2008 한국사회포럼 기획워크숍

한국 복지국가의

성격과 전망

일시 | 2008년 8월 28일(목) 오후 3시 40분

장소 | 경희대학교 청운관 B117호

주최 | 참여연대 사회복지위원회, 복지국가소사이어티

프로그램

2008 한국사회포럼 기획워크숍

한국복지국가의

성격과 전망

사 회  이태수(꽃동네현도사회복지대학교 교수)

발제1  한국복지국가의 성격과 전망: 복지국가 유형론을 넘어 / 구인회	3

발제2  한국 복지국가의 성격과 전망 / 남찬섭	16

발제3  한국사회 복지운동 도약을 위한 제언 / 오건호	28

발제4  한국복지국가의 성격과 전망 / 이상이	31

발제5  노동시장·젠더구조·복지국가 / 장지연	48

발제6  전환기에 선 한국의 복지제도: 현재의 성격과 미래과제 / 정무권	58

한국복지국가의 성격과 전망: 복지국가 유형론을 넘어*

*이 글은 2008년 한국사회보장학회 춘계학술대회에서 발표된 논문, "사회복지학적 관점에서 본 한국 사회보장 60년: 평가와 미래방향"(구인회․양난주, 2008)을 기초로 작성되었음을 밝힌다.

구인회 (서울대학교 사회복지학과 부교수)

Ⅰ. 서론

이 글에서는 외환위기 이후 국민의 정부와 참여정부를 거치는 10년 기간을 한국의 복지국가 등장기로 본다. 1987년 정치적 민주화와 시민사회의 등장, 1997년 외환위기의 전개 과정에서 발전한 사회권이 강하게 영향을 미침으로써 한국의 사회정책이 경제성장의 종속적 도구로 작동하였던 과거의 개발주의적 사회정책을 벗어나 복지국가의 사회정책으로 발전한 것으로 보았다. 이러한 한국 복지국가의 등장기는 1950년대까지의 외원기관 주도의 전재민 구호기, 1960년대에서 1990년대 중반까지의 개발국가 사회정책 발전기에 이어 나타난 것이다.

우리나라 복지국가는 개발국가가 주도하는 산업화 시기의 사회정책에 그 역사적 뿌리를 두고 있으며, 국가보다는 시장이 위세를 떨치는 2l세기로의 세기적 전환기에 출범하였다. 이러한 점에서 우리의 복지국가는 케인즈주의적 경제정책과 제2차 세계대전의 전시경제체제, 전후의 진보적인 사회 환경 속에서 발전한 서구 복지국가와는 전혀 다른 역사적 맥락에서 등장한 것이다. 이러한 역사적 경험의 차이로 우리나라에서는 국민 생활이 민간의 시장기능에 대한 의존도가 크며 조세부담 증대에 대한 국민의 수용성은 떨어진다. 따라서 한국의 복지국가는 높은 조세부담률과 국가 등 공공영역의 극대화라는 유사한 역사적 유산을 공유하고 있는 서구의 복지국가와는 그 성격이 크게 다르다.

이 글에서는 현재 진행되고 있는 시기를 복지국가의 확장기로 보고 이 확장기의 과제와 전략을 검토하였다. 저출산, 고령사회라는 새로운 시대환경의 중요성을 강조하고 향후 한국 복지국가의 확장은 소득보장제도의 사각지대 해소와 사회서비스 확충을 중심으로 전개하되 사회복지의 재정적 지속가능성 확보를 위한 노력을 병행해야 할 것으로 보았다. 이러한 과제를 달성하기 위한 새로운 전략적 접근으로 평등과 비용통제, 효율을 조화시키는 접근, 보편주의 정책과 선별주의 접근의 결합, 공공과 민간, 국가와 시장의 혼합, 결과의 평등과 기회의 평등 전략의 균형적 접근의 필요성을 강조하였다. 덧붙여 한국 복지국가의 미래를 시간적, 공간적 차원이 다른 기존의 서구복지국가의 특정 유형에서 발견하려는 노력은 성과를 거두기 어렵다는 점을 지적한다.

II. 한국 복지국가의 등장: 1998-2007

1. 사회지출의 양적 확대와 사회정책의 질적 변화

외환위기와 함께 등장한 국민의 정부는 위기로 인해 직접 발생한 욕구들을 충족시키는 선을 넘어서 사회복지프로그램들의 개혁을 추진하였다. 이 개혁에는 민주화 이후 성장한 시민사회의 요구가 강하게 반영되었고, 개혁의 지배적인 관심은 평등과 재분배, 사회적 연대를 높이는 것에 있었다. 그리고 이러한 목적을 위한 주요한 수단은 서구의 복지국가에서처럼 보편주의적 사회보험을 취약계층을 포함한 전국민 대상으로 확대하는 것이었다. 이와 함께 근대화된 공공부조제도도 새로이 출범하게 되었다.

외환위기 이후 전개된 사회복지정책의 발전은 과거의 개발주의적 사회정책과는 질을 달리하는 것이었다. 개발주의적 사회정책은 경제성장을 목적으로 하여 국가 관료의 주도로 도입되었으며, 제도의 혜택은 상대적인 특권층인 핵심 산업노동자에게 집중되었다. 그러나 외환위기 이후의 새로운 정책은 사회권에 대한 시민의식의 성장을 반영하고, 국가의 개입을 통해 시장의 부작용을 교정하는 것을 목적으로 한다는 점에서 복지국가의 등장을 알리는 신호탄이라 할 수 있다(Esping-Andersen, 1990).

지난 시기 사회복지개혁의 영향은 사회지출 추이에서 부분적으로 확인된다. <그림 1>는 1990년부터 2003년까지 한국의 사회지출과 공공사회지출의 변화를 GDP의 퍼센티지로 보여준다. 그림은 우리나라 사회지출이 1990년대 초부터 점차 상승하다가 경제위기를 거치면서 급증하였다는 사실을 보여준다. 1990년대 초에는 사회지출이 GDP의 4.1%를 차지하고 있었다. 사회지출은 1990년대 중반까지 약 5%로 증가하였다. 사회지출은 외환위기 직후 10% 이상으로 치솟았다가 2000년대 초에는 약 8% 선에 머무르게 되었다. 정부가 직접 관리하는 공공지출 또한 1990년대 초반 3%대에서 20003년 6%에 가까운 수준으로 증가하였다.

사회지출은 정부가 관리하는 공공지출만이 아니라 법정, 비법정의 민간지출을 포함한다. 그림에 제시된 수치와 도표는 급여에 대한 조세와 세제혜택을 고려하여 조정된 순사회지출을 보여준다(OECD, 2007).

<그림 1> 사회지출의 추이 1990-2003 (% of GDP), (자료: OECD, 2007)

우리나라  사회지출은 다른 OECD 국가들에 비해서는 여전히 낮은 수준이지만, 1990년대 후반을 이후 사회지출 증가폭은 주목할 만하다. 이러한 사회지출 변화에는 1990년대 후반 사회복지개혁의 영향이 부분적으로만 나타나고 있다는 점 또한 고려될 필요가 있다. 사회복지개혁의 영향이 사회지출에 과소하게 반영된 가장 중요한 이유는 지난 개혁에서 이루어진 국민연금의 가입대상 확대의 효과가 기여기간을 충족한 가입자들이 수급연령에 도달하여야 급여지급으로 현실화되어 사회지출 상승으로 나타나기 때문이다.

많은 전문가들 사이에서 1990년대 후반 이루어진 사회복지확장의 성격에 대한 논쟁이 있었다. 한 측에서는 지난 시기 사회복지발달은 사회연대를 촉진하려는 목적을 가지고 있었고 사회복지급여의 제공에서 국가의 역할이 증대되었다는 점에서 과거의 사회복지확대와 구분된다는 주장을 하였다(김연명, 2002).

앞에서 검토한 사회복지개혁의 질적인 특성이나 사회지출의 양적인 변화 등의 증거는 이러한 주장과 부합한다. 특권층을 대상으로 한 기여적 방식의 사회보험과 취약계층 대상의 전근대적 공공부조 등 과거의 복지제도가 국가의 책임을 최소화하는 선에서 이루어지던 것과는 달리 외환위기 이래의 복지개혁은 국가의 책임을 확대하여 취약계층을 보호하는 방향으로 큰 걸음을 옮긴 것이었다.

그러나 지난 시기 사회정책의 발전은 국가 책임의 양적인 확대에서 그치는 것이 아니라 사회정책의 성격에서의 질적인 전환을 보였다는 데 그 중요한 특징을 가진다. 이제 사회정책은 경제발전의 목적을 실현하기 위한 보조적 수단에서 사회권과 재분배 실현이라는 독자의 목표를 갖는 국가정책으로서 등장한 것이다. 이러한 점에서 우리나라는 경제위기를 거치면서 개발국가로부터 복지국가로 이행하였다고 할 수 있다.

2. 소득보장에서 사회서비스로의 발전

외환위기 이후 전개된 사회복지개혁에 대한 비판적 평가로 이 시기 발전이 소득보장 중심으로 이루어졌고 사회서비스에서는 가족에 대한 의존이라는 구조적 한계를 벗어나지 못하고 있다는 지적을 들 수 있다. 국민의 정부 하에서 사회복지서비스는 사회보험이나 공공부조제도의 통합적 정비에 비교해볼 때 그다지 큰 변화와 발전을 이루었다고 간주하기 힘들다. 소득보장 지출과 사회복지서비스 지출을 비교해보았을 때, 1998년 이후 소득보장 지출의 급격한 증가에 비하여 서비스 부문의 발전이 동반되었다는 증거를 찾기 힘들며 이를 사회서비스를 제공하는 종사자 비중을 통해 확인해보아도 서비스 산업 취업자의 증가폭이 뚜렷하게 보이지 않는다는 것을 확인할 수 있다(홍경준․송호근, 2003). 이를 근거로 국민의 정부 시기 사회복지의 중심이 소득보장에 있으며 상대적으로 사회복지서비스 부문의 발전은 정체되었고 이러한 점에서 복지국가의 등장을 언급하는 것은 부적절하다는 지적이 있다.

그러나 국민의 정부 시기에 이룬 사회복지제도의 통합적인 정비와 정부 역할에서 사회정책 비중이 강화된 점은 이후 참여정부에서 사회복지서비스의 체계와 개별 제도 발전의 기초가 되었다고 볼 수 있다. 이 시기의 제도적인 변화를 살펴보면 노인복지법 개정(1999), 사회복지사업법 개정(1997) 영유아보육법 개정(1999) 장애인복지법 개정(1999)을 들 수 있다. 특히 장애인복지법 및 장애인고용촉진등에관한법률 개정은 장애범위 확대 및 재가장애인에 대한 복지서비스 확대를 그 중심내용으로 하고 있어 그 의의가 크다. 이후 장애범위의 확대는 2001년, 2003년 두 차례에 걸쳐 추가적으로 확대되어왔는데 이는 장애인에 대한 복지에 있어 대상 확대로 해석할 수 있는 부분이다.

사회복지서비스에서 노인 장기요양보험제도의 도입은 획기적인 제도적 전기를 형성한다. 2008년 7월부터 제도 시행을 앞두고 있는 이 법은 2007년 4월 제정되었으며 노인요양보호인프라 확충계획에 따라 시설 확충이 추진되어왔다. 노인 사회복지서비스 시설 인프라를 2006년 기준으로 2002년과 비교해보면 재가노인복지시설 중에서 가정봉사원 파견시설은 120개소(2002년)에서 523개소로, 주간보호시설은 116개소에서 409개소로, 단기보호시설은 31개소에서 113개소로 증가하였고 요양시설은 296개소에서 898개소로 증가하였다(신윤정, 2008). 노인복지서비스 시설이 전체 317개소에서 1,049개소로 늘어난 것으로 6년 만에 약 300%의 증가율을 보이고 있다.

장애인에 대한 이동편의시설 설치를 확대하였고 2007년 중증장애인에 대한 활동보조인제도를 도입하였다. 이로 인해 2만2천명의 중증장애인이 활동보조인의 생활지원서비스를 제공받게 되었다. 또한 2004년 아동복지법 개정을 통해 지역아동센터를 아동복지시설로 규정하고 500여 개소에 운영비를 지원하기 시작했는데 2007년도에는 지원대상이 2,029개소로 확대되었으며 지역아동센터를 통해 5만9천명의 아동이 서비스를 받게 되었다.

2000년대 이후 사회서비스 확대는 사회서비스 관련 예산을 통해서도 쉽게 확인할 수 있다. 2002년 2,722억이던 사회서비스 예산이 2007년 12,945억으로 연평균 36.6% 증가하였고, 여성보육예산은 2002년 2,461억에서 2007년 13,366억으로 연평균 40.5%의 증가를 보였다. 그러나 양적인 증가 못지않게 두드러진 변화는 서비스 대상의 보편적 확대를 향한 사회서비스 정책의 방향에 있다. 2008년 노인장기요양보험제도의 도입으로 65세 이상 노인 가운데 중증 노인성질환을 가진 이는 시설급여와 재가급여를 받을 수 있게 되었고, 도시근로자 월평균 소득 100%(369만원) 이하 가구에 대한 보육료 지원이 이루어지게 되었다.

III. 한국 복지국가의 성격 : ‘신자유주의적 재편론’에 대한 비판

지난 시기 등장한 한국복지국가에 대해서 그 신자유주의적 성격을 비판하는 지적이 많다. 이러한 비판적 평가의 근저에는 한국 복지국가를 서구 복지국가의 특정유형으로 분류하여 평가하는 시각이 깔려있다. 그러나 우리나라 복지국가는 2차대전 이후 특수한 정치, 경제, 사회적 조건을 가지고 발전한 서구 복지국가들의 유산과 상이한, 개발국가가 주도하는 산업화 시기의 사회정책에 그 역사적 뿌리를 두고 있다.

이러한 역사적 유산의 차이로 우리나라에서 국민 생활은 민간의 시장기능에 대한 의존도가 크며 조세부담 증대에 대한 국민의 수용성은 떨어진다. 따라서 한국의 복지국가는 높은 조세부담률과 국가 등 공공영역의 극대화라는 유사한 역사적 유산을 공유하고 있는 서구의 복지국가와는 완전히 상이한 환경에서 자라나온 것이다. 이러한 환경의 한국 복지국가는 복지제공자로서의 국가기능을 서구식으로 확장할 만큼의 재정적 능력을 갖추고 있지 못한 반면, 서구의 복지국가 등장기에는 국가만이 제공할 수 있었던 복지서비스를 대체할 수 있는 시장기능은 서구보다 크게 발전되어 있다. 더욱이 우리의 복지국가는 서구복지국가 출범기와 전혀 달리 불리한 경제적 환경과 고령화, 이로 인한 재정적 제약이라는 난제 속에서 출범하였다.

한국 복지국가를 둘러싸고 있는 이러한 환경과 성숙도의 차이를 고려하면 서구 복지국가들의 유형화 틀을 그대로 적용하여 한국 복지국가를 비판하는 것은 그다지 유용한 방법이 아니다. GDP 대비 공적 사회지출의 비율이나 탈상품화 등 국가가 직접 제공하는 복지급여와 서비스만으로 복지국가의 발전정도를 평가하는 방법으로 한국 복지국가와 서구 복지국가를 비교하는 것은 이러한 환경적 차이를 고려하지 않는 방법이다. 복지발전에 대한 보다 다원적인 지표의 개발과 이를 통한 비교가 이루어질 필요가 있다.

특히 우리의 사회정책은 1990년대 후반 외환위기를 겪은 이후에서야 경제성장의 종속적 도구로 작동하였던 과거의 개발주의적 성격을 벗어나 복지국가의 사회정책으로 발전하기 시작했다. 국민의 정부와 참여정부를 거치는 10년의 기간을 거치며 갓 등장한 한국의 복지국가를 제2차 세계대전을 거치며 등장하고 수십 년의 전성기를 거친 1980년대 이후 서구복지국가와 비교하여 특정 유형으로 분류하려고 시도하는 데에는 무리가 따른다. 이는 갓 성장하는 어린이의 몸무게를 성인들과 비교하여 체중미달이라고 판정하는 것과 크게 다르지 않다.

외환위기 이후 사회복지확장의 성격에 대한 논쟁의 다른 측에서는 외환위기 이후 사회보장 확충이 경제성장이라는 목표의 수단이어서 개발주의적 성격을 벗어나지 못하였고, 신자유주의적 성격으로 귀결되었다는 평가를 내린다(조영훈, 2002; Kwon and Holliday, 2007). 이러한 주장에서는 사회복지개혁은 신자유주의적 노동시장 개혁의 보조적인 수단으로 간주되고, 위기 이후 진행된 빈곤과 소득불평등 악화에는 노동시장개혁으로 인한 비정규직의 증가와 저숙련 노동자의 노동시장 지위 하락이 크게 작용하였다고 본다.

외환위기 이후 정부가 정리해고와 파견근로 허용 등으로 고용보호를 완화하여 많은 저숙련 노동자들을 저임금의 불안정한 고용상태로 몰아넣었다는 지적이 많았다. 그러나 지난 10여년 간의 비정규직 증가에서 파견근로로 설명되는 부분이 작다는 점 또한 현재의 저숙련 노동자 지위 하락의 주원인을 지난 노동시장개혁에서 찾기 어렵게 한다(Grupp, Lee, and Tergeist, 2007).

보다 근본적인 원인은 정규직노동자에 대한 과잉보호와 비정규근로에 대한 과소보호라는 우리나라 노동시장의 이중성이 개선되고 있지 못하다는 점에서 찾아져야 하고(OECD, 2007), 이는 경제성장의 정체 속에서 개발주의 사회정책의 문제가 노정된 것으로 볼 수 있다.

또한 외환위기 이후 전개된 사회보장제도의 확충으로는 저숙련 노동자의 지위를 하락시키는 노동시장의 변화추세가 소득분배악화로 이어지는 것을 막기에는 역부족이었다는 지난 개혁의 한계를 보여주는 것으로 볼 수 있다. 지난 개혁은 사회보험의 가입대상을 확대하고 공공부조제도를 근대화하는 등 상당한 성과를 거두었다. 그러나 다수 취약계층을 노동시장에서의 차별적 처우와 사회보장의 사각지대로부터 벗어나게 하는 데에 한계를 보였다. 특히 지난 사회복지개혁의 성패 기준을 핵심노동자 중심의 사회보호와 주변 취약계층의 방치라는 개발국가 시대의 사회정책을 극복하여, 취약계층으로 사회보호를 확대하였는가에서 찾는다면 그 한계는 더욱 두드러진다.

그러나 지난 시기 확충된 사회정책의 이러한 한계를 인정하더라도 이를 신자유주의적 경제정책을 보완하는 수단으로 보는 것은 지나친 과장으로 보인다. 전 국민 대상의 연금적용 확대, 의료보험조합의 단일보험자로의 통합, 고용보험 적용대상의 급속한 확대, 국민기초생활보장제도 도입 등의 근본적인 구조 개혁을 이렇게 평가한다면, 서구의 복지국가 또한 자본축적을 위한 수단에 불과한 것으로 폄하하는 견해도 받아들여야 할 것이다.

IV. 한국복지국가 확장기의 과제와 새로운 복지국가 패러다임

1. 사회보장제도의 안정적 발전

전통적으로 사회복지개혁에서의 지배적인 관심은 평등과 사회적 연대의 강화에 있었다. 주된 접근은 주요 소득보장영역에서 국가의 보편주의적 개입을 확대하는 것이었다. 소득보장제도 구축에서는 시장경제에서 발생하는 위험에 탈시장적 기제로 대처하고 계층적 격차를 완화하는 것이 주된 과제였고 국가의 보편주의적 개입과 시장의 배제가 주된 전략이 되었으며 비용이나 재원은 그다지 주요한 고려사항이 되지 못하였다. 전성기의 서구복지국가의 전략이 그러하였고, 외환위기 이후 사회복지개혁도 그러한 전략을 반영한 면이 강하다. 그러나 지난 개혁의 결과는 보편주의적 사회보험의 확대를 통한 저소득층 보호는 단기적으로 실현되기 어렵고, 보편주의 정책과 저소득층에 지원을 집중하는 선별주의적 정책을 결합하는 노력이 강화될 필요가 있음을 보여주었다. 또 지난 개혁의 경험을 통해서 우리 사회에서 사회보장제도의 재정적 지속가능성을 달성하는 것이 중요하다는 점이 명확해졌다. 이제는 개혁의 성과를 유지하고 사회보장제도의 장기적 발전을 위해서 지출 통제와 효율 제고에 더 많은 주의가 기울여져야 함이 분명해지고 있다.

사회보장 사각지대 해소를 위한 새로운 접근

국민의 정부와 참여정부는 지난 10여 년 간 우리나라 전체 인구에 대한 사회적 보호 장치를 마련하기 위해 노력을 기울였다. 이를 위한 주된 수단은 서구 선진복지국가에서와 같이 보편주의적 사회보험 프로그램을 정착시키는 것이었다. 국민연금과 건강보험 등에서 자영자나 피용자의 구분 없이 전체 국민을 하나의 통합된 제도에 포괄하는 것이 지난 시기 개혁의 주된 목표였다. 이러한 보편주의적 사회보험은 관대한 급여를 통해 중산층을 포함한 전 국민의 욕구를 충족시키는 방향으로 발전할 것으로 기대되었다. 그리고 이러한 사회보험제도에서 제외되는 예외적 소수는 국민기초생활보장제도와 같은 개혁된 공공부조를 통해 보호를 받도록 하였다(Ku, 2007).

그러나 지금까지의 경험에 따르면 우리나라에서는 저소득층 보호에서 사회보험이 수행하는 역할이 서구복지국가에 비해 제한적일 것으로 보인다. 또 국민기초생활보장제도와 같은 전통적인 공공부조는 극빈층을 돕는 것으로 그 역할이 제한될 것으로 보인다. 따라서 사회보장의 사각지대에 있는 폭넓은 저소득층을 도울 수 있는 새로운 접근이 이루어질 필요가 있다.

첫째, 지난 개혁의 경험은 사각지대의 취약집단에 대한 사회보험 적용에 새로운 접근이 필요하다는 점을 시사한다. 지난 개혁에서는 안정된 고용상태에 있는 핵심노동자에 맞추어 설계된 보험제도를 취약집단에게 하향식으로 적용하는 방식(top-down)으로 보험적용의 보편주의적 확대를 추진하였다. 이러한 접근은 적용범위의 확대에서 일정한 성과를 거두었지만, 상당한 부작용도 초래하였다.

지난 개혁의 경험은 소득 파악이 어렵고 기여금 지불능력도 떨어지는 불안정한 고용상태의 노동자들과 자영업자들의 사회보험 참가는 궁극적으로는 당사자들의 자발적 기여의지에 따라 결정될 수밖에 없음을 보여주고 있다. 따라서 사회보험의 적용확대를 실현하기 위해서는 취약집단의 능력과 욕구에 맞게 사회보험제도를 재편하는 상향식 접근(bottom-up approach)이 필요하다(van Ginneken, 1999). 사회보험의 급여수준 상승이 그에 상응하는 기여율 상승을 전제하는 한, 급여수준을 높이는 것은 기여능력이 떨어지는 취약집단을 사회보험 적용에서 배제하는 결과를 초래할 수 있다. 따라서 사회보험 기여 부담의 급증을 피하고 저소득층의 기여를 일부 보조함으로써 사회보험제도를 취약집단이 감당할 수 있는 수준에서 발전시키는 것이 사회보험 적용 확대에 중요할 것이다.

이렇게 취약집단의 욕구와 능력에 맞추어 재편된 사회보험은 상당기간은 빈곤에 대한 보호막으로서의 기능에 중점을 두어야 할 것이다. 서구와 같이 높은 수준의 소득대체율을 갖는 사회보험을 통해 상실된 소득을 대체하는 기능을 강화하는 노력은 보다 더 장기적인 과제로 추진되어야 한다.

둘째, 지난 개혁의 경험은 사회보장의 사각지대에 있는 취약층에 대해 사회적 보호를 제공하기 위해서는 저소득층에 급여를 집중하는 선별적 프로그램(targeted benefits)이 더 크게 확대될 필요가 있음을 보여준다.

국민연금의 조기정착을 예상하기 어려운 상황에서 저소득 노인과 장애인으로 사회적 보호를 확장하는 것에 정책의 최우선순위가 두어져야 한다. 2008년부터 실시되고 있는 기초노령연금제도를 정착시키고, 저소득 장애인에 대한 형식적인 수당제도를 실질적으로 확대하는 것도 시급하다. 근로능력 있는 저소득가족을 위해서는 일을 하면 생계가 보장되도록 하는(making work pay) 정책이 구축될 필요가 있다. 근로지원세제(EITC)와 최저임금의 향상은 근로능력자를 위한 강력한 정책 수단이 될 것이다. 여기에 의료급여와 임대료지원제도 등의 제도가 확대된다면 저소득층의 소비지출 부담을 완화시킬 것이다.

이러한 정책들은 소득 양극화가 사회적 문제로 등장하면서 참여정부 시기부터 추진되어온 정책들이다. 이들 정책은 소득보장 사각지대 해소와 빈곤 완화에 큰 영향을 미칠 것으로 보이고 향후에도 지속적으로 추진되는 것이 마땅하다. 그러나 이러한 정책노력이 국민연금이나 실업보험 등의 보편적 사회보험제도를 대체하는 것으로 추진되어서는 안된다. 이들 사회보험이 바로 설 때에야 최소한의 소득보장 기능이 장기적으로 보장될 수 있기 때문이다. 따라서 사회보험의 근간을 흔들지 않고 안정적 정착을 촉진할 수 있는 방향으로 정책을 추진하는 것이 중요하다.

지속가능한 사회보장제도 구축

급속한 인구고령화는 사회보장제도의 재정적 지속가능성을 악화시키는 결정적인 요인으로 작용하고 있다. 65세 이상 노령인구 규모를 15-64세의 인구 규모로 나눈 노령부양비는 2000년 10.1%였다. 2030년까지는 노령부양비가 37.7%로 늘어난다. 이렇게 전례 없이 급속하게 진행되는 인구고령화 외에도 경제성장률의 저하와 같은 요인들로 인해 사회보장제도의 재정적 취약성은 더욱 악화될 것으로 보인다.

현재의 사회복지제도가 부딪치고 있는 심각한 문제 중 하나는 주요 사회보험프로그램들이 재정적으로 지속가능하지 않은 상태에 있다는 점이다. 특히 국민연금제도가 큰 우려의 대상이었다. 2007년에 다시 법개정을 통해 2008년에 급여수준을 50%로 낮추고 이후 매년 0.5%p씩 인하하여 2028년에는 40%까지 인하하도록 하였다. 이러한 개혁으로 연금재정의 불균형은 완화되었다.

그러나 이러한 개혁으로도 아직 저부담-고급여 구조를 개선하여 수지균형을 맞추는 데에 이르지는 못하였다. 제도가 성숙하여 연금 수급자가 증가함에 따라 적립된 기금이 2060년경에는 완전 고갈될 것으로 예상되고 있다. 그 이후로는 현재의 급여수준을 유지하기 위해 필요한 기여율은 2065년에 23.9%, 2070년에는 24.3%로 급격하게 증가될 것으로 추정되고 있다(문형표, 2008). 이러한 구조의 연금제도는 장기적으로 지속가능하지 않을 뿐 아니라, 미래세대의 소비를 희생하여 현세대의 소비를 부양하는 세대간 비형평의 결과를 초래하게 된다.

