에 민간보육시설에서도 역시 교재교구비 지원에서의 변화나 급․간식의 질 향상 등의 변화는 나타나지 않았음.

“만 4-5세: 구립/민간 차등보육료 66,000정도 차이가 있다가 차등보육료를 민간에서 받지 않도록 했음.(지침상: 238,000) (사례 9)“

“영아이기 때문에 보육료에서 변화된 부분은 없음. 유아가 있는 보육시설은 국공립수준으로 내려간다고 알고 있음. 현장활동비, 특기적성비는 규정을 따라야 하기 때문에 월 4만원에서 월 3만원으로 내렸음. (사례 11)”

“교재교구비가 지급되는 것 몰랐음(약 7만 원 정도 나오는 걸로 최근에 알았다). 사비로 구입할 때도 많았다. (사례 8)“

“1년에 1회, 일정 규모에 따라 60-80만 원 정도 받는 것으로 안다. 추가적으로 증가되지 않음. 서울형은 환경개선비 지급(39인 시설 이상 500이상) (사례 9)”

급간식 부분은 민간보육시설이라고 하더라도 보육정보센터에서 제공하는 식단을 기준으로 해왔기 때문에 변화되는 부분이 없는 것으로 나타났으며, 서울형 어린이집 정책을 통한 급․간식비 지원 등도 없는 것으로 나타남.

지금까지 살펴본 결과, 정부 미지원 민간보육시설의 경우 교사인건비 지원, 보육료 하락 등의 변화가 있었던 반면, 정부지원보육시설의 경우에는 낙후된 시설에 한하여 시설개보수비 지원, 자율장학시스템 도입 외에 보육시설의 운영체계에 큰 변화를 초래할만한 지원책은 없었음. 그러나 민간보육시설의 경우에도 아직까지는 보육서비스 질 향상에 직접적인 영향을 미칠 만큼의 변화된 사항은 파악되지 않음. 교사인건비가 상승하기는 했지만, 앞서 서술했듯이 교사 인건비 상승만으로 민간보육시설의 서비스 질이 향상될 것이라는 기대는 달성되기 어려움. 민간보육시설의 교사들에 대한 급여 정상화를 바탕으로 보육서비스의 질을 향상시킬 수 있는 실질적인 지원책 필요.

“인건비 빼고는 없음. 시설환경은 좋아지기는 함. 그러나 질적인 향상이나 보육수준의 향상은 효과 없다고 생각함. 어떻게 저런 곳이 서울형이 됐냐 싶은 곳도 있음. 서울형 어린이집 공인이 교사로서 큰 자극으로 다가오지 않음. (사례 11)”

① 맞춤보육(보육포털시스템)

포탈시스템 구축이 부모들의 선택권을 실질적으로 향상시켜줄 수 있는지, 부모들이 원하는 정보들이 공개되고 있는지에 대해서는 논란의 여지 존재. 「2004년 보육․교육 실태조사」에 따르면 부모들이 보육시설 선택 시 가장 중요시 하는 항목으로 집과의 거리가 25.6%, 프로그램이 13.3%, 원장이 10.6%, 비용이 8.4%, 주변의 평판이 8.3% 순으로 나타남. 그 외 운영시간, 교사, 시설규모, 아동 수, 시설설비 등에 대해서는 응답자의 비율이 3-5% 수준으로 낮게 나타남.

현재 아이사랑보육포털 사이트에서 주로 제공하고 있는 시설규모, 아동 수, 시설설비 등은 부모들의 보육시설 선택에 큰 영향을 미치지 못하는 항목. 보육시설 선택에 중요한 영향을 미치는 원장의 자질과 특성, 프로그램에 대해서는 정보가 공개되고 있지 못함. 또한 시설의 물리적 특성을 제외하고는 대부분의 부모들이 주변의 평판을 통해 해당 보육시설을 직접 방문하여 등록여부를 결정하게 되는 상황에서 온라인 공간을 통해 정보공개가 얼마나 부모들의 시설 선택의 편리함을 늘리는데 영향을 미칠 수 있을지 의문을 제기됨.

“엄마들의 궁금증을 해결해 줄만큼 자세한 정보는 제공되지 않음. (사례 1)”

“학부모접근성 떨어짐. 효율성도 떨어짐. 특히 저소득층 엄마들은 더욱 접근성이 떨어짐. 현재는 교사들도 보육포털시스템에 대해서 잘 모름. (사례 5)”

“포털서비스 이용하라고 원장님들 월례 회의 때 나왔다고 들었음. 그러나 컴퓨터를 하지 못하는 원장님이 많고, 부모들도 마찬가지임. 부모들이 직접 보육시설에 와서 등록하고 보육시설을 살펴보는 것이 더욱 좋음. (사례 7)”

“실적의 문제로 보임. 부모들에게 보여주기 위한 포털사이트로 보임. 구청으로부터 공문이 와서 기간 내에 시설에 대한 정보를 올려야만 했음. 갑자기 하라고 해서 시간을 맞출 수가 없었음. 기본적인 정보 외에 좀 더 친절하고 자세한 정보를 올리기 힘들었음. 정확한 정보를 제공하기 힘듦. 시에서 광고만 많이 하고 실질적인 측면을 간과하고 있다고 생각함. (사례 9, 10)”

보육포털시스템에 대해서 전혀 모르고 있거나, 이름 정도만 알고 있는 교사들도 존재. 학부모들에게 정보제공의 주체가 되어야 하는 교사들조차 보육포털시스템에 대해서 잘 모르고 있다는 사실은 현재 보육포털시스템에 얼마나 활용되고 있지 않는지를 반증해주는 것이기도 함.

“평교사들은 어떻게 돌아가는지 전혀 모름. 서울형 어린이집과 보육포털시스템의 상관성을 모르겠음. (사례 2)”

“보육포털시스템에 대해 알고 있는 게 거의 없음. (사례 6)”

조사대상 보육시설 모두 다음, 싸이월드 등의 별도의 온라인 공간을 이용하고 학부모와의 정보를 공유하고 있음. 이미 각 보육시설마다 각각 고유한 방식으로 학부모들과 소통을 하고 있는 상황에서 서울형 어린이집 정책, 그리고 보육시설의 질 향상에 보육포털시스템이 어떠한 영향을 미치는지, 왜 필요한지에 대한 의문이 제기될 수도 있음. 보육포털시스템이 왜 필요한지에 대해서 다시금 고민해보고, 필요하다면 보육시설, 서울시, 학부모와 아동이 어떻게 그 시스템을 효과적으로 활용할 수 있는지 방안 모색 필요.

② 안심보육

가. 모니터링단 운영 현황

서울형 어린이집으로 공인이 되면 분기 1회 이상 보육시설의 안전, 위생, 급식 등에 대해 모니터링을 실시. 그러나 현재까지 모니터링단이 방문을 하여 모니터링일 실시한 보육시설은 소수에 불과. 심지어는 모니터링단에 대해서 교사가 모르고 있거나, 별도의 조직이 아직 구성되지 않았다는 사례도 발견.

