‘이명박 정부의 보육정책,

과연

수요자 중심인가?’ 토론회

□ 일시 : 2008년 5월 19일(월) 오후2시

□ 장소 : 국가인권위원회 배움터(11층)

□ 주최 : KYC / 공동육아와공동체교육 /

참여연대 사회복지위원회 / 한국여성단체연합

주최단체 연락처, 담당자
·KYC(한국청년연합회)	02-2273-2205	최융선 간사
·공동육아와공동체교육	02-323-0520	이송지 사무총장
·참여연대 사회복지위원회	02-723-5056	변금선 간사
·한국여성단체연합	02-313-1632	박차옥경 사회권국장

<토론회 순서>

□ 사회 : 김종해 참여연대 사회복지위원회 위원장(가톨릭대 교수)

□ 발제 : 이명박정부의 보육정책에 대한 비판적 고찰

- 백선희 서울신학대학교 사회복지학과 교수

□ 토론

김성희 홍제2동 어린이집 원장

남윤인순 한국여성단체연합 상임대표

이기일 보건복지가족부 보육정책과장

이상헌 해와달 어린이집 부모(공동육아조합대표자회의 의장)

한송이 공공노조 보육분과장 /이상 가나다순

<자료집 순서>

○ 발제문
이명박정부의 보육정책에 대한 비판적 고찰 - 백선희 서울신학대학교 사회복지학과 교수		·················		5
○ 토론문
김성희 홍제2동 어린이집 원장			················	31
남윤인순 한국여성단체연합 상임대표			················	35
이기일 보건복지가족부 보육정책과장			················	37
이상헌 해와달 어린이집 부모(공동육아조합대표자회의 의장)			················	39
한송이 민주노총 전국공공서비스노동조합 보육분과장			················	41

이명박 정부의 수요자 중심 보육정책에 대한 비판적 고찰

백선희 서울신학대학교 사회복지학과 교수

Ⅰ. 서론

우리나라의 보육정책은 새 정부 출범과 함께 변화의 요구 앞에 서 있다. 아직 보육정책에 대한 정부의 확정된 계획이 발표되지 않은 시점에서, 그 변화의 바람이 미풍인지 강풍인지, 변화가 진보일지 퇴보일지 정확히 판단하기는 이르지만, 최소한 변화가 있을 것이며, 그 방향이 어디를 향하고 있을지에 대해서는 기존의 이명박 대통령의 정책관련 문건들에 의해 가늠해 볼 수 있다. 정부 초기의 보육정책계획은 현 정부의 5년의 보육정책을 규정하게 될 뿐만 아니라, 나아가 5년 이후의 보육정책의 바탕이 되기 때문에, 보육정책의 수요자인 영유아 자녀를 둔 보호자들은, 보육서비스의 공급자인 보육시설들은, 그리고 한국에 괜찮은 보육정책이 정착되기를 기대하는 시민단체 등 관심 있는 주체들은 새 정부가 바람직한 정책 방향을 설정하고 계획을 마련해 줄 것을 기대하고 있다.

물론 정책은 새 정부가 들어섰다고 해서 전혀 다른 길을 가지는 않을 것이다. 정책 환경에는 시대적, 사회적 환경과 요구라는 것도 있고, 이미 작동되고 있는 보육 현장도 있고, 지금까지의 정책 흐름이 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 정권교체기인 현 시점에서는 새로운 정부 출범이라는 변수와, 10년만의 정권교체를 맞아 차별화를 해야 한다는 정치적 변수와, 주무부서가 여성가족부에서 보건복지가족부로 이동하였다는 변수 등 ‘정부’변수가 가장 큰 영향력을 발휘하게 될 것이라는 것을 알고 있다. 따라서 우리는 이미 발표된 새 정부의 ‘수요자 중심 보육정책으로의 개편’이라는 정책 방향에 대해 ‘능동적 복지’라는 국정 목표와의 연계 속에서 그 의미와 방향을 검토할 필요가 있다. 더군다나 ‘수요자 중심’ 정책 방향은 참여정부 보육정책의 기본 방향의 하나라는 것을 상기한다면, 우리는 ‘수요자 중심’의 의미가 어떻게 사용되고 있는지에 대해 궁금하지 않을 수 없다.