2007년 국민연금의 개혁과 함께 2008년부터는 기초노령연금제도가 도입되었다. 이명박 정부의 공약은 기초노령연금을 기초연금으로 바꾸고 이를 국민연금과 통합하는 것이다. 그러나 노인 대다수를 대상으로 정액급여를 제공하는 기초연금을 실시하는 데는 현재의 세입으로는 감당하기 어려울 정도의 정부재정이 요구된다. 따라서 증세 등 획기적 재원증대방안을 수립하는 것이 그 전제가 되어야 한다. 급여만을 보편적으로 제공하는 기초연금은 재정적으로 지속가능한 제도가 되기 어렵다.

현재의 기초노령연금은 공공부조방식의 제도로서 유지되어 노인들에 대한 최저소득보장제도로서 기능할 가능성이 크다. 이렇게 기초노령연금이 안정적인 기능을 하게 된다면, 국민연금에서 균등부분의 역할은 축소되고 소득비례적 성격이 강화될 필요가 있다(고득영, 2008). 현재와 같은 확정급여식 국민연금에 확정기여적 부분을 추가하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 급여수준이 축소된 기존 연금제도에 급여수준이 기여에 따라 결정되는 확정기여부분을 얹는 것이다. 확정기여식 제도는 세대 사이의 재정 분담에 미치는 영향이 중립적이므로 연금의 재정적 지속가능성을 위협하지 않으면서 지난 개혁으로 낮아진 연금의 소득대체율을 높일 수 있다. 확정기여 부분을 도입하는 경우 사적 연금제도를 활용하는 방안도 같이 고려할 필요가 있다. 국가와 시장을 결합하는 다층적 노후소득보장체계 구축의 모색이 장기적으로 추진되어야 한다.

건강보험 또한 재정적 위기의 위험에서 벗어나 있는 것은 아니다. 참여정부는 2005년부터 건강보험의 보장성 강화 노력을 기울였다. 우리나라에서 총 건강보호지출 중 사적인 지출이 차지하는 비율은 2003년 현재 41.9%를 차지하였고, 이 비율은 OECD 회원국 중 가장 높은 수준이었다. 이렇게 건강보호지출에서 높은 사적인 부담은 저소득층의 의료접근성에 심각한 장애요인으로 작용할 수 있고, 따라서 보장성을 강화하는 것이 주요한 과제로 계속 추진되어야 한다.

그러나 보장성 강화는 건강보험이 적용되는 서비스 범위를 증가시키기 때문에 의료지출을 증가시키게 될 것이다. 의료서비스 제공자들은 보험자로부터 더 많은 보상을 받기 위해 더 많은 서비스를 공급하려 할 것이다. 따라서 많은 전문가들은 건강보호비용의 증가를 억제하기 위해 총액예산제, 포괄수가제 도입 등의 지불제도의 개혁을 주장하고 있다. 서구에서 진행되고 있는 제공자들 사이에 경쟁을 도입하는 방안 또한 검토될 필요가 있다(Cutler, 2002).

2. 저출산․고령화사회와 사회서비스체계

한국사회의 급속한 고령화는 사회정책을 둘러싼 환경을 크게 변화시키고 있다. 인구 고령화에는 기대수명의 증가와 출산율의 저하가 중요한 영향을 미쳤다. 이민자의 유입이 미미한 상황에서 기대수명 연장과 출산율 저하는 유례없이 빠른 속도의 인구고령화를 초래하고 있다(OECD, 2007). 이러한 고령화 추세가 전통적인 가족보호능력의 후퇴와 맞물리면서 보육과 돌봄서비스의 사회적 제공이 사회의 주요 현안으로 등장하였다. 서구 유럽의 복지국가에서도 저출산과 고령인구의 증가, 그리고 여성고용의 증가로 케어서비스시스템이 사회복지정책의 중심으로 이동하게 되는 추세가 발견된다(Bettio and Plantenga, 2004). 따라서 저출산․고령사회 도래에 대응하여 아동보육과 노인 장기요양보호 등의 사회보호 서비스 체계를 대폭 확충하는 것은 현재 복지국가 발전기의 피할 수 없는 핵심적인 과제라 할 수 있다.

이러한 과제에 대응하기 위해서는 소득보장제도 구축을 중심으로 한 복지국가 전성기의 전략과는 다른 새로운 접근전략이 요구된다. 소득보장영역에서 탈시장화 과제에 국가가 전국적으로 균질적인 제도로 개입하는 것이 강조된다면, 사회서비스 영역에서는 탈가족화의 과제에 지역적 실태와 수요자 욕구에 상응하는, 지방적이고 수요자 중심적인 접근이 강조된다. 따라서 서비스 제공의 측면에서도 중앙과 지방의 관계가 고려되어야 하고, 공공과 민간의 역할을 적절히 결합하는 전략이 중요하다. 아울러 시장배제전략을 주로 취한 소득보장영역과는 달리 시장에 대한 공공적 규제를 통한 시장 활용 전략이 고려될 필요가 있다.

사회서비스 확대전략

1990년대까지 우리나라의 사회복지는 소득보장정책을 중심으로 발전하였고 사회서비스는 공공부조 수급자와 저소득층에 부가적으로 제공되어온 잔여적인 복지의 성격에서 벗어나지 못하였다. 정부에 의한 직접적인 서비스 제공은 극히 제한된 수준에서 이루어졌고, 주로 정부의 재정적 지원을 받는 민간영역이 주로 서비스 제공을 담당하였다. 서비스 제공주체의 비중을 살펴보면, 비영리민간부문인 사회복지법인이 전체사회복지시설의 81.2%를 운영하고 있으며 기타 민간이 운영하는 비율이 16.3%, 공공부문이 직접 운영하는 경우는 2.5%이다(김영종, 2003). 국공립보육시설도 전체 보육시설의 5.6%로 보육아동의 11%를 맡을 뿐 전체보육시설의 87.4%, 보육아동의 71.6%를 민간보육시설이 책임지고 있다(한국여성정책연구원, 2007).

이렇게 우리나라에서 사회서비스체계는 재정지원자로서 역할을 수행하는 정부와 서비스 제공자로서의 역할을 수행하는 비영리 민간부문의 분담관계 속에서 발전하였다. 그동안 사회서비스 분야에서 이 두 주체의 관계는 정부가 민간기관에 대해 서비스를 위탁하고 위탁기관 운영비를 정부보조금으로 지원하는 방식이었다. 보조금의 크기는 서비스 수행성과보다는 시설 규모나 직원 수로 결정되었다. 이러한 공급자 중심의 전달체계에서는 공급자가 서비스 수요자를 선택하는 방식으로 서비스 전달이 이루어지고, 따라서 공급자에게는 서비스 질을 강화할 유인이 결핍되며, 서비스 수요자보다는 정부의 요구에 우선하게 된다. 그러나 이러한 관계가 지속되어 오는 동안 정부는 민간에 의해 제공되는 사회서비스의 체계적인 관리를 위한 기제를 구축하지 못하였고, 서비스 전달은 민간시설이 이용자를 선택하는 방식으로 고착되었으며 서비스 질에 대해서도 규제를 받지 않았다(김용득, 2007).

이러한 공급자지원방식을 수요자중심방식으로 전환을 도모한 정책이 보건복지부가 2007년부터 실시하고 있는 4대 사회서비스 바우처 사업이다. 사회서비스 바우처사업의 일차적인 특징은 사회서비스에 대한 정부의 재정지원(혹은 사회서비스 시장을 확대하고자 하는 정부의 투자)에 있다. 사회서비스 바우처 사업은 사업초기 7만8천명의 신청자(2007. 7월)에서 2개월만에 50만7백명에 이르는 사업규모로 확대되었다(박세경, 2007). 바우처 사업은 이용자 대상도 기존 취약계층에만 제한되던 것을 사업별로 전국월평균 가구소득 60%이하부터 150%까지 확대된 형태로 진행되었으며 중증장애인 활동보조 지원사업의 경우 소득기준으로 이용대상을 제한하지 않고 있다.

사회서비스 전달에서 바우처는 특정한 종류의 서비스 소비를 위한 구매력과 선택권을 이용자에게 보장하며 수요자의 선택과 공급자의 경쟁에 의해 사회서비스를 제공하는 것이 독점적인 공적 공급이나 공급자에서 대한 보조에 비해 상대적 효율성을 가진다는 정책적 전제를 가지고 있다. 따라서 사회서비스가 정부에 의해 독점적으로 공급되어온 경험을 가진 나라들에서는 이러한 방식으로 사회서비스의 관료화와 서비스 질의 하락, 서비스이용자의 대상화를 극복하고자 내부에 경쟁의 원리를 도입, 이용자를 중심에 둔 서비스 생산과 전달, 서비스 질의 강화를 도모했다(Daniels and Trebilcock, 2005).

한국에서는 ‘바우처제도’ 시행을 둘러싸고 사회서비스의 시장화(marketization) 논란이 가열되고 있다. 유한욱(2006)은 바우처 방식은 수요측면의 선택과 공급측면의 경쟁을 전제로 효율성을 담보하며 따라서 공급자간 경쟁이 가능하도록 서비스 가격에 대한 규제를 완화(보육료 자율화, 영리법인의 허용)하여야 한다는 주장을 펼친다. 그러나 공공보육시설의 확충을 주장해온 측에서는 보육료 자율화와 영리법인의 허용이 보육료 인상과 보육에 있어서의 양극화를 초래할 것이라는 우려를 가지고 있다. 그러나 보육서비스의 질에 대한 끊이지 않은 논란과 참여정부의 막대한 보육재정 투입으로도 이 논란을 종식시킬 수 없었다는 경험을 반추해볼 때 공적 재정투입만으로는 해결될 수 없는 문제가 있다는 점은 자명하다.

이렇듯 사회서비스 제공에서 제공 주체의 다원화, 수요자 중심성의 강화가 강조되는 것은 복지국가들에서의 공통적인 변화 추세로서 전통적인 국가독점적 서비스 공급과 시장배제전략을 고집하는 것은 현실성이 떨어진다. 따라서 현재의 문제를 풀기위해서는 국가(혹은 비영리기관)의 직접적인 서비스 제공을 통한 공급확대로는 폭발적인 서비스 수요와 다원화된 욕구에 부응하기 어렵다는 점을 인정하는 데에서 출발해야 한다. 이러한 지점에서 시장방식을 통한 공급확대 전략이 가질 수 있는 장점을 인정하되, 공공부문에서 이를 통제하고 다양한 주체들에 의해 제공되는 서비스를 조정하며, 서비스의 질을 관리할 수 있는 장치를 마련하여 시장적 방식이 가져올 수 있는 폐해를 최소화하는 방안을 구축하는 것이 중요하다고 하겠다(김용득, 2007).

3. 기회 평등 전략의 강화

외환위기 이후 10년에 걸친 복지국가의 등장기는 소득보장을 중심으로 전개되었고, 따라서 결과의 평등에 주로 주목한 시기로 볼 수 있다. 소득보장의 기본적 틀이 구축됨에 따라 향후 복지국가 발전기에는 이러한 결과의 평등전략과 함께 기회의 평등전략을 결합하는 것이 중요해지고 있다. 전통적으로 기회평등전략은 반차별의 원리로만 소극적인 측면에서 논의되어 왔지만, 1990년대 이후로는 기회평등전략이 사회적 약자에 대한 적극적 조치(affirmative action)를 포함하는 적극적인 의미로 확장되어야 한다는 점이 제기되었다. 이러한 기회평등전략은 개인의 책임을 인정하면서도 개인이 통제하지 못하는 환경적 요인으로 사회적 약자가 된 집단에 대한 사회적 지원의 필요성을 강조하여 대중적 설득력을 갖는다는 장점 또한 있다(Roemer, 1998).

기회평등전략에서 우선 고려할 영역은 노동시장에서의 기회평등이다. 우리나라의 경우 서구복지국가에서보다 소득지원제도의 역할이 축소되는 것이 현실임을 볼 때, 적극적 노동시장정책과 사회서비스를 통한 고용지원의 확대 노력이 한층 강조될 필요가 있다. 현재 서구 복지국가 또한 소극적 소득지원(passive income support) 위주에서 소득지원과 적극적 고용지원을 결합하는 추세로 나아가고 있다(Esping-Andersen, 1999).

우리의 경우 지난 사회복지개혁은 대체로 소득지원프로그램의 적용범위를 확대하는 것에 초점을 맞추었지만, 최근에는 고용을 지원하는 서비스 제공 또한 확대되고 있다. 아동보육에 대한 정부보조가 급속하게 증대하고 있고, 노인의 장기요양보호를 위한 사회보험이 도입되는 등의 사회서비스 확대 또한 이러한 기회평등의 전략에서 이해할 수 있다. 아동보육과 노인, 장애인의 장기보호는 가족 내 보호부담을 완화함으로써 근로기회를 확대하고 근로비용을 줄이는 역할을 할 것이기 때문이다.

고용기회 창출이나 인적자본투자 지원 등 적극적 노동시장정책을 통한 기회확대가 특히 중요하다. 저소득층 고용지원을 위해서는 사회적 일자리 등을 창출하기 위한 노력이 있어왔다. 그동안 안정된 고용 기회를 창출하기 위해 사회서비스의 제공 주체가 공공이 되어야 한다는 주장이 제기되어 왔다. 사회서비스의 인프라가 매우 취약한 상황에서 공공의 역할 확대 요구는 타당하나, 현재의 한정된 예산 상황에서 공공의 역할 확대에 제한이 있다는 점 또한 현실이다.

따라서 안정된 고용기회 창출을 확대하기 위해서는 우선적으로는 현재의 비정규직 문제에 대한 차별 해소와 적극적인 지원 대책이 강구할 필요가 있다. 비정규직에 대한 임금차별 해소와 사회보험 적용 확대를 위한 적극적인 대책을 마련하는 것이 중요하다. 비정규직에 대한 사회보험 확대는 가입대상을 취약계층으로 확대하는 우리나라 사회보험 미완의 과제를 해결한다는 점에서도 중요하다. 또 정규직에 대한 과잉 고용보호를 완화하여 비정규직이 정규직으로 진입할 수 있는 통로를 여는 것 또한 필요하다.

그리고 장기적인 대안으로서 비정규직 등 저소득 노동자의 인적자본 투자를 대폭적으로 지원하는 것을 고려할 필요가 있다. 숙련수준의 향상이 저소득층에게 안정된 일자리와 적절한 임금수준을 제공하는 현실적인 방도가 될 것이기 때문이다. 주변적 저숙련 노동자층에게 사회보장이 확대되고 일을 통한 생계유지를 보장하면서 충분한 인적자본 개발기회를 제공한다면 현재와 같은 핵심노동자층과의 격차는 상당부분 해소될 것이다.

저소득층 아동에 대한 적극적 교육지원을 통해 확대되고 있는 교육기회의 계층별 격차를 완화하려는 노력은 더욱 더 중요해지고 있다. 이미 대학교육이 사회의 규범으로 되고 있으나 사교육비, 대학 등록금 등 교육비용 상승은 저소득층 가계에 큰 부담이 되고 있고, 저소득층 아동의 발전기회를 제약하고 있다. 이제 소득계층간 교육격차의 확대로 인해 소득격차가 세대 간에 재생산될 것이라는 우려가 일반시민과 정책결정자들 사이에서 증대하고 있다. 산업화 시기 한국의 경험은 양질의 교육을 받은 인적 자원이 경제성장을 촉진하고 평등한 소득분배를 성취하는 데 핵심적 요소였음을 보여주었다. 한국 복지국가의 미래 또한 이러한 사회투자노력의 정도에 따라 결정될 것으로 보인다.

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한국사회포럼 기획워크숍 발표원고

2008년 8월 28일

한국 복지국가의 성격과 전망

남찬섭 (동아대 사회복지학과)

Ⅰ.  서  론

한국에서 복지국가가 본격적으로 발전하기 시작한 것은 대체로 경제위기 이후부터라고 보아도 크게 무리가 없을 것이다. 이 기간 동안의 복지국가 확대로 학계에서는 이른 바 한국복지국가 성격논쟁이 벌어지기도 하였다. 논쟁과정에서 한국에서 시도된 복지개혁의 성격 및 복지국가의 성격과 관련하여 국가복지강화론, 보수주의론, 신자유주의관철론, 발전국가적 성격론 등 다양한 입장이 개진되었다. 각 입장은 경제위기 이후 집권했던 민주정권이 추진한 복지개혁의 성격과 관련하여 상당히 대립적인 견해를 제시하고 있지만(특히 국가복지강화론과 신자유주의관철론) 대체로 보아 복지개혁은 국가복지를 강화하려는 시도였다고 볼 수 있다.

이들 각 입장에 대해서는 김연명 편(2002) 참조.

하지만 국가복지 강화라는 용어는 사실상 그 의미가 불분명한 면도 있다. 한국복지국가 성격논쟁에서 사용된 국가복지강화라는 용어의 의미는 논쟁 초기와 그 후가 약간 다르다. 비록 누구도 명시적으로 표현하지는 않았으나 논쟁 초기에 국가복지강화는 “복지에 대한 사회민주주의적인 성격의 국가책임강화”를 의미하는 다소 이상주의적 함의를 갖는 것으로 암묵적으로 전제되었으나, 시간이 지나면서 이것은 단순히 복지에 국가가 개입하는 행위를 의미하는 것으로 변화되었다. 국가복지강화론을 처음 제기한 김연명은 자신에 대한 비판을 재비판하는 과정에서 국가복지란 국가의 재정책임이나 직접공급 뿐만 아니라 단순규제에 이르기까지 모든 것을 포괄한다고 함으로써(김연명, 2002) 논쟁 초기의 암묵적 전제를 파기해 버렸다. 또한 이렇게 함으로써 김연명은 국가역할의 질적 차이를 양적 차이로 환원시켜 버렸다(남찬섭, 2002). 하지만 논쟁 초기에 암묵적으로 전제되었던 사회민주주의적 성격의 국가책임과 관련하여 그것을 구체화할 전략을 누구도 제시하지 못하였을 뿐더러 설사 그것을 제시할 수 있었다 하더라도 실현가능성은 거의 전무했었다고 해야 할 것이다. 이런 점에서 한국 복지국가 성격논쟁에서 제기되었던 국가복지강화론은 어떤 의미에서는 논쟁의 초기부터 국가행위의 방향이 복지에 대한 과거보다 좀 더 적극적인 개입을 지향하는 방향이라는 정도의 개념이었다고 보는 것이 타당한지도 모르겠다. 돌이켜보건대 한국의 정치경제적 현실은 이런 정도의 개념조차도 실현하기에 매우 척박했던 것같다.

하지만 민주정권 집권 10년이 끝나고 정권이 바뀐 현 시점에서 돌이켜볼 때 국가복지를 강화하려는 시도는 실패한 것처럼 보인다. 이는 국가복지가 내용적으로 크게 강화된 것으로 보이지 않는다는 점에서도 그러하며 그간 추진된 국가복지 강화시도가 이를 되돌릴 수 없을 만큼 굳건한 제도적 구조를 형성하지 못했다는 점에서도 그러하고 복지개혁 시도가 정치적 지지를 그리 받지 못하면서 진행되었다는 점에서도 그러하다. 특히 참여정부 중반을 넘기면서 복지개혁 시도는 사실상 한국 사회에서 참여정부 집권세력 외에는 거의 아무도 지지하지 않는 고립무원의 상태에 놓여 있었던 것 같다.

이렇게 된 원인은 여러 가지가 있을 것이다. 한국이 복지개혁을 시도할 때의 상황은 서구 유럽이 복지국가를 확대하던 제2차 대전 직후의 기간과는 상당히 다른 조건에 놓여 있었다. 서구 유럽은 제2차 대전 후 경제적으로 어느 정도 안정적인 조건에서 복지국가를 발전시킬 수 있었지만 한국은 1990년대 초반부터 본격화한 신자유주의의 물결이 경제위기라는 극단적인 형태로 나타나 양극화를 심화시키는 상황이었다. 또한 정치적으로 서구 유럽은 복지국가에 대한 정치적 합의가 어느 정도 형성된 상황이었지만, 한국은 경제위기 직후의 짧은 기간을 제외하면 복지국가 확대에 대한 정치적 합의는 별로 없는 상황이었다. 게다가 자본주의의 심화에도 불구하고 복지에 대한 국가의 개입을 극도로 꺼려온 발전전략으로 인해 누적적으로 형성된 사회의 각 구조는 10년간의 짧은 복지개혁 시도로 극복하기에는 너무나 강고하였다고 볼 수 있다.

복지에 대한 국가개입의 극소화로 인해 형성된 사회구조를 복지라는 측면에서 본다면 국가복지 이외의 복지형태라는 것으로 파악될 수 있을 것이다. 국가복지 이외의 복지는 자가복지(自家福祉)라 할 수 있을 것이며 이는 민간보험이나 비공식적 이전 등으로 구성되는데 이는 연복지(홍경준, 1999) 나 연고복지 혹은 각개약진복지(강준만, 2007)와 유사하다. 민주정권은 10년의 집권기간 동안 이런 자가복지에 사실상 별로 주의를 기울이지 못하였다. 하지만 이는 학계도 일부 논자들을 제외하면 마찬가지였다고 할 수 있다. 이것에 주의를 기울인 논자들 중 일부는 특히 민간보험에 주목하여 이를 한국 복지개혁의 성격이 신자유주의적인 것임을 보여주는 증거라고 주장하였다(조영훈, 2004; 손호철, 2005). 하지만 한국에서 민간보험은 복지개혁이 시도되던 시기에 새삼스럽게 커진 것이 아니라 1980년대 초반부터 급격히 성장하여 그 때 이미 매우 큰 규모에 도달하였다는 점에서 민간보험은 복지개혁의 성격을 판단하는 증거라기보다는 복지개혁의 배경을 이루는 것이라고 보는 것이 더 타당하다. 민주정권은 복지개혁의 배경을 적절히 고려하지 못했다는 점에서 한계를 가지고 있었다고 볼 수 있다. 복지개혁이 소기의 성과를 거두지 못한 것에는 다른 이유도 있겠지만 이 글 역시 복지개혁의 배경으로서 자가복지에 대해 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 한국 복지국가의 위상과 성격

1. 한국 복지국가의 위상

복지국가의 전반적인 상태를 보여주기 위해 가장 흔히 사용되는 지표는 사회지출이다. <표 1>은 공공사회지출의 GDP 대비 비중을 주요 연도별로 표시한 것이다.

<표 1> GDP 대비 공공사회지출의 추이 (%)

	1990	1995	1998	1999	2000	2001	2002	2003
OECD 30개국	17.8¹	19.9¹	19.7¹	19.8¹	19.4	19.7	20.3	20.7
EU 15개국	21.9	23.9	23.0	23.1	22.5	22.9	23.4	23.9
미국	13.4	15.4	14.8	14.6	14.6	15.2	16.0	16.2
일본	11.2	13.9	14.9	15.4	16.1	16.8	17.5	17.7
멕시코	3.6	4.7	5.0	5.8	5.8	5.9	6.3	6.8
터키	7.6	7.5	11.1	13.2	-	-	-	-
한국	3.0	3.5	5.5	6.3	5.1	5.4	5.4	5.7
주 1. OECD 28개국 평균임. 자료: OECD (2007b).

주지하다시피 한국의 공공사회지출 수준은 OECD 국가들 중 대단히 낮은 편이다. 공공사회지출은 OECD 평균의 1/4 수준이며 지출수준이 낮은 편인 영미권 국가들이나 일본에 비해서도 1/3 수준에 그치는 정도이다. 한국의 공공사회지출 수준은 OECD 국가들 중 지출수준이 가장 낮은 멕시코와 유사하거나 그보다도 낮은 정도이다.

<그림 1> 경제발전 정도와 공공사회지출의 추이

1인당 GDP (US $, PPPs)

G

D

P 대비 공공사회지출

(%)

이와 같은 낮은 공공사회지출 수준은 경제발전 수준을 고려하여 비교해도 마찬가지이다. 1인당 소득이 1만불에 도달한 1990년대 초 한국의 공공사회지출은 GDP 대비 3% 정도였지만 일본은 10%가 넘었고 EU와 OECD 국가들은 18%～20%에 달하는 수준이었다. 1인당 소득이 2만불에 도달한 시점에서도 OECD 국가들이나 EU는 다소간의 부침은 있으나 20%대 내외에서 비교적 안정적인 추세를 보이고 있는 반면 한국은 매우 빠르게 증가했음에도 불구하고 여전히 이들 나라에 비해 상당히 낮은 수준을 보이고 있다. 이와 같은 공공사회지출의 수준은 국가복지의 낙후성(홍경준, 1999)을 단적으로 보여주는 것이라 할 수 있다.

2. 한국 복지국가의 특성: 자가복지(自家福祉)의 동학

사회지출을 지출주체에 따라 구분하여 비교하면 한국은 공공사회지출만을 비교했을 때보다 서구 국가들과의 격차가 다소 줄어든다(<표 2> 참조). 이 역시 익히 알려진 바대로 한국은 사회지출에서 민간지출이 차지하는 비중이 상대적으로 크기 때문이다. 미국과 일본도 민간지출의 비중이 비교적 큰 편인데 그렇지만 한국의 경우와는 약간 차이가 있다. 미국과 일본은 민간지출 중 자발적 민간지출의 비중이 크지만 한국은 법정민간지출의 비중이 더 크다.

<표 2> GDP 대비 사회지출의 내역별 비교 (%)

		1990	1995	1998	1999	2000	2001	2002	2003
OECD 평균	총사회지출	19.97	22.55	22.50	22.76	22.37	22.83	23.41	23.87
	공공지출	17.95	19.88	19.68	19.83	19.41	19.73	20.27	20.71
	법정민간지출	0.65	0.97	1.04	1.00	1.04	1.11	1.12	1.13
	자발적민간지출	1.38	1.69	1.78	1.92	1.92	1.99	2.02	2.03
미국	총사회지출	21.01	23.74	23.53	23.51	23.74	24.61	25.86	26.25
	공공지출	13.39	15.35	14.81	14.59	14.59	15.15	16.01	16.20
	법정민간지출	0.54	0.46	0.40	0.40	0.39	0.39	0.40	0.39
	자발적민간지출	7.09	7.93	8.33	8.52	8.76	9.07	9.45	9.65
일본	총사회지출	11.41	14.18	15.31	18.66	18.85	20.28	20.65	21.01
	공공지출	11.25	13.89	14.90	15.44	16.11	16.85	17.48	17.73
	법정민간지출	0.17	0.26	0.39	0.44	0.51	0.70	0.79	0.66
	자발적민간지출	0.00	0.03	0.02	2.79	2.23	2.74	2.39	2.62
한국	총사회지출	4.07	4.89	10.13	9.10	8.43	7.91	7.46	8.06
	공공지출	3.00	3.46	5.46	6.31	5.07	5.44	5.37	5.69
	법정민간지출	1.04	1.31	4.49	2.61	3.17	2.29	1.90	2.18
	자발적민간지출	0.03	0.13	0.18	0.19	0.19	0.18	0.18	0.19
자료: OECD (2007b).

