2008년 정기국회

참여연대 보육정책 브리핑 자료

보육정책

보육바우처 예산은

전액 삭감되어야 합니다.

2008. 11. 17

보육바우처 예산을 국공립보육시설 예산으로!

양육수당은 보편적 아동수당으로!

○ 보건복지가족부는 자녀양육에 대한 경제적 부담을 낮추고 보육료의 정책 수혜인식 정도와 행정효율성을 높이기 위해 보육시설 미이용 아동에 대한 양육수당과 보육서비스 이용권(보육전자바우처)을 주요 내용으로 하는 영유아보육법 일부개정안을 입법예고하였습니다. 또한 이를 위한 예산증액을 요청한 상황입니다.

○ 그러나 정부가 주장하는 보육바우처와 양육수당의 효과는 허구에 불과합니다. 국회는 이와 관련한 예산을 전액 삭감하고, 이 비용으로 보육료 지원을 확대하고, 국공립보육시설을 확충하는 예산과 보편적 아동수당을 위한 예산으로 사용해야 합니다.

[1] 보육부담 높일 보육바우처 도입 중단해야

- 정부는 ▷보육바우처 도입으로 행정서비스 업무가 효율화 되어 약 400억 원의 재정절감 효과가 발생하며 ▷부모들에게 보육료를 직접지급 해 정책체감도가 높아지고 ▷시설선택권을 줌으로써 보육서비스를 제고할 수 있다고 주장하고 있음.

- 그러나 보육바우처는 ▷무상보육 등을 통한 국가책임 보육을 정책목표로 하고 있는 정부의 보육정책 방향과 맞지 않으며 ▷적정수준의 보육시설의 공적인프라가 구축되지 않은 상황에서 보육바우처를 도입하는 것은 보육서비스의 시장화를 촉진하고 ▷바우처 관리비용(카드수수료만 최대 400-500억 원) 등 정부 재정지출 확대로 인해 실제 부모들의 보육부담을 가중시킬 우려가 있다는 점에서 전면 재검토해야 함.

※ 보육바우처의 문제점

정부주장	문제점
행정효율 증가로 400억원 절감	- 바우처 관리비용 및 수수료 등 막대한 추가 재정지출 발생(카드회사 수수료만 정부지원 연간 280억, 부모 부담분을 합할 경우 총 4-500억 원 발생) - 카드발급 대상만 90만 명임. 향후 무상보육으로 전환할 경우 일괄적 카드발급으로 인한 문제가 더욱 커짐 - 행정의 비효율성은 바우처 도입과는 무관하게 별도 제도개선으로 해결해야 함
정책체감도 증가	- 지원방식을 바꾼다고 정책체감도가 높아지지 않음 - 보육료지원 수준과 대상을 높이고, 국공립보육시설을 확충해야 함
시설 선택권 부여	- 이미 시설을 선택하고 있으며, 보육서비스 특성상 부모 선택권에는 한계가 있음 - 시설이 저소득층 아동을 받지 않을 우려가 큼

○ 보육바우처, 막대한 재정지출 야기할 수 있어

- 보육바우처는 행정효율화를 통한 절감비용을 넘어서는 추가 지출이 막대하다는 점에서 정부가 주장하는 재정절감 효과는 허구임.

- 정부는 보육료 지원에 투입되는 행정업무 처리가 과다하며, 보육바우처를 도입할 경우 행정업무에 투입되는 시간이 절감되는 등 총 400억 원의 재정절감 효과가 발생한다고 주장하고 있음. 그러나 실질적으로는 재정절감 효과는 거의 없는 것이나 다름없음.

- 보육바우처 도입으로 담당공무원의 보육료지원 관련 업무시간이 단축되고, 증빙서류발급비용이 절감되는 것 외에 수요자인 부모가 얻을 수 있는 혜택은 전무함. 보육바우처는 지방정부가 보육시설에 보조금을 지급하는 방식에서 금융기관이 지급하는 방식으로 바뀌는 것임. 부모의 입장에서는 시설에 서류를 내고 자기부담금만 내면 되는 방식에서 자격신청하고, 바우처카드 신청하고 자기부담금 금융기관에 예치하고 다시 어린이 집에 가서 카드 결제하고 추가비용을 납부하는 식으로 그 절차가 더욱 번거로워짐.