새 정부의 수요자 중심의 보육정책이란 어떠한 의미인가? 향후 보육정책에 어떻게 영향을 미칠 것인가? ‘수요자 중심 정책’의 현실에 대해 보다 구체적으로 논의하기 위해 기존에 발표된 새 정부의 정책자료들을 최대한 구체적으로 다루면서 그 의미와 예상되는 정책의 흐름을 살펴보고, 수요자 중심 정책의 방향을 찾아본다.

Ⅱ. 이명박 정부의 보육정책 방향

이명박 정부의 보육정책에 대한 종합적인 추진 계획이 미발표된 상황이기 때문에, 대선 공약 자료, 인수위 자료, 그리고 해당 부처의 업무보고 자료 등을 통해 보육정책의 방향을 살펴본다.

1. 대선 정책공약

당시 이명박 대통령 후보자의 대선 공약에서 보육정책에 대한 현 정부의 방향을 살펴볼 수 있다. 대선공약을 한나라당 내부 경선 당시의 정책공약 ‘의무보육시스템’구축과 경선 후 한나라당의 대선후보로서 제안한 ‘출산에서 취학까지 Mom&Baby 플랜’두 가지로 구분해 살펴본다.

먼저, 경선당시 제안한 이 후보의 ‘의무보육시스템’이라는 정책공약 보도 자료를 보면, 보육정책과 직접 연관이 있는 부분으로 ‘낳고 싶게’유아보육 국가의무제를 시행하여 보육료 전액을 국가가 지원하고(만 3세~5세, 약 154만 명), 영아보육 지원을 2배 강화하여 영아(0세~만2세, 약 148만 명)의 보육시설 이용률을 두 배 이상 늘리며(40%인 60만 명 이상), ‘키우기 싶게’ 만 5세 이하 아동 의료비 전액 무료를 포함하여 조부모 양육수당 및 보육인 고용지원금 도입, 육아보조사 고용보조금을 지원하고, ‘맡기기 편하게’ 민간기업 부문 보육시설을 확충하고, 보육시간대를 연장하며, ‘믿고 맡기게’ 민간보육시장을 업그레이드(프랜차이즈, 브랜딩화), 양질의 보육인력을 확대(유휴인력, 은퇴세대 재교육)한다는 등의 내용을 포함하고 있다(MBhope, 2007).

MBhope, 2007, 보도자료 “출산→육아→고용→자원봉사의 선순환으로 이어지는 의무보육 시스템”(http://www.mbhope.com/policypds/cnt.asp?num=3&gop=1 2007. 6 방문)

공인 보육사를 고용하는 경우에 한해 국가에서 비용지원을 한다는 내용이다 앞의 보육인 고용지원금은 ‘공인’이 아니어도 된다는 것으로 이해된다.

한편, 한나라당의 공식적인 대선 공약에서는 모든 영·유아의‘임신, 출산, 보육, 취학’4단계에 걸쳐‘산전검사, 불임치료, 분만비용, 예방접종, 진료비, 보육·교육비’6개 항목을 국가에서 지원하겠다는 내용을 담고 있다. 이 중 보육정책과 관련된 대표적 공약은 ‘키우기 쉽게; 육아 안심’과 ‘믿고 맡기기 편하게; 보육시설 획기적 확충’이다. 자녀를 키우기 쉽게, 2012년까지 0세부터 5세까지 모든 영·유아를 대상으로 보육시설 이용 금액을 지원하고, 보육시설 미이용자의 경우에는 가족 또는 친척이 양육하더라도 보육시설 이용 금액의 상당액을 지원하며, 시간제 보육제도를 활성화하여 보육시설 이용을 더욱 편리하게 만들겠다는 것이다. 또한 믿고 맡기기 편하게, 민간보육시장의 업그레이드 및 양질의 보육인력을 확보하여 보육 유형을 다양화하고 보육 서비스의 질을 향상시키겠다는 공약이다(한나라당, 2007).