김교성 등(2007)은 최근에 한국의 사회복지자원총량을 추계하고 이러한 자신들의 연구와 선행연구를 비교한 바 있다. <표 3>에 이 비교결과가 제시되어 있는데 여기에는 시장과 비영리부문, 가족의 복지자원 추계결과도 제시되어 있다. 사실 우리가 복지의 주체를 시장이나 비영리부문, 가족으로까지 넓히게 되면 사회복지자원량을 추계하기가 대단히 어려워지며 어떤 의미에서는 이러한 식의 사회복지자원량 추계가 별 의미가 없다고 볼 수도 있다. 우리가 통상 말하는 복지는 국가라는 집합체를 상정한 것이고 이 경우 복지는 시장의 작동을 수정하는 것이며 이처럼 시장의 작동을 수정하여 시장을 통해서 얻을 수 없는 결과를 얻으려는 것으로서의 국가복지는 그 역시 비록 나라에 따라 다양한 편차를 보인다 하더라도 집합적 동의에 근거하여 그 개입범위를 확정하는 것이 비교적 용이하다고 볼 수 있다(물론 실제로는 용이하지 않지만). 그러나, 복지의 주체를 기업, 시장, 비영리부문, 가족으로까지 확대하게 되면 그 경우 시장의 작동에 대응하는 각 주체의 행위는 집합적 동의보다는 각 주체가 처한 상황에 따라 매우 다양한 편차를 보이게 되므로 어디까지를 복지적 행위라고 확정할지가 대단히 모호하게 된다. 하지만 그럼에도 불구하고 국가라는 집합체가 통상적인 인식범위에서 복지라고 인정되는 개입범위를 복지로 상정하고 이를 기업이나 시장, 비영리부문, 가족에 의제하면 어느 정도 자원총량을 추계할 수 있으며 이것이 반드시 의미가 없다고만 하기는 어려울 것이다(이 지적이 시사하는 한계는 이 글에서 말하는 자가복지에도 그대로 적용된다).

<표 3> 사회복지자원의 주체별 비교 (10억원, %)

	기준연도	자원총량	정부	기업	시장	제3섹터	가족(공동체)
김교성 외 (2007)¹	2004	162,808 (147,633)	52,956	44,386 (30,308)	54,397	3,036 (1,938)	8,033
		100.0 (90.6)	32.5 (35.9)	27.3 (20.5)	33.4 (36.8)	1.9 (1.3)	4.9 (5.4)
김진욱 (2005)²	2000	128,794～ 131,243	31,863	28,855	18,034	1,815	48,227～ 50,676
		100.0	24.7～24.3	22.4～22.0	14.0～13.7	1.4	37.4～38.6
신동면 (2001)	1997	110,162	43,073	24,014	40,562	3,913	16,362
		100.0	39.1	21.8	36.8	3.6	14.9
고경환 외(2003)	2001	58,227	33,774	14,221	10,232		-
		100.0	58.0	24.4	17.6		-
정선욱 (2002)²	2001	10,168～ 10,218	9,968	90～ 105	-	201～ 234	-
		100.0	98.0～97.6	0.9～1.0	-	2.0～2.3	-
주 1. 괄호 안의 수치는 중복 계산된 금액을 제외했을 경우의 값임. 2. 김진욱의 연구와 정선욱의 연구에서 범위로 표시된 값은 해당 항목의 금액 계산시 추계방식의 차이로 인해 값이 다르게 나왔기 때문임. 자료: 김교성 외 (2007), <표 6>. 비중은 필자 계산.

이 점을 염두에 두고 <표 3>을 보면, 고경환 등의 연구와 정선욱의 연구를 제외하면 나머지 세 가지의 연구는 적어도 정부부문과 관련해서는 비교적 유사한 결과를 보여주고 있다. 고경환 등의 연구와 정선욱의 연구에서 추계치가 다른 세 연구와 큰 차이를 보이는 것은 아마도 연구목적의 차이나 추계대상항목의 범위설정의 차이 등에서 기인한 것이 아닌가 생각된다. 특히 고경환 등의 연구는 OECD에 보고하기 위해 사회지출을 추계한 것이므로 이 글의 <표 2>에 제시된 것과 사실상 동일하다고 볼 수 있다. 나머지 세 연구를 보면 정부부문은 대체로 자원총량의 25%～40% 정도를 차지하는 것으로 나타난다. 이렇게 보면 결국 민간자원의 비중이 60%～75%에 이른다는 결론이 나온다. 민간부문 내에서 기업은 기업복지를 의미하며, 시장은 주로 민간보험을 의미하는데(김진욱의 연구에서는 민간의료비가 포함됨(김진욱, 2005)), 기업부문과 비영리부문은 연구 간에 차이가 비교적 적지만 시장과 가족은 차이가 큰 편이다. 김교성 등의 연구에서는 시장부문이 대단히 큰 것으로 추계된 반면 김진욱의 연구에서는 가족의 비중이 대단히 큰 것으로 추계되었다. 이는 가족의 경우 보살핌노동의 가치나 교육비 이전지출 등을 포함하였는가 여부의 차이에서 기인한 것이다. 하지만 이러한 차이에도 불구하고 시장(민간보험으로 대표되는)과 가족의 비중이 대단히 크다는 점은 확인할 수 있다.

민간보험의 규모는 다른 방법으로도 확인할 수 있다. 위의 <표 3>에서 인용한 것은 민간보험의 지출을 본 것이지만 민간보험의 보험료 규모로도 이를 접근해볼 수 있다. 우리가 통상 말하는 사회지출과 개념을 맞추려면 민간보험도 지출을 보아야 하겠지만 이 경우 저축성 보험금과 보장성 보험금을 구분해야 하는지, 구분한다면 둘 중 어느 것을 포함해야 하는지(아마도 보장성 보험금을 포함해야 할 것 같기는 하다. 김진욱(2005)은 생명보험의 보장성 보험금만 포함하였고, 김교성 등(2007)은 생명보험 및 손해보험까지 포함하였다) 등이 결정되어야 한다. 하지만 한국의 경우 자산증식이나 운용을 위한 저축성 보험이 상당히 보편적이고 이를 통한 자산운용이 다양한 생활상의 필요를 충당하려는 목적에서이기 때문에 저축성 보험금을 반드시 제외해야 하는지는 논란이 있을 수 있다. 또한 한국의 민간보험은 보험료 수입에 비해 보험금 지출이 적은 편이고, 보험료로 지출된 가계수입은 다른 생활용도로는 사용할 수 없기 때문에 보험금 지급분만을 고려하는 것은 한국에서 민간보험이 갖는 의미를 과소평가하는 것일 수도 있다.

<표 4>는 민간보험의 보험료 수입(바꾸어 말하면 민간보험에 대한 가계의 보험료 지출)의 GDP 대비 비중(즉, 민간보험보급률(penetration))을 연도별로 제시한 것이다. 한국은 표에 제시된 모든 연도에서 값이 OECD 평균보다 높다. 이 민간보험보급률을 총사회지출과 비교해보면 한국은 언제나 민간보험의 규모가 총사회지출보다 큰 것으로 나타난다.

<표 4> 민간보험보급률 및 총사회지출 대비 민간보험보급률 추이

		1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
민간보험 보급률(%)	한국	10.2	11.0	11.2	11.7	13.8	11.6	11.8	10.6	10.2	9.8	9.8	10.7
	OECD	-	8.4	7.8	8.3	8.4	8.7	9.1	8.9	8.4	9.3	9.2	9.1
민간보험보급률/ 총사회지출(%)	한국	230.2	231.7	227.3	197.2	138.0	130.0	142.5	136.5	139.4	124.6	112.7	118.4
	OECD	-	37.4	34.6	37.0	37.5	38.3	40.9	39.2	35.8	39.0	-	-
주 : 총사회지출 대비 민간보험보급률 = [(민간보험보급률) ÷ (총사회지출/GDP)] × 100. 자료: 민간보험보급률 중 1994년은 OECD(a); 1995～2004년은 OECD(b); 2006년은 OECD(2007a). 총사회지출 중 OECD평균은 OECD(2007b); 한국은 고경환 외(2007).

필자는 이를 한국의 복지개혁이나 복지국가가 신자유주의적인 것임을 보여주는 증거라고 생각하지 않는다. 앞에서도 언급했듯이 민간보험은 복지개혁이 추진되면서 커진 것이 아니라 이미 20여년 전부터 충분히 커진 상태였다. 한국의 민간보험보급률은 1977년에 1.49%였고 세계시장점유율 순위 25위였는데 1984년에는 민간보험보급률이 5.65%, 세계시장점유율 순위 11위를 기록하였고 1989년에는 민간보험보급률 9.80%, 세계시장점유율 순위 9위를 기록하였다(생명보험협회a). 한국의 민간보험은 1970년대 말과 1980년대 초에 비약적으로 성장했던 것이다. 그리고 이것은 국가복지의 지체성과 관련성이 깊다. 1980년대의 한국은 이미 상당한 자본주의 경제가 되어 있었으며 그로 인한 사회적 위험도 상당한 수준이었다. 이미 1970년대 중반에 참여정부가 제기한 사회양극화가 당시 지식인들 사이에 심각하게 논의된 바가 있었다는 점(크리스챤 아카데미 편, 1975)만 보아도 이를 알 수 있다. 한국의 국가는 1970년대 이래 자본주의의 심화와 그로 인한 사회적 위험의 증가에도 불구하고 그에 대한 대응을 최소수준으로 억제해 왔다. 이로 인한 공백이 민간보험에 의해 채워진 것이다. 한국은 복지개혁으로 인해 민간보험 천국이 된 것이 아니라 민간보험 천국인 속에서 복지개혁이 추진된 것이다. 엄청난 민간보험의 규모는 한국 복지체제의 성격을 말할 때에는 기준으로 삼을 수 있을지 모르겠으나 그 경우에도 한국은 복지개혁으로 인해 신자유주의적인 복지체제가 되었다기보다는 이미 1980년대 초부터 유례를 찾기 어려울 정도로 대단히 신자유주의적인 복지체제였다고 해야 할 것이다. 방대한 민간보험의 규모는 민간보험 보험료 수입을 조세수입과 비교해도 드러난다(<표 5> 참조). 민간보험 중 대부분을 차지하는 생명보험의 보험료수입액은 한국 시민들이 정부에 납부한 직접세 납부액보다 많다(2006년의 경우 직접세는 62조 8천억원, 생명보험회사의 보험료수입액은 66조 4천억원). 생명보험 보험료수입액은 간접세 납부액보다도 더 많다. 그리하여 생명보험 보험료수입액은 경제위기 전에는 국세총액의 60～70%에 달하였고 경제위기 후 세원확대 등으로 조세수입이 증가한 뒤에도 여전히 국세총액의 50%를 넘고 있다.

<표 5> 연도별‧세목별 국세징수실적 및 생명보험 보험료수입 (억원)

	국 세							생명보험 보험료수입
		내국세	직접세			간접세
				소득세	법인세		부가가치세
1993	363,747	341,746	164,138	94,628	58,623	173,686	116,875	240,534
1997	636,459	521,531	256,201	148,679	94,247	253,647	194,880	489,559
2002	966,166	822,259	392,617	191,605	192,431	406,056	316,088	490,670
2006	1,302,609	1,138,795	627,943	310,043	293,622	479,281	380,929	664,549
주: 국세 중 교통세, 방위세 등 목적세, 직접세 중 상속세 등, 간접세 중 특별소비세 등은 표시하지 않음. 따라서 합계는 표에 제시된 수치로는 일치하지 않음. 자료: 국세청 (1998); (2007); 생명보험협회(a); (b).

<표 6> 근로소득과 공적이전소득 및 사적이전소득의 추이 (경상소득 대비 %)

		1982	1987	1992	1997	2002	2003	2004	2005	2006
근로소득(A)	전가구	-	-	-	-	-	90.8	89.9	88.8	88.7
	근로자가구	92.6	90.0	93.4	93.3	94.0	95.5	94.5	93.7	93.8
	근로자外가구	-	-	-	-	-	82.9	81.9	80.5	79.7
공적이전 소득(B)	전가구	-	-	-	-	-	1.9	2.0	2.5	2.7
	근로자가구	0.3	0.3	0.5	0.6	0.9	0.7	0.9	1.4	1.5
	근로자外가구	-	-	-	-	-	3.9	3.9	4.4	4.9
사적이전 소득(C)	전가구	-	-	-	-	-	4.8	5.8	6.3	6.2
	근로자가구	4.5	6.6	3.4	3.7	3.1	2.3	3.1	3.6	3.4
	근로자外가구	-	-	-	-	-	9.1	10.2	11.0	11.1
C/B	전가구	-	-	-	-	-	251.5	282.0	254.9	227.3
	근로자가구	1664.9	2497.3	706.2	617.4	357.2	305.8	332.4	260.4	226.6
	근로자外가구	-	-	-	-	-	234.0	261.3	252.0	227.6
주 1. 경상소득은 경조사소득을 합한 금액을 의미함. 2. 근로소득은 임금소득과 사업‧부업소득을 합한 소득임. 3. 사적이전소득은 경조사소득을 합한 것임. 자료: 통계청. KOSIS.

이처럼 민간보험의 규모가 큰 가운데 가족 간의 비공식적 이전의 규모도 매우 크다. 이는 앞에서 본 사회복지자원총량에 관한 연구에서도 나타난 바인데, 비공식적 이전은 가계조사 자료로도 대체적으로 파악해볼 수 있다. <표 6>에 의하면 경조사소득을 합한 비공식적 이전소득은 표에 제시된 모든 연도에서 언제나 공적이전소득보다 크다(경조사소득을 제외해도 결과는 같다). 경제위기 이전의 경우 공적이전소득에 대비한 비공식적 이전소득의 상대적 규모는 믿기 어려울 정도로 크며, 경제위기 이후에도 그 규모는 2배가 넘는 수준이다. 게다가 비공식적 이전소득의 소득재분배 효과는 흔히 생각하는 것과 달리 제법 재분배적이다(<표 7>). 지니계수 개선효과를 보면 비공식적 이전소득의 효과가 공적이전소득의 효과보다 더 크다.

<표 7>에 제시한 것은 전가구 대상이다. 도시근로자가구만을 보면 공적이전소득의 지니계수 개선효과가 좀 더 큰 것으로 나타난다. 하지만 이 경우에도 비공식적 이전의 불평등 개선효과는 작은 것이 아니다. 1982～1992년 도시근로자가구의 소득을 분석한 김기덕‧손병돈(1995)의 연구에서도 사적이전은 불평등을 완화시키는 것으로 나타났다.

<표 7> 소득단계별 지니계수와 개선효과 추이 (全가구)

	소득단계별 지니계수			소득단계별 개선효과(%)
	일차소득 (A)	시장소득 (B)	가처분소득 (C)	사적이전 효과 (A→B)	공적이전 효과 (B→C)
2003년	0.357	0.336	0.324	5.89	3.62
2004년	0.362	0.338	0.324	6.51	4.19
2005년	0.366	0.341	0.325	6.70	4.70
2006년	-	0.344	0.324	-	5.81
주 1. 일차소득은 근로소득(임금소득＋사업‧부업소득)＋재산소득. 시장소득은 일차소득＋사적이전소득. 가처분소득은 경상소득(시장소득＋공적이전소득)－(조세＋사회보험료). 2. 여기서 말하는 사적이전소득은 경조사소득을 포함하지 않은 것임. 3. 공적이전효과는 조세 및 사회보험료의 지니계수 개선효과를 포함한 것임. 자료: 2005년까지는 강신욱‧여유진 외(2006), 2006년은 김태완 외(2007)에서 인용. 개선효과는 필자가 계산.

지금까지 살펴본 내용을 종합적으로 말하자면 한국 시민들의 복지는 한마디로 시장에 맡겨져 있는 것이라고 할 수 있다. 민간보험과 비공식적 이전소득은 그 배분원리가 다르겠지만 그 원천은 결국 가구원들의 근로소득이다. 한국의 시민들은 시장에서의 취업을 통해 소득을 획득하여 생활상의 필요에 충당하며 그 외 남는 소득 중 직접세보다 더 많은 금액을 보험회사에 납부하고 정부의 사회보장제도를 통해 얻는 공적이전소득보다 더 많은 소득을 가족 간의 비공식적 이전을 통해 획득하여 삶의 위험에 대처하고 있는 것이다. 그리고 참으로 그 원인이 궁금하지만 비공식적 이전소득은 공적이전소득보다 더 효과적이기까지 하다.

3. 한국 복지정치의 딜레마

이러한 자가복지, 즉 시장에 맡겨진 복지의 존재는 민주정권이 추진한 복지개혁 시도를 일종의 딜레마에 빠지게 했던 것 같다. 복지개혁으로 인해 증가하는 국가복지는 자가복지를 침해하고 자가복지로부터 얻을 수 있는 혜택의 크기를 축소시키는 작용을 하였던 것으로 보인다. 일반적으로 복지축소의 정치는 비난회피의 논리에 따라 작동된다(Pierson, 1994).

비난회피의 논리는 복지축소가 초래할 정치적 비용을 최소화하는 전략으로 나타나는데, 그것은 모호화 전략과 분할전략, 그리고 보상전략의 세 가지로 구분된다(Pierson, 1994, p. 19～24). 모호화 전략(strategy of obfuscation)은 축소로 인한 손실을 최대한 작게 보이기 위해 축소정책에 관한 정보를 얻기 어렵게 하는 것인데 이는 급여증가율의 억제 등 점감주의적 방법을 취하거나 축소와 정부정책 간의 인관관계를 모호하게 하거나 책임소재를 불분명하게 함으로써 달성될 수 있다. 분할전략(strategy of division)은 수급요건 등을 엄격히 함으로써 혜택과 손실의 영향이 집단마다 다르게 가도록 하는 전략이며, 보상전략(strategy of compensation)은 현재의 수급자에게는 축소 예외조치를 취하거나 민간급여를 늘려 축소에 따른 손실을 보완하는 전략이다. 그런데 한국의 복지개혁은 자가복지를 축소시키면서도 그로부터 나올 비난을 회피하는 데 동원될 수 있는 이들 세 가지 전략을 모두 사용할 수 없었던 것 같다.

첫째, 국가복지의 확대가 “시장에 맡겨진 복지”의 작동을 침해하거나 그로부터 얻을 혜택을 축소시킨다고 하여 국가가 복지확대정책을 취하면서 이 확대정책에 관한 정보를 모호하게 한다는 것은 불가능하다. 게다가 절차적 민주주의가 어느 정도 확립된 상황에서 정책정보를 모호하게 하는 것은 더더욱 가능하지 않다. 따라서 모호화 전략은 작동되지 않는다.

둘째 “시장에 맡겨진 복지”는 그 작동과정이 조직화하여 있지 않고 시장에 맡겨져 있다는 바로 그 때문에 그 축소의 영향이 중하위층에게 집중될 가능성이 높은데 정부가 확대하려는 국가복지도 중하위층을 우선하는 것이었기 때문에 “시장에 맡겨진 복지”의 축소와 국가복지의 확대 표적이 동일하다. 따라서 분할전략도 작동되지 않는다.

셋째 주지하다시피 한국은 국가복지의 발달이 지체되었다. 이는 시간적으로도 그러하고 지출수준에서도 그러하다. 그러다보니 아직 국가복지가 가져다 줄 혜택은 모호하기만 하다. 사회보험료가 해마다 올라 가계에 부담을 주고 있는 데도 이것이 가계에 주는 혜택은 별로 없을 뿐만 아니라 생활은 시간이 갈수록 어려워져 가기만 한다. 국민연금이 있지만 너무나 먼 장래에 혜택을 받을 수 있으며, 건강보험이 있지만 법정본인부담을 비롯하여 비급여항목에 대한 가계부담도 여전히 높은 편이다. 게다가 참여정부가 추진한 사회복지서비스는 “현찰”을 가져다주는 것이 아닌 데다 아직은 대상자가 보편화해 있지 못하고 실제 서비스 공급자들은 거의 대부분 민간인들이어서 국가정책과 서비스 혜택 간의 인과관계가 깊이 각인되지 않는다. 따라서 보상전략이 제대로 작동될 가능성도 낮다. 결국, 축소의 정치에서 발생하는 비난을 회피하는 데 동원될 전략을 활용할 수 없기 때문에 정부는 언제나 수세적 입장에 설 수밖에 없다.

게다가 이처럼 비난회피를 위한 세 가지 전략이 모두 작동되지 않는데다 국가복지 확대의 정치에서도 현재 한국은 결코 유리한 환경에 있지 않다. 노동계급의 권력자원이 낮은 수준에 있음은 널리 알려진 바이며 지구화 등으로 경제적 여건도 좋지 않다. 결국 민주정권은 국가복지의 확대를 위해 노력해 왔지만 그것이 “시장의 작동에 맡겨진 복지”를 축소한 데 따른 비난을 회피할 전략을 활용할 수 없었던 데다 주된 정책목표인 국가복지 확대마저 이를 추동하는 데 유리한 조건을 갖지 못한 딜레마에 갇혀 있었던 것이다.

노조조직률은 1986년 12.3%에서 1989년 18.6%로 상승했지만 그 후 급격히 떨어져 1992년 14.6%, 1996년 12.1%를 기록했고, 2004년에는 10.3%로 떨어지더니 2005년에는 10% 이하로 떨어져 9.9%를 기록하였다. 아이러니하게도 이처럼 노조조직률이 급속도로 하락하는 가운데 2004년 총선에서 민주노동당은 국회의원을 10명이나 당선시킴으로써 의회진출에 성공하였다. 하지만 이것이 노조조직률 수치에서 보는 노동계급의 취약한 권력자원을 보완하는 것은 아닌 것으로 보인다. 민주노동당의 의회진출 성공은 계급정치에 입각한 전략으로 인한 것이 아니라 그것과는 다른 서민정치 혹은 분배정치에 입각한 상징전략(은수미, 2005)에 의한 것이다.

Ⅲ. 결론과 전망

앞에서 언급한 것처럼 한국의 민주정권이 추진한 복지개혁이 신자유주의적인 것이라고 하기는 어렵다. 하지만 복지개혁은 “시장에 맡겨진 복지”라는 환경적 제약 속에서 추진되었고 또 복지개혁을 추진했던 민주정권은 그러한 제약을 제대로 인식하지 못하였다. 그리고 설사 그것을 인식했다 하더라도 그것을 극복할만한 전략도 힘도 가지고 있지 못하였다. 심지어 어떤 경우에는 “시장에 맡겨진 복지”의 작동기제에서 복지혜택의 공급자 측(예컨대, 의료산업 등)을 선진화한다는 명분 아래 시장화를 시도하기도 하였다. 이런 점에서 경제위기 이후 집권했던 정권을 진정한 의미의 민주정권이라 하기는 어려울 것이다. 하지만 복지개혁이 처한 제약을 제대로 인식하지 못했던 것은 사회복지학계도 마찬가지였다.

현재 한국 사회는 “시장에 맡겨진 복지”에서 더 나아가 복지가 시장에 완전히 점령당하는 상황으로 아무런 제동장치도 없이 달려가는 것처럼 보인다. 시민들은 “경제”를 되뇌이며, 성장을 공약으로 내건 후보에게 표를 주었으며, “내 집 값만은 오르겠지”라는 희망적인 생각 속에 뉴타운에 대한 꿈을 깊이 간직한 채 오늘도 돈을 벌기 위해 일터로 나간다. 민간보험회사의 횡포를 이따끔씩 보고 겪으면서도 노부모를 위해 그리고 자식을 위해 오늘도 보험료를 불입하며 가끔은 불안하기도 하지만 그래도 성실히 사는 것이라고 위안을 삼는다. 민간보험회사에 불입하는 보험료는 아깝지 않지만 국민연금과 건강보험 보험료에 대해서는 이것만 없으면 한 푼이라도 더 저축할텐데라는 생각에 너무나 아깝고, 치매‧중풍 노인을 돌보아 줄 것이라는 정부의 광고는 그저 여러 보험회사가 내거는 광고와 다를 바 없거나 아니면 그보다 더 못한 것으로 받아들여질 뿐이다. 민주노동당이 내건 무상의료 공약은 말은 좋지만 그것이 실현될 것이라고는 꿈에도 생각한 적이 없다. 이 험한 세상에 자가복지의 범위 내에 있는 사람들 외에는 아무도 믿을 사람이 없다. 한국 사회는 아직도 “피난민 사회”(김동춘, 2000)인 것이다. 연고복지를 매개로 한 민간보험 가입과 자가복지를 통한 훈훈한 비공식적 이전은 성실한 삶의 표상이요 보통 사람들의 보통의 삶이다. 서구에서는 복지국가가 시민들의 삶 속에 깊이 뿌리내려 있지만 한국에서는 민간보험과 비공식적 이전이 삶 속에 깊이 뿌리내리고 있는 것이다.

한국의 복지개혁은 결과적으로 이러한 보통의 삶이 작동되는 방식과 갈등을 일으키면서 진행되었다. 서구의 경우에도 복지국가가 확대되는 과정은 곧 자본주의가 심화되는 과정이기도 하며 그것은 시민들의 일상생활에 간섭하는 과정이기도 하였으므로 갈등이 없지는 않았지만 한국에서 그 갈등은 서구와는 성격을 달리 하는 것 같다. 이제 이러한 갈등이 고스란히 온존된 채 한국의 복지는 “시장에 맡겨진 복지”에서 “시장에 점령당한 복지”로 이행하려 하고 있다. 그동안 복지개혁은 “시장에 맡겨진 복지”와 그 작동의 원천이 되는 소득파악 미비에 의해 소득파악의 부담을 떠안고 있었고 또 축소와 확대의 딜레마에 갇혀 있었다면 이제는 민간금융자본과의 싸움이라는 부담까지 떠안게 되었다. 한국 복지정치가 기존에 안고 있던 축소와 확대의 딜레마에 더하여 이제 본격적으로 국가 대 시장이라는 차원이 더해지게 된 것이다. 이에 따라 한국 복지국가의 앞날은 지금까지보다 훨씬 더 험난할 것이다.

지구화의 흐름 속에 금융자본에 대항하려면 어떤 전략을 어떻게 구사해야 할 것인가? 복지국가의 발달수준이 아직도 미미하고 또 국가복지 확대가 자가복지를 축소시키는 그러면서도 그에 대응할 마땅한 전략을 찾기가 어렵고 국가복지의 확대를 추동할 사회세력도 미미한 딜레마에 갇혀 있는 한국 복지정치의 현실에서 아마도 그 전략은 10여 년 전 IMF가 제시했던 사회안전망 강화 요구안의 내용보다 덜 진보적인 전략이 될 수도 있을 것이다. 그리고 그것에 대해 혹자는 신자유주의적인 것이라고 평가할 수도 있을 것이다. 신자유주의적이라고 평가하는 것도 적절한 것은 아니지만 신자유주의적이라는 평가를 받을만한 것도 적절한 것은 아닐 것이다. 한국 복지정치가 안고 있는 이중, 삼중의 딜레마를 극복할 전략을 절실히 고민해야 할 때이다.

우선 복지개혁이 추진되던 시기에 불분명했던 국가복지의 의미를 좀 더 명확하게 규정할 필요가 있다. 한국복지국가 성격논쟁의 초기에 국가복지의 의미는 암묵적으로만 전제되었을 뿐이었다. 그리고 그 후에는 곧장 파기되었다. 국가복지의 의미가 암묵적으로만 전제되었던 것은 사회복지학자들이 이데올로기적으로 덜 투철했기 때문이기도 하고 또 다른 한편으로는 이데올로기적 죄책감의 유산 때문이기도 하였다. 민간보험과 비공식적 이전이 삶에 뿌리내리고 있는 한국 사회에서 사회민주주의적인 복지국가의 이상은 너무나도 먼 것이기는 하지만 그것이 의미하는 바를 한국의 현실에서 나름대로 구현해내도록 노력하는 것은 값어치가 있는 것이 아닐까?