- 심지어 정부는 보육바우처가 불러올 부정적 효과와 그로 인한 재정지출에 대해서는 아무런 대책이 없는 상태임. 보육바우처를 시행할 경우 카드회사에 지급되는 수수료만 연간 280억 원이며(1%로 계산, 중앙 및 지자체 예산 총합), 부모 본인부담을 함께 결제할 경우 그 수수료는 400-500억에 이를 것으로 예상됨.

- 정부는 행정편의가 증진된다며, 보육바우처를 전달체계로서 도입해야 한다고 주장하고 있음. 그러나 행정편의를 위해서 보육정책의 방향을 왜곡하고, 부모들의 보육부담을 높이는 보육바우처를 도입하는 할 경우, 수단과 목적이 전도되는 결과를 초래할 것임. 행정의 효율성은 보육바우처 도입과는 별도로, 담당 공무원 확충과 통합적 대상관리를 위한 시스템을 구축하는 등의 방법을 통해 해결해야 할 과제임.

- 실질 보육부담이 낮아지지도 않고, 부모들에게 혜택이 돌아가지도 않는 프로그램에 이 같이 막대한 돈이 지출된다는 것은 납득하기 어려움. 차라리 이 비용으로 보육지원을 확대하고, 국공립보육시설을 확충하는 것이 합리적인 선택임.

○ 바우처 관리비용, 카드수수료 등으로 부모들의 부담 가중 시킬 것

- 보육바우처는 바우처 관리운영비용, 수수료 증가로 인해, 부모들의 보육부담을 오히려 가중시킬 것임.

- 정부는 보육바우처를 도입하면 부모들의 보육부담이 줄어들 것처럼 주장하고 있음. 이는 결국 정책체감도 주장과 맞물리는 것으로, 바우처는 그저 보육료지원의 방식만을 바꾸는 것일 뿐 지원의 수준이 더 높아지는 것이 아님(<그림 1> 참조).

<그림 1> 보육바우처 도입 방안

			< 변경 전 >												< 변경 후 >
정부지원 차등보육료		74천원										전자 바우처 지급		74천원
				149천원		부모부담										149천원		부모부담
					260천원												260천원
372천원		298천원		223천원	112천원	372천원						712천원		638천원		563천원	452천원	372천원
시설지원 기본보조금 (340천원)
1층	2층	3층		4층	5층							1층	2층	3층		4층	5층

※ 출처 :보건복지가족부(2008), 보육 전자바우처 설명자료

- 실제 정책체감도가 높아진다 해도, 이는 보육바우처에 의한 것이 아니라 보육지원금액 자체가 높아지기 때문임. 이미 보육바우처 도입 여부와는 무관하게 새싹플랜에 보육비용 지원대상 확대계획이 마련되어 있으며, 이를 실천하면 될 것임. 보육부담을 낮추려면 보육예산을 높이면 되지, 굳이 보육바우처를 도입해야 할 하등의 이유가 없음.

- 보육바우처는 그 수수료만 연간 280억에 달함. 총 비용은 400억 원에 달할 것으로 예상됨(<표 1> 참조). 이 같은 비용부담은 결국 부모들에게 전가되어, 오히려 보육비 부담을 높이는 결과를 초래할 것임.

<표 1> 보육바우처 소요비용

구분	비용
일시적비용	약 68억원
	․ 바우처 사업 관리: 1,684백만원 ․ 포털시스템 구축비: 약 2,173백만원 ․ 단말기 구입 비용: 약 3,000백만원(3만개소 * 개소당 약 10만원)
상시비용	약 300억원 내외
	․ 바우처 관리․운영 업무위탁: 3,699백만원 ․ 금융기관 수수료(1%): 연간 약 280억(6개월 시범사업 정부예산 70억 지원, 지방예산 포함시 140억. 연간으로 계산하면 280억원) ※ 부모부담분(50%로 가정)까지 바우처로 결제 시, 금융기관에 줄 총 수수료는 연간 약 400~500억원에 달함.