“별도 조직이 없는 것 같음. (사례 1, 5)”

“서울여성재단에서 모니터링단이 온다고 들었는데 아직 방문한 적이 없음. (사례 2)”

사례 6은 모니터링단이 구성되어 보육시설을 방문하였으나 1시간 정도의 형식적인 모니터링이었다고 평가하였다고 함. 사례 7은 더욱 짧은 시간인 5분 정도 주부모니터링단이 방문했었다고 응답.

사례 11의 경우에는 학부모로 구성된 모니터링단에 대해서 긍정적으로 평가. 교사들의 입장에서 미처 챙기지 못하는 세세한 부분까지 부모와 아동의 입장에서 평가가 이루어졌다고 함. 그러나 모니텅단이 꼼꼼한 검사 결과 해당 시설이 왜 서울형 어린이집으로 통과되었는지 모르겠다하여 앞에서 드러난 것과 동일하게 서울형 어린이집의 공인과정이 얼마나 허술한지, 모니터링 과정에서도 나타났음.

“보육환경의 세세한 부분들을 점검하고 감. 왜 통과되었는지 모르겠다고 함. 학부형이 중심. 조언해주고 한 점은 좋았음. 학부모들이 평가한 점도 좋았음. (사례 11)”

나. IPTV, CCTV 설치

IPTV, CCTV 설치 등에 대해서는 시설유형에 상관없이 심층면접에 참가한 거의 모든 교사들이 서울형 어린이집 정책 중에서 가장 큰 문제라고 지적할 정도로 가장 쟁점이 많이 되는 부분이며, 설치가 본격화되기 시작하면 가장 큰 논란이 야기될 부분이기도 함. 심층면접 조사대상자 중에 IPTV, CCTV 설치에 대해 찬성하는 교사는 단 한명도 없었음.

“복지관 내에 이미 CCTV가 설치되어 있음. 교실 내 설치에 대해서는 교사들이 반대함. 서울형 어린이집 중에서 IPTV가 가장 문제라고 생각함. IPTV 설치하면 다 그만두겠다고 하고 있음. (사례 5)“

“부모들의 입장은 이해하지만, 교사 입장에서는 반대함. (사례 7)”

“설치하면 안 됨. CCTV등 설치하면 부대시설이 대거 바뀌어서 원장은 설치를 바라는 듯. 학부모들은 다른 곳은 하는데 왜 안 하느냐는 논리. (사례 9)”

“교사들이 싫어함. 원장님도 싫어하셨지만 불가피하게 받아들임. (사례 11)”

교사들이 직접 원해서 CCTV, IPTV 설치에 동의한 경우는 한 사례도 없었으며, 대부분 구청 또는 시설장의 강요에 의해서 해고의 두려움 때문에 반대하고 있음에도 불구하고 서명을 할 수 밖에 없었다고 함.

“IPTV 설치에 대해 구청에서 강압적임. ○○구 어린이집 교사는 100% 찬성한 것으로 구청에서 발표함. 그러나 원에서 하라고 해서 서명한 것이지 실제로는 반대하고 있음. (사례 1)”

“IPTV 추진 중임. 원장이 반드시 해야 하는 것이라고 추진하고 있음. (사례 2)”

“1월에 CCTV 설치함. 서울형 공인받고 나면 재정 지원을 받을 수 있기 때문에 시설장들은 원하게 됨. 의견수렴 없이 무조건 해야 한다고 시설장이 강요함. (사례 3)”

“CCTV 설치하기로 함. 하루에 1시간 운영하는 것으로. 교사들 의견 묻지 않고 원장이 혼자 결정. (사례 8)”

“11월에 설치하러 온다고 했는데 오지 않음. 교사들은 전부 반대하지만 거부권을 행사하려고 해도 어쩔 수 없기 때문에 설치 동의 싸인을 함. 의무적으로 2시간을 트는 것으로 결정 남. (사례 11)”

서울형 어린이집 공인 이후에 또는 공인이전에 이미 CCTV가 설치되어 있는 시설의 경우에는 어린이들의 안전을 위해서는 CCTV가 활용되기 보다는 시설장에 의한 교사들의 노동통제 수단으로 활용되고 있음.

“이미 어린이집 각 반에 CCTV가 있음. 복도에도 있음. 원장은 아이들이 다치거나 했을 때 CCTV자료를 통해 보육시설이 학부모들을 대상으로 대응할 수 있다고 이야기 함. 그러나 아이들의 인권에도 걸리고 교사들의 인권에서 걸리는 부분이라고 생각함. 아이들이 없을 때에도 교사 감시용으로 원장실에서 사용하기도 함. 되게 스트레스 받음. (사례 1)”

“원장이 계속 지켜보고 있음. 인터폰 수시로 함. 안전상의 이유로 설치했다고 하지만 교사들의 노동통제 용도로 활용됨. CCTV 보고 A4용지에 관찰내용 기록해서 교사들에게 전달함. 교사들끼리 모여 있으면 바로 연락 옴. (사례 3)”

“CCTV 설치된 다른 시설의 교사 이야기를 들어보니, CCTV를 활용해서 원장이 선생님을 감시하는 경우도 있었다고 함. 마이크 방송해서. (사례 6)”

“이전 시설에서 경험했음. 매사 원장의 관리 하에 있었음. 화장실 가는 것까지 체크당했음. 선생들 모이거나 휴식을 취하거나 할 수 없었음.(사례 8)”

사례 3의 경우에는 CCTV 운영이 양질의 교사들이 타 보육시설로 이직하게 만들고, 원장이 CCTV 화면을 통해 감시하고 마음에 안 드는 교사를 해고하는 자료로 활용하고 있음. 또한 교사들끼리 모임에 대해서도 원장에게 감시를 받을 수밖에 없기 때문에 교사들 간의 소통과 단합이 와해되고 철저히 감시받는 자로서 객체화되기도 함.

“이런 교육환경 때문에 좋은 교사들이 많이 이직하거나 해고됨. 문제를 알고 고치려고 하는 사람은 떠나야 할 수 밖에 없음. 때문에 아무 것에도 신경 안 쓰고 원장과 관계가 좋은 교사만 남게 됨. 교사들 간의 소통과 단합이 와해되고, 철저히 객체화 될 것임. (사례 3)”

그러나 현재의 CCTV, IPTV 도입 논의에서는 위와 같은 교사들의 인권이나 노동권 침해의 문제에 대해서는 전혀 논의가 이루어지지 않고 있음. 앞에서 살펴본 바와 같이 보육교사들의 노동조건을 향상시켜 보육의 질을 높이겠다는 것이 서울형 어린이집의 취지라고 한다면 CCTV 등과 같은 감시체제의 도입이 교사들의 노동 조건에 미칠 부정적인 영향에 대한 진지한 고민이 선행되어야 할 것임.