다음으로 민간보험의 효과성에 대해 좀 더 거시적으로 문제제기할 필요가 있다고 생각된다. 국가의 역할이 잘못된 경우가 많았고 제대로 작동되지도 못했지만 이는 바꾸어 말하면 한국에서는 자본주의화된 이후 각종 사회적 위험에 대한 대처가 주로 민간보험에 의해서 이루어져 왔음을 의미한다. 수십년을 민간보험에 의지하여 사회적 위험에 대처하기 위해 노력해 왔으나 한국 시민들의 삶의 질이나 삶의 안정성은 결코 나아지지 않았다. 민간보험이 시장에서 건전하게 작동하도록 싸우는 것도 중요하지만 삶의 위험에 대처하는 데 있어서의 민간보험의 역사적 효과성에 대해서 의문을 제기하는 것도 중요하다고 생각된다.

한국에서 복지가 제대로 의미를 갖기 위해서는 물론 이러한 노력만으로는 되지 않을 것이며 여기서 말한 것도 이보다 훨씬 더 구체화되어야 할 것이며 이는 지속적인 고민거리가 되어야 할 것이다.

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한국사회 복지운동 도약을 위한 제언

이 글의 일부는 필자의 “관성을 넘어서는 사회공공성투쟁을 위한 몇 가지 제언” ([노동사회] 2008년 6월호), “노동조합의 사회공공성운동, 성찰과 과제”(사회공공연구소 설립토론회 2008.8.20) 등의 내용을 발췌했음.

오 건 호

(사회공공연구소 연구실장)

I. 한국, '복지국가' 적용 가능한가?

- 어떠한 자본주의사회에서도 국가에 의해 수행되는 '복지'가 존재한다는 의미에서 '복지국가' 개념 적용이 가능.

- Polanyi: 자본주의 발전을 노동력의 상품화(commodification)로 파악하면서도 이러한 상품화에 반하는 탈상품화(de-commodification)가 동시에 전개됨을 역사적으로 분석. 노동력상품은 노동자와 분리될 수 없는 것이기 때문에 노동시장의 원리에 의해서만 결정되지 않는 ‘의제적 상품형태’. 이 의제적 상품이 현실에서 기능하기 위해서는 반드시 비상품화된 보조체계에 의존하는데 이것이 바로 ‘복지’. 따라서 복지제도는 자본주의하에서 노동력상품화에 수반되는 필수적 조건.

- 하지만 복지와 복지국가는 다른 범주. 복지국가는 복지가 취약계층의 생계보조를 넘어 일반 국민의 노동력재생산 과정에 개입하는 보편적 성격을 지니게 되었을 때 국가론의 범주에서 다루어질 수 있음. 복지국가로 불리우기 위해서는 일정한 수준의 보편적 복지제도가 정착되어야 함. 2차대전 이후 조합주의체제를 구축하면서 복지가 확대되어온 서구 나라들은 복지국가로 불리울 수 있음. Esping-Andersen이 복지국가의 본질을 탈상품화 (De-commodification)로 정의하고, 탈상품화지수 수준에 따라 복지국가 유형을 구분했는데 모두 일정한 수준의 보편적 복지를 지닌 나라를 대상으로 함.

- 한국은 기초생활보장제도와 기초노령연금이 도입되고 4대 사회보험이 법제화되었지만 실제 내용에선 취약. 기초생활보장제도는 지나치게 자격요건이 엄격하여 절대빈곤층을 모두 포괄하지 못하고, 기초노령연금은 5% 급여율에 불과하여 보편적 연금으로 위상을 지니지 못하며, 건강보험은 낮은 보장성에 허덕이고, 국민연금은 광범위한 사각지대 문제를 지니고 있음. 게다가 현대사회 노동력재생산에 중요한 영향을 미치는 주거복지는 거의 제로 상태.

- 복지의 물적 토대인 국가재정은 GDP 대비 서구의 2/3 수준이고, 국가재정에서 복지가 차지하는 비중도 서구의 절반에 불과. 따라서 GDP에서 복지재정이 차지하는 비중은 서구의 1/3.

- 이러한 상황에서 서구 복지국가 개념을 한국에 적용하는 것은 미래 희망을 이야기하는데 사용할 수 있으나 과거와 현재를 설명하는데 한계. 한국 복지의 특수성을 반영한 새로운 개념은 없는가?

II. 전통적 복지국가론의 인식틀을 넘어

- 일반적으로 복지를 확대하는 것에 반대할 사람은 없을 것. 한국 복지국가를 전망할 때  현실 경론의존적 한계, 취약한 사회인프라 등의 어려움이 있더라도 그 수준을 높게 잡는 게 불가능한 것이 아님. 예를 들어 스웨덴 모델을 한국의 대안 복지모델로 상정 가능.

- 사민주의 복지국가론에서 지적하듯이, 복지국가의 형성은 정치적 계급관계가 결정적인 영향을 미침. 한국 복지국가의 전망은 이후 얼마나 한국 진보운동이 국가권력에 다가가느냐에 달려 있음. 진보정치 꿈의 목표에서 어떠한 제한이 있을 수 없듯이, 한국에서 복지국가의 모델은 가장 ‘강한 복지국가’를 지향해야.

- 그러나 복지국가론 자체가 갖는 한계도 직시해야. 전통적으로 복지국가론은 ‘정치권력과 경제권력의 분리’ 모델에 기반을 두고 있음. 사민주의 정치세력에 의해 정치권력을 장악하지만 시장에서 대기업 자본의 경제권력을 용인하고 이들의 경제적 참여(고용 창출, 조세 기여)를 이용하여 사회복지를 이루고자 함.

- 이러한 전통적 모델도 ‘취약한’ 한국에서 보면 부러울 수 있음. 그래서 한국사회 대안을 논의할 때, 복지국가를 위한 재벌대타협 모델이 제시되기도 함.

- 왜 복지국가론은 시장권력을 넘보지 않는가? 한국의 복지 전망을 논의할 때, 전통적 복지국가론에 입각할 수 있지만, 이것의 한계를 넘는 논의도 가능. 사회공공성운동이나 사회국가론 등으로 인식 확장 필요.

III. 사회복지를 넘어 사회공공성운동으로 의제 확장하자

- 사회복지, 복지국가론의 인식틀을 사회공공성으로 확장할 필요. 사회공공성의 개념을 둘러싸고 아직 합의된 정의는 없지만, 대체로 ‘필수서비스의 보편적 접근성’으로 이해될 수 있음. 이것의 정치경제학적 원리는 탈시장화 혹은 사회연대적 부등가교환. 사회공공성은 신자유주의 시장만능주의에 직접 대응하며 서민의 먹고사는 문제를 ‘복지’를 넘어 ‘공공성’ 의제로 접근. 보다 역동적으로 현대자본주의 동학과 결합된 의제임.

- 사민주의 복지국가론도 탈시장화와 유사한 탈상품화 개념을 사용하고 있지만, 이 때 탈상품화는 자본주의 기본 토대로 시장경제체제를 인정하고 2차적 범주인 사회복지를 설명하는 개념. 사회복지의 탈상품화는 시장경제부문을 용인하고 국가부문에 의한 사회복지로 자신을 제한하지만, 사회공공성의 탈시장화는 특정 경제 영역으로 제한되어 있지 않음.

- 사회공공적 탈시장화 영역은 역사적 담론 상황에 따라 정해지지만 그 한계가 전통적인 사회복지 영역에 머물지 않음. 예를 들어, 농업, 생태, 정보, 언론 등도 사회공공적 영역이며, 향후 정치적 이데올로기적 역관계 변화에 따라 경차공공성, 생수공공성, 석유공공성도 가능.

IV. 복지운동 도약을 위한 몇가지 제언

1. 정부의 복지재정 부풀리기 감시해야

- 정부의 복지재정 산정과정에 부풀리기가 반복되고 있음. 2007년의 경우 복지재정 61.7조원 중 주택부문이 무려 14조원. 이 중 실제 주거복지에 사용되는 재정은 약 3조원이고 나머지 11조원은 주택관련 융자금. 나중에 다시 회수하는 자본적 경비인 주택관련 융자금을 복지재정으로 계산하는 것은 심각한 문제.

- 주택관련 지출 전체를 사회복지 재정에 포함시키는 정부의 재정분류방식은 사회복지 지출에 대한 국제기준에 비추어 볼 때 부적절. OECD 기준에 의하면, 사회복지지출(social expenditure)이란 “가구 또는 개인이 사회적 위험에 처해 있는 동안 공적제도에 의하여 제공되는 사회적 급여(social benefit) 및 재정적 지원(financial contributions)"을 의미. 이러한 정의에 따를 경우, 사회복지 지출에 포함되는 주거(housing)란 주거비용과 관련된 임대비용 보조금 및 기타 현금급여로 정의되며, 우리나라 세출구조에서 보면 기초생활보장제도의 ‘주거급여’가 대표적인 예.

이와 관련해서는 심상정(2007)의 ”참여정부는 복지사칭정부이다“ 참조 (레디앙 2007.2.22).

- 따라서 정부 복지재정에서 10조원 이상이 부풀려 있음. 이 사례를 포함하여 국가복지 실태에 대한 엄격한 감시감독활동 필요.

2. 복지체험을 위한 사례 만들어야

- 한국사회 복지 확대를 위해 서민들이 ‘복지’에 기대와 열망을 가질 수 있어야 하는데 ‘복지 체험’ 부재가 장벽으로 작용.

- 한국에서 주류세력에 의한 복지 확대는 기대하기 어려움. 이에 이를 돌파하려는 복지운동이 필요. 복지체험 사례를 만드는 운동!.

- 무상의료운동이 중요. 의료는 한국사회에서 유일하게 서민들이 복지효과를 부분적으로 체험하고 있는 제도. 비록 중증질환에 대한 공포, 건강보험료에 대한 저항이 존재하나 경중질환에 대한 보장성 체험이 이루어졌고, 이것을 토대로 중증질환 보장성에 대한 기대 존재.

- 지금까지 보건의료운동이 의료시장 개방, 의료영리화 등을 막는데 큰 성과를 거두었지만, 여전히 정부의 정책을 반대하는 ‘네가티브’ 방식에 익숙. 그 결과 한국의 의료체계는 항상 위험에 처해 있는 중대환자로 고정화되어 묘사되고, 그것의 실천적 효과는 건강보험을 부정적으로 상징화. 이는 건강보험의 신뢰를 약화시키고 사보험 시장을 부양하는 의도하지 않는 결과 낳음.

- 보장성 확대를 위한 구체적 운동 벌여야. 건강보험료율을 인상하는 대담하고 공세적인 요구가 필요. 건강보험료를 올리면 사용자 몫이 늘고 덩달아 정부의 법정책임금도 늘기에 낮은 추가 보험료 보담으로 보장성을 획기적으로 늘릴 수 있음(물론 행위별수가제 보완은 필요하다). 게다가 모두에게 동일하게 부과되는 본인부담금과 달리, 보험료가 소득에 따라 정율로 적용되니 이것도 서민들에게 유리.

- 이를 통해 가능한 조속히 무상의료를 체험하게 만들어야. ‘이것이 사회복지’다‘라고 선전할 수 있어야.

3. 취약한 국가재정 확대위한 소득세 인상

- 한국사회에서 사회복지를 요구하면서도 재정방안을 간과하거나 자신의 재정참여를 회피하는 경향 존재.

- 사회보험료, 조세 등에 대한 부정적 저항이 지속되는 한 획기적인 복지 확대 어려움. 상당수 복지전문가들의 조세저항에 순응하여 ‘세율 인상’을 주장하지 못하고, 노동조합은 조합원의 정서를 감안하여 소득세에 매우 부정적.

- 한국의 직접세 중 가장 취약한 것이 소득세. GDP 대비 비중을 보면 법인세는 OECD 수준이나 소득세는 턱없이 부족. 조세감면이 너무 많아 모든 계층이 자신의 책임분을 회피하고 있음. 노동자들이 소득세를 더 내겠다는 것은 중상위계층들에게 엄청난 압력을 주는 증세운동이며, 세입과 세출효과를 종합하면 소득세 인상은 노동자, 서민에게 절대적으로 유리.

- 소득세 인상을 비롯하여 직접세, 사회보험료의 상향을 적극적으로 검토하고 추진해야.

한국 복지국가의 성격과 전망

이 상 이

(복지국가소사이어티 공동대표, 제주대 의대 의료관리학 교수)

Ⅰ 한국 복지국가의 현 단계: 현황과 문제점

1. 우리나라 사회경제체제의 신자유주의적 발전

1) 김영삼 정부 이전 시기

○ 박정희 전 대통령의 중화학공업 중심, 수출 중심, 재벌 중심의 국가경제발전전략의 성공으로 국가 주도형 재벌경제가 비약적으로 발전하였음. 국가의 모든 자원을 경제성장에 투입하였으므로 사회개발분야는 기형적으로 미발달하였음. 그럼에도 불구하고, 사회권적 요구가 정치사회적으로 전혀 조직되지 못하였던 시기였음.

○ 박정희 정권이 1970년대 들어 중화학공업 중심의 집중적 경제성장에 모든 국가의 에너지를 투입하였던 관계로 경제 분야 내부의 극단적 불균등 성장과 함께 사회복지 분야의 극단적 미발달은 노동자와 서민의 삶을 피폐하게 만들었고, 유신이라는 억압적 기제가 작동함으로서 정치적 긴장이 고조되었음. 이 시기에 도입된 사회보장제도도 중화학공업 중심의 국가경제성장 전략에 도움이 되거나 최소한 배치되지 않는 범위 내에서만 허용되었음. 1964년 7월 실시된 산업재해보상보험제도와 1977년 7월에 500인 이상을 상시 고용하는 대기업에서 제한적으로 실시된 의료보험제도가 여기에 해당함. 물론 이러한 제도들은 시민권 확보 투쟁에서 얻어진 것이 아니라, 권위주의 정권이 정치적 정당성을 획득하기 위해 선사한 것에 다름 아니었음.

○ 전두환, 노태우 전 대통령으로 이어지던 한국의 군사독재정권은 유신시대의 억압적 기제만으로는 더 이상 국가를 통치할 수 없는 그러한 과도기적 성격을 지녔던 권위주의 정부였음. 이 시기에는 사회복지 분야에서 더 많은 양보가 이루어졌음. 그럼에도 불구하고, 87년 민주항쟁 이전 시기의 사회복지 확대는 여전히 권위주의 정권의 정치적 정당성 획득의 수단으로 주로 제도화된 것임.

○ 87년 민주항쟁 이후에 사회보험 분야의 획기적 발전이 이루어지는데, 이는 당시 시민사회진영의 사회권적 요구와 민주적 힘의 결집에 의한 측면도 있었지만, 노태우 정치세력의 ‘정치적 선택’이라는 고도의 정치 전략이었던 측면이 더 중요한 것이었음. 1987년 12월 대선을 염두에 둔 ‘1988년 1월의 농어촌지역 의료보험’의 실시와 총선을 염두에 둔 ‘1989년 7월 도시지역 의료보험’ 실시로 전국민의료보험제도를 달성한 것이 여기에 해당함.

2) 김영삼 정부 시기

○ 김영삼 정부는 우루과이라운드(UR) 타결로 인한 더 많은 개방요구와 지구적인 신자유주의 물결이 거세게 몰려들고, 기존의 국가주도형 사회경제체제가 발전의 한계를 노정하면서 변화를 요구받던 시기에 집권하였음. 1994년부터 이루어진 본격적인 세계화 논의, 국민의 삶의 질 향상과 세계적 표준의 주창, 그리고 경제협력개발기구(OECD) 가입으로 박정희 개발독재의 경제적 성과를 딛고, 역대 권위주의 정부가 유지해온 관치경제의 한계를 극복하면서 세계화된 새로운 자본주의 국가 발전의 길 추구하였으며, 그 일환으로 금융자유화와 개방을 추진하였음(1994-1995년).

○ 김영삼 정부의 무분별한 금융자유화조치와 급속한 시장화 전략은 1997년 외환위기를 불러오고, 수많은 은행과 기업의 도산, 서민과 중산층의 고통을 초래함.

3) 김대중 정부 시기

○ 김대중 정부는 환란의 과정에서 집권하였으며, 외환위기 해법으로서 IMF 처방과 워싱턴 Consensus를 전격적으로 수용하게 됨. 이 시기를 기점으로 한국의 경제사회체제는 박정희 식 경제모델, 즉 개발독재 모델의 종언을 고하고 시장만능주의로 넘어간 것임(이정우, 2007).

○ 아이러니컬하게도, 역대 대통령 중에서 김대중 만큼 일반민주주의를 신봉하고, 시민사회세력과 강한 유대관계를 맺었던 대통령도 없었음. 그런 그가 한국의 사회경제체제를 시장만능주의로 전환시켰던 것임. 이 과정에서 중요하게 작용한 매개변수가 외환위기였음.

○ 김대중 전 대통령과 국민의 정부가 갖고 있던 일반민주주의자와 온정주의자로서의 특성, 시민사회세력과의 우호적 연대관계 등으로 인해, 한 편에서 강력한 시장주의의 추진과 다른 한 편에서 사회복지의 확충 및 제도화가 나타났음. 이와 관련해서는 크게 두 가지를 중요하게 거론할 수 있겠음. 하나는 국민기초생활보장제도를 도입한 것이고, 둘째는 4대 사회보험제도의 제도적 틀을 완성함으로써 보편적 복지의 가능성을 열었다는 것임.

○ 먼저, 국민기초생활보장제도는 과거 생활보호제도라는 시혜적이고 자선적인 제도를 국민의 사회권적 기본권에 근거하여 ‘국민기초생활보장’을 국민의 권리 개념으로 법제화 한 것임. 예전의 생활보호사업에서는 근로능력이 있는 가구원이 한 사람이라도 있으면 그 가구는 현금으로 지급되는 생계비 지원을 받지 못하였으나, 국민기초생활보장제도에서는 근로능력의 유무와는 상관없이 가구의 소득 인정금액이 최저생계비 이하인 가구에 대해서는 생계급여를 실시하고 있음.

○ 김영삼 정부 시기였던 1995년에 신경제 5개년 계획 및 WTO 체제 하의 농어촌 발전대책의 일환으로 농어촌 지역에까지 국민연금제도를 확대하였고, 김대중 정부의 집권 1년을 조금 넘겼던 1999년 4월에는 도시지역에까지 국민연금제도를 실시함으로써 마침내 전국민 연금시대를 열었음.

○ 1995년 시행되었던 고용보험은 1998년 10월에는 1인 이상의 전체 사업장을 고용보험의 대상으로 포함하였고, 2001년에는 고용보험을 통해 육아휴직과 산전후 휴가급여 등 보성보호급여를 지급하였음.

○ 또, 1998년 10월과 2000년 7월에 걸친 두 차례의 의료보험 통합 개혁으로 기존의 조합주의 의료보험체계를 통합주의 단일 보험자체계인 현행 국민건강보험체계로 전환하였음. 이 전환은 건강보험제도 운용의 효율성과 건강보험의 보장성 수준을 전국적 차원에서 끌어올릴 수 있는 제도적 토대를 마련하였고, 건강보험료 부담의 형평성을 획기적으로 높였음.

○ 이외에도 외환위기 이후 민생에 도움이 될만한 여러 종류의 사회복지를 확충하였음. 사회복지사의 정부고용이 대폭 늘어난 시기도 이때였으며, 보건복지부의 예산이 가장 큰 비율로 증액된 시기도 이때였음.

3) 노무현 정부 시기

○ 사회경제정책에서 참여정부는 국민의 정부와 차별될만한 것은 거의 없으며, 국민의 정부 때 이루어 놓은 사회보장 및 복지제도를 안착시키는 정도의 역할을 수행하였음. 물론 신자유주의 정책기조를 그대로 이어간 것(결정판은 한미 FTA의 체결)은 두 말할 것도 없음. 한마디로, 온정적 신자유주의 정부라 할 수 있겠음.

○ 결국, 1998년 김대중 정부 이후 참여정부까지 10년 동안 우리 사회는 명실상부한 시장만능주의, 즉 신자유주의 양극화 사회로 구조화된 것임.

2. 신자유주의 한국 사회경제체제의 문제점

1) 경제체제: 승자독식의 시장지상주의 구조

○ 대기업 중심의 산업구조

○ 단기적․투기적 금융자본(금융시장) 구조

○ 양극 고착화된 노동시장: 낮은 이동가능성, 비정규직 과잉

○ 신자유주의적 조세제도: 감세지향, 약한 누진성

- 박정희 정권 때 추진하였던 중화학공업, 재벌, 수출 중심의 집중적 국가경제성장 전략은 이후의 군사정부 시기를 경과하면서 상당한 성과를 거두게 됨. 그러나 이러한 정부주도형 경제발전 전략은 1990년에 들어서면서 변화한 신자유주의 세계경제 환경에서 일정한 한계에 봉착하게 됨. 그래서 김영삼 정부시기에 급속하게 추진하게 된 각종 개방과 시장 강화전략, 특히 금융자유화와 경제정책에서 정부 역할의 축소는 한국경제의 불안정성과 불확실성을 증가시키면서 외환위기라는 국가적 대혼란에 빠지게 됨.

- 외환위기를 수습하는 과정에서 시장과 기업에 대한 정부의 일정한 통제기능을 복구하고, 경제발전에서 국가의 역할을 내실화하는 것 대신에, 기업과 시장, 금융, 대외개방에서 국가가 방임적 태도를 취함으로써, 한국 경제체제는 승자독식의 시장만능주의 구조를 더욱 강화하게 되었음.

- 그 결과는 사회경제체제의 양극화임. 대기업과 중소기업의 양극화가 생산체제에서 가장 심각한 신자유주의적 폐단이 되고 있음. 재벌 중심의 대기업은 모든 것을 빨아들이는 블랙홀과 같은 나쁜 기능을 수행하고 있음. 신자유주의 체제에서 재벌 대기업이 주도하는 수출산업은 지속적인 신장세를 보여주고 있음에도, 내수경제는 장기 침체에 빠져있고, 좋은 일자리 더 줄어들고, 비정규직은 늘고, 중소기업은 질식 상태에 빠져있고, 우리 사회의 전반적 양극화 추세는 더욱 심화되고 있음. 이에 따라 중산층은 줄어들고, 한계계층 뿐만 아니라 중하계층이 꾸준히 늘어나고 있음.

2) 복지체제 : 잔여적․선별적 복지

○ 보편적 복지의 부재

○ 기회균등의 부재

○ 잠재능력 실현 구조의 부재

○ 정부역할의 축소와 복지의 시장화 가속

- 근본적인 것은 과거 박정희 정권의 파쇼적 발전국가 시기부터 계속 되었던 우리나라 복지체제의 성격 문제임. 앞서 언급한 바와 같이, 권위주의 정부 시기의 우리나라 복지는 시민사회 또는 복지정치 세력의 민주주의적 요구, 또는 복지국가 요구에 의해 달성된 것이 아니라 정권의 정치적 정당화의 논리에 따라 부분적이고 시혜적으로 주어진 것들이었음.

- 우리나라 복지체제는 잔여적․선별적 복지시스템인데, 노동능력이 없는 극히 빈곤한 계층을 자산조사를 통해 선별하여 최저생계를 지원해주는 방식임. 이러한 잔여주의 속에서도, 그나마 1989년 전체 국민을 대상으로 의료보험제도를 실시하였는데, 이것은 당시까지 사실상 거의 유일한 보편적 복지제도였음.

- 1997년 경제위기 이후 들어선 김대중 정부는 정체절명의 조건에서 IMF와 미국이 제시한 신자유주의 구조조정 프로그램을 성공적으로 수행하기 위해서라도 복지체제를 강화하지 않을 수 없었으므로 위기상황에서 대통령에게 주어진 전제적 권력과 국민적 지지를 바탕으로 통합의료보험제도인 현행 국민건강보험을 달성하였고, 전국민 연금제도와 고용보험의 확대 실시 등을 포함한 소위 4대 사회보험체계를 확립하게 됨. 더불어 김대중 정부는 과거의 생활보호제도를 국민기초생활보장제도로 확충하여 사회적 기본권 개념을 법제화하기에 이르렀음. 그럼에도 불구하고 김대중 정부의 이러한 복지 확충은 과거의 그것과 질적으로 다른 것은 아니었음. 보편적 복지는 여전히 부실하거나 부재하였으며, 이로 인한 민생의 안정성 부재와 추락에 대한 불안은 항상적인 것이었음.

- 이러한 잔여적/선별적 복지로는 서민과 중산층의 패배와 추락에 대한 불안을 조금도 해소해 주지 못하였고, 심지어는 최소한의 패자부활 기회마저도 부여하지 않는 구조였음. 이러한 상황은 국민 불안의 항상성뿐만 아니라 국민들의 기업가적 도전정신과 창의력을 억압하는 구조로 작용하였음. 이러한 기회 균등의 부재와 국민의 잠재능력 실현 구조의 부재는 신자유주의 논리인 정부 역할의 축소와 복지의 산업화 또는 시장화 논리와 맞물려 더욱 나쁜 상황으로 내몰리고 있는데, 이는 결국 인적 자본과 사회적 자본의 약화, 물적 자본의 효율 하락으로 이어지고, 경제발전의 동력이 사장됨으로 인해 우리 사회경제 전반의 성장잠재력이 둔화되는 것으로 귀결될 것임.

3) 한국 신자유주의 경제-사회의 종합적 구조

○ 경제위기 이후 본격적으로 만성화된 국민 불안의 원인을 종합하자면, 1997년 이래로 신자유주의 경제사회정책 10년을 거치면서 경제구조가 양극화되었음과 동시에 복지체제는 과거의 미흡한 잔여/선별주의를 고수함으로 인해 보편주의 복지체제가 가져다주는 기회 균등과 사회적 안정성 구조와 이로 인한 인적 자본과 사회적 자본의 더 나은 축적 기회를 놓쳐 버렸다는 것임.

○ 이로 인해 사회경제의 전체적 차원에서는 성장의 잠재력이 약화되고 혁신 동력의 지속적 창출이 불가능한 악순환 구조가 형성되고, 국민 개개인의 차원에서는 삶의 전반적인 불안정성이 커지게 되는 바, 이것들이 종합적으로 작동하여 민생을 불안하게 만든 것임.

3. 보편적 복지의 부재로 인한 민생의 5대 불안

1) 일자리 불안

○ 대학을 졸업해도 좋은 일자리를 얻기가 어려운 이유는 일자리의 양극화, 즉 10%의 좋은 일자리와 90%의 나쁜 일자리를 구조화하는 신자유주의 한국사회경제체제의 근본적 문제(양극화) 때문임. 일자리를 얻은 사람들도 불안하기는 마찬가지인데, 이는 고용의 불안정성 때문임. 직업교육과 평생교육체계를 포함하는 적극적 노동시장정책이 사실상 없는 것이나 다름없음. 그러니 잘릴 염려가 없는 직업을 구하거나, 해고되지 않으려고 필사적으로 저항해야 하므로, 결과적으로 고용은 경직되고 경제주체의 도전정신은 줄어들고 일자리 불안은 심화되는 것임.

○ 우리나라의 고용율은 약 64%로 OECD 평균에 비하여 2%P 정도 낮고, 북유럽 국가들에 비해서는 약 10%P 정도 낮음. 일자리와 관련하여 우리나라에서 특히 심각한 것은 대기업과 중소기업의 격차임. 우리나라에서 중소기업의 고용 비중은 2004년 현재 약 87%로 1999년의 약 82%에 비해 그 비중이 점차 높아지고 있으나, 대기업과 생산성과 임금에서의 격차는 점차 더 커지고 있음. 대기업 대비 중소제조업의 생산성은 1994년 43.2%였으나 2004년에는 31.3%에 불과하였는데, 이것은 고스란히 대기업과 중소기업의 임금격차로 이어져 1995년 대기업 대비 중소기업의 월평균 임금수준이 76.3%였던 것이 2005년에는 64.3%로 떨어졌음(중소기업중앙회, 2006).