<표 > 보육정책 관련 한나라당의 대선 공약

공약		내용
당내 경선당시 공약	낳고 싶게	ㆍ유아보육 국가의무제 시행: 유아인구(만 3세~5세, 약 154만 명) 전체에 대해 보육료 전액을 국가가 지원(실보육료 기준) ㆍ영아보육 지원 2배 강화: 영아(0세~만2세, 약 148만 명)의 보육시설 이용률(30만 명, 20%)을 두 배 이상(40%인 60만 명 이상) 올림 ㆍ임신․출산 관련 지원: 임신에서부터 40주차까지의 필요검사 + 출산 수술비 전액 지원. 입원비는 소득별 차등지원(보험급여 중 본인부담금 면제)
	키우기 싶게	ㆍ육아 의료비 지원: 만 5세 이하 아동 의료비 전액 무료(본인 부담금 전액 면제) ㆍ조부모 양육수당 및 보육인고용지원금 도입: 만 5세 이하의 자녀 보육을 목적으로 조부모 및 민간 보육인을 고용할 경우, 국가에서 비용지원 ㆍ육아보조사 고용보조금: 공인보육사를 고용하는 경우에 한해 국가에서 비용지원
	맡기기 편하게	ㆍ민간기업부문 시설확충: 보육시설 및 프로그램 운영에 따른 인센티브 부여(법인세 혜택 등) ㆍ보육시간대 연장: 출퇴근 공백시간대와 야간운영을 위한 보조교사인력 및 비용 지원
	믿고 맡기게	ㆍ민간보육시장 업그레이드: 민간보육시설을 프랜차이즈 및 브랜딩화하여 질 좋은 보육시설로 전환 ㆍ양질의 보육인력확대: 고학력 신세대 유휴인력 및 고령화 은퇴세대 재교육을 통한 일자리 창출
	서로 돕게	ㆍ자원봉사 프로그램 개발 및 지원: 중앙정부는 예산 지원 및 전문인력을 보급하고, 각 지자체는 시설 및 전문인력을 고용 ㆍ중앙정부와 각 지자체 간 전담기구 구성 ㆍ선순환시스템구축 및 보육커뮤니티 정착: 사회노년층의 봉사활동 또는 재취업기회로 활용하여 보육에 대한 범국민적․범사회적 참여 유도
한나라당 대선후보당시 공약	낳고 싶게 ‘출산안심’	ㆍ임신전 과정의 산점검사 등 필수의료서비스 및 분만에 따른 의료비 지원 ㆍ불임치료를 위한 보조생식술 지원범위를 50%에서 100%로 확대
	키우기 쉽게 ‘육아 안심’	ㆍ2012년까지 0~5세 모든 영·유아 대상으로 보육시설 이용 금액 지원 ㆍ보육시설 미이용자 경우, 가족 또는 친척이 양육하더라도 보육시설 이용 금액의 상당액을 지원 ㆍ시간제 보육제도를 활성화하여 보육시설 이용을 더욱 편리하게 함
	믿고 맡기기 편하게 ‘보육시설 획기적 확충’	ㆍ민간보육시장의 업그레이드와 양질의 보육인력을 확보하여 보육 유형을 다양화하고 보육 서비스의 질 향상
	영유아필수예방 접종과 진료비 지원 확대	ㆍ0~12세까지 국가에서 정한 필수예방접종의 비용 국가 부담 ㆍ만5세 이하 아동의료비를 입원진료비 뿐만 아니라 외래진료비까지 본인부담 경감
	서로 돕게 ‘범국민적 자원봉사 커뮤니티 정착 지원’	ㆍ사회노년층의 봉사활동 또는 재취업 기회로 활용 ㆍ전국보육시설, 유치원, 초중고에 ‘효교육사’ 배치, 노인 일자리 제공과 아동 효 사상 고취
자료: 한나라당(2007), 『인류국가 희망공동체 대한민국』을 토대로 작성함.

그런데 한나라당의 공식적인 대선 공약은 한나라당 내 대통령 경선 당시의 이명박 후보의 공약과 비교하여 국가역할을 후퇴시켰다. 경선 당시의 공약에는 3~5세의 무상유아보육, 영아보육지원 확대, 조부모 등 가정내 보육 지원 그리고 민간영리보육의 활성화를 강조하였으나, 공식 한나라당 후보 때는 무상보육에 대한 부분은 빠진 채 0~5세 모든 영유아에 대한 지원 정도로 약화되고, 보육시설 미이용자에 대한 지원은 유지된 채, 민간‘기업’이라는 표현은 빠져있지만 여전히 민간보육시장을 통한 보육유형 다양화라는 표현을 통해 보육시설의 시장화 가능성을 남겨두고 있다.