③ 클린운영

지자체의 감시․감독 상황에 대한 변화, 보육시설의 재정적 요소의 안정성 정도에서의 변화, 보육시설의 회계 및 재정에 대한 공적감시체계의 변화 등에 대해서 심층면접을 실시한 결과, 정부지원시설의 경우에는 큰 변화가 없는 것으로 나타남. 일부 정부로부터 지원을 받는 보육시설의 경우 구청과 시설장의 관계가 돈독하여 지자체로부터의 감시․감독자체가 제대로 이루어진 적이 없다는 사실도 확인되었음.

“감사 한 번도 안 나왔음. 원장과 구청과의 관계가 매우 밀접해 보임. (사례 3)”

“서류만 점검함. 그것도 구청공무원이 미리 사전에 통보하고 방문함. 구청과 원장 사이 좋음. (사례 4)”

“감사도 10~15분 정도 설렁설렁 와서 봄. 원장님과 구청직원이 자주보고 아는 사이임. 몇 년을 왔다 갔다 했으니까. 이번에서 특수하여 구청 내 인사이동으로 인수인계를 해야 해서 3시간 앉아 있다가 감. 항상 감사 뜨기 전 하루 전에 공지를 해줌. (사례 7)”

회계에 대한 공적감시체계에서 달라진 점이 없다는 것은 민간보육시설에서도 마찬가지였음. 민간보육시설이라 하더라도 구별로 교재교구비, 차량운행비 등 일부 운영비가 지원되어 왔으며 지원받은 금액에 대해서는 회계보고 및 감시․감독이 이루어져왔기 때문. 그러나 민간보육시설에서도 정부지원시설과 동일하게 구청과 시설장간의 친분으로 인한 구청의 형식적인 감시․감독이 이루어지고 있음.

“민간일 때도 회계보고 하였음. 지원받은 부분 모두 보고함. (사례 9, 11)”

“감시․감독체계 변화 없음. 원장이 구청관계자와 친할 경우 형식적으로 관리감독 진행됨. (사례 8, 11)“

특히 민간보육시설의 경우 회계 및 재정운영에서 원장의 재량이 크게 작용하고 있음에도 불구하고 이에 대한 감시․감독이 제대로 이루어지지 않고 있음. 원장과 보육시설 내 원장과 친분이 있는 사람들만 재정상황에 대해서 제대로 파악하고 있을 뿐 일반 평교사들과 학부모들은 보육시설이 어떻게 운영되고 있는지에 대해서 제대로 알고 있지 못하는 상황도 발생. 사례 8은 서울형 어린이집 공인 이후 보육시설 수입이 늘어나면서 원장의 자산이 늘어났다고 함.

“원장가족만 회계 및 재정 사항을 암. 교사 및 학부형에게 철저하게 비밀. 원장의 주거시설에 놀이방으로 출발한 곳이 서울형 되면서 원장이 다른 아파트를 구매하고 자동차도 구매함. (사례 8)”

이러한 투명하지 못한 보육시설 운영 문제를 해결하기 위해 제도적으로 도입한 장치가 보육시설 운영위원회 설치 및 운영이 요구됨. 서울형 어린이집 공인 평가지표에도 운영위원회 구성운영에 대한 평가기준이 포함되어 있지만, 조사대상 중 운영위원회를 운영하고 있는 시설은 절반 정도에 불과하였으며, 운영위원회가 있는 일부 시설에서도 그 운영이 매우 형식적이거나 명분상만 존재하고 있음.

④ 자율장학시스템 도입

자율장학시스템의 도입은 민간보육시설의 교사 인건비 지원을 제외하고 모든 시설에서 공통적으로 발견되는 가장 큰 변화. 심층면접에 참여한 교사들 역시 가장 큰 변화라고 인식 할 정도로 자율장학시스템의 도입은 교사들에게 미치는 영향 또한 매우 큼. 그러나 그 효과에 대해서는 부정적인 의견이 많았음. 서울시에서 보육교사들의 자질 향상을 위해 도입한 자율장학시스템이 오히려 교사의 근무환경에 방해가 되거나 운영의 비효율성으로 인하여 의도하던 효과가 나타나고 있지 못하다는 문제들이 제기됨.

먼저 자율장학시스템 도입으로 인한 보육교사들의 노동시간 증가. 공개수업을 준비하는 과정에서 보육교사들의 추가노동이 공공연하게 이루어지고 있음.

“다른 교사, 다른 원의 특색교육을 볼 수 있어서 좋긴 한데, 우리도 역시 보여주기 위해서 준비하는 시간이 투여됨. 업무량 증가, 몸이 많이 피곤해짐. (사례 1, 7)”

“자율장학을 3개월 준비하여 1회 발표하게 되어 있는데, 이것 때문에 노동시간이 매주 3일 4시간 추가 근무함. 교사들이 모든 과정을 기록해서 구청에 제출해야 함. (사례 2)”

“교사들이 힘들어하는 부분을 멘토링을 통해서 해결하는 게 원래 취지였다고 알고 있었으나 실제는 교사의 일만 증가함. (사례 3)”

자율장학시스템의 근본 취지에 대한 문제제기. 일부 응답자의 경우 자율장학시스템과 같은 프로그램이 보육교사의 자질 향상이나 보육서비스의 질 향상에 긍정적인 영향을 못 미친다는 의견제시.

“멘토가 다문화교육으로 목적을 설정함. 다문화가정이 없었음에도 불구하고 이러한 교육목적이 설정되어 참여해야 했음. 과제만 제시할 뿐 지원이나 교육이 없었음. 현장의 필요성에 기인한 교육목표가 아님. (사례 3)”

“프로젝트 내용에 따라 아이들에게 긍정적일수도, 아닐 수도 있음. (사례 7)”

“공개수업이 아이들에게는 좋지 않을 수 있음. 뒤에서 누군가가 자기를 지켜보고 있다는 것에 대해서 아이들이 스트레스를 받을 수 있음. 실제 공개수업 도중에 아이가 문제를 일으킨 경우도 있었음. (사례 11)”

시스템 운영의 비효율성. 현재에는 지속적으로 프로그램이 개발되고 시설 간 연계가 활성화되기 보다는 각 보육시설마다 일회적인 프로젝트에 그치고 있으며, 타 보육시설의 프로그램에 참여도 수업을 직접 진행하는 일반 교사들보다는 원장 위주로 이루어지고 있음. 일회적인 행사성 사업, 일반교사가 아닌 시설장들의 참여 등으로 보육교사의 자질을 향상시키고 궁극적으로 보육프로그램의 질을 높일 수 있는지 의문이 제기됨.