○ 양극화 성장체제가 일자리 불안의 근본 원인임. 더불어 사회적으로 새롭게 필요한 부분에서 양질의 사회적 일자리를 적극적으로 창출해야 하겠으나, 신자유주의의 ‘작은 정부’ 논리에 사로 잡혀 이 부분의 일자리 창출이 기대에 크게 못 미치게 된 것도 일자리 불안의 한 원인이 되고 있음. 2003년 현재 OECD 국가들의 사회서비스 고용 비중을 보면, 노르웨이 34.2%, 덴마크 31.3%, 핀란드 27.3% 등이었고, OECD 평균이 21.7%이었으나 우리나라는 12.6%에 그쳤음(김혜원 등, 2006).

○ 슈퍼마켓이나 음식점 등을 하는 자영업자들은 한계점에 다다랐음. 종업원을 두고 점포를 경영하는 ‘고용주’의 수가 지난해 8만 명 줄고, 2008년 들어서도 1분기에 4만1천명 줄어드는 등 도시 자영업자의 몰락이 가속화하고 있음. 근본적인 문제는 이들의 수가 주요 선진국의 3배 정도로 너무 많다는 것임. 시장에 맡겨놓고 마냥 방치할 일은 아니며, 중소기업과 자영업 활성화 정책과 함께 경쟁력이 취약한 국내 자영업의 구조조정이 필요함. 문제는 퇴출된 자영업자들을 어디로 보낼 것인가 하는 것임. 사회서비스 분야의 공공성 강화조치와 정부고용 확대로 이 부분을 흡수하는 방안을 체계적으로 강구해야 하는데, 신자유주의 ‘작은 정부’는 이 일을 할 의사가 없는 것이 문제임.

2) 보육 및 교육 불안

○ 우리나라 합계출산율은 2005년 1.08명, 2007년 1.20명으로 세계 최고의 ‘아이 안 낳는 나라’임. 저출산의 가장 큰 원인은 ‘경제적 부담 또는 소득과 고용의 불안정’임(복지국가소사이어티, 2007). 보육의 공공성이 높은 북유럽 나라들, 특히 스웨덴의 보육료 정부 부담비율은 80%를 상회하는데 비해, 우리나라는 2007년 현재 약 46% 수준에 그치고 있음. 우리나라 보육시설의 공공성(국공립보육시설)은 시설 수 기준으로 5.2%, 아동 수 기준으로는 11.3%에 불과함.

○ 유럽 선진국들은 공교육체계로 가계의 교육비 부담이 거의 없으나, 우리나라는 고등학교와 대학교의 교육 관련 비용이 서민가계의 큰 부담임. 더욱 나쁜 것은, 사교육을 실시하고 있는 가구의 월 평균 사교육비는 64만 6천 원으로, 가구의 월 평균 지출액의 25.6%, 월 평균 수입액의 19.2%에 달하여 가계에 큰 부담으로 작용하고 있고, 국내 사교육 시장의 총 규모는 최대 명목 GDP의 3.95%에 해당하는 33조 5,000억 원으로 추정되었는데, 이는 2007년 정부의 교육 예산 총액 31조 원보다도 많은 것임(현대경제연구원, 2007).

○ 영유아기의 성장과 발달 환경이 평생의 사회적 지위와 건강 수준을 결정한다는 것은 수 없이 많은 연구에서 이미 입증된 바 있고, 교육은 지식경제사회에서 성장 동력이 되는 인적자본의 확충뿐만 아니라 사회정의의 기본적 요소인 기회의 평등이란 차원에서도 사회구성원 모두에서 공평하게 보장되어야 하는 공공재임. 그런데 우리나라는 보육과 교육에서 공공성이 극히 취약하고, 가계 부담의 크기가 큼과 더불어 양극화가 심각하게 진행되고 있어 중산층을 포함한 대다수 국민들의 불안 요인이 되고 있음.

3) 주거 불안

○ 집이 주거공간이라기 보다는 자산증식의 수단으로 간주되고 있는 독특한 우리나라 주택문화 하에서 주거불안은 상대적 불안과 절대적 불안으로 중층적인 성격을 띠고 있음. 건설교통부의 발표에 의하면, 우리나라 전체 가구 중 16%, 가구 수로는 255만 가구가 최저주거기준에도 미치지 못하는 환경에서 살고 있음.

○ 우리나라 국민들의 강력한 내 집 마련 욕구는 차치하고라도 공공임대주택 정책 등의 공공주거정책을 통해 서민과 저소득층의 주거불안을 우선적으로 해소해 주어야 하겠으나, 2006년 말 현재 한국의 임대주택의 비율은 전체 주택의 9.8%에 그치고 있으며, 그 중에서도 장기공공임대주택은 3.0%에 불과한 실정임(서순탁, 2007). 선진국들의 경우 공공임대주택이 전체 주택에서 차지하는 비율이 상당히 높아 20-30%에 이르는 국가들도 많음. 장기공공임대주택이 전체 주택의 약 20%를 차지한다면, 중산층의 어느 가계라도 처할 수 있는 주거불안의 안전망 역할을 잘 수행할 수 있게 될 것임.

4) 노후 불안

○ 우리나라는 65세 이상 노인인구가 최근 수년간 급격히 증가하여 2007년 현재 약 10%이고, 2018년이면 14%로 고령사회, 2026년에는 20%를 넘어 초고령사회로 진입하게 됨. 2004년도 전국 노인생활실태 및 복지욕구조사에 의하면, 빈곤선 이하의 소득을 가진 노인가구가 전체 가구의 37.3%에 달하고 있음(복지국가소사이어티, 2007).

○ 빠듯한 서민 가계에서 어른을 봉양하고 용돈을 드려야 하는데, 이것이 안정적으로 가능한 가계가 얼마나 되겠는가? 65세 이상 노인 70%에게 기초노령연금을 지급한다고는 하나 최고 금액이 8만 4천 원 정도에 그치므로 노후 불안을 잠재우는 데서 실효성은 아주 작음. 생색내기용 기초노령연금이 아니라 모든 노인에게 기초생활이 가능한 최저생계비(2007년 현재 약 46만원)에 근접하는 금액을 지급하는 실질적 기초노령연금제도가 작동하는 국민연금제도의 개혁이 없는 한 노후불안 문제는 장차 지속될 수밖에 없을 것임.

5) 건강 불안

○ 국민건강보험의 보장성 수준이 여전히 미약한 상황에서, 늘어나는 가계의 의료비 부담은 소득계층 간 의료이용의 불평등과 양극화 심화로 이어지게 됨. 2007년 상반기 현재 우리나라 국민건강보험의 보장성(전체 의료비 중 건강보험이 부담하는 부분의 크기)은 64.3% 수준인데(국민건강보험공단, 2007), 유럽 선진국들의 대부분이 85-90%인 것에 비하면, 아직은 낮은 수준임. 이 때문에 의료서비스 이용 시점에 국민이 직접 부담하게 되는 ‘의료비 본인부담금 수준’은 OECD 국가 중 3번째로 높음.

○ 중대 질병의 경우, 경제적 어려움뿐만 아니라 간병시스템의 미비도 대한민국 일반적 가계가 겪는 건강불안의 한 원인임. 가계의 생계를 책임지던 가장이 큰 병에 걸릴 경우, 서민 가계는 몰락을 피할 길이 없게 됨. 본인부담 의료비는 물론이고, 질병으로 인한 소득상실을 보상할 아무런 제도(상병수당)가 없기 때문임. 이러한 불안이 서민가계로 하여금 무리하게 각종 민간의료보험과 생명보험 등에 가입하도록 몰아가고 있음.

Ⅱ 한국복지국가의 성격과 특징

1. 성장주의 담론의 지배와 복지의 종속

○ 신자유주의 경제정책에 따른 성장우선주의가 우리 사회의 지배적 담론을 형성하고 있으며, 복지는 성장의 결과로서만 주어진다는 ‘반복지의 덫’이 넓게 쳐져있음.

○ 성장과 분배, 경제정책과 사회정책을 이분법적으로 구분하는 인식상의 오류가 광범위하게 퍼져있음. 산업사회를 경과하고 지식경제의 초입에 서 있는 우리나라에서는 사회정책이 곧 경제정책이고, 복지가 곧 성장의 동력이라는 사실을 이해하고 있는 국민은 아직 소수에 그치고 있음. 사회적 자본과 인적자본의 개발은 핵심적인 사회정책이고 복지이자, 가장 생산적인 경제정책이자 성장 동력임.

○ 이렇게 한국 사회에서 성장주의 담론이 압도적으로 지배적이게 된 원인은 다음과 같음.

- 박정희 정권의 국가 주도형의 집중적 경제성장 전략으로 사회정책과 복지는 아예 무시되었으며, 이후의 권위주의 정부시기에도 복지를 확충할 국가재정의 여력이 있어도 이를 회피하고 경제정책에 정부재정을 집중하는 ‘경로의존’ 관행이 존재함.

- 1990년대 중반 이후, 한국의 경제사회체제가 신자유주의 시스템으로 바꾸면서부터는 ‘경로의존’적 관행이 아니라, 신자유주의 ‘작은 정부’의 원리와 담론이 우리사회를 지배하게 되면서 이념적, 제도적으로 복지를 신자유주의 사회경제체계에 종속시켜 왔음. 이것은 대단히 중요한 정치적, 정책적 함의를 내포하고 있음. 즉, 신자유주의 이념과 담론의 패퇴 없이는 우리나라에서 복지와 사회정책의 종속적 지위와 주변화는 계속될 수밖에 없음.

2. 선별적 잔여주의 복지국가

○ 우리나라가 올바른 복지국가로 발전하기 위해서는 복지와 사회정책에서 ‘보편주의’ 원칙을 반드시 견지해야 함. 보편적 복지는 주요한 복지 프로그램들에서 전체 국민 또는 최소한 중산층까지를 복지 수혜자로 포함하여야 하다는 의미임. 앞서 살펴본 것처럼, 시장만능주의 대한민국에서 민생의 고통과 불안이 이렇게 심화된 이유는 신자유주의 경제정책의 실시와 함께 보편적 복지가 부재하였다는 것임.

- 결국, 보편적 복지의 부재가 ‘각종 기회의 불평등’과 ‘삶의 안정성 부재’로 이어지고, 이것으로 인해 우리사회에서 사회적 자본과 인적자본의 미발달이 나타나고, 곧 성장 동력의 저하로 이어져 경제성장의 발목을 잡게 되는 것임. 그러므로 보편적 복지는 지식기반경제에서 사회정책인 동시에 확실한 경제정책임.

○ 우리나라에서 지난 시기 민주정부 10년을 경과하면서 잔여주의 복지가 지속적으로 확충되어온 것은 명백한 사실이며, 한국 복지국가의 발전에서 나름의 큰 성과였음. 이는 신자유주의체제에서 불가피하게 발생할 사회양극화를 대비하는 필수적인 조치였던 점과 아울러, 민주정부의 일반민주주의적 성격과 사회민주세력과의 정치적 연대, 그리고 정권의 태생적 온정주의의 영향도 컸던 것으로 보임. 그러나 잔여주의 복지는 향후 더 이상 확충되기 어려울 것임.

- 잔여주의 복지국가에서 복지의 수혜자는 대부분이 최저소득계층이고, 프로그램에 따라서는 일부 중하계층도 수혜를 보는 경우가 있음. 그런데 이러한 복지체제를 유지하기 위해 필요한 재원은 대부분 중산층과 부자들이 부담함 (복지에서 권리와 의무의 분리).

- 잔여주의 복지의 확충을 위해 필요한 재원은 중상층 국민들의 세금으로 충당되는데, 이를 추가적으로 확보하는 일은 정치적으로 불가능함. 세금 부담은 늘고, 복지혜택은 없다면, 누가 이를 지지하겠는가? 결국, 복지제도의 지속성과 발전이 위협받게 됨. 그래서 중산층이 복지혜택을 위해서 기꺼이 세금을 더 내겠다는 정치적 의사를 갖도록 하는 그런 복지 프로그램을 제시해야 함.

- 뿐만 아니라, 잔여주의 복지가 적용되는 사회구조는 ‘사회적 낙인’ 때문에 한 사회의 통합적 발전에도 바람직하지 못하며, 무엇보다도 복지정책이 경제성장의 동력이 되는 ‘보편적’ 복지의 논리가 적용되지 않음으로 해서, ‘(잔여주의) 복지가 경제성장의 발목을 잡는’다는 소위 ‘반복지의 덫’이 우리사회에서 더욱 견고해지게 되며, 이는 ‘성장주의 담론’의 공고화와 지속을 의미함.

3. 작은 정부의 왜소한 국가재정

○ ‘작은 정부’는 신자유주의의 핵심적 원리인데, ‘역동적 복지국가’의 입장에서 보면 ‘작은 정부’는 왜소하고 불능한 정부일 뿐임. ‘작은 정부’의 가장 중요한 지표는 ‘국내총생산(GDP) 대비 국가재정 지출의 크기’가 아주 작다는 것임.

- 재정적으로 왜소하고 불능한 정부는 연구개발(R&D)과 혁신경제를 위한 공적투자 등 역동적 경제정책의 여력이 없고, 보편주의 사회복지의 확충을 위한 재정능력도 없음.

○ 아래의 (표 1)에서 보는 바와 같이, 대표적인 북유럽 복지국가인 스웨덴의 경우 ‘국내총생산(GDP) 대비 국가재정 지출’ 규모가 2000년대 들어 지속적으로 56~58% 대를 유지하고 있고, 보수주의 복지국가인 프랑스와 독일의 경우도 2000년대 들어 지속적으로 51~53%(프랑스), 45~48%(독일) 수준을 유지하고 있음. 일본과 미국이 37% 정도이며, 유럽국들은 40%대 후반에서 50%대 초반, 영국이 45% 정도임. OECD 평균은 40% 정도인데, 우리나라는 30%에 불과함. 이것마저도 실은 1997년의 외환금융위기 발생 이후 150조에 이르는 공적자금 투입과 민주정부 시기의 복지지출 증가로 인하여 과거에 비해 크게 증가한 것임.

<표 1> GDP 대비 국가재정 지출 규모

(단위: GDP 대비 %)

	1990	2000	2003	2004	2005	2006	2007
스웨덴	61.9	57.4	58.7	57.3	57.2	57.1	56.3
프랑스	49.3	51.6	53.6	53.5	53.9	53.6	53.0
독일	44.5	45.1	48.3	47.0	46.8	45.7	45.0
네덜란드	52.5	43.4	47.1	46.6	47.7	48.1	46.6
유로권	48.0	46.4	48.3	47.7	47.9	47.3	46.9
영국	42.2	37.5	43.3	43.9	44.9	45.4	45.7
미국	37.1	34.2	36.7	36.4	36.6	36.9	36.6
일본	31.8	38.3	37.6	37.5	37.4	37.6	37.8
OECD 전체	40.2	39.1	41.3	40.8	40.9	40.9	40.7
한국	20.0	23.9	30.9	28.1	28.9	29.9	30.1
자료: OECD Economic Outlook 81 database, 2007.

4. 왜소한 국가재정에서 유난히 작은 복지재정

○ 아래의 (표 2)에서 보듯이, 우리나라 국가재정에서 좁은 의미의 복지관련 예산인 ‘사회보호 예산’의 지출이 차지하는 비중은 10%가 안 될 정도로 적음. OECD 선진국들 중 우리나라를 제외하고 가장 적은 나라는 미국인데, 그래도 그 비중은 20% 수준으로 우리나라의 2배가 넘음. 영국도 국가재정의 38~40%를 사회보호 예산으로 사용하고 있고, 스웨덴(40~42%)과 덴마크(42~45%) 등은 국가재정의 40% 이상을 사회보호에 지출하여 선진국 중 가장 높은 수준을 보이고 있음.

- 우리나라는 국가재정에서 차지하는 사회보호 관련 예산의 비중이 북유럽 복지국가의 1/4에도 못 미치고 있음.

- 앞서 살펴본 대로, 이들 북유럽국가들의 ‘국내총생산 대비 국가재정의 규모’는 우리나라보다 거의 2배나 많으니, 도대체 ‘국내총생산 대비 사회보호 관련 예산’은 우리나라보다 얼마나 높은가?

○ 더구나 국가재정에서 ‘넓은 의미의 복지정책’ 즉 사회보호와 교육, 문화(오락/종교), 보건, 환경보호, 주택(지역사회개발) 등에 소요되는 재정지출이 차지하는 몫은, 2003년과 2004년을 기준으로 볼 때, 미국이 조금 낮을 뿐(59.7%), 영국(70.3%)과 프랑스(71.6%), 독일(73.3%), 스웨덴(71.6%), 덴마크(75%), 일본(73%) 등이 모두 70%를 상회하고 있음. 이에 반해 우리나라는 49.8%로 상당히 낮음.

<표 2> OECD 국가의 국가재정 지출구조 (일반정부 기준, 총지출 대비)

(단위: %)

국 가		일반공공행정	국방	공공질서치안	경제 사업	환경 보호	주택 및 지역사회개발	보건	오락 문화 종교	교육	사회 보호
미국	1993	17.7	12.3	4.8	10.1	-	2.2	16.8	0.8	15.2	20.2
	2004	12.9	11.6	5.8	10.0	-	2.0	20.5	0.9	16.8	19.5
영국	1993	10.8	8.2	5.0	6.9	0.9	3.2	12.8	1.5	10.3	40.4
	2003	11.1	6.2	5.0	7.6	1.4	1.7	15.6	1.5	12.3	37.8
프랑스	1995	11.4	5.3	1.8	11.8	2.1	1.5	14.3	1.4	11.5	38.9
	2003	13.2	4.4	1.9	8.9	2.2	1.7	15.7	1.5	11.2	39.3
독일	1993	14.1	3.3	3.4	10.2	2.2	1.7	12.5	1.8	9.3	41.5
	2003	13.0	2.4	3.3	8.0	1.1	2.4	13.3	1.4	8.5	46.6
네덜란드	1995	17.7	3.3	2.4	8.7	1.5	12.1	6.9	1.6	9.0	36.8
	2003	16.3	3.1	3.6	11.5	1.6	3.4	9.6	2.3	10.6	38.0
스웨덴	1995	17.8	3.7	2.1	9.0	0.3	4.2	9.4	2.8	10.6	40.1
	2003	14.0	3.5	2.4	8.5	0.6	1.5	12.4	1.9	12.7	42.5
덴마크	1993	19.1	3.3	1.6	8.2	-	1.7	8.9	12.7	12.7	41.9
	2004	14.0	2.8	1.8	6.4	-	1.5	10.5	3.2	14.8	45.0
일본	1993	7.1	3.0	4.3	17.0	5.7	3.2	16.8	0.6	13.7	28.4
	2003	7.5	2.9	4.1	12.5	4.1	2.1	20.0	0.5	11.9	34.5
한국	1995	12.0	13.6	6.0	25.3	3.2	4.4	6.2	1.9	18.2	9.2
	2002	12.1	9.8	5.5	22.9	3.2	3.8	12.6	2.4	18.1	9.7
자료: OECD(2005) National Accounts of OECD Countries: General Government Accounts-Vol. IV-1993-2004.

5. 한국 복지국가 기제의 지극히 낮은 소득분배 개선 정도

○ 김대중 정부 5년(1998~2002년)과 노무현 정부 3년(2003~2005년)을 대상으로 사회보장제도와 조세를 통한 소득 재분배를 거치기 전과 그 이후의 소득 불평등(지니계수) 개선 효과를 분석한 자료를 보면, 김대중 정부 5년간 평균 개선율은 2.3%였으며, 노무현 정부의 평균 개선율은 이보다 약간 높은 3.2%에 그쳤음 (한겨레신문, 2007년 1월 23일, 그림 1).

- 구체적으로 보면, 참여정부 3년간 ‘시장소득 지니계수’는 평균 0.311이었고, 소득재분배 이후 측정한 ‘가처분소득 지니계수’는 평균 0.301로 소득 불평등 개선율이 3.2%에 불과하였음. 김대중 정부 때는 0.318에서 0.310으로 2.3% 개선되었음.

○ 이런 개선율은 선진국에 견줘 매우 낮은 것인데, 스웨덴과 독일은 개선율(2000년 기준)이 각각 35.5%와 30.8%였고, 경제협력개발기구(OECD) 15개국 평균은 26.1%였음. 선진국 가운데 사회보장이 상대적으로 약한 미국과 일본의 개선율도 각각 17.6%와 14.4%였음 (한겨레신문, 2007년 1월 23일, 그림 1).

- 소위 민주정부 10년 동안 이렇게 양극화가 심화된 것은 신자유주의 양극화 성장체제가 구조화 (고용 없는 성장, 노동시장과 고용의 양극화)되었기 때문이며, 이와 더불어 정부의 재분배 정책은 지극히 미흡하였기 때문임.

- 참여정부의 복지예산 증가율은 전체 예산 증가율보다는 높았지만, 김대중 정부 때보다는 낮은 것으로 조사됐는데, 김대중 정부 때 복지예산(사회복지·보건 분야)은 1997년 21조원에서 2002년 37조9400억원으로 5년간 16조9400억원 늘어 연평균 16.1% 증가했음. 이에 비해 노무현 정부의 복지예산은 2002년 37조9400억원에서 2007년 61조3800억원으로 5년간 23조4400억원, 연평균 12.4% 증가하는데 그쳤음.

(그림 1) 사회보장제도와 조세의 소득분배 개선 정도

출처: 한겨레신문. 2007년 1월 23일자.

Ⅲ 한국 복지국가의 전망

1. 이명박 정부의 사회경제정책 전망

○ 기업 관련 규제의 전면적 완화: 재벌과 관련해서는 출자총액제한제도 폐지, 공정거래법 폐지 및 경쟁촉진법으로의 전환, 금산분리의 완화를 추진할 것임.

○ 감세, 정부지출 축소, 민영화 등 작은 정부 정책을 추진할 것임. 감세 측면을 보면, 법인세 감면, 유류세 인하, 부동산세제 개편, 소득공제 확대 등 기업과 개인에 대한 감세정책을 계획하고 있음. 감세와 짝을 이루는 정책이 정부지출 축소정책인데, 목표는 정부지출을 한 해 20조원 이상 줄이는 것(한 해 정부예산의 10%에 육박하는 규모)임.

○ 금융부문의 개혁에 더욱 박차를 가할 것임. 노무현 정부에서 통과된 자통법이 2009년 2월에 실시되면 금융권 M&A를 활성화시켜 국내 대형 글로벌 금융기관이 출현하도록 유도하고 기존의 ‘원칙적 금지, 예외적 허용방식(포지티브 규제)’에서 ‘원칙적 허용, 예외적 금지 방식(네거티브 규제)’으로 금융규제의 전환을 완성할 것임. 또한 산업은행 등 국책은행을 민영화하고 아시아 금융허브가 되기 위한 노력을 경주하며(외환거래의 완전자유화), 금융산업의 경쟁력을 강화하기 위한 여러 방안들을(구체적으로는 금산분리 완화, 인터넷 전문은행 설립 허용, 고수익 채권(정크본드)시장 활성화, 사모펀드 체계 개편) 실시할 것임.

○ 한미 FTA는 물론, EU 와의 FTA 협상 조기 체결에 노력하는 한편 추후 중국과 일본, 러시아와 인도를 비롯한 세계 각국과의 FTA를 추진할 계획임. 한미 FTA를 비롯해 잇단 FTA 체결로 해외 서비스산업의 국내 진출을 증가시키고, 이를 통해 국내 서비스의 산업화와 서비스 분야의 성장을 꾀하고자 할 것임.

○ 사회간접자본 시설에 대한 투자와 함께 건설 붐을 다시 일으켜 부진한 건설투자를 대폭 늘릴 것임.

○ 현 정부에서, 재벌에 대한 규제가 완화되는 것을 제외한다면, 김영삼-김대중-노무현 정부를 관통해서 추진되고 있는 개방화, 자유화, 민영화 정책이 지속될 것임.

○ 법인세 감세, 규제완화도 이전 정부에서부터 추진해 온 것이므로 그다지 다르지 않은 것임. 단지 그 속도가 더욱 빨라진다는 것만 다름. 즉, 이명박 정부는 노무현 정부와 큰 틀에서 차이가 없는 신자유주의적 정책을 더욱 강력한 방식으로 추진할 것으로 보임.

○ 한편, 기획재정부나 금융위원회와 같은 강력한 경제부처가 탄생하였음. 그러나 이들은 경제, 금융적 규제완화를 추진하는 데 목적을 둘 것이라는 점에서 이명박 정부의 국가 개입정책은 최소한에 머무를 것으로 예상됨. 즉, 이명박 정부의 '신발전체제' 하에서 적극적인 산업정책이 부활한다기보다 규제완화, 경쟁강화, 정부규모 축소 등 '친재벌적 신자유주의' 정책이 강도 높게 실시될 것임.

○ 이명박 정부에서는, 이전의 민주정부들에 비해 사회정책이 크게 훼손될 것임. 사회정책의 영역들에서 시장주의 도입이 추진될 것임. 국민연금의 급여수준은 낮아질 것이며, 기초노령연금의 현실화는 기대하기 어렵고, 보육 및 교육과 의료서비스의 시장화 및 영리성 추구, 개발 위주의 주거정책과 주거 불안정 심화, 일자리 불안과 노동시장의 양극화 심화가 예견됨. 그러나 국민기초생활보장 등의 시혜적 복지정책은 도덕적 해이를 견제하는 조건 하에서 일정한 수준으로 유지 또는 확충될 것임.

2. 시장만능주의의 극복과 보편주의 복지를 향한 노력

○ 우리나라의 지배적 세력들이 유포한 신자유주의(시장만능주의) 이념과 담론을 우리사회에서 패퇴시키지 못하는 한, 역동적 복지국가는 실현될 수 없음.

- 시장만능주의 사회경제체제를 ‘양극화 성장체제’, ‘지식기반경제의 성장에 조응하지 못하는 이념’, ‘반복지의 덫’으로 규정함으로써, 국민들이 이를 배척하고, 역동적 복지국가의 담론과 정책을 수용하도록 노력해야 함.

- 성장과 분배, 경제정책과 사회정책을 통합적으로 바라보고 정책화하는 일의 중요성, 이를 위한 국가재정 확충의 필요성을 홍보함.

- 감세에 맞서 증세 또는 일시적 적자재정의 필요성을 설득함.

- 우리나라의 국가재정과 복지국가 수준이 유럽 선진국에 비해 매우 열악함을 비교적 관점에서 지속적으로 알려내고, 복지국가를 위한 재정 확충에 대한 국민적 지지를 얻어야 함.

○ 보편주의 복지의 담론과 원칙을 견지해야 함.

- 우리나라에서 사회보험은 보편주의 복지제도에 해당함. 그러나 고용보험과 국민연금은 광범위한 사각지대가 존재하므로 명목(법률)상으로는 보편주의이나 실제로는 크게 부실한 보편주의임. 건강보장제도는 그나마 상황이 나음(지역가입자의 일부에서 사각지대가 있으나 밀린 보험료를 납부하면 바로 급여 혜택을 보게 되므로 달리 해석할 여지가 있음).