※ 2009년도 정부예산안을 근거로 재구성함.

○ 카드발급 대상만 90만 명, 카드회사에 수백억 수수료 안겨주는 보육바우처

- 보육바우처는 보육료 지원업무를 금융회사(카드회사)에 용역을 맡기겠다는 것으로, 부모에게는 어떤 혜택도 없이, 정부의 업무부담을 줄이고 금융회사에게는 큰 이익을 안겨주는 “아이사랑”이 아닌 “카드사랑” 프로그램에 불과함.

- 현행 보육행정과 보육바우처 도입을 통한 행정의 가장 큰 차이는 통합시스템을 도입하고 금융회사가 보육료지원 서비스를 담당하는 것임(아래 <그림2> 참조). 현재 부모는 이용하는 어린이집을 통해 직접 보육료를 지원 받을 수 있었지만, 보육바우처가 도입되면 보육료 지원을 받기 위해서는 무조건 금융회사에 카드 발급 신청을 해야 함.

- 보육바우처가 전면 시행될 경우, 그 카드발급 대상은 90여 만 명에 이르며, 향후 무상 보육 등 보육지원 대상이 확대 될 경우 그 대상은 더욱 증가할 것으로 예상됨(실제, 복지부는 카드회사 선정에 있어서 특정 카드회사가 선정될 경우, 카드시장 순위 변동이 예상된다는 점을 언급한 바 있음).

- 보육바우처는 신용카드를 사용하지 않는 경우에도 신용카드를 발급받도록 강제함으로써 부모의 선택권을 침해하고, 과소비를 부추길 수 있음. 특히 현재 무상보육 대상인 저소득층 아동이 있는 가정의 경우, 신용카드 발급으로 인한 부정적 효과(금융채무불이행자의 경우 카드발급이 어려우며, 체크카드를 발급받도록 할 경우, 신용카드 이용자와의 구분으로 인한 낙인효과 등의 문제가 발생함) 역시 고려해야 함. 한편 정부는 향후 전체 아동에 대한 무상보육을 추진하겠다고 밝힌 바 있음. 무상보육이 현실화 될 경우에는 금융회사를 통한 카드발급은 더욱 큰 문제를 야기하게 될 것임.

<그림 2> 보육바우처 도입 전후 행정시스템 변화

○ 보육지원 수준 변화 없이, 바우처로 정책체감도 높일 수 없어

- 보육비지원 증액 없이 지원방식을 바꾸는 것만으로 정책체감도를 높일 수 없음.

- 정부와 한나라당이 보육바우처를 도입하려는 주된 이유는 그간 보육에 투입한 예산이 크게 증가(2003년 총 보육예산 6,551억 중 중앙정부 예산 3,120억원, 2008년 예산 1조 4,178억(5년간 약 4.5배 증가)했음에도 불구하고, 정책체감도가 낮기 때문이라는 것임.

- 정부는 보육바우처를 통해 부모들에게 돈을 줌으로써 직접 지원을 할 수 있고, 이로 인해 “보육지원을 받는다”는 체감도를 높일 수 있다고 주장함. 그러나 이미 현재 보육료 지원도 시설에 지원되는 것이 아니라, 시설을 이용하는 아동 중심으로 지원이 이뤄지고 있다는 점에서 정부의 주장은 어불성설임(현재 보육지원은 소득에 따른 차등지원과 민간보육시설을 이용하는 영아에 대한 기본보조금 지원이 있으며, 지원방식은 부모의 신청에 의해 보육시설이 일괄 신청하고 지원받는 방식임).