“원외에서 이루어지는 자율장학의 경우에는 다른 어린이집 특색교육에 참가하는 것인데, 멘토교사와 원장만 참관하고 각 원에서는 한 번만 준비함. (사례 1)”

“시설장이 멘토하는 것에 대한 문제점도 심각함. 뭘 배우나? 뭘 지원받나? (사례 3)”

“○○구 내 우리 보육시설이 속한 지부에서는 자율장학을 실시하지 않고 있음. 시스템이 좀 다르게 운영되고 있음. 한 어린이집만 계속 하고 있고, 원장님만 참여함. 원장님이 자율장학 뜻을 잘 모르고 있는 것 같음. 다른 구는 자율장학 때문에 힘들다고 하는데, 한 번도 브리핑을 들은 적이 없음. 우리 구에서는 원장님들만 참여하는 걸로 알고 있음. (사례 7)”

(3) 보육교사들의 노동조건 변화

보육교사들의 노동조건 변화는 인건비체계와 노동시간으로 나누어 살펴보았음. 먼저 인건비체계를 살펴보면 정부지원시설은 변화가 없지만 정부로부터 지원이 없었던 민간보육시설의 경우에는 교사들의 인건비가 평균 25만 원에서 30만 원 정도 증가한 것으로 조사됨.

“국공립 수준으로 선생들 임금이 지원. 0세 80%식으로 지원(국공립 임금지급 방식)과 같게 지급. 1호봉에서 시작.: 25-30만원 정도 증가.(사례 8, 9, 11)”

교사들의 인건비가 증가한 것은 매우 환영할만한 일이지만, 민간어린이집의 경우에는 기존의 경력은 무시된 채 서울형 공인과 동시에 교사급여가 1호봉에서 시작한다는 것에 대해서 일부 조사대상자들은 불만 토로.

“교사인건비개선 측면은 긍정적임. 그러나 경력 상관없이 1호봉 시작은 부당함. (사례 5, 6, 11)”

서울형 어린이집 공인 평가지표의 보육인력 전문성 평가부분에서도 드러나듯이 보육교사의 경력은 양질의 보육서비스를 제공하는데 중요한 요인 중 하나. 공인과정에서는 보육교사의 경력을 중요한 요소로 인식하면서, 공인 이후에는 교사들의 경력을 무시한 채 1호봉에서부터 인건비 지급체계가 시작하는 것은 타당하지 못하다는 비판이 얼마든지 제기될 수 있는 요소.

보육인력 전문성과 관련된 공인 평가항목을 살펴보면 ‘현 시설근무 경력이 1년 이상인 교사가 전체교사의 50%이상 이다.’라는 지표가 포함되어 있음.

보육교사들의 노동조건 변화와 관련하여 두 번째로 살펴본 노동시간, 즉 업무량의 변화부분에서는 보육도우미 지원으로 업무량 감소에 도움이 된다는 의견도 있었지만 전체적으로는 각종 서류준비와 사업준비로 인하여 근무시간이 증가했다는 의견이 대부분. 먼저 대부분의 교사들의 보육 및 급식도우미 파견에 대해서는 긍정적으로 받아들임. 시간제로 와서 보육시설 청소나 영아반 업무 보조 등을 해줌으로써 교사들의 업무 부담을 덜어주고 있다고 느끼고 있었음.

전체적으로 보면 서울형 어린이집 공인 이후 보육교사들의 노동시간은 증가한 것으로 파악됨. 사례 11의 경우에는 민간보육시설로 학부모와의 합의를 통해 비교적 유동적으로 보육시설 운영시간을 조정해온 것에 반해 서울형 어린이집 공인 이후 규정에 맞추다 보니 근무시간이 오히려 증가하였다고 응답하였음.

“근무시간은 앞뒤로 30분 늘어남. 오전 8시부터 오후 7시까지 근무였는데 오전 7시 30분부터 오후 7시 30분으로 규정에 맞춰서 보육시설 운영시간이 늘어남. 토요일에도 근무함. 원래는 토요일에는 격주 운영이었음. (사례 11)”

평가인증이나 서울형 어린이집 등 갖추어야 할 서류가 많기 때문에 인증 및 공인이후에도 꾸준한 서류 작업필요. 교사들의 추가 노동이 거의 일상적으로 관행화되었기 때문에 서울형 어린이집 공인으로 인하여 특별히 초래된 변화라고 할 수는 없지만 사례 1, 4의 경우에는 서류업무가 늘어서 거의 매일 절반 이상의 교사들이 추가 근무를 하고 있다 함.

“근로계약서 상 9시~6시로 규정되어 있음. 그러나 시설장은 월급에 시간외 수당 포함되어 있는 거라고 하면서 8시 30분 출근을 당연시 함. 6시에 퇴근한 적 거의 없음. 교사들마다 제각각 이기는 하지만 빨리 퇴근해야 6시 30분임. 12시까지 있는 경우도 있음. 대체로 교사들의 절반 이상이 8시 30분, 9시에 퇴근함. 주로 서류업무 때문에 추가 근무함. (사례 1)”

“영아반은 9시 출근해서 10시까지, 유아반은 새벽 1시까지도 있어봄. 최근은 집으로 일을 가지고 옴. 잔업의 주된 업무는 서류작성작업과 교육준비 임. (사례 4)”

“평가인증이나 서울형 어린이집으로 보육일지를 쓰는 것이 더욱 가중화됨. 아이를 돌보는 일 외에 해야 할 잡무가 너무 많은 편. (사례 6)”

정부지원시설 교사의 경우 운영체계에 가장 큰 변화를 초래한 자율장학시스템 도입으로 인하여 업무량 증가 및 노동시간 증가를 어려움으로 호소하기도 함.

“자율장학 준비하는 시간이 투여됨. 업무량 증가. (사례 1)”

“보육교사 자율장학 참여로 인해 노동시간이 매주 3일 4시간 추가 근무함. (사례 2)”

“자율장학 때문에 퇴근 이후에 교육이 3회 정도 시행됨. 9시까지. 기존 업무는 모두 유지하면서 자율장학을 운영해야 하기 때문에 교사들이 추가적으로 시간을 투자해야 함. (사례 5)”

또한 자율장학 준비나 서류작성 업무 등의 증가로 인하여 근무 시간 내에 아이들에게 집중할 수 있는 시간 감소. 아이들에게 집중하는 시간이 줄어든다는 것은 그 만큼 양질의 보육서비스 제공이 어려워진다는 것을 의미함. 보육교사들의 업무량 증가, 그로 인한 아이들에 대한 집중시간 감소는 보육서비스의 질 향상의 문제와 관련해서도 반드시 검토가 필요함.

“아이들에게 집중할 수 있는 시간도 축소됨. 자율장학을 준비해야 하니까. (사례 2)”

“보육일지, 이야기나누기에 관한 일지, 자유선택활동 일지, 주간계획이 서울형 이후에 모두 분리되어 교사가 작성해야 할 일지 업무 증가로 아이들에게 집중할 수 있는 시간 감소함. 일지쓰기에 정신이 나가 아이들에게 집중하는 데 오히려 방해됨(사례 3, 8)

4) 소결: 누구를 위한 서울형 어린이집인가?