- 보편주의 원칙에서는, 포괄하는 인구의 보편성 측면(양적 측면)뿐만 아니라, 해당 서비스의 보장성(질적 측면)도 대단히 중요한 기준임. 가령, 국민연금이나 고용보험의 급여를 받더라도 소득대체율이 지나치게 낮거나, 건강보험의 급여 보장성 수준이 지나치게 낮으면, 형식적 보편주의에도 불구하고 보편주의 원칙에 충실하다고 할 수는 없는 것임. 뿐만 아니라, 이런 경우에는 보편주의 복지제도에 대한 서민과 중산층의 정치적 지지를 견고하게 묶어 놓기가 어려워짐.

- 이외에도, 아동수당, 보육, 교육 등의 제도에서도 보편주의 원칙을 최대한 견지할 필요가 있음. 여타 공적 사회서비스분야에서도 마찬가지임.

3. 역동적 복지국가를 위한 정치전략

○ 한국에서는 북유럽식의 복지국가를 실현하는 것이 불가능하다는 일부 논자들의 논거로는, 노동조합의 조직률이 10%에 불과하고, 유럽사회와 같은 강력한 사회민주당이 없고, 사회담합주의(코포라티즘)의 전통이 없다는 것 등임. 그러나 이러한 시각은 복지제도의 생성과 역사적 발전을 지나치게 정태적으로 보는 것에 불과함.

○ 우리나라의 상황에 맞는 역동적 복지국가 정치 전략을 구사하면 됨. 시장만능주의에 대한 명시적 반대와 함께, 역동적 복지국가의 담론과 정책을 구체적으로 제시하고, 사회정치적 지지를 획득하는 정치사회운동을 조직해야 함.

- 여기서는 굳이 편협한 계급주의적 입장을 고집해야 할 이유는 없음. 계급을 중시하되, 필요에 따라 다분히 다원적이고 기능적인 입장을 견지할 수도 있는 것임.

- 관건은 상위 10 내지 20%의 국민을 제외한 80-90%의 중산층과 서민들을 보편주의 복지국가 담론과 정책으로 어떻게 엮어내느냐, 어떻게 해서 얼마나 많은 부분으로부터 지지를 획득해 내느냐 하는 것임.

○ 역동적 복지국가 정치세력의 형성이 필요함. 기존 진보정당들은 보편주의 복지를 중심으로 하는 역동적 복지국가의 담론과 정책에 전적으로 동의하고 있으며, 민주당의 일정부분을 형성하고 있는 진보적 자유주의세력도 많은 부분에서 동의할 것이므로, 시민사회와 학계의 진보적 부분을 함께 아울러서 ‘복지국가 정치연합’을 추진할 수 있을 것임.

- 이 시기를 최대한 앞당기려는 시도가 있어야 함. 이러한 정치연합 전략의 추진과 함께 사회운동 차원에서 복지국가 운동이 광범위하게 전개되어야 함.

4. 보편적 복지: 민생에서 사회적 영역 확대의 정치경제학

○ 보편적 복지는 중산층과 서민을 포함한 모든 국민이 필요한 사회복지 혜택과 서비스를 누리는 것인데, 당연히 그에 따른 부담도 온 국민이 자신의 능력에 따라 분담해야 함.

- 선진 유럽 국가들이나 미국이나, 이들 사회서비스를 이용하고 있는 것은 마찬가지인데, 차이가 있다면, 이들 서비스를 공적(사회적 또는 집합적)방식으로 이용하느냐, 혹은 사적(시장적)방식으로 이용하느냐의 차이만 있는 것임.

- 유럽의 학생들과 마찬가지로 미국이나 우리나라의 학생들도 학교엘 가는데, 등록금과 엄청난 사교육비를 가계가 직접 부담하느냐, 아니면 정부가 공교육에 엄청난 투자를 해서 그것만으로 충분하도록 교육을 공적으로 제도화하였는가가 다를 뿐임. 그런데 그 결과는 엄청난 차이를 보임. 교육을 통해 사회적 지위와 빈곤을 대물림하는가? 아닌가?, 진정한 교육기회 평등의 보장인가? 아닌가?, 서민과 중산층 가계의 고통인가? 아닌가? 분명한 것은 중산층과 서민에게는 사적방식보다는 공적방식이 압도적으로 유리하다는 것임.

○ 평소에 세금이나 건강보험료를 충분히 납부하고, 몸이 아플 때 사회적으로 조달된 공적 재원으로 해당 의료비를 해결할 것인가? 아니면, 미국처럼 의료보장제도 없이 개인의 책임 하에 가계가 알아서 의료비 문제를 해결하도록 할 것인가? 이 정도의 차이가 있을 따름임. 보편적 복지가 있고 없고의 차이는 이렇게 단순한데, 그 결과의 차이는 실로 엄청남.

- 우리나라 보다 5배, 유럽 국가들 보다 2-3배나 많은 의료비를 사용하면서도, 선진국은 물론이거니와 우리나라보다도 건강수준이 저열한 나라가 미국임. 미국 영화 ‘식코’의 비극에서 보는 바와 같이, 의료민영화의 극단적 고통을 겪는 사례도 많고, 의료이용의 사회계층별 양극화가 심각한 수준임. 5천만 명의 미국인들이 의료보험을 가지고 있지 않음.

○ 적극적 노동시장정책과 평생교육에서도 마찬가지인데, 이 부분을 공적영역으로 삼아, 큰 정부의 주도적 노력 하에 온 국민이 일자리 불안에서 벗어나고, 재취업을 하는 데서 안심할 수 있도록 함. 적극적 노동시장정책과 평생교육, 그리고 이에 연계된 각종 사회보장제도들이야말로 최고의 일자리 정책임과 아울러 고용의 유연안정성을 확보하는 최고의 노동정책이기도 하고, 적극적 산업정책임과 동시에 최고의 인적자원 개발정책이기도 한 것임.

- 시장 영역에 주로 맡겨서 잘 될 일들은 그렇게 하는 것이 옳겠으나, 시장에 맡겨서는 안 될 일들도 참으로 많고, 이는 정부와 사회의 영역임. 그럼에도 정부가 이 일들을 방기하고, 무책임하게 시장에 맡겨버리면 많은 문제들의 발생과 함께, 막대한 사회적 비용이 추가적으로 들어가기 마련임. 이 과정에서 중산층과 서민의 불안과 고통이 심화됨. 이러한 철 지난 시장만능주의로는 우리의 국가발전과 미래를 열어갈 수 없는 시대를 경과하고 있으므로, 이제 시장보다 국가와 사회의 역할이 더욱 강조될 시기임.

○ 사회적 영역의 편익 사례: 우리나라 국민건강보험

- 건강보험료 계층을 20분위로 세분해서 분석해보면, 우리나라 국민건강보험제도의 소득재분배 효과가 얼마나 잘 작동하고 있는지, 그리고 이것의 사회연대성과 사회통합 기여 효과가 얼마나 큰 지를 잘 알 수 있게 됨.

- 다음의 (그림 2)에서 지역가입자의 건강보험료 계층 20분위별 보험료 대비 급여의 비율인 지급율을 보면, 소득 최하위인 1분위 계층은 세대 당 월 평균 6,775원을 부담하고, 58,329원의 급여를 받아 보험료부담 대비 급여혜택의 비율인 지급율이 8.61나 되었음. 낸 것에 비해 8.61배의 혜택을 누린 것임. 보험료계층 분위별 지급율을 보면, 1이 안 되는 분위는 19분위와 20분위밖에 없음. 즉, 소득 상위 10%의 지역가입자들만 약간의 손해를 볼뿐, 절대다수의 지역가입자들은 최소 1.06배에서 최대 8.61배까지 이득을 보는 것임.

- (그림 3)에서 직장가입자의 건강보험료 계층 20분위별 월 보험료 대비 급여혜택의 비율을 보면, 최하위계층인 1분위에서 5.38이고, 최상위계층인 20분위에서 0.91이었음. 직장가입자에서는 소득 상위 5%의 가입자들만 미세한 손해를 볼뿐, 절대 다수의 직장가입자들은 최소 1.44배에서 5.38배의 이득을 보고 있었음.

- 이러한 현상이 가능한 것은, 우리나라 국민건강보험은 가족의 수에 관계없이 가입자의 경제적 능력에 따라 보험료를 부과하고, 직장가입자의 경우에는 사용자가 월 보험료의 50%를 분담하고 있으며, 중앙정부가 명목상 전체 보험료 수입의 약 20%를 국고로부터 지원하고 있기 때문임. 민간의료보험에서는 이러한 것을 전혀 기대할 수 없을 뿐만 아니라, 의료이용의 양극화를 더욱 심화시키게 됨.

- 국민건강보험의 이러한 소득재분배 효과는 소득계층 간에만 나타나는 것이 아니라, 지역 간 소득재분배 효과도 매우 강력하게 나타나고 있음. 농어촌지역은 소득수준이 낮으면서 노령인구의 비중이 높기 때문에 건강보험료 수입은 적고 급여비 지출은 클 수밖에 없음. 도시지역의 소득이 많고 젊고 건강한 분들이 농어촌지역의 주민들을 돕는 것임.

<그림 2> 지역세대 당 보험료 20분위별 보험료 대 급여현황 (단위: 원)

출처: 국민건강보험공단 건강보험연구원. 2007.

주: 위의 수치는 2006년도 1년간의 자료를 분석한 것임.

<그림 3> 직장가입자 당 보험료 20분위별 보험료 대 급여현황 (단위: 원)

출처: 국민건강보험공단 건강보험연구원. 2007.

주1: 위의 수치는 2006년도 1년간의 자료를 분석한 것임.

주2: 보험료는 개인부담 기준(사용자부담은 제외)임.

한국사회포럼 기획세션

한국 복지국가의 성격과 전망

노동시장·젠더구조·복지국가

장지연(한국노동연구원)

I. 일과 사회보장의 순환구조

노동시장, 젠더구조, 그리고 사회보장제도는 서로 떼려야 뗄 수 없는 불가분의 관계에 있다. 우리나라 노동시장의 ‘이중구조’는 사회보험 중심의 사회보장체계와 짝을 이루면서 서로 기능을 저해하는 방식으로 작동하는 모순을 보인다. 이중노동시장과 사회보장체계는 남성을 주된 생계부양자로 정의하고 여성은 부차적인 노동자로 보는 젠더레짐에 의해서 강화된다. 이 글은 우리나라의 재생산영역에서 나타나고 있는 이러한 현상을 노동시장·젠더구조·사회보장제도의 순환구조(social welfare circle)의 틀 속에서 재점검해 보고자 한다(그림1 참조).

이것은 보다 넓은 시야에서 ‘생산·재생산 영역의 구조’로 파악되는 구도의 한 쪽 면이라고 할 수 있다. 전체적으로 보자면 기업과 노동시장, 가족이 상호작용하는 영역으로 설정되고 여기에 경제정책과 사회정책이 어떻게 개입하는가를 질문하는 형태가 될 것이다. ‘생산-고용-복지 연계모형’을 찾는 최근 연구동향은 생산·재생산 영역 간 선순환 구조를 추구하는 것이라고 할 수 있다.

우리나라의 노동시장과 사회보장의 각 부문에서는 성과가 나쁘고 질이 낮은 상태의 순환에 빠진 것으로 보이는 여러 가지 징후가 나타나고 있다. 예컨대 빈곤율이 높은데 특히 근로빈곤의 비율이 상당하다. 이는 일자리를 통해서 생활안정을 도모할 수 없고 국가복지도 이 문제를 해소하지 못하고 있다는 것을 의미한다. 일자리 뿐 아니라 가족 영역에서 느끼는 심리적 불안은 낮은 출산율로 나타나고 있으며, 다양한 영역에서 불평등 문제도 제기되고 있다.

2007년 말 대선을 전후한 기간 동안 우리는 경제성장이 이 모든 문제를 해결할 것이라는 담론이 널리 유포되고 사회구성원들의 사고를 지배하는 것을 목격하였다. 경제성장은 고용을 통한 보상을 의미하며, 이를 통해서 재생산(사회, 삶의 질)영역의 안정과 풍요를 가져올 것이라는 논리이다. 그러나 노동시장이 이중구조화되어 있어서 일부 사회성원만이 고용을 통해서 생활안정을 누릴 수 있는 경우라면 이야기는 달라진다. 이때에도 노동시장에서 배제된 사람이 매우 소수라면 대안을 제시하는 것이 불가능하지는 않을 것이다. 국가복지를 통해서 빈곤인구의 생계를 보장할 수도 있고, 가족으로 하여금 어려움에 처한 사람을 보호하도록 할 수도 있을 것이다. 그러나 사회보장제도와 가족이 모두 노동시장과 연계된 순환구조를 형성하고 있고 이 시스템의 각 부분의 성과가 좋지 않다면 재생산 영역에서 발생하는 여러 가지 문제를 해결하지 못하는 상태가 될 수 있다. 나아가 건강한 재생산영역으로부터의 환류가 끊어짐으로 인하여 생산영역 마저도 불안정해지게 될 것이다.

이 글은 다음과 같이 구성된다. 제II장에서는 노동시장, 젠더구조, 사회보장제도의 세 부문이 각각 어떤 상태에 있는지 살펴본다. 우리나라 노동시장의 가장 주목할 만한 특징은 분절화된 이중구조이다. 젠더구조는 남성생계부양자형이 관철되는 강한 가족주의의 양상을 보인다. 사회보장제도는 사회보험제도에 강하게 의존하고 있다는 특징을 보인다. 제III장에서는 이러한 각 영역의 특징으로 인하여 노동시장과 젠더구조, 노동시장과 사회보장제도, 그리고 젠더구조와 사회보장제도가 어떻게 상호작용하고 있는지 살펴봄으로써 우리나라 복지국가의 성격을 이해하고자 한다. 마지막으로 IV장에서는 이러한 악순환 고리를 끊고 바람직한 복지국가를 형성할 수 있는 기본적인 조건에 대하여 생각해 보고자 한다.

여기서는 특별히 젠더구조를 분석틀과 정책대안에 포함시키는 것이 중요하다는 점을 강조하고자 한다. 복지국가론 또는 국가복지와 노동시장의 연관성에 관한 논의에서 젠더이슈가 간과되는 것을 흔히 보게 된다. 젠더나 가족의 중요성에 대해서는 누구나 인정하고 분석틀에서 누락시키지 말아야한다는 점은 알고 있음에도 불구하고 막상 이들 간의 관계를 유기적으로 분석하면서 실질적인 대안으로까지 나아가기는 쉽지 않아 보인다. 일과 사회보장의 순환구조에서 젠더구조 부문을 마치 없는 것처럼 간주하는 것은 ‘개인화된 사회’를 전제로 하는 인식론, 즉, 모든 개인을 ‘독립적인’ 행위주체로 보는 방법론이다. 이것은 잘못된 분석틀이며, 잘못된 분석틀로는 문제해결의 열쇠를 놓치게 되기 쉽다. 그렇다고 해서 가족이 사회의 기본단위라는 기능주의적 사회이론을 답습하고자함은 더더욱 아니다. 먼저 현재 가족이 어떤 방식으로 복지의 한 축을 담당하고 있는지를 이해할 필요가 있다. 현재의 가족역할을 계속 강화하는 것은 현 상황을 고착시키면서 문제해결을 더욱 어렵게 만들 것이다. 결국 방향은 개인화와 평등화가 될 수밖에 없다.

<그림1> 일과 사회보장의 순환구조

II. 부문별 특징

1. 노동시장 이중구조

우리나라 노동시장은 적정수준의 임금과 고용안정, 사회보험혜택을 누리는 계층과 이 모든 것을 결여한 취약계층으로 이중구조화 되어 있다. 1차 시장에서 배제된 대표적인 집단은 영세사업장 종사자와 비정규직 노동자이다. 두 종류의 집단이 존재한다는 사실만으로 ‘이중구조’를 주장하기는 아직 이르다. 노동시장에 두 종류의 집단이 존재하는데, 이것이 ‘구조화’되어 있다고 주장하기 위해서는 추가적으로 두 가지 조건이 충족되어야한다. 첫째는 이 두 집단 간에 이동이 제약되어 있다는 사실을 보여야할 것이고, 둘째로 이 두 집단에 주어지는 처우와 보상이 크게 차이가 난다는 사실을 드러내야 할 것이다. 우리나라 노동시장이 이 두 가지 조건을 모두 충족한다는 사실을 보이는 것은 그리 어렵지 않다.

필자는 이전연구(장지연·양수경 2007; 한준·장지연 2000)에서도 노동시장 지위의 유입/유출분석을 통하여 비정규직이 ‘가교’의 역할을 하기보다는 ‘함정’으로 작용하는 경향이 있음을 보인바 있다. 처우 측면에서도 지속적으로 비정규직을 전전한 노동자의 경우 중위임금의 2/3 미만을 받는 저임금근로자가 될 가능성이 48%에 달하였다.

한국노동패널 1~9차년도 자료를 사용하여 1998년부터 2006년까지 응답자의 노동시장 지위의 변동을 사건연쇄분석(Event Sequence Analysis)의 방법으로 살펴보았다. 사건연쇄분석은 연결된 일련의 사건들을 하나의 분석사례로 보고 유사한 양상을 보이는 사례를 서로 묶어줌으로써 유형화하는 것인데, 현상에 대한 개략적인 이해를 도모하는데 도움이 되는 기술적인(descriptive) 분석전략이다(부록 참조). 노동시장 지위는 ① 10인 이상 사업장의 정규직 임금근로자(임금1) ② 10인 미만 사업장의 모든 노동자와 10인 이상 사업장의 비정규직 임금근로자(임금2) ③ 자영업자 ④ 미취업자로 구분하였다. 위의 기간 중에 관찰된 처음 일자리에 따라 대상을 세 그룹으로 나누고(임금1, 임금2, 자영), 관찰기간 중에 어떤 경력 전환을 경험하는지에 따라 다시 세부 그룹으로 나누었다. 임금1과 임금2 그룹은 다시 각각 5개씩의 하위그룹으로 나누고 자영그룹은 3개의 하위그룹으로 구분하였다. 따라서 관찰기간 중에 일자리를 가졌던 경험이 있는 사람들은 모두 13개의 집단으로 나뉘게 된다. 논의를 단순화하고 좀 더 직관적인 이해를 가능하게 하기 위하여 이를 다시 6개의 집단으로 재구성하였다(표1).

<표1> 노동시장 지위 변동의 유형화

유형	새룹 번호	그룹 설명	사례수 (명)	비중 (%)
주로 임금1 또는 우회하여 임금1로 회귀 주로 임금1 경력이나 후반부에 이동	1	1차시장 임금근로자	1412	17.7
임금1에서 임금2로 이동 임금2에서 임금1로 이동	2	1-2차 시장을 오가는 임금근로자	974	12.2
주로 임금2 경력	3	2차시장 임금근로자	1236	15.5
임금2에서 자영으로 이동 자영에서 임금2로 이동	4	자영과 2차시장을 오가는 근로자	847	10.6
임금1에서 바로 미취업으로 이동 비교적 짧은 임금2 경력 임금2에서 바로 미취업으로 이동	5	경력이 짧아 특징을 포착하기 어려운 근로자	1342	16.8
임금1에서 자영으로 이동 자영에서 바로 미취업으로 이동 주로 자영 경력	6	자영 근로자	2171	27.2
			7982	100

자료: 한국노동패널원자료(1998~2006년)

주: 임금1=10인이상 사업장의 정규직 노동자, 임금2=10인미만 사업장 모든 종사자와 10인 이상 사업장의 비정규직 노동자. 5번 유형에 속하는 경력이 짧은 근로자의 사건연쇄에 나타난 모든 종사상지위의 분포를 살펴보면, 임금2가 73%이고 임금1이 25%, 자영 2%로 구성되어 있음.

이러한 분류에 따르면 1차시장에 속한 것으로 볼 수 있는 근로자는 전체에서 17.7% 정도이다. 비교적 짧은 경력만 관찰되는 사례를 제외하고도, 장기적으로 2차시장에서 머무는 사례는 15.5%이다. 2차시장과 자영업을 오가는 사람도 실제적인 2차시장 근로자로 볼 수 있는데 이들의 비중은 10.6% 이므로 이 두 그룹을 합치면 26.1%가 된다. 각 집단에 속한 이들의 임금수준을 마지막 관찰치(주로 2006년)로 비교해 보면(표2), 1차시장 임금근로자의 경우 월평균 231만원인데 비하여, 2차시장에 장기적으로 속해있거나 이 상태를 경유하는 2번, 3번, 4번 유형의 경우 160만원대로 1차 임금근로자의 70% 수준에 불과한 것으로 나타났다.

<표2> 경력유형별 월별 근로소득                                        (단위:만원)

임금	유형1	유형2	유형3	유형4	유형5	유형6
평균값	230.9	168.4	165.9	164.6	106.9	212.4
중앙값	200	150	148	125	100	150

자료: 한국노동패널원자료(1998~2006년)

주: 임금(소득)은 마지막 관찰치 사용.

2. 남성생계부양자형의 젠더구조

우리나라 젠더구조의 성격에 관해서 뜨거운 논쟁이 벌어졌던 적은 없으나 대체로 남성생계부양자형이라는데 이견이 없다. 젠더구조란 가족 내부의 성역할 규범만을 가리키는 좁은 개념은 아니다. 이러한 성역할 규범이 노동시장에서는 어떻게 관철되며 사회정책에는 어떻게 반영되는지를 종합적으로 가리키는 개념이다. 그러나 여기서는 먼저 가족 내에서 여성이 어떤 역할을 맡고 있는지를 먼저 살펴보고 제III장에서 노동시장이나 사회보장제도와의 연관성을 논의하고자 한다.

우리 사회에서 성인 여성이 경제적인 독립성을 유지하기 어렵고 개인화된 사회권을 획득하고 있지 못하다는 점에 비추어 보면, 젠더구조는 남성생계부양자모델로 분류될 수 있을 것이다. 2004년 가계조사 자료에 따르면, 우리나라 근로자 가구는 평균 1.57명의 유업인 수를 가지고 있고, 가구주의 근로소득이 전체 가구소득에서 차지하는 비중은 71%이며 가구주배우자의 소득기여분은 10% 수준에 불과하다. 맞벌이 가구의 경우에도 가구주 근로소득의 기여분은 60%에 달하는 반면 배우자의 기여분은 25%에 미치지 못한다.

다만, 같은 남성생계부양자형이라고 하더라도 세부적인 특성을 다시 다룰 필요는 있겠다. 관찰되는 국가들 중에서 상당히 많은 국가를 남성생계부양자형으로 볼 수 있기 때문이다. 요코타 노부코(2007)는 일본과 우리나라의 비교분석을 통하여 일본의 젠더레짐이 남성생계부양자적 성격이 더 강하고 우리나라는 그 보다는 약하다는 논의를 전개하였다. 단순하게 보자면, 일본이나 우리나라는 모두 1.5소득자형으로서, 남성생계부양자모델에 속하지만, 남성생계부양자에 대한 의존도는 일본이 더 심하다고 보았다. 우리나라에서 남성생계부양자에 대한 의존도가 더 낮게 나타나는 것은 여성의 취업률이 낮기는 하지만 일단 취업하고 있는 경우 대부분 전일제로 취업하고 있기 때문이다.

장지연(2007) p.82 ‘부표IV-1: 근로자 가구의 소득구성’ 참조

3. 사회보험중심의 사회보장제도

사회보장제도의 특징을 구분하는 기준은 다양하다. 우선 가장 기본적으로는 사회지출의 규모를 살펴보아야겠지만, 이것만으로는 불충분하다. 사회보장제도를 구분하는 기준으로, 보편적 제도인지 잔여적 제도인지, 현금급여형인지 서비스제공형인지, 근로생애기간에 대한 보장에 강조점이 있는지 근로생애 외 기간의 보장에 강조점이 있는지 등의 기준이 제시되어왔다(백승호․안상훈, 2008 발간예정). 이러한 기준들에 더하여 필자는 주된 기여자는 누구이고, 수혜자의 범위는 어떻게 되는지를 살펴보는 것이 매우 중요하다고 생각한다. 복지국가란 노동계급과 저소득계층의 재생산을 가능하게 함으로써 사회의 유지가능성을 높이는 역할을 담당하고 있는데, 이를 위해서 사회 구성원 간에 어떤 수준과 범위에서 암묵적인 사회적 동의가 이루어져 있는지를 질문해 보자는 것이다. 북유럽의 사민주의 국가들은 소위 ‘복지동맹’이라고도 불리는 계급간 연대를 통해서 복지국가를 이룩하였다고 평가된다. 이러한 정도의 사회적 합의에 도달하지 못하는 경우, 국가의 지원 대상을 선별적으로 최소화하는 것을 전제로 조세를 통하여 지원하는데 그치거나, 혹은 사회보험을 통하여 가입자들 간에 위험을 분산시키는 방식으로 대처하게 된다.

우리나라 복지국가의 성격을 재원조달방식과 지출방식을 통해서 살펴보았을 때 두드러지는 특징은 사회보험과 법정기업복지의 비중이 크다는 점이다(표3). 법정기업복지지출은 전체 사회지출의 1/4에 육박하는데, 이 중에 상당부분은 중규모이상 기업에 속한 정규직 임금근로자에게 돌아가는 것으로 보아도 무방할 것이다. 사회보험은 약 50% 비중을 차지하고 있다. 물론 사회보험제도 자체가 특정집단 배제적으로 설계되어 있는 것은 아니지만, 결과적으로 사회보험을 통해 소득보장을 받는 사람들은 상대적으로 안정적인 1차시장에 속한 근로자들이다. 조세를 통해 비용을 조달하고 선별적 혹은 보편적으로 사용되는 공적부조와 공공서비스에 대한 지출은 전체 사회지출의 1/4 수준에 불과하다.

우리나라는 사회보장제도에서 사회보험이 차지하는 비중이 큰 유형에 속한다. 이것은 매우 중요한 특징이다. 사회보험은 ‘보험’이기 때문에 가입자(기여자)들끼리 위험을 분산시켜 충격을 최소화하는 성격을 갖는다. 그러나 민간보험과는 달리 ‘사회’보험이기 때문에 가입이 강제된다. 위험이 사회구조적 요인에 의해 발생하며, 실제로 위험가능성이 높은 사람들이 누구인지 쉽게 알 수 있는 그런 종류의 위험들이 있는데(빈곤, 실업 등), 이러한 위험에 대해서는 시장에서 보험상품이 판매될 수 없을 뿐 아니라, 사회적 재분배를 하지 않으면 대응할 수도 없다.

향후 이러한 구성비가 어떻게 변화할 것인가 하는 것은 우리나라 사회보장제도의 변화에 따라 영향을 받게 될 것이다. 본격화될 연금제도의 성숙은 사회보험이 차지하는 비중을 더욱 증가시키는 방향으로 영향을 미치게 될 것이다. 2007년에 도입된 기초노령연금제도는 조세지출을 증가시키게 될 것이다.

사회보험을 통하여 재분배와 위험분산을 시도하는 경우 실제로 제도가 보호하는 대상이 누구인가를 살펴보아야 만이 이 제도가 어떻게 기능하는지 판단할 수 있을 것이다. 그러므로 우리나라의 사회보험이 어떤 사회보험인지 면밀하게 살펴야할 필요가 있다. 사회보험의 실질적 수혜자가 전체 국민이라면 문제가 될 것이 없으나, 우리의 사정은 그렇지 않다. 특히 소득보장 기능을 하는 국민연금과 고용보험은 광범위한 사각지대의 문제를 안고 있다. 김종건(2007)은 “사회보험의 광범위한 사각지대는 우리나라 사회보장의 기반을 침식시킬 뿐만 아니라 복지제도를 새로운 불평등 기제로 재생산시킬 위험”마저 존재한다고 경고한다. 복지지출이 확대되었으나 이것이 최하위 계층을 오히려 배제하는 방식으로 사용된다면 양극화를 심화시키는 결과를 낳을 수 있다.