- 또한 현재 보육지원 체감도가 낮은 것은, “내가 나라로부터 지원을 받고 있다는 것을 아느냐”에 의해 결정되는 것이 아니라, 당장 부모가 부담해야 하는 보육료가 얼마냐에 의해 결정됨. 막대한 예산을 투입했는데도 정책체감도가 낮은 것은 보육료가 상대적으로 낮은 국공립보육시설이 매우 적고, 보육료 지원수준이 여전히 낮기 때문임(2005년 현재 부모는 총 보육비용 중 60%를 부담하고 있음). 또한 특별활동비라는 명목으로 추가 비용을 부담하기 때문임.

- 정책체감도를 높이려면, 보육비 지원방식을 바꾸는 것에 불과한 보육바우처의 착시효과를 노릴 것이 아니라 보육지원 비용을 높이고, 보충교육비 등으로 하늘 높은 줄 모르고 오르는 보육비 수준을 관리감독 해야 함. 보육비 수준의 관리감독을 위해서는 보육료를 자율화하려는 움직임을 중단하고, 국공립보육시설을 늘려서 민간보육시설에 의한 보육시장화를 막아야 함. 아래 <그림 3>을 보면, 정부가 밝히고 있는 보육비 부담 정도는 실질 보육비 부담 수준을 과소추정하고 있다는 것을 알 수 있음. 특기교육 및 추가비용 등 부가비용을 고려하지 않고 있는 것임. 보육바우처는 이 같은 부가비용에 대한 급격한 증가를 초래할 수 있음.

○ 보육바우처, 저소득층 아동에 대한 역선택권 강화할 것

- 선택에 따른 책임은 모두 부모에게 전가하고, 오히려 시설의 역선택권을 강화할 것임.

- 정부는 보육전자바우처를 도입해, 시설에 지급되던 보육료를 부모들에게 직접(신용카드를 통해) 지급함으로써 부모들에게 보육시설 선택권을 주겠다고 주장하고 있음. 부모들은 질이 높은 보육시설을 “선택” 하고, 보육시설은 부모들에게 선택을 받을 수 있도록 자유경쟁을 할 것이고 이를 통해 보육서비스의 질이 높아진다는 것임.

- 첫째, 이미 부모들은 보육시설을 “제한적으로 선택” 하고 있음. 어느 보육시설에 아이를 보낼 것이냐는 부모들에게 달려있지, 정부가 정해주는 것이 아님. 또한 보육시설은 서비스의 특성상 집과 가까운 시설을 선택할 수밖에 없다는 지역적 한계가 있기 때문에 보육바우처를 도입한다고 해서 선택권이 확대된다는 것은 허구임. 보육서비스가 필요한 경우에는 조건(비용이나 시설, 서비스의 질)에 관계없이 이용할 수밖에 없고 그렇지 못할 경우에는 어린이집 이용을 포기할 수밖에 없는 구조임. 설령 선택권이 더 커진다 해도, 그 효과(정부가 주장하는)는 매우 미미할 것임. 중요한 것은 집 가까운데 믿고 이용할 수 있는 어린이집이 있는가의 문제이지 선택을 할 수 있는가 아닌가의 문제는 아님.

- 둘째, 보육바우처가 아니라 하더라도 현 제도 역시 바우처와 마찬가지로 이용아동을 기준으로 하는 형태라는 점에서 이미 시설간 경쟁은 이뤄지고 있음. 서비스의 질이 담보되지 않는 것은 시설간 경쟁이 이뤄지지 않기 때문이 아니라, 경쟁이 민간보육시설을 중심으로 아이에게 필요한 필수교육과정이 아닌, 영어와 특수활동 등의 사교육을 중심으로 이뤄지고 있기 때문임. 이 같은 상황에서 보육바우처로 시설간 경쟁이 심화될 경우, 보육시설의 학원화는 불 보듯 뻔 함. 보육시설의 질은 무분별한 시설간 아동유치경쟁을 통해 확보될 수 있는 문제가 아님. 보육은 아동에 대한 사회적 보살핌이라는 점에서 모든 아동에게 필수적인 교육과 보살핌을 제공할 수 있도록 해야 함.