지금까지 서울형 어린이집에 대한 보육교사들의 인식을 살펴본 결과, 긍정적인 의견이 다소 존재하기는 했지만 대체로 부정적인 의견들의 많은 것으로 나타남. 민간보육시설의 경우 부모들의 보육료 부담이 낮아지고, 교사임금이 증가한 것에 대해서는 고무될만한 일이지만, 아쉽게도 아직까지는 이러한 변화가 보육서비스의 질 향상으로는 이어지지 않고 있었음.

“표준화 작업을 진행하고 있는 것 같음. 중간을 유지했던 시설은 변화 없음. 일반적으로 변화가 없다고 느껴 교사들은 유용성을 못 느낌. 왜 같은날 같은 시간에 현판식을 하고 앞치마를 하는가? 모두를 똑같이 하는 게 철학으로 보임. (사례 4)”

“아직까지는 부모들의 인지수준도 서울형 어린이집보다는 평가인증시설 통과시설을 더욱 믿고 우수하다고 생각하고 있는 것 같음. (사례 6)”

“서울형에 대해 불만을 가짐-서울형을 선호하기 시작하였지만 실제로 만족도가 낮아서 불만이 많음. 서울형이라는 사회적 기준이 없음. 선전만 과도함. (사례 8)”

“서울형 이후 학부모들이 비용이 줄어서 좋아함. 인증받은 시설이라는 점에 기뻐함. 교사인건비 지급부분에서 도움이 된 측면에서 필요하다고 봄. 클린운영을 통해 시설이 건전해질 것으로 기대함, 그 외 부분은 서울시의 광고만큼 부응하지 못함.(사례 9)”

“준비과정에서는 모두에게 도움이 많이 되는 것으로 기대함. 막상 운영하면서 뭐가 달라졌는지 잘 모르겠다. 교사 임금체계 잡힌 부분, 부모들의 보육료 국공립수준으로 형평성 맞춰짐. (사례 10)”

“부모들도 서울형에 대해 제대로 인지하지 못하고 있는 것 같음. 시설환경이 열악한 시설도 서울형으로 인증해준다면 서울형 어린이집을 왜 실시하는 것인지 정말 모르겠음. 열악한 시설이 서울형 어린이집이라는 사실을 부모들이 알게 된다면 서울형 어린이집에 대한 신뢰도도 떨어지게 될 것임. (사례 11)”

우리가 앞에서 살펴보았듯이 형식적인 공인평가 과정, 열악한 시설의 공인 통과, 실효성을 못 갖고 있는 맞춤보육과 클린운영, 교사들의 인권을 침해하는 CCTV․IPTV 도입, 자율장학시스템 도입과 각종 서류작성 증가로 인한 교사업무 증가 등은 당초의 서울형 어린이집 정책의 취지와는 다른 새로운 문제들을 유발하고 있음.

4. 결론: ‘서울형 어린이집’ 종합 평가와 공보육 확대를 위한 제언

1) 서울형 어린이집 종합 평가

(1) 서울형 어린이집 공인과정

: 교사들의 노력, 평가지표의 타당성, 평가단 현장 확인 과정으로 구분하여 조사가 진행됨.

- 공인과정에서의 교사들의 노력을 조사한 결과: 조사대상에 따라 업무량의 차이는 있었지만 모든 조사대상자 모두 서울형 어린이집 공인과정에서 정규근무시간 외에 서류준비, 시설환경정비 등의 추가노동을 한 것으로 나타남. 그러나 추가노동에 대한 추가 수당을 받은 교사들은 없었으며, 일부 조사대상자들 사이에서는 추가노동에 대해서 일정 정도 자신이 감내해야 하는 의무이자 희생으로 인식하고 있음.

- 평가지표의 타당성: 전반적으로 부정적인 평가들이 대부분이었음. 많은 지표의 상당부분이 정부 평가인증제 지표와 중복됨. 그러나 교사들이 상대적으로 중요하게 생각하는 아동과의 상호작용, 프로그램 내용들에 대한 평가 항목들은 간과됨. 이에 물리적 환경만을 과도하게 강조되고 있는 것에 대한 비판적 의견이 많았음. 이에 평가지표를 통한 보육서비스 질에 대한 평가 여부에 대해서 의문을 제기하기도 함.

-평가단 현장 확인 과정: 대부분의 조사대상자들이 서류위주의 형식적인 평가에 불과했다고 응답하였음. 평가단의 현장 확인 과정이 대부분 1시간에서 2시간 사이였으며, 객관적인 평가보다는 평가단 마다 주관적인 평가가 이루어지고 있다는 의견들이 주류를 이룸.

(2) 서비스 및 프로그램 변화

: 맞춤보육, 안심보육, 클린운영, 자율장학시스템 도입으로 구분하여 조사가 이루어짐.

- 맞춤보육: 보육포털시스템 구축을 중심으로 평가가 이루어졌는데 대기자 등록 확인에 대해서는 긍정적인 평가가 있었던 반면, 전반적으로 보육포털시스템에 대한 인지도나 활용도가 낮다는 점 또한 확인됨.

- 안심보육: 모니터링단 운영현황과 CCTV, IP-TV 운영 실태에 대한 조사가 이루어짐. 모니터링단이 방문하여 모니리터링을 실시한 보육시설은 소수에 불과하였으며, 모니러팅을 실시한 시설의 경우 매우 형식적인 모니터링이 이루어졌음을 확인할 수 있었음. CCTV, IP-TV 운영에 대해서는 모든 조사대상자들이 서울형 어린이집 정책 중 가장 큰 문제라 지적할 정도로 가장 큰 쟁점으로 지적됨. CCTV, IP-TV에 대해 찬성하는 조사대상자가 한 명도 없었음에도 불구하고, 일부 조사대상자들의 경우 구청 또는 시설장의 강요에 의하여 설치 동의 서명을 하기도 하였음. 한편, CCTV, IP-TV가 실제 정책목표와는 달리 시설장들에 대한 교사들의 노동통제수단, 교사들 간의 소통과 단합의 와해의 수단으로 활용되고 있다는 점에 대해서는 비판적인 의견을 제시됨.

- 클린운영: 지자체의 감시․감독 상황에 대한 변화, 보육시설의 재정적 요소의 안정성 정도에서의 변화, 보육시설의 회계 및 재정에 대한 공적감시체계의 변화 등에 대해 조사한 결과, 대부분의 보육시설에서 큰 변화가 없는 것으로 조사되었으며 운영위원회 또한 형식적으로 존재한다는 점이 확인됨.

- 자율장학시스템 도입: 서울형 어린이집 공인과 관련된 가장 큰 변화로 지적되었지만 그 효과에 대해서는 부정적인 평가가 많았음. 오히려 교사의 근무환경에 방해가 되거나 운영의 비효율성으로 인하여 의도하던 효과가 나타나고 있지 못하고 있음.