<표 3>제도별 사회복지지출 현황 (1990-2005)

	공적부조	공공 서비스	사회보험		법정 기업복지	총액 (십억원)
				의료 보장
1990	11.4 (15.4)	13.9 (18.7)	49.0 (65.9)	52.0	25.7	7,547
2000	8.0 (12.9)	14.3 (23.2)	39.4 (63.9)	46.8	37.8	47,900
2005	12.6 (16.5)	13.1 (17.3)	50.3 (66.2)	52.0	23.1	73,345

출처: 고경환외(2007) p.110~111으로부터 재구성

주: (  )는 기업복지를 제외하고 계산한 비중. 공공복지서비스에는 시설보호, 재가복지, 근로복지, 보건의료, 주거복지, 교육복지가 포함됨. 연사회보험에는 연금, 의료보장, 고용보험, 산재보험이 포함됨. 의료보장지출은 사회보험지출에서 의료보장이 차지하는 비중임. 기업복지에는 법정퇴직금과 출산휴가급여, 유급질병휴가급여가 포함됨.

III. 순환구조

1. 노동시장과 사회보장제도

지금까지 노동시장과 젠더구조, 사회보장제도라는 세 부문 각각의 특징을 살펴보았다. 이 장에서는 이런 특징들이 상호작용하면서 연계되는 양상에 주목하고자 한다. 먼저 노동시장과 사회보장제도의 관계를 살펴보자. 우리나라 노동시장 이중구조는 사회보장시스템의 여과기제가 적절히 작동하지 않는 상태에서 소득분배의 악화와 빈곤 확대로 귀결되고 있다. 분배악화는 최근 지니계수나 빈곤율과 같은 지표의 변화로 포착되고 있다(이병희외 2006). 사회보장시스템의 여과기제가 작동하지 못하고 있다는 점은 가처분소득의 지니계수와 시장소득의 지니계수의 차이가 크지 않다는 사실로 미루어 짐작할 수 있다. 실제로 빈곤에 빠진 사람이 빈곤을 탈출하기 위해서 거의 전적으로 근로소득액의 증가에 기대고 있다는 사실(이병희외 2006)도 재분배 기제의 기능부전을 반증하는 것이다.

<표4>에 나타난 바와 같이 근로생애를 주로 1차시장에서 보내는 <유형1> 근로자는 3/4가량이 사회보험에 가입되어 있으며, 빈곤가구에 속한 사람의 비율은 6개 집단 중 가장 낮다. 반면에 장기간 2차시장에 머무는 근로자(유형3)는 단 5% 미만만이 일자리를 통하여 사회보험에 가입하고 있다. 주된 생애경력이 자영인 경우(유형4)는 물론 1차와 2차시장을 이동하는 경우도 사회보험 가입율이 낮은 편이다. 짧은 경력기간을 가진 사람들의 경우(유형5)도 사회보험 가입율이 매우 낮게 나타났다.

사회보험 중에서 건강보험과 산재보험은 보편적인 서비스를 제공하고 있다. 여기서는 소득보장 역할을 하는 국민연금과 고용보험 통계를 제시하였다.

앞 절에서 우리나라 노동시장의 가장 중요한 특징이 이중구조이며 사회보장제도는 일자리에 연계된 사회보험에 절대적으로 의존하고 있음에 주목하였다. 대부분의 인구가 노동시장에 안정적으로 편입되어 있고 일자리를 통해서 사회보험에 가입할 수 있다면, 사회보험 중심의 사회보장제도가 크게 문제시될 이유가 없을 것이다. 반대로 사회보장제도가 시민권에 근거한 보편적 제도를 근간으로 설계되어 있다면 노동시장 이중구조가 삶의 질에 미치는 직접적인 영향은 일단 사회보장제도를 통하여 여과될 수 있을 것이다. 그러나 우리나라는 사회보험 기여금을 내고 이 제도에 편입된 사람들끼리 소득단절을 비롯한 사회적 위험에 대비하는 시스템인데, 2차 노동시장에 속하고 소득단절의 위험률이 높은 사람들은 사회보험제도의 수혜 영역 밖에 놓여있다는 것이다.

<표 4> 경력유형별 사회보험 가입비율과 빈곤율

유형	연금	고용보험	빈곤율	차상위비율
1	74.4	74.0	5.0	6.6
2	59.4	58.9	9.2	9.6
3	4.8	4.8	11.9	10.8
4	19.8	7.3	12.7	11.2
5	13.1	13.8	24.1	10.5
6	1.5	1.9	35.9	32.6

자료: 한국노동패널원자료(1998~2006년)

주: 빈곤율 계산 방식: 가구데이터에서 가구소득은 균등화지수로 조정하고 중앙값을 구한 후, 이 값의 50%에 미치지 못하는 가구를 빈곤가구로, 70%에 미치지 못하는 경우를 차상위계층으로 정의함. 개인을 기준으로 빈곤가구에 속할 가능성을 빈곤율로 계산.

2. 남성생계부양자형 젠더구조의 영향

그렇다면 이러한 노동시장과 사회보장제도의 특성은 젠더구조와는 어떤 관계에 있을까? 먼저 노동시장의 저임금 노동력군은 가족이라는 소비공동체가 있기 때문에 가능한 것이다. 여성이 저임금의 단속적인 비정규근로자의 지위를 받아들이는 것은 가족 내 역할이 있고, 가족 간에 소득을 공유하기 때문이다. 여성이 경험하는 경력유형과 남성이 경험하는 경력유형을 비교해보면(표5), 남성은 주로 1차시장에 머무르는 <유형1>이 22.5%인데 비하여 여성은 이 유형이 12%에 불과하고 그 대신 주로 짧은 비정규직 경력을 갖는 것으로 요약되는 <유형5>에 약 25%가 몰려있다. 여성은 생애경력을 통해서 저임금․불안정 노동자층을 형성한다. 여성 뿐 아니라 청소년과 고령층이 노동시장에서 저임금 노동력군을 형성하고 있는 것은 남성생계부양자형의 가족구조가 지지대 역할을 해 주고 있기 때문에 가능한 것이다.

가족의 보호에 기대어 단속적인 비정규직 경력을 갖는 사람은 이러한 노동시장 지위상의 특징으로 인하여 사회보험을 통한 국가복지로부터도 배제되는 결과를 초래한다는 것은 전술한 바와 같다. 김수완(2008)은 현행 국민연금제도 하에서 성별 급여수준 차이를 계산하였는데, 제도 자체가 여성을 직접적으로 차별하지 않음에도 불구하고 여성의 평균임금이 낮고 기여기간이 짧다는 사실로 인하여 노후의 급여수준이 낮아지는 정도를 보였다. 국민연금의 경우, 현 근로세대 조차도 폭넓은 사각지대의 문제를 가지고 있으며, 특히 여성의 사각지대는 77%에 달하는 것으로 보고되고 있는데(표6; 석재은 2003), 이는 사회보험 가입사업장에서 안정적으로 일하는 정규직 여성의 비율이 매우 낮다는 사실에 주로 기인하는 것이다.

사회보장제도를 동전의 다른 쪽에서 살펴보면 공공서비스의 취약성이 뚜렷한데, 이러한 현상도 일차적인 돌봄(care)책임을 가족(그 중에서도 여성)에게 맡기고 공공서비스는 그 잔여부분만 해결한다는 접근방식이 반영된 것이라고 볼 수 있다. 전반적으로 아동보육이나 노인․장애인수발과 같은 돌봄 서비스를 국가의 역할로 고민하기 시작한 지는 몇 년 되지 않았고, 제도설계를 고민하면서도 일차적으로 돌봄 서비스를 제공할 사람을 가족 중에서 먼저 찾는다는 것에 대해서는 논란도 없었다. 의료서비스제공에서 보더라도 전문적인 부분을 제외하고 간병서비스는 가족에게 맡기는 것을 당연시하고 있다. 이러한 현상들은 우리나라 복지국가가 소득보장과 돌봄서비스의 제공 양 쪽 측면에서 ‘남성생계부양자형’의 가족구조에 일차적으로 기대고 있다는 사실을 보여준다.

남성생계부양자형의 젠더관계에 기초하여 사회보험형 소득보장체계의 복지레짐을 구축하는 경우, 사회적 위험은 증폭된다. 첫째, 가족해체로 인하여 이전에는 가족 기능에 의존하던 각종 돌봄서비스에 대한 수요가 증가한다. 둘째, 사회보험체계 내부로 포섭되지 못하는 영역이 확대된다. 이는 한 편으로는 가족의 해체에 기인하는 것이고, 다른 한 편으로는 가족주의적 사회보험 방식이 부과하는 부담을 최소화하기 위하여 기업이 내부노동자의 규모를 줄여나가는 추세에 기인하는 것이다.

<표 5> 성별 노동시장 경력유형

	유형1	유형2	유형3	유형4	유형5	유형6	총합
남성	22.5	12.5	16.4	11.1	10.0	27.4	100
여성	12.1	11.8	14.4	10.0	24.7	27.0	100
여성비율	31.9	45.1	43.3	44.0	68.3	46.2	100

자료: 한국노동패널원자료(1998~2006년)

<표 6> 공적연금 사각지대  (단위:%)

	현 노령세대(60세이상)	현 근로연령세대(18-59세)
남성	75.4	45.9
여성	94.7	77.0
전체	86.7	61.1

출처: 석재은(2003) 표8과 표9에서 재구성

IV. 논의와 대안

우리나라 복지국가의 성격을 이해하기 위한 핵심적인 질문은 어떤 계급적/계층적 기반위에서 복지국가가 추구되고 있는가 하는 것이다. 달리 질문하자면, 재분배가 가능하도록 중간계급/중산층의 동의를 이끌어내고 있는가? 북구식 복지국가가 가능했던 가장 핵심적인 조건은 근로대중 내 격차의 축소와 연대의 확장이었다고 하는데(전병유 2008), 이 기준을 우리에게 적용해 본다면 어떤 평가가 가능하겠는가?

‘어떤 이유로, 어떤 과정을 거쳐서, 우리 사회는 이중적인 노동시장구조와 사회보험 중심의 사회보장체계를 갖게 되었는가?’라는 질문에서 출발하여야 하겠으나, 어려운 질문은 좀 나중 기회로 미루기로 하자. 분명한 것은 1980년대 후반에 노동운동이 급격히 성장한 시기에도 대기업 남성노동자 중심의 노동운동은 임금인상과 노동기본권의 확대를 요구하는 이상의 여력은 없었다는 것이다. 요컨대 우리나라의 대기업 남성노동자 중심의 노동운동은 국가 수준의 사회보장체계를 마련하는 것이나 노동시장의 이중구조화를 억제하는 데에는 능력을 발휘하지 못하였다. 고용안정과 비정규직 문제가 노사갈등의 전면에 등장하기 시작한 것은 1998년 외환위기 이후, 즉, 외환위기로 인한 정리해고와 구조조정이 대기업 정규직 남성노동자에게까지 그 영향력을 미치게 된 때부터이다. 김대중 정부에 들어와서 실업자에 대한 고용보험 지원을 확대하고 기타 사회보장제도를 확대하는 사회안전망(Social Safety Net)의 정비도 추진되는 등 의미있는 변화가 나타났지만, 그럼에도 불구하고 그 형태는 남성생계부양자를 보호함으로써 그 가족을 지원하는 방식을 넘어서지는 못하는 한계를 가지고 있다. 요약하자면, 우리나라의 복지국가는 중규모 이상 기업의 정규직 노동자의 생활안정을 보장하는 방식으로 구축되었는데, 이들은 대개 남성이다. 비정규직 노동자, 영세사업장 종사자, 자영업자는 배제되었고, 여성은 정규직 남성노동자의 가족에 한해서 포섭되었다.

복지국가와 사회정책의 방향설정은 ‘어떻게 비정규직 노동자, 영세사업장 종사자, 자영업자를 포괄하는 사회보장시스템을 만들어낼 수 있을까?’를 기준으로 결정되어야한다. 이것이 재원조달방식과 복지의 내용을 결정함에 있어서 가장 중요한 기준이 될 것이다. 단순히 정규직의 양보를 요구하는 것은 현명한 방법이 아니다. 돈의 흐름이 일방적이고 이것이 분명하게 가시화되는 방식으로는 통합과 연대를 이끌어내기 어려울 것이다. 결국 중산층에게도 혜택이 돌아가는 보편주의로 갈 수밖에 없는데, 이는 중산층에게 복지를 확대하는 것 그 자체가 목적이 아니라 취약계층에게 효과적으로 복지를 제공하기 위해서는 중산층의 협력이 필요하기 때문이다.

이러한 기준을 가지고 노동시장과 복지제도, 가족의 영역을 각각 살펴보자.

노동시장과 관련해서는 향후 개별기업에서 담당하고 있는 기업복지에 대한 의존도를 줄여나가고 국가복지를 확대해 나가는 정책적 노력이 필요하다. 임금자제를 요구하기 보다는 차별해소와 ‘동일노동 동일임금’을 기치로 삼는 것이 시스템적 접근이라는 면에서나 정당화의 측면에서 바람직할 것으로 생각된다.

국가복지영역에서 비정규직 노동자와 영세사업장 종사자의 사회보험 가입확대를 위한 획기적인 방안이 강구되어야하는 것은 기본이다. 이와 함께 건강보험이나 노인장기요양보험의  사례와 같이 가입자만을 대상으로 하는 급여체계의 경계를 완화하는 정책도 필요할 것이다. 무엇보다도 사회보험에 의존하지 않는 서비스제공을 확대해 가는 것이 올바른 방향이라고 판단된다. 현금급여 방식보다는 서비스제공 방식이 바람직하다고 생각되는데, 이는 보육시설, 요양시설 등을 통한 서비스제공은 실질적으로 취약계층에 도움이 되면서도 중산층의 저항은 줄일 수 있는 방안이라고 생각되기 때문이다.

가족영역은 노동시장과 사회보장제도의 양자를 떠받쳐주고 있는 남성생계부양자모델로 구조화 되어 있으므로, 이 부분의 전환을 통하여 전체 재생산영역의 구조개편을 추구하는 것을 생각해 볼 수 있다. 가족영역과 관련해서는 복지의 개인화를 추구할 필요가 있다. 부양의무자를 확인하는 방식을 지양하고 가족의 책임을 축소해 나가자는 것이다. 가족단위 평등추구는 선별주의 원칙과는 공존하나 보편주의와는 공존할 수 없다. 서비스제공은 먼저 개인화 할 수 있을 것이다. 사회투자전략도 중산층으로 하여금 복지를 체감하게 할 수  있는 방안이라는 점에서 긍정적으로 검토할만하다. 아동보육, 노인수발, 여성에 대한 투자는 중산층 여성을 복지동맹에 끌어들이는 방안이 될 수 있다. 복지정치에는 계급이라는 단일한 균열만이 존재하는 것이 아니며, 특히 여성은 복지수혜자로서의 지위, 복지제공자로서의 지위로 인하여 복지동맹을 가능하게 하는 하나의 균열구조일 수 있다(안상훈 2000).

사회보장체계가 기여에 따른 수혜를 추구하는 사회보험형으로 구축되어 있고, 특히 그 무게중심이 노동자의 근로중단에 대한 소득보장에 있다는 것은 보수주의적 복지국가의 특성이지만, 이런 복지국가가 남성생계부양자형의 젠더레짐과 결합하는 경우가 가장 심각한 어려움에 봉착할 것이라는 경고는 우리에게도 그대로 적용된다. 그렇다고해서 무너져가는 구젠더질서(가족주의)를 복원하려는 시도는 부질없는 정도가 아니라 매우 위험하다. 서구의 복지국가는 재편의 계기를 여성을 노동자로 인식하는 데서 찾았다. 우리도 이제 단순히 ‘여성인력활용’의 담론이나 ‘저출산 해소를 위한 보육지원’ 담론을 넘어서서 ‘남성생계부양자모델’의 적극적 해체를 추구할 필요가 있다. 정책대상의 단위를 가구(가족)로 삼는 시각이 유지되는 한, 여성은 영원히 불완전한 노동자의 지위를 벗어날 수 없다. 그 결과는 여성이 이중구조화된 노동시장에서는 하위를 차지하고, 사회보장체계에서는 독립적인 시민권이 아니라 피부양자로서의 파생적인 권리만을 가지며, 따라서 혼인관계를 벗어나면 경제적으로 생존하기 어려운 지금의 현실이 지속적으로 유지되는 것이 될 것이다.

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전환기에 선 한국의 복지제도: 현재의 성격과 미래과제

정무권(연세대)

I. 문제제기

○ IMF 위기 이후, 김대중 정부 '생산적 복지'개혁으로 우리 사회복지제도는 전국민 사회보험체제를 확립했고, 공적부조제도의 사회권화라는 성과를 이루어냈다. 이에 따라, 제도의 형식적인 측면에서는 한국은 ‘복지국가’로서의 최소한의 틀을 갖추게 되었고, 그 성과에 대해 국제적으로도 많은 관심을 받았다.

○ 그러나 이러한 성과에도 불구하고 한국의 복지제도는 지금 심각한 위기를 맞고 있다.

- 우리 산업의 양극화 구조는 노동시장에서의 고용불안과 양극화로 이어지면서 불평등을 심화시키고 있다. 그리고 IMF 경제위기 이후 청년실업 등 구조적 실업이 증가함에 따라, 정부는 고용창출을 위해 고용보험사업의 강화, 다양한 고용지원제도, 사회적 일자리 창출, 실업자를 위한 적극적 노동시장정책 등 고용정책 들이 강조되고 있다. 그러나 이러한 노력들은 그 효과가 그리 크지 않다. 일자리는 늘지 않고, 비정규직은 증가하고, 양극화는 점점 심화되어 가고 있다. 그리고 사회보험을 비롯한 다양한 사회적 보호정책들의 사각지대는 점점 커지면서 우리의 복지제도에 대한 국민적 신뢰는 점점 약화되고 있다.

-더욱이 보수적인 새 정부가 들어서면서, 의료기관의 민영화, 복지재정의 축소, 감세정책 등을 추진하면서 어렵게 구축한 최소한의 국가복지제도의 근간을 흔드는 시장중심적 정책들을 시도하려고 하고 있다.

○ 다른 한편으로는, 최근 양극화의 심화와 우리 경제의 성장동력의 약화에 따라 새로운 복지개념으로서 성장과 복지의 선순환을 위한 ‘동반성장’, ‘사회적 투자국가’, ‘학습복지’ 등 인적자원개발에 초점을 두는 복지의 개념과 정책에 대한 논의들이 나오고 있다. 그러나 구체적으로 어떤 메카니즘에 의해 성장과 복지가 선순환 관계를 가지는 가에 대한 이해가 필요하다. 그래야 구체적인 전략과 제도의 설계가 가능하다.

○ 이 글에서는 우리의 복지국가 성격과 문제점, 그리고 이를 해결하기 위한 발전전략의 제시에서 소홀해 왔던 생산체제(레짐)의 분석틀을 사용하여 현 복지제도의 위기를 우리의 생산체제의 특성과 민주주의 발전의 특징에서 찾아보고 그 발전전략을 모색해 보고자 한다.

II. 생산체제와 복지체제의 상호 보완관계(institutional complementarities): 성장과 복지의 선순환 논리

○ 자본주의 다양성(varieties of capitalism)의 이론에서 제시하는 생산체제와 복지체제와의 상호관계에 관한 논의들은 본질적으로 이들 제도들 간의 상호작용에 대한 조정양식(mode of coordination), 제도적 상호 보완관계(institutional complementarities), 선택적 친화성(elective affinity)라는 개념들을 가지고 성장과 복지의 선순환 관계의 메카니즘을 이해할 수 있는 유용한 분석틀을 제시해주고 있다.

○ 이 시각에 따르면, 그동안 더욱 발전된 신제도주의 이론에 의존하여 개개 국가들의 다양한 제도 사이에는 상호의존성(institutional interdependence) 또는 제도적 상호보완성(institutional complementarities)이 존재하며, 특히 생산체제를 구성하는 제도들 사이, 그리고 생산체제와 복지체제 사이에 상호 보완적이며 경로의존성(path dependence)를 가지면서 서로 독특한 경제적 성과(economic performance)를 내면서 발전되어 왔다는 것에 착안을 둔다.

○ 제도적 보완성의 종류에는 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다(Deeg, 2005).

1) 제도간의 문제점들을 보완해주는 보충적 제도보완성(supplementary institutional complementarities)

- 예컨대, 자유주의 시장경제체제에서의 복지체제에서 볼 수 있는 것처럼, 복지제도의 기능이 시장의 안정화를 위한 보충적 역할을 하는 것을 들 수 있다.

2) 다른 하나는 조정경제체제에서 성장과 복지가 긴밀히 연계되어  제도적 상호 보완성의 종류와 수준에 초점을 두어, 한 제도의 기능 또는 효율성이 다른 제도에게도 수확체증(increasing return)의 효과를 가져다주는 즉 제도간에 상호작용을 통해 시너지(synergy) 효과를 낼 수 있는 제도보완성이다.

○ 따라서 생산레짐의 주요 구성제도들 간의 관계, 더 나아가서 생산레짐과 복지체제가 상호보완관계를 이룰 때, 어떤 조정메카니즘에 의해 제도 간 또는 레짐 간에 상호보완성을 이루고, 각 레짐적 특징들이 제도적 비교우위(comparative institutional advantage)를 가지게 되는 가를 분석하는 것이 중요하다.

○ 이에 따라, 소스키스(Soskice)를 비롯한 일련의 비교정치경제학자들은 이러한 조정양식의 구분에 우선 생산레짐을 중심으로 한 자본주의체제의 유형을 크게 두 가지로 나눈다(Soskice, 1999).

1) LME(liberal market economies)/자유주의 시장경제체제: 기업들의 지배적인 생산전략의 선택과 조정양식을 영미계통의 국가처럼 시장적 기제에 의존하는 경제체제

2) CME(coordinated market economies)/조정시장경체제: 일본을 포함한 유럽국가들과 같이 비시장적 기제에 의존하는 조정시장경제체제로 구분한다.

○ 그 다음에 이러한 생산레짐의 특성을 바탕으로 복지체제는 어떻게 연계되는가에 관심을 가지기 시작한다. 에빙하우스와 매노우는 생산레짐과 복지체제 사이에는 선택적 친화성이 존재한다고 주장하면서, 그 연계성의 메카니즘을 찾는 것을 중요한 연구과제로 제시한다(Ebbinghaus and Manow, 2001). 흥미로운 사실은 서구복지국가들의 경우, 생산레짐의 분류와 에스핑-안데르센의 복지체제의 분류가 대체로 일치를 한다는 것이다. 즉 생산의 조정관계와 복지의 조정관계에서 정치경제적으로 상호 연계가 존재하고 전체적인 자본주의체제 형성에 제도적 보완성이 있다는 것이다.

<표 1> 생산레짐과 복지체제의 상호관계

생산레짐	복지체제
비조정(uncoordinated)/자유주의 시장경제(liberal market economy)	자유주의 복지체제(Liberal welfare regime)
독일 사회경제체제 (Germanic social market)/ 부분별 조정시장경제 (sector-coordinated market economies)	보수적 조합주의(Conservative Corporatist)/ 기독교민주주의(Christian Democratic)/ 유럽대륙(Continental)/ 복지체제(welfare regime)
노르딕 신조합주의 (Nordic neo-corporatist)/ 전국적 조정시장경제 (national coordinated market economies)	사회민주주의 복지체제 (Social-democratic welfare regime)
동아시아 집단-조정시장경제(일본, 한국) (East Asian group-coordinated market economies)	혼합적 복지체제(Hybrid welfare regime) 또는 발전주의적 복지체제?(Developmental welfare regime) / 논쟁중

○ 중요한 것은 자본주의체제이면서도 중요 작동메카니즘이 비시장적 조정의 기제에는 어떤 것들이 있으며, 그 효과는 무엇인가, 그리고 개별 국가별로 다양한 조정양식이 어떻게 형성되어 왔는가, 그리고 최근 환경변화에 따라 어떻게 변화해 가고 있는 가를 설명하는 것이 다.

○ 성장과 복지의 조화를 위한 자본주의 다양성 이론에 따르면 생산과 복지의 상호보완적 관계형성의 연결고리로서 숙련형성체제(skill regime)을 강조하고 있다. 산업에서의 경쟁력이 IT, BT 산업과 같이 소수의 연구 및 기술개발인력의 급진적 혁신에 의존하고, 나머지는 일반숙련(general skill) 중심의 저임금, 저숙련으로 노동시장의 유연화를 통해 경쟁력을 갖는  자유주의 시장경제체제와 달리, 조정시장경제체제를 갖는 선진복지국가들이 고임금, 고복지, 고조세 부담에도 불구하고 산업의 국제경쟁력을 갖는 것은 고숙련 균형을 갖는 생산체제와 복지체제를 갖추고 있다.

- Estabez-Abe et al. (2001)은 숙련형성(skill formation)제도를 통해 기업의 생산성 향상과 경쟁력 제고가 노동자들의 임금과 복지 및 고용안정 등의 사회정책들이 어떻게 서로 연계되어 보완관계가 있는지를 보여주고 있다. 이는 다시 기업의 금융시스템과 기업지배구조의 특징과도 연계된다. 노동자들의 고용안정과 장기고용은 금융제도가 단기적인 이윤에 민감한 주주자본주의(stock market capitalism) 특징을 갖는 금융시스템과 주주의 이익을 극대화하는 기업지배구조에서는 어렵고, 이해당사자 중심의 기업의사결정구조와 장기적인 투자전망에 의한 은행의 투자에 의존하는 이해당사자 자본주의(stake-holder capitalism) 하에서 숙련노동자를 보호하는 사회정책들이 보완되면서 가능하다는 것이다.

- 특히 경제조정의 메카니즘이 비시장적인 수단을 사용할 경우, 정치레짐의 성격이 매우 중요하다. 또한 조정시장경제체제에서는 세계화와 신자유주의 공세에도 불구하고 복지국가가 축소되지 않고, 노동세력이 상대적으로 약화되었음에도 불구하고 기업들이 국가복지를 적극적으로 반대하지 않거나 기업복지가 그대로 유지되는 것은 기업이 필요로 하는 고숙련의 필요성 때문이라는 것이다(Estebez-Abe, Iversen, and Soskice, 2001; Iversen, 2005).

○ 마지막으로, 이러한 생산체제의 논쟁의 진화과정에서의 핵심은 결국 한 국가의 자본주의체제의 발전과 조정양식의 특징은 정치ㆍ사회적 조직과 제도, 이들 간의 정치적 지배연합(ruling coalition)관계 등 정치적 제도의 특성이 중요하게 매개가 되면서 생산과 분배가 조정되며, 관련된 제도들이 발전ㆍ유지가 이루진다는 것이다. 따라서 시장과 생산의 문제와 생산레짐 또는 복지레짐의 형성ㆍ발전과정에서 정치적 조정의 역할이 강조되며, 이러한 정치적 조정의 양식과 효과성의 차이는 선거제도와 정당정치, 그리고 정치레짐의 특성에 따라 다르게 된다.

III. 한국의 생산체제와 복지체제의 성격과 한계

1. 한국의 생산체제의 성격: 대기업 중심의 집단조정체제

○ 한국의 생산체제와 복지체제는 어떤 과정과 특징을 가지고 성장했으며, 지금 어디로 가고 있는가?