위 두 공약자료에서 ‘수요자 중심’이라는 표현은 없다. 한나라당 정책공약집의 다른 정책 분야에서 ‘수요자 중심’또는‘ 수요자 측면’이라는 용어가 가끔 사용되지만 그것이 무엇을 의미하는지에 대한 정확한 설명은 없다. 다만, 한나라당 내부 경성당시의 ‘의무보육시스템’공약 보도자료에 보면 “보육 정책 역시 기존의 기계식 공급 형식을 탈피하여, 실수요자들의 생활과 요구에 맞춘 선순환 보육개념을 도입해야 한다는 의미입니다”라는 표현이 있는데, 이것은 정책공약의 맥락에서 볼 때, 향후 보육정책에서 수요자들의 ‘생활 수준’과 ‘요구’를 중심으로 한 정책을 전개하겠다는 것으로 해석할 수 있다. 한편 보육자원봉사 영역에 대한 강조는 기존 정책 방향에는 없었던 새로운 흐름으로 기존 정책이 공보육을 강조해 왔다면 위의 정책 공약에서는 국가-민간(영리 및 비영리)-가족의 파트너십, 엄밀히 표현해 민간영역의 확대를 강조하고 있다고 볼 수 있다.

2. 인수위 백서

가. 복지정책의 기본 방향: 능동적 복지

제17대 대통령직인수위원회(2008.3)의 백서는 향후 이명박 정부 5년간의 국가비전, 행동규범, 5대 국정목표와 21대 전략목표, 193개 국정과제를 제시하고 있다. 백서를 통해 향후 국가 보육정책의 철학과 방향을 살펴볼 수 있다. 인수위 백서를 통해 밝혀진 이명박 정부의 국가비전은 선진화를 통한 세계 일류 국가로, 이것에는 경제의 선진화, 삶의 질의 선진화, 그리고 국제규범의 능동적 수용과 창출을 하는 국가를 의미하는 것으로 밝히고 있다. 이를 위한 행동규범, 즉, 국가비전을 실현하기 위한 실천규범은 창조적 실용주의(Creative Pragmatism)이고, 국가비전을 실현하기 위한 5대 국정 목표는 섬기는 정부, 활기찬 시장경제, 능동적 복지, 인재대국, 성숙한 세계국가이다.

인수위 백서에 따르면, 창조적 실용주의는 ‘실질적인 성과 중시, 현실적인 적합성, 새로운 목표와 방법의 창안, 그리고 체계적인 문제 인식과 해결’을 의미한다.

보육정책과 관련 있는 국정 목표인‘능동적 복지’에 대한 구체적 개념 정의는 없지만, 능동적 복지의 구축 방안으로 제시한 다음의 네 가지에서 그 의미를 찾아볼 수 있다; 첫째, 복지 수요자를 취약계층 중심에서 중산층 이하 대부분의 국민으로 확대한다. 둘째, 복지 공급방식을 국가 주도에서 사회공동 협력체계로 전환한다. 지자체는 지역별 특성에 따라 자율적으로 복지사업을 기획하는 한편 중앙정부는 복지 형평성 제고에 주력한다. 셋째, 복지는 소비가 아닌 미래를 위한 투자라는 관점에서 빈곤과 질병의 사후보전 차원에서 나아가 보육, 건강관리, 노인성질환 예방 등 사전적, 예방적 복지에 중점 투자한다. 넷째, 각종 재해, 재난, 범죄로부터 국민을 보호할 수 있는 예방적 안전관리체계를 구축한다(제17대 대통령직인수위원회, 2008).

<표 > 능동적 복지 구축 방안

구분	구 발전 체계	신 발전 체계
복지수요자	취약계층 중심	대부분 국민(중산층 이하)
복지공급자	국가 주도	사회 공통(중앙ㆍ지자체ㆍ민간)
우선순위	복지 전반의 기반 구축	예방적 미래복지 우선(보육ㆍ건강ㆍ노동 등)
안전관리	사후적 대처	예방적 시스템
자료: 제17대 대통령직인수위원회, 2008, 『제17대 대통령직인수위원회 백서: 성공 그리고 나눔』 p.44.

다시 말해 <표 > 에서 보는 바와 같이, 과거의 복지가 사후적으로 취약중심의 복지를 국가 주도로 제공하고, 복지 전반의 기반을 구축하는 것을 우선으로 하였다면, 새로운 복지는 중산층 이하의 국민을 위한 예방적 복지를 중앙정부와 지방정부 그리고 민간이 공동으로 제공하고 예방적 복지를 우선하는 복지인데, 인수위는 이러한 방향을 능동적 복지로 보고 있는 것이다. 인수위는 지금까지의 복지를 구 발전체계로, 능동적 복지의 방향을 신발전체계로 규정하고 있다. 능동적 복지 구현을 위한 4대 전략 목표는 평생 복지기반 마련, 예방ㆍ맞춤ㆍ통합형 복지, 시장기능을 활용한 서민생활 안정, 그리고  사회적 위험으로부터 안전한 사회의 구현으로 정하고 있다.