(3) 보육교사의 노동조건 변화: 인건비 체계와 노동시간

- 인건비 체계: 민간보육시설의 교사 인건비가 상승했다는 것에 대해서는 긍정적인 평가가 이루어진 반면, 기존의 경력이 무시된 채 서울형 공인과 동시에 교사급여가 1호봉에서 시작한다는 것에 대해서 조사대상자들이 불만을 토로하였음.

- 노동시간: 보육도우미의 지원으로 업무량이 감소했다는 의견도 있었지만, 전체적으로는 각종 서류준비, 자율장학 프로그램 준비 등으로 인하여 근무시간이 증가했다는 의견들이 대부분이었음. 또한 각종 추가 업무량의 증가로 인하여 아이들에게 집중하는 시간이 줄어들어 오히려 양질의 보육서비스 제공이 어려워질 수 있다는 우려의 소리도 조사됨.

(4) 서울형 어린이집의 문제점

■ 민간만을 대상으로 하는 서울형 어린이집의 재규정 필요: 1,499개소 중 민간시설 및 가정시설의 비율은 약 59% 수준에 그치고 있음. 공보육 기관인 국공립 및 법인시설은 서울형 어린이집의 정책목표를 달성하기 위한 대상이 되어서는 안 됨. 그러므로 서울형 어린이집에서 국공립 및 법인시설은 제외시켜 공공보육의 체계를 확대시켜야 함.

■민간 서울형 어린이집 공인의 문제점: 서울형 어린이집 심사 1단계에서 1164개소, 2단계에서 338개소가 공인됨. 1단계에서 국공립 시설을 제외한다면 572개소 보육시설이 전환되었는데 이중 39명 이하시설이 389개소로 약 68%에 이름. 2단계에서도 248개소로 약 73%(국공립 포함)에 이름. 인건비 지급이 시설운영에 직접적인 부담으로 작용했던 상대적으로 적은 규모의 시설 중심으로 서울형 어린이집에 대한 신청이 적극적이었음.

[그림 ] 서울형 어린이집 1단계 결과 시설 유형 및 규모별 계층화

■ 서울형 어린이집의 모호한 위상과 서비스 표준화의 어려움: 서울형 어린이집은 기존의 국공립 및 법인시설로 구축되는 1층과 대다수의 39인 이하 시설로 구성되는 2층, 그리고 40인 이상의 민간 보육시설로 구축되는 3층으로 구성됨. 보육 서비스의 질이 표준화되지 못한 채 모호한 서울형 어린이집의 위상으로 발전될 가능성 존재.

■ 보육의 질 향상을 위한 다각적인 지원 재고: 인적 자원에 대한 지원은 임금뿐만 아니라 노동환경에 대한 재고가 필수적임. 보육교사들이 보다 아이들에게 집중할 수 있는 환경조성, 보육교사에게 지속적인 교육을 제공하고 교사의 교육 참여에 대한 권리 보장, 교사의 수업준비시간 보장, 근무시간 외 노동제한 등과 같은 노동환경이 개선되어야 함. 이러한 전제 조건이 함께 고려되어 개선되지 않는다면 급여 수준의 정상화만으로 보육의 질적 제고를 달성하기는 어려움. 또한 공적자금을 민간시설에 지원할 때조차도 보육의 질을 향상시키기 위한 재투자의 유무가 철저하게 기관운영자의 판단에 달려있는 구조를 개선해야 함.

■ 공인지표의 개선 및 공인과정의 공정성

- 서울형 어린이집 공인평가지표를 보면 정부평가인증지표의 80항목을 기본요건을 두고 있는 점에 고유의 특성에 대한 비판이 제기됨. 또한 서울형 어린이집이라는 별도의 제도를 만들어 많은 인력과 시간이 투자되고 있는데 정책 목적이 무엇인지에 대한 의문이 제기되기도 함.

- 그간 제기되어 왔던 평가인증제도의 문제점인 물리적 환경에만 과도하게 초점을 두고 있는 평가항목, 최저수준에 맞춰서 있는 평가지표의 수준, 보육교사 및 학부모들을 대상으로 평가결과에 대한 구체적인 정보전달 과정 결여, 평가이후 개선 노력 과정의 결여 등의 문제들이 서울형 어린이집 공인평가과정에서 그대로 드러나고 있음.

- 12가지 추가 평가항목 역시도 시설환경에 대한 평가에만 치우쳐 있다는 비판이 제기됨.

- 공인과정에 대한 비판으로 평가단의 평가과정, 전문성에 대한 문제점이 제기됨.

■ 서비스 및 프로그램의 문제점

[표 ] 서비스 및 프로그램 평가 결과

분류	해당사항	긍정적 평가	부정적 평가
물 리 적 ․ 구 조 적 측 면	교사 대 유아의 비율	- 보육도우미 지원	- 교사인력 증원책 없음 - 2 담임제에 대한 요구 높음
	적절한 실․내외 공간	- 시설개보수비 지원 -비상재해대비시설 설치	- 적절치 못한 시설에 대한 공인통과
	보육인력관리	- 민간보육시설 교사인건비 인상	- 자격이 미흡한 교사에 대한 시설장의 이직강요 - 교사경력 불인정(1호봉에서 시작) - CCTV 설치로 교사 이직 발생
	놀이자료의 적절성	없음	- 교재교구 지원 없음
	보육비용	- 민간보육시설 유아 보육료 일괄 인하 - 일부 보육시설의 특기적성교육비 인하	- 특기교육과정 신설로 부모의 보육료 부담 올라간 시설 있음.
보 육 및 교 육 환 경 적 측 면	교사-아동의 상호작용	없음	- 업무량 증가로 아이들에게 집중하는 시간 감소
	교사훈련	- 자율장학시스템 도입으로 수업준비 강화	- 자율장학시스템 도입으로 인한 업무량 증가 - 자율장학 프로그램 실시 시(공개수업) 아이들에게 부정적 영향 - 실질적인 교사 교육지원 없음
	발달에 적합한 교육과정
	부모참여/ 부모-교사 상호작용	- 대기자 등록 수월(보육포털시스템 활용)	- 운영위원회 비활성화로 인한 부모참여 미흡 - 보육포털시스템의 정보제공기능 및 부모와의 소통 기능 미약
	건강․영양, 안전관리	없음	- 모니터링단 운영 미흡 - CCTV, IP-TV 도입으로 인한 교사 인권 침해 - 실질적인 변화 없음

- 첫째, 서울형 어린이집 공인과 함께 해당 보육시설에 보육도우미 및 급식도우미가 지원된 것에 대해서는 교사들의 긍정적으로 평가하고 있었지만, 공인 이후 업무량이 증가하였기 때문에 서비스의 질을 향상시키기 위해서는 2담임제 등에 대한 개편 필요성 대두.

- 둘째, 적절한 실․내외 환경조성에서 비상재해시설 설치 등 낙후된 시설에 대해 시설개선노력을 한 시설이 있으며, 공인 이후 시설개보수비에 대한 일부 지원은 긍정적으로 평가됨. 그러나 공정하지 못한 공인평가로 낙후된 시설에 대해서도 공인통과를 해주거나 2차 공인평가 시에 실사가 아닌 형식적인 평가가 이루어진다는 문제가 제기됨.