- 한국의 생산체제의 초기 형성기의 특징은 기본적으로 발전주의 국가의 개념으로 많이 설명이 되어 왔다. 국가와 대기업과의 보수주의적 지배연합이 형성된 가운데, 정부가 주도적으로 금융통제를 하면서 기업의 투자를 주도적으로 조정하는 역할을 하였다.

- 반면에 노동에 대하여서는 일방적인 배제와 억압, 그리고 시장의 메카니즘에 순응하도록 하는 전략을 사용하였다. 초기 산업화 과정에서는 국가가 우월적인 자원배분과 규제중심의 조정기제였다. 그러나 80년대 중반 이후, 민주화를 거쳐 재벌중심의 산업구조가 정착되면서 국가의 상대적 권력은 약화되고 재벌중심의 집단경제체제가 형성되었다 (정무권, 2007).

- 80년대 후반 민주화 이후, 국가의 재벌통제력은 점점 약화되어 갔다. 그런 가운데, 초기 국가의 금융통제에 의한 산업화에서 금융부문의 자유화가 진전됨에 따라 제2금융권의 재벌진출과 정경유착에 의한 재벌의 과잉투자는 IMF 위기를 만들어낸 구조적 원인이 된 것이다.

- IMF 경제위기 이후, 한국의 생산체제는 신자유주의적 요소를 많이 도입하였다.

○ 이러한 과정속에서 형성된 우리의 생산체제의 특징을 간단하게 요약하면 다음과 같다.

1) 큰 틀에서 보면, 일종의 조정시장경제체로서 일본과 유사한 대기업 중심의 집단 조정시장경제체제적 특성을 가지고 있다. 그러나 그 지배구조에 있어서 우리의 경우는 일본의 현재의 케이레츠와 같은 계열사 구조(Keiretz)보다는 2차대전 전의 가족중심으로 소유와 경영이 일치하는 자이바츠(Zaibatsu)폐쇄적 지배구조를 가지고 있다. IMF 이후, 재벌의 지배구조개혁이 이루어졌으나, 근본적인 가족경영체제는 변하지 않았다.

2) 구체적으로 생산기술과 숙련형성체제의 특징의 관점에서 본다면, 한국의 생산체제는 대 기업을 중심으로 하는 규모집약산업에서의 가공조립전략을 추구해 왔다(핫토리 타미오, 2007). 이에 따라 숙련형성체제도 노동자들의 고숙련보다는 공정과정에서의 자동화를 추구하는 ‘기술숙련절약형’이다.

- 이러한 특징은 유럽이나 일본과 비교해 보았을 때 중요한 차이점을 보인다. 시기적으로 늦은 산업화와 압축적인 산업화의 결과로 초기산업화 과정에서 숙련계급이 형성되지 못했기 때문에 숙련노동에 의한 중소기업 중심의 부품산업이 발전할 수 없었다. 생산기술측면에서 계측제어기술과 자동화 기술이 발전되던 시기에 산업화를 추진했기 때문에, 이러한 생산전략을 엔지니어들의 적극적인 활용을 중심으로 생산을 고도화 할 수 있었다. 반면에, 유럽이나 일본의 초기 산업화시기에는 노동자의 고숙련에 의존한 산업화를 해야 했다. 이러한 제도적 유산이 현재 유럽이나 일본이 고숙련 중심의 정밀기계부문에서의 경쟁력을 갖게 되었다.

- 우리의 경우, 노동자들의 숙련에 의한 제품의 혁신보다는 자동화를 통한 공정관리의 혁신을 통해서 생산의 효율성과 경쟁력을 확보한다. 따라서 중소기업의 기술역량이 부족하다.

3) 이와 함께, 현재의 양극화의 중요한 구조적 원인이 되고 있는 생산체제의 중요한 특징으로 주요 산업별로 선도 대기업을 중심으로 하는 수직적, 다층적 하도급 구조를 가지고 있다는 것이다.

- <그림 2>는 하도급 구조의 변화추이를 보여준다. 하도급 거래는 우리의 대기업 중심의 가공조립생산체제에 근거한 산업화전략의 산물이라고 할 수 있다. 대기업 중심의 생산체제가 80년대에 걸쳐서 완성되면서 하도급에 의존하는 중소기업들은 조사된 바에 의하면 50%수준에서 꾸준히 증가하여 2000년대 초에 67.1%를 피크로 60% 수준을 유지하고 있다. 반면에 위탁을 하는 기업들은 IMF 위기로 대기업들이 구조조정되면서 줄어들다가 최근에 와서 다시 증가하고 있음을 볼 수 있다.

<그림 2> 하도급 구조의 변화 추이

자료: 중소기업중앙회

- 문제는 하도급의 중층화이다. 이제는 중견 2차 하도급 업체내에서도 사내협력과 외주를 통한 3차 하도급업체의 비중이 늘어나고 있는 추세이다. 이는 특히 중공업, 대기업의 최종 완제품을 조립가공하기 위한 중간 모듈화와 단품 납품업체들이 증가하고 있다.

- 이와 같이 수직적, 다층적 하도급 구조는 내부노동시장과 외부노동시장의 격차를 발생시킴으로써 고용불안과 격차에 따라 비정규직을 포용하려는 노노간의 연대성을 약화시키고 있다.

- 산업생산에 있어서 대기업과 중소기업간의 도급관계는 어느 국가에서나 일정부문 존재한다. 그러나 한국에서의 그 구조적 특성은 매우 심각하다. 우리와 유사한 구조로 일본의 생산방식이 있으나, 일본은 대기업과 하청 중소기업간의 관계가 상대적으로 협력적이며 상생적이다.

- 이러한 하도급 구조의 심화는 장기적으로는 광범위한 중간숙련 수요의 감소, 고용없는 성장, 비정규직의 양산, 임금격차의 심화 등 양극화의 주요 구조적 원인이 되고 있다.

-<그림 3>, <그림 4> 참조

<그림 3> 기업규모별 임금격차 (5-9인/300인 이상)

자료: 노동부 매월통계조사

<그림 4> 비정규직 추이

자료: 노동부

- 이러한 수직적, 다층적 하도급 생산구조가 현재의 양극화와 비정규직화를 심화시키는 중요한 구조적 요인이 되고 있다. 대기업 중심의 다층적, 수직적 하도급 구조는 노동시장을 다층적으로 분절화시켜, 다양한 고용관계를 만들어 내고, 기업간의 임금격차를 심화시키는 원인이 된다(조성재, 2005; 조성재, 정준호, 황선웅, 2008).

- 더 나아가서 숙련형성체제에서 고숙련 사회 형성의 중요한 조건인 중간층의 고숙련 노동자들을 양성시킬 수 없는 저숙련균형(low-skill equilibrium)을 초래하고 있다. 이러한 하도급체제의 발전과 심화는 우리의 생산체제가 가지고 있는 여러 가지 요인들의 복합적인 상호작용의 결과이다.

4) 기업단위의 전투적 노사관계가 기업의 지배구조와 하도급중심의 생산체제와 맞물리면서 하도급 구조를 더욱 심화시키는 원인이 되며, 이는 결과적으로 비정규직의 양산과 노동시장의 이중구조화를 심화시키고 있다.

- 87년 민주화에 따른 노동체제의 형성은 전반적으로 이전에 비하여 노동자의 기본권과 저임금 및 처우개선에 큰 기여를 하였다. 그러나 이전의 권위주의적 발전주의 산업화의 유산인 노사정의 불신은 전투적, 대립적 노사관계를 온전시켜, 비정규직 문제와 숙련향상 등 다양한 문제에 노사합의주의적 해결에 걸림돌이 되고 있다.

○ 현재의 수직적, 다층적 하도급 구조가 노동시장의 다층적 분절화를 통한 다양한 고용관계, 비정규직의 양산, 결과적으로 양극화를 초래하는 메카니즘은 다음과 같다.

- 대기업을 중심으로 조립가공 중심의 생산체제는 경쟁력 강화를 위해 제품의 기술강화도 중요하지만, 공정의 자동화를 통해 고숙련 노동을 배제하고 탈숙련화 시키며, 후발 진입업체로서 글로벌 시장에서 시장진입과 점유를 높이기 위해 가경경쟁도 동시에 수행해야 한다. 이에 따라 조립가공과정에서 하도급 업체에게 비용이전을 시도한다.

- 대립적 노사관계를 가지고 있는 업체들은 노조중심의 직영화 정규직 인력을 통해 강한 내부노동시장을 형성하고 있다. 이에 따라 기업들은 정규직에게 고임금과 높은 기업복지, 고용안정성을 가지고 노사관계의 안정화와 숙련을 보유한다. 반면에, 신규 정규직 인력을 최대한으로 억제하고, 대신에 사내 및 사외 협력사(하도급)를 통해서 인력의 활용 및 원가를 절감하고 있다.

- 이들 중소기업들은 하도급 업체들 간의 심한 경쟁과 원청기업의 납품시장 독점력 때문에 부당한 납품단가계약을 맺게 되고, 이러한 결과로 재정적 여유가 없기 때문에 제품개발을 위한 R&D 및 근로자들의 숙련형성에 필요한 투자를 할 여력이 없다.

- 나름대로 기술경쟁력이 있는 하도급 업체들은 경쟁력 강화를 위해 R&D 및 설계인력을 충원하여 기업특수적 숙련을 형성하려고 하나, 중소업체간의 경쟁으로 인력의 서로 빼가기가 진행되어, 기업의 인력개발투자에 대한 인센티브를 저하시킨다.

3. 한국 복지체제의 성격과 한계: 생산체제와의 부조응

○ 1960년대부터 시작된 한국의 복지체제의 기본적 특징은 아래와 같다.

1) 경제성장 우선이라는 발전이데올로기에 따라 성장위주의 경제정책이 최우선 순위로 이루어지기 때문에 복지정책은 경제 기술관료제에 의해 산업발전 전략에 따라 경제정책에 종속되면서 발전하였다.

2) 이러한 자원배분의 전략에 따라, 국가의 자원배분은 계획된 산업부분의 투자에 집중되며, 따라서 복지부분에 국가재정의 배분은 최소한에 머무른다는 것이다. 따라서 조세율이 낮을 뿐만 아니라 공공부문의 복지지출이 낮다.

3) 이러한 까닭에, 사회복지제도는 성장하는 노동세력을 포섭하며, 동시에 국가의 재정부담을 최소화 할 수 있는 비스마르크 형의 사회보험중심으로 사회복지제도가 발전하게 된다. 공적부조분야도 근로의욕을 강조하면서 근로무능력자 중심의 최소한의 보장에 머물게 되고, 인력관리와 전달체계조직에 정부의 행정력과 재정부담이 많이 들어가는 사회서비스도 최소한으로 발전된다. 소득보장은 최소한이 수준으로 머물게 되고, 따라서 공적부조와 사회복지서비스 분야에 국가개입이 적다. 결과적으로 노동의 상품화가 매우 높고 계층화 수준도 높다. 노동은 국가의 억압기제와 함께, 노동시장의 규율에 따르게 된다. 주변계층은 공적부조를 통한 최소한의 보호 또는 방치되는 경우가 많다.

4) 국가에 의한 사회적 보호는 산업화에 필요한 핵심노동자들 중심부터 먼저 시작되며, 특히 산업화에 중요한 노동력을 보호육성하기 위한 기초수준의 공교육을 확산시키고, 70년대 중화학 공업화시기에는 필요한 기능인력을 공급하기 위하여 국가주도의 직업훈련체제를 강화시키는 등 인적자본개발(human capital development)에 우선적으로 초점을 둔다.

5) 규제중심의 최소한의 국가복지와 함께 기업복지가 동시에 발전하는 특성을 가지고 있다. 그러나 노사간의 자율적인 협상에 의해 기업복지가 자유주의 유형과 발전양식이 다르다. 국가는 소극적인 국가복지를 보완하기 위해 국가 규제적 민간복지 또는 기업복지를 발전시킨다. 즉 국가재정의 최소한의 부담으로 규제를 통해 민간 또는 기업복지를 조정한다. 이 부분이 국가복지가 약하고 민간복지가 크다는 면에서 자유주의와 유사하면서도, 국가의 규제가 들어가고, 국가복지와 민간복지간의 경계가 불분명하다는 점에서 자유주의와 구별되는 것이다.

6) 발전국가의 지배연합은 노동을 배제한 국가와 자본의 보수주의적 세력에 의해 국가정책이 주도가 되며, 사회복지정책도 노동의 참여보다는 국가기술관료에 의해 행정편의주의 또는 국가의 재정적 부담 없이 제도의 점진적 실행가능성(policy feasibility)에 의해 주도된다.

- 따라서 이러한 특징들을 종합해 보면, 사회보험중심과 규제중심이라는 측면에서 보수주의와 유사하지만, 소득보장이 불충분하여 노동상품화 수준이 높고 기업복지가 크다는 점에서 자유주의 유형과 비슷하지만, 국가의 간접적 개입이 들어간다는 점에서 자유주의 유형과 차별되기 때문에 제도의 형식적으로 볼 때, 발전주의 복지체제는 외형적으로는 에스핑-안데르센의 보수주의와 자유주의 유형의 혼합된 모습으로 나타나는 것이다. 그러나 이러한 발전주의적 제도적 특징은 이미 한국의 복지체제의 발전경로를 형성하였으며, 이러한 제도화와 조정기제를 유지시킬 수 있었던 중요한 정치적 매개변수는 발전주의 이데올로기의 제도화와 보수주의 지배블럭의 유지였다.

- 권위주의 정권의 정치적 정당성의 확보와 산업화과정에서의 고용과 연계된 핵심적인 노동자를 보호하는 산업성취형

- IMF 경제위기 이후, DJ 정부의 ‘생산적 복지’개혁에 의해 우리의 이러한 복지체제는 사회보험의 확대, 공적부조제도의 사회권화 등 형식적으로는 복지국가의 면모를 갖추게 되었다. 그럼에도 불구하고, 여전히 ① 사회보험의 제도의 광범위한 사각지대, ② 불충분한 보장성, ③ 재정의 불안정성, ④ 뿌리 깊은 성장과 복지 이분법적 아이디어와 복지제도에 대한 불신을 낳으며, 보수주의 새정부의 등장과 함께 의료법인의 민영화, 민영의료보험제도의 본격적인 도입, 시장화 중심의 복지서비스 등 시장중심적 복지체제로의 전환을 시도하고 있다.

○ 그러나 한국의 복지제도는 그 형성과정에서 생산체제와 긴밀한 상호 보완관계를 갖는 방식으로 발전하지 못했다.

-최소한의 보호수준과 고용연계 또는 수익자부담의 원칙에 따라 혜택을 받는 지속적인 성장에 따라 고용이 지속적으로 창출될 때만 보충적 기능을 수행하는 방식으로 발전하였다.

○ 앞의 특히 IMF 경제위기 이후, 신자유주의적 구조조정과 생산체제의 변화과정에서 숙련절약형 자동화의 심화, 다층적 도급구조로 발전하면서, 저임금과 고용상태가 불안정한 중소기업의 비정규직과 영세 자영업자의 양산으로 안정된 고용과 소득을 조건으로 하는 사회보험제도의 광범위한 사각지대가 형성되었다. 공적부조 제도도 사회권을 강조하는

○ 그리고 우리 사회가 저출산․고령사회, 지식기반사회로 급속히 진행되고 있고, 산업구조나 고용구조에서 저임금 저숙련의 서비스업 부문이 급격히 증가함 따라 가족구조의 변화, 여성의 사회참여를 위한 일과 가정의 양립, 노령자의 사회참여와 보호 문제, 아동보육, 평생교육 등 새로운 사회적 위험들이 빠른 속도로 확대되고 있음에도 불구하고 이를 보호해줄 수 있는 사회서비스 인프라는 턱 없이 부족하다.

○ 아래의 <그림 5> 숙련형성체제를 매개로 하는 생산체제와 복지제도의 상호보완관계 설명하는 Estabez-Abe, et al. (2001)논리에 따라 고숙련 유지를 위한 실업보호 기능과 고용안정기능의 지표를 가지고 국가별 특징을 보여주고 있다. (고용보호는 OECD에서 측정한 EPL(employment protection level)와 실업보호는 실업급여의 한계세율효과로서 표시)

- 이에 따르면, 우리의 고용보호는 OECD의 일본과 유사하며 평균수준보다 조금 높은 수준이지만, 실업보호는 일본보다 낮은 수준이다. 그러나 우리의 고용보호수준은 법제도적 측면만으로 측정하는데에는 문제가 있다. 앞에서 논의했듯이, 우리의 수직적, 다층적 하도급구조는 대기업 수준에서는 노조와 내부노동시장에 의해 강한 고용보호를 받지만, 대다수의 하도급 업체들은 고용보호수준이 매우 낮다. 즉 이중구조화된 고용보호수준을 고려하면, 우리의 위치는 자유주의 국가들이 모여 있는 좌측 아래에 속하고 있다고 보는 것이 타당할 것이다.

- 이와 같이 하도급구조에 의한 고용형태의 다양화와 노동시장구조의 중층화의 상황에서 낮은 수준의 고용보호와 실업보호, 그리고 낮은 수준의 소득보장 수준은 고숙련 사회 형성을 위한 복지체제와는 매우 거리가 멀다고 하겠다.

<그림 숙련형성체제와 연관된 사회적 보호체제의 유형화

자료: 조성재 (2008)

○ 전반적으로 현재의 우리의 복지체제는 변화하는 산업구조와 생산체제에 보완관계로부터 부조응을 하면서, 전반적인 복지개혁의 필요성이 증대되고 있다.

2. 제한된 민주주의 발전: 보수주의 지배연합에서 불안정한 대중적 지배연합으로의 변화

- 한국의 생산체제와 복지체제의 초기 형성과정은 권위주의 국가 주도에 의한 국가와 재벌간의 보수주의적 지배연합에 기초하여 발전해 왔음.

- 민주화로의 이행과정에서도 보수주의 지배연합이 주도

- 생산체제와 복지체제의 형성과정에서 국가가 거의 주도하는 조정체제였으며, 복지지배연합의 형성의 경험이 없었음

- 김대중 정부의 등장으로 복지개혁과정에서 시민참여가 가능하였으나, 여전히 국가주도적이며, 제도주의 정치의 보수적 성격으로 인해 제한적이 될 수밖에 없었음.

- 억압 발전주의 국가를 통한 산업화과정에서 오랫동안 지속되어온 보수적 지배연합으로부터, 비록 불안정하고 제한적인 변화이지만, 대중지향적 또는 진보적 정권을 지배연합이 변화한 것이 한국복지제도의 변화에 중요한 계기를 마련하였음

- 시민운동의 활성화와 시민운동에 의한 재벌개혁, 민주화 운동, 복지개혁 등은 비록 제한된 민주주의 발전이지만, 참여민주주의의 활성화를 통해 미래에 친복지적 지배연합의 형성을 위한 정치적 공간을 구축하는데 기여하였음.

- 김대중 정부의 기본적 성격을 계승한 노무현 정부도 다양한 지배연합의 불안정성과 초기 집권과정에서 보수주의 진영의 공세와 북핵, 대미관계, 이라크 파병 등 비복지적 정책아이젠다의 등장으로 복지개혁에 소홀

IV. 한국복지국가의 전망과 미래과제

1. 전망

○ 한국의 생산체제와 복지체제는 긴 역사적 시각에서 보면, 그동안 권위주의적 발전주의 전략에서 나왔던 내생적인 모순과 함께 세계화의 압력과 IMF 경제위기 이후의 구조조정으로 급격한 제도변화를 겪고 있는 중이다. 즉 제도적 전환기라고 할 수 있다.

- 한편으로는 국가역할의 축소와 시장주의를 강조하는 신자유주의 논리가 보수주의 지배엘리트 사이에 지배하고 있으나, 다른 한편으로는 시민사회의 성장과 시민참여의 증대, 민주주의 공간의 확대는 잠재적으로

- 그러나 아직도 민주화 20년이지만, 경제 및 복지체제에서의 조정기제에서 조정시장경제체제에서 중요한 역할을 하고 있는 합의주의적 조정기제가 성숙, 제도화 되지 못했다. 주요 경제와 복지분야에서의 조정기제로서 지금까지 국가가 조정자로서의 중요한 역할을 해왔다. 재벌의 경제적, 정치적 권력이 강화에 따라 재벌에 대한 국가의 감시와 조정의 역할은 축소되고 있으며, 그런 가운데, 민주화와 신자유주의 경제개혁의 결과로 국가중심의 조정기제가 점점 약화 또는 해체되고 시장중심의 조정기제가 확산되고 있음. 그러나 합리적이고 공정한 시장이 제대로 형성되기 보다는 기존제도의 경로의존성과 과거 산업화시대에 기득권을 누렸던 세력에 의한 신자유주의 공세는 왜곡된 시장이 형성되기도 한다.

○ 조정시장경체체제의 핵심인 사회적 합의에 의한 조정기제가 확보되지 않으면, 경제, 노사관계, 복지의 주요 조정기제는 점점 시장으로 넘어갈 것이다.

- 그러나 재벌중심적 산업구조적 특징 때문에, 완전한 의미의 영미식 시장경제체제로 가기는 어렵다. 한편으로는 재벌의 주도적 조정체제와 다른 한편으로는 시장규제적이면서도 공정한 시장의 왜곡을 가져오는 혼합적 체제로 진화할 가능성이 있음.

- 이 경우, 단기적으로 현 체제에서 이익의 극대화를 누리고 있는 재벌의 경쟁력이 강화될지 모르나, 장기적 관점에서 재벌이 주도하는 산업의 대외경쟁력과 국민경제적 입장에서 지속적 성장을 담보하기는 어려울 것이다.

- 따라서 한편으로는 구체제의 제도들이 해체되면서, 다른 한편으로는 강한 제도적 유산을 가지고 있고, 그리고 새로운 시장중심적 제도, 그리고 민주화에서 불안가 혼합적이며, 어느 세력도 지배적인 헤제모니를 확보하지 못한 상황에서 새로운 아이디어와 담론의 형성으로 이를 정치적으로 뒷받침해 줄 수 있는 안정적 지배연합의 형성이 중요하다.

2. 한국의 자본주의 체제와 그 조정양식을 어떻게 변화시킬 것인가?

○ 한 국가의 생산체제와 복지체제가 제도적으로 긴밀한 연관관계가 있고 성장과 복지를 조화시킬 수 있는 제도적 조합을 찾아 내야 함.

-그러나 현재의 많은 대안적인 논의들은 자기 영역안에서만의 관점에서 개혁을 보는 관점이 많다.

- 한국의 생산체제와 노동시장구조의 문제점을 동시에 해결하면서 상호 긴밀하게 보완관계가 형성되도록 제도를 새롭게 설계해야 한다.

○ 이에 따라, 한국의 생산체제가 갖는 경로의존성을 어떻게 극복할 것인가가 문제가 될 것이다.

-생산체제와 복지체제의 형성과 변화를 매개하는 중요한 영역은 정치체제의 특징과 지배연합의 성격이다.

1) 생산체제의 변화전략

○ 생산구조를 대기업과 중소기업이 상생하는 구조로 변화시켜야 한다. 이를 통해 일방적, 다층적 하도급 구조의 폐해를 완화하고, 노동시장의 이중구조를 완화시키며, 결과적으로 사내 및 사회의 하도급 중소기업들에서의 비정규직 채용에 대한 구조적 압박을 완화시켜야 한다.

- 중소기업의 하도급구조에서 완화시키며 혁신역량을 가진 독립적 중소기업을 육성

- 이를 위해서는 정부의 산업정책의 역할이 중요

- 과거의 선택적 산업정책에서 기능적 산업정책, 그리고 직접적인 보조보다는 지역클러스터화를 통한 혁신역량강화와 인적자원개발

○ 복합적인 생산체제 발전 전략

- 현재 경쟁력 있는 조선, 전자, 자동차, 철강, 화학 등의 제조업을 고숙련 형성에 기초한 up-grade

- 제조업이 기본적으로 우리 생산체제의 기반이 되어야 고용의 증대와 이와 연관된 산업과의 연계효과가 큼

- 급진적 혁신을 요구하는 IT, BT 등 첨단산업분야를 클러스터 중심으로 확대

- 물류 및 비즈니스, 문화 산업 등 서비스 산업의 발전

- 제조업을 포기하는 수준으로서의 금융허브화는 매우 위험

- 하도급 및 비정규직의 문제해결을 위해서는 노사관계의 변화도 매우 중요하다.

- 대립적 노사관계에서 협력적 노사관계로

2) 복지체제의 변화전략

- 당장은 힘들지만 장기적으로 생산체제의 변화전략과 긴밀한 상호보완관계를 가질 수 있도록 제도설계

- 복지전략에서의 지나친 이념적 논쟁보다는 이러한 성장과 복지의 상호관계를 이해하는 가운데, 구체적인 대안 만들기에 노력

-우선 사회안전망으로서의 사각지대의 해소와 최저생활을 보호하는 제도보완은 계속되어야 함. 국민연금은 기초연금제의 도입, 건강보험제도의 보장성 강화와 함께 의료의 공급체계의 공공화가 동시에 진행. 고용보험제도의 실업보호기능의 강화, 직업능력개발 사업에서 실질적인 중소기업의 인적자원개발을 지원할 수 있는 방향으로의 개혁.

-무엇보다도 증가하는 보육, 노인장기요양 수요에 따른 사회서비스 인프라의 공공화가 중요.

-서비스 시장을 적절하게 통제할 수 있는 수준으로의 공공인프라의 구축 없이 민간부문의 인프라 구축을 유도하는 현금지급방식의 바우처제도로 지나치게 치우치는 것은 장기적으로 고비용 사회서비스 인프라를 구축하는 결과를 초래할 수 있음.

- 고숙련 사회는 고복지를 요구함. 이에 따라 증세의 부정적인 국민적 인식을 극복.

- 감세중심의 조세담론을 극복하고, 고복지로 가기 위한 조세담론의 형성이 중요.

3) 정치적 전략: 민주주의의 성숙과 새로운 사회적 대타협

-형식적 민주주의가 제도화 된 만큼, 제도적 차원에서의 민주주의 작동원리를 잘 이해하고 각 주체별로 성장과 복지가 조화를 이룰 수 있는 친복지 지배연합을 형성해야 함.

-지금은 정당이나 서로를 부정하고 좁은 자기 중심적 이데올로기와 이익만을 고수하는 정치적 전략은 지양해야 함.

- 선거가 중심이 될 수밖에 없는 대의민주주의 체제 하에서 성장과 복지의 선순환을 위한 지배연합을 형성하기 위해서는 지배연합의 구조가 중간지대로 모아져야 함.

- 현재의 지역주의 정치와 정당구조를 극복하고 친복지적 지배연합을 구축하기 위해서는 우선적으로 선거제도의 개혁이 필요

- 한국의 대립적 정치관계의 형성은 정치제도적으로 소선거구에 기반한 단순다수대표제의 선거제도가 중요한 역할을 함

- 비례대표제의 확대로 소수자들의 대표성이 증대가 되고, 중도를 중심으로 한 친복지 연합이 형성될 수 있음

- 그래야 증세를 위한 지지세력도 구축이 가능

- 극단적인 이념적 논리는 결국 파국/서로의 존재를 위해 활용되어옴. 다수의 국민들과 사회적 약자들은 피해자가 됨

- 개혁의 시기에 중요한 개혁 아이젠다를 형성하는 담론의 장을 형성해야 함

- 신자유주의 시각이 무비판적으로 수용을 배제

- 원칙론적 이야기가 되지만, 동반성장 전략을 위해서는 경제조정 및 분배에 대한 사회적 합의가 중요/이외에 다른 방법이 없음

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