- 셋째, 무엇보다 우려되는 것은 보육바우처가 부모들에게 선택권을 주는 것이 아니라 보육시설로 하여금 역선택권(크리밍 현상)을 줄 가능성이 높다는 점임. 보육시설들은 보육바우처를 통한 기본지원에 만족하지 않고, 부모들에게서 특수활동비 등을 명목으로 더 많은 비용을 부담토록 할 것임. 시설이 돈을 많이 벌고 보다 많은 아동을 유치하기 위해서는 결국, 돈을 많이 쓸 수 있는 아동을 유치하려 경쟁을 하게 될 것임. 즉, 보육시설은 돈이 안 되는, 기본지원 이외의 추가비용을 쓸 수 없는 서민 가정의 아동들을 받으려 하지 않게 될 가능성이 높음.

<그림 3> 현행 보육비 부담 구조의 실체

▶실질 보육비 부담                                 ▶보육비 부담(정부자료)

부가 비용		특기교육 등 추가비용							누락
아동 1인당 표준보육비용 (712,000)		차등보육료 정부지원 1층: 100%지원 (372,000원)	2층 100% 지원 (372,000원)	74,400원	148,800원	차등보육료 부모부담액 260,400원	6층 (372,000원)		차등보육료 정부지원 1층: 100%지원 (372,000원)	2층 100% 지원 (372,000원)	74,400원	148,800원	차등보육료 부모부담액 260,400원	6층 (372,000원)
				3층 80% 지원 (297,600원)							3층 80% 지원 (297,600원)
					4층 60% 지원 (223,200원)							4층 60% 지원 (223,200원)
						5층 30% 지원 (111,600원)							5층 30% 지원 (111,600원)
		시설별 지원(인건비 지원) 정부지원 (340,000원=지원총액을 아동1인당으로 환산한 금액)							시설별 지원(인건비 지원) 정부지원 (340,000원=지원총액을 아동1인당으로 환산한 금액)
* 2008년 정부지원시설 0세 기준

○ 보육바우처, 무상보육 등을 통한 국가책임 보육이라는 정책목표에 부합하지 않아

- 정부의 2009년도 보육정책 방향 및 예산 자료에 따르면, 정부의 보육정책 추진 방향으로 국가책임 보육과 영유아 중심보육 등을 제시하고 있음. 그러나 앞에서 살펴본 바와 같이, 보육바우처는 이 같은 정책목표에 부합하지 않음. 보육바우처는 영유아 중심이 아니라, 관료 편의 중심이며, 국가책임이 아니라 부모책임을 강조하고 있다는 점에서 전면 재검토해야 함.

[2] 아동양육수당, 보편적 아동수당으로 전환해야

- 정부는 차상위계층 0-1세 아동 11만 명에 월 10만원을 지원하는 양육수당을 내년 7월부터 시행한다고 밝힘. 정부는 보육시설을 이용하지 못 하는 저소득층 아동이 있는 가정에 수당을 지급해 보육부담을 낮추고, 시설이용아동과의 형평성 문제를 해소하기 위함이라고 밝힘.

- 그러나 첫째, 실제 시설 미이용 아동 중 다수는 보육서비스를 받아야 함에도 비용부담, 이용시간 제약 등의 이유로 보육시설을 이용하지 못하는 경우가 많음. 즉, 보육시설 이용에 대한 지원을 높이고, 시설 미이용 아동의 욕구에 맞는 보육서비스를 제공하는 것이 보육부담을 낮추는 올바른 방향임.

- 또한 양육수당은 계층적으로는 저소득 가구원의 노동시장 참여를 저해함으로써 노동시장 참여를 통한 탈빈곤을 막을 우려가 있으며, 젠더 측면에서도 여성들의 전통적인 성역할을 강화한다는 점에서도 지양해야 함.

- 시설 미이용 저소득 아동에 한정된 현금지급 제도인, ‘포퓰리즘’ 적 성격이 농후한 양육수당을 도입하기 전에 보육시설을 이용하지 못하는 있는 아동들을 어떻게 국가가 책임질 것인지에 대한 진지한 고민이 요구됨. 따라서 가구의 소득보장을 통해 아동에 대한 교육투자의 토대를 마련하기 위한 보편적 아동수당을 도입(이와 동시에 각종 아동 관련 공제 폐지)해야 함.