- 셋째, 민간보육시설의 보육교사 인건비가 인상된 것에 대해서는 긍정적으로 평가됨. 그러나 교사 경력을 인정하지 않는 1호봉 적용에 대해서 불만이 제기됨. 교사 임금체계 외에 교사 자격관리 체계와 교사 이직율에 대해서는 부정적인 평가가 대부분임. 공인과정에서 교사의 자격이 평가지표에 들어가기 때문에 자격기준이 미흡한 교사에 대한 시설장의 이직 압력 존재, CCTV 설치 등의 문제로 우수한 교사들이 이직하고 있음.

- 넷째, 놀이자료의 적절성 부분에서는 특별한 변화가 나타나지 않았음.

- 다섯째, 정부미지원시설의 경우 유아 대상 보육료가 국공립수준으로 인하되었으며, 일부 보육시설의 경우 규정에 따라 특기적성교육비를 인하한 것으로 조사되었음.  그러나 현장실태조사 결과 특정 보육시설에서는 특기적성교육을 규정에 따라 신설함으로 인해 오히려 부모들의 보육료 부담이 증가한 경우도 상당히 발생하였음.

- 여섯째, 서울형 어린이집 공인 이후 교사의 업무량 증가로 아이들에게 집중할 수 있는 시간이 감소하였음. 그 결과 오히려 교사-아동의 상호작용에서는 부정적인 영향을 미치고 있음.

- 일곱째, 자율장학시스템의 도입으로 수업준비가 강화되어 교사수행능력 향상 및 프로그램의 내용 개선에는 긍정적인 영향을 미쳤다는 평가도 있었지만, 상당수의 교사들은 업무량 증가와 공개수업이 아이들에 미치는 부정적인 영향에 대해 문제를 제기함. 또한 자율장학시스템의 기대효과를 달성하기 위해서는 교사 근무시간 단축, 보육프로그램 개발 지원 등의 실질적인 교사 지원책이 필요한 함.

- 여덟째, 부모 참여 및 부모-교사 상호작용에 대해서는 큰 변화가 없었음.

- 아홉째, 아동의 건강․영양․안전 관리에서도 특별한 변화가 없는 것으로 확인됨. 실질적인 보육시설 운영에 대한 관리 감독체계가 될 수 있는 안심보육모니터링단은 제대로 운영되고 있지 않았으며, 급․간식 체계 역시 서울형 어린이집 공인 이후 특별한 변화가 없는 것으로 나타났음. 한편, 안심보육을 위해 도입한 CCTV 또는 IPTV에 대해서는 교사들이 강하게 반발하고 있어 제도 도입의 전면적 재고가 요청됨.

2) 공보육 재고를 위한 원칙들

- 공보육: 국가와 사회가 보육에 대한 책임을 지고 적극적으로 보육 서비스에 개입하는 것을 의미함. 국가는 보육재정 확대와 보육시설의 사회적 책임을 져야 하고, 이를 위해 정부 지원시설의 확대와 아동별 지원에 대한 세분화, 서비스의 다양화 및 질 향상을 위해 노력해야 함. 현재 민간 중심의 보육시장 구조에 대한 간접적인 국가 개입보다는 보다 적극적이고 실질적인 국가나 사회의 개입이 요청됨.

- 민간 보육시설의 질을 향상을 위해 시설장 및 독단적인 시설 운영의 문제점에 주목해야 함. 민간 보육시설 중심의 구조에서 보육의 공공성을 발전시키기 위해서는 결국 시설장들과의 이해관계와 사회적 합의를 어떻게 실현시킬 수 있는가가 주요한 과제로 부각됨. 시설장들은 보육 시설을 통해 사적 소유를 유지시키고 수익을 창출하고 있지만 제공하는 서비스가 공공서비스라는 점에서 일반 시장의 공급자와는 구분됨.

- 민간 보육시설의 공보육 기관으로 발전해 가기 위해 직면한 과제로써 시설 운영구조의 민주화, 특히 시설장의 인사권 개혁과 실질적인 시설 운영위원회의 구성이 요청됨. 장기적 과제로써는 민간 시설유형을 어떠한 방식으로 공보육 시설로 전환시킬 수 있는지에 대한 계획이 필요함.

- 민간 보육시설에 대한 기본보조금 조건을 좀 더 강화해서 보다 적극적인 지원이 요구됨과 동시에 민간 시설의 운영구조의 근본적인 개혁이 요청됨. 교사 및 학부모의 실질적인 시설 운영 참여권, 시설장의 독점적 인사권의 개선, 장기적 전망으로의 공보육 시설로서의 전환 전망 등이 제시됨.

- 무엇보다도 공보육 기능의 강화를 위해서는 현재 공보육 기능을 가장 잘 수행하고 있는 국공립 시설의 확충이 전제되어야 함. 국공립시설의 확충과 더불어 민간 시설의 점진적 공보육 시설로서의 전망이 함께 진행될 때, 현재 민간 중심의 보육시장의 질서가 재편될 것이고, 이러한 변화는 보육의 실질적인 질 향상으로 연결될 것임.

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	토론 2
	‘서울형 복지’ 토론문
	임 성 규 / 서울복지시민연대 대표

오세훈 시장은 ‘서울형 복지’를 다음과 같이 설명하고 있다.  “‘서울형 복지’는 자립형 복지, 보편적 복지 참여형 복지 세 가지로 나뉜다. 자립형은 그동안 일방적으로 도와주는 시혜성 복지가 아닌 기초생활수급자들의 ‘그 상태’를 벗어날 수 있게 도와주는 복지다. 보편적 복지는 중산층 이하로 사회로부터 배려를 받아야 할 대상이 넓혀지는 것. 참여형 복지는 정부예산을 넘어 자원봉사와 기부 등 시민들의 동참을 통해 이뤄지는 복지다.”

이어서 설명하기를 “‘그물망 복지’는 저소득층, 장애인, 아동청소년, 노인, 여성 등 다섯 가지 배려대상으로 이뤄졌던 전통적 복지를 각각 여행프로젝트(여성), 9988 프로젝트(어르신), 꿈나무 프로젝트(아동), 장애인 행복도시 프로젝트(장애인), 희망드림프로젝트(저소득층) 등으로 추진하는 방법과 지금까지 좁은 의미에서 복지로 보지 않았던 것까지 포함해 광의의 복지까지 포괄하는 것으로 장기전세주택 ‘시프트’와 ‘서울형 어린이집’으로 말하고 있다.”