[3] 국공립보육시설 확충하고, 보편적 보육권리 실현을 위한 법제화에 힘써야

- 정부의 ‘2009년 보육정책 방향 및 예산“ 자료를 보면, 당장 정부가 보육정책에 있어서 해결해야 할 최우선 과제가 무엇인지 알 수 있음. 정부는 자료를 통해 ”자녀양육에 소요되는 경제적 부담이 영유아 부모들의 가장 큰 어려움이자 시급히 해결해야 할 과제이며 .... 부모들은 질 좋은 국공립 시설을 선호하나 공급은 아동대비 21%에 불과하다“고 밝히고 있음.

- 국가책임의 질 좋은 보육서비스의 공급을 위해서는 국공립보육시설 확충이 필수적이며, 이와 동시에 보육지원을 증대시킴으로써 보육 부담을 낮추고 보육서비스의 질을 높이는 것이 올바른 방향임. 그러나 정부는 국공립보육시설 확충을 위한 예산을 삭감하였으며, 농어촌 지역에만 한정적으로 국공립시설을 확충하겠다고 밝히고 있음.

- 공적아동보육시설을 보편적으로 확대하는 것은 경제사회적 지위가 다른 다양한 아동들에게 동등한 기회를 제공함으로써 한국사회가 직면한 불평등과 양극화를 완화할 수 있는 주요 정책대안임. 보육시설 또는 보육서비스에 대한 합리적 선택(정보의 비대칭성)과 자발적 선택의 제한, 영유아에 대한 인적 투자로서의 보육서비스가 가지는 전체 사회에 대한 집합적 효용 등을 고려한다면 보육서비스는 민간이나 영리영역보다는 공적 영역에서 담당해야함. 그러나 현재 우리나라의 보육서비스는 국공립보육시설이 돌볼 수 있는 아동은 아동 수 대비 10%에 지나지 않아, 민간의존도가 매우 높은 실정임(아래 <표2> 참조).

<표 2> 보육시설 및 보육아동 현황(2007년 12월 말 현재)

구분		계	국·공립	법인	민간			부모협동	가정	직장
					소계	법인외	민간개인
시설 수	개소	30,856	1,748	1,460	14,083	1,002	13,081	61	13,184	320
	(비율)		5.7%	4.7%	45.6%	3.2%	42.4%	0.2%	42.7%	1.0%
아동 수	정원	1,344,132	135,302	144,845		68,268	746,828	1,764	226,342	20,783
	(비율)	100%	10.1%	10.8%	60.6%	5.1%	55.6%	0.1%	16.8%	1.5%
	현원	1,099,933	119,141	118,211	668,390	55,906	612,484	1,444	177,623	15,124
	(비율)	100.0%	10.8%	10.7%	60.8%	5.1%	55.7%	0.1%	16.1%	1.4%
*자료; 보건복지가족부, 보육통계

- 단기적으로 보육 육아교육정책의 사각지대를 해소하고, 저소득층의 보육 부담을 낮추기 위한 가장 좋은 대안은 국공립보육시설의 확충임. 아동 수의 30%를 포괄할 수 있는 국공립보육시설을 확충하도록 해야 함. 정부는 보육바우처 도입과 일부 계층에 대한 양육지원을 하기 이전에 국공립보육시설 확충을 위한 실행계획과 재원확보 방안을 마련해야 함.

- 또한, 한국사회의 지속가능한 성장을 위해서는 단 한명의 아동도 소외될 수 없고, 이러한 필요를 보편적 보육권리 선언과 법제화를 통해 담아내야함. 국회, 정부, 시민단체 등 우리사회의 모든 구성원이 보편적 보육권리를 실현하기 위한 선언에 참여하고, 국회는 이를 법제화해 실천력을 담보해야함.