과연 설명대로 자립형과 보편적, 그리고 참여형의 서울형 복지가 되어가고 있는 것일까? 복지적 사각지대가 없어질 만큼 사회적 안전망이 촘촘한 상태인 그물망 복지가 되어가고 있는 것일까? 말처럼 되면 복지현장의 사회복지사들이 그처럼 기다리고 있던 서울의 사회복지일 것이다. 하지만 그렇지 않다는 것이다. 사회복지 현장의 실무자들이 대놓고 말을 하질 못할 뿐이다. 왜! 서울시로부터 보조금을 받는 관계이기 때문이다. 말은 못하지만 사회복지현장의 사회복지사들은 어떤 생각을 가지고 있을까? 오세훈 시장이 역점을 두고 하는 사업인 ‘서울형 복지’는 결론적으로 말하면 전시적이고 예산도 별로 반영이 안된 속빈 강정과 같은 정책으로 홍보만 요란한 사업으로 보고 있다는 것이다.

먼저, 서울형 복지를 보자. 서울형 복지의 실체인 5대 사업은 여행프로젝트(여성), 9988 프로젝트(어르신), 꿈나무 프로젝트(아동), 장애인 행복도시 프로젝트(장애인), 희망드림프로젝트(저소득층) 이고 그 중에서 가장 핵심이 희망드림프로젝트이다. 희망드림프로젝트는 희망플러스 통장(저소득층이 매월 5만∼20만원씩 3년간 저축하면 매칭펀드 방식으로 같은 액수만큼 지원하는 사업), 꿈나래 통장(만 9세 이하의 자녀가 있는 저소득층 가구가 매월 3만∼10만원을 5∼7년간 교육자금으로 적립하면 같은 액수를 서울시와 민간이 반반씩 추가로 적립해 주는 사업)으로 구성되어있다. 이를 집행하는 단위는 서울의 복지관 및 지역자활센타 90여 곳이다. 서울시에서는 이를 집행하는 시설에 월150만원의 보조금으로 인건비(월90~120만원 사이, 4대보험 포함)와 운영비를 보조금으로 지원하고 있다.

출발에서부터 문제가 생길 수밖에 없는 조건을 갖고 있다. 하나는, 월 150만원이라는 적은 예산은 서울형 복지의 실무를 담당하는 사회복지사가 정규직이 아닌 비정규직으로 갈 수 밖에 없는 조건을 만들게 한다는 것이다. 또 하나는 사례관리 지원사업 예산의 기준이 사례관리 대상자가 200명을 기준으로 하고 50명을 넘어갈 때마다 30만원의 보조금이 늘어나는 상황이다. 사회복지관에서 사회복지사들이 사례관리를 기본적으로 하고 있지만 개인적으로 집중관리 대상자는 10여 case정도, 서비스 연계정도의 일반관리 대상자는 5,60여 case정도가 일반적이다. 영구 임대아파트의 경우는 사회복지사가 더 많은 100여 case 정도를 관리하고 있다. 사례관리 케이스가 많다고 좋은 것은 아니다. 많아지면 집중할 수도 없고 서비스의 질이 저하될 문제가 있기 때문이다. 그렇지만 희망플러스 통장과 꿈 나래 통장의 사례관리는 기본적으로 200명이 기준이니 이를 진행하고 있는 사회복지사들의 서비스의 질도 문제고 업무량이 폭주할 수밖에 없다. 담당하고 있는 사회복지사들은 상대적으로 동료 사회복지사들에 비해 비정규직에다가 많은 업무량 때문에 지칠 수밖에 없고 사업을 진행하다가 다른 일들이 생기면 떠나게 되는 악순환을 기본적으로 갖게 된다.

두 번째로 서울형 복지를 모두 묶어서 ‘그물망 복지’라고 하는데 이 사업 역시도 위에서 설명하고 있는 희망프로젝트와 별반 차이가 없다는 것이다. ‘그물망 복지’는  ‘서울형 그물망복지센터’를 서울시복지재단에 설치해 300여개로 나뉘어 개별적으로 제공되는 복지 관련 서비스를 통합 제공한다는 것이다. 이를 위해서는 수행인력(이른바 '복지 매니저')이 필요한데 사회복지 일선 현장도 아닌 서울복지재단에 상주하는 10명이 전부이다. 또한 100 여명정도의 '현장 상담가'는 자원봉사자를 통해 사회복지 사각지대에 놓여있는 많은 분들에게 복지 관련 서비스를 통합 제공한다는 것이 지금까지 나와 있는 ‘그물망 복지’의 전부일 것이다.

결론적으로 두 가지 사업의 공통적인 문제는 예산이 반영 안 된 사업이라는 것이다. 결국 사회복지 현장의 문제에 대한 서울시의 상황인식을 의심하게 만들고 있다. 구체적으로 설명하면 ‘서울형 사회복지’의 핵심사업인 '희망플러스통장'의 2010년 예산이 115억 원, '꿈나래통장'이 50억 원, '희망드림뱅크 사업'이 40억 원의 예산이 편성되어있다. 예산을 모두 합쳐도 205억 원으로 저소득 복지 예산 규모인 1조7, 836억 원의 단 1%대 수준에 불과하며 서울시 전체예산의 0.1%에 불과하다는 것이다. 서울의 복지를 브랜드화 해서 ‘서울형 복지’라고 그렇게 자랑하는 사업이 예산 반영이 없는 정책이라는 것이다. 그러니 기본적으로 이를 집행하는 복지기관의 예산을 월 150만 원을 내려 줄 수밖에 없다는 것이다. 4대 보험을 포함해 그 나머지는 복지기관에서 부담하라는 것이다.

‘그물망 복지’도 마찬가지일 것이다. ‘서울형 그물망복지센터’에 상주하는 사회복지사 10여명의 급여에다가 자원봉사하는 분들의 활동비와 그물망 복지 관련 사업비 모두 모아도 ‘꿈나래통장’의 예산인 50억에도 미치지 못할 것이다. 거기에다가 복지사각지대의 많은 분들에게 서비스를 통합 제공한다고 하는데 이를 자원봉사로 커버 될 일이겠는가? 사회복지 인력으로 충원한다고 해도 100 여명 이라는 숫자는 절대적으로 모자란 숫자이기 때문에 사업의 성공에 대한 의문이 들 수밖에 없다.

여기에다가 서울시를 홍보하는 예산은 1,180억 원이다. 해외에 서울을 홍보하는 비용이 홍보예산 중 63.3% 이다. 해외에 서울을 홍보하는 예산에 비해서도 그렇고 해외에 서울을 홍보하는 비용을 제외한 나머지 예산에 비해 서울의 복지를 대표하는 서울형 복지의 예산이 못 따라간다는 결론이 나오게 된다. 기본적으로 정책을 말할 때는 예산이 뒷바침되어야 하는 것이 기본일 진데 서울형 복지는 그렇지 못하다는 것이다. 그러니 서울형 복지가 정치적 수사이고 전시적이고 예산도 별로 반영이 안된 사업이라는 소리를 들을 수밖에 없고 오세훈 시장이 힘주어 말하고 있는 ‘자립형 복지’,  ‘보편적 복지’,  ‘참여형 복지’는 구호에 불과하다는 것이다.

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