<그림 > 인수위 백서에 나타난 능동적 복지의 체계

국정지표		능동적 복지
		⇧			⇧			⇧			⇧
전략목표		평생복지기반 마련			예방ㆍ맞춤ㆍ통합형 복지			시장기능을 활용한 서민생활 안정			사회적 위험으로부터 안전한 사회
국정과제 (42개)		(핵심과제) 2개 ∙국민연금․기초노령연금 통합 ∙지속가능한 의료보장체제 구축 (중점사업) 5개 (일반과제) 3개			(핵심과제) 1개 ∙저소득층 자녀 지원을 위한 드림스타트 사업 (중점과제) 4개 : 수요자중심 보육ㆍ유아교육정책 개편 포함 (일반과제) 7개 : 보육시설 미이용 아동지원(양육수당 포함)			(핵심과제)3개 ∙금융소외자 신용회복 지원 ∙재래시장 활성화 ∙부동산시장 안정 (중점과제) 5개 (일반과제) 4개			(핵심과제) 1개 ∙통합적 안전관리 체계 구축 (중점과제) 2개 (일반과제) 5개
자료: 제17대 대통령직인수위원회, 2008, 『제17대 대통령직인수위원회 백서: 성공 그리고 나눔』 p. 44.에서 일부 보완함.

보육정책 계획은 <그림 >에서 보듯이 이 중 ‘예방ㆍ맞춤ㆍ통합형 복지’를 구현하기 위한 국정과제로 포함되어 있다. 세 가지의 관련 과제가 포함되어 있는데, 중점과제인 ‘수요자 중심 보육ㆍ유아교육정책 개편’외 핵심과제로 소개된 ‘저소득층 자녀 지원을 위한 드림스타트 사업’과 일반과제인 ‘보육시설 미이용 아동지원(양육수당)’이 그것이다. 이와 같은 과제들은 신발전체계에 맞추어 복지대상자는 확대하되, 중앙정부-지방정부-민간의 새로운 역할분담을 요구하게 될 것으로 보인다. 이것은 대선 공약사항에서 보육료 지원 대상을 확대하면서, 민간부문의 참여를 강조하고 있는 것과 같은 선상에 있다.

나. 수요자 중심 보육ㆍ유아교육 정책 개편

제17대 대통령직인수위원회(2008)의 백서를 토대로 작성하였다.

제17대 대통령직인수위원회(이하 인수위)는 영유아보육정책과 유아교육정책을 하나의 정책 범주로 인식하면서 수요자 중심 정책으로의 개편을 제안하였다. 인수위는 영유아보육정책과 유아교육정책을 아래에서 보는 바와 같이, 일가정 양립을 지원하고, 출산율을 제고하며, 미래 성장 동력을 개발하기 위한 저출산 시대의 핵심 정책으로 간주하고 있다.

‘영유아 보육ㆍ교육정책은 저 출산 대책의 핵심 정책이다. 영유아 보육ㆍ유아교육 지원정책은 여성 사회참여를 활성화시키고, 장기적으로 경제활동인구와 생산력을 증진시키는 데 초점이 맞춰진다. 또한 부모의 자녀 양육 부담을 완화해 출산율을 제고하고 취학 전 아동에게 질 높은 보육ㆍ교육 기회를 보장하는, 미래 성장 동력 개발 측면에서도 매우 중요한 문제이다(제17대 대통령직인수위원회, 2008).’

보육ㆍ유아교육정책의 방향에 대해, 인수위가 수요자 중심으로의 개편이 필요하다며 특별히 ‘수요자 중심’을 강조한 이유는‘최근 보육시설, 유치원 수 및 사업 예산이 크게 증가해 왔고 정부 지원을 받는 아동 수가 확대 됐음에도 불구하고 부모 체감도는 매우 낮다는 평가를 받아왔다’고 인식하였기 때문이다. 이에 인수위는 ‘시설 중심의 지원에서 수요자 중심의 정책 추진으로 보육ㆍ유아교육 정책 패러다임을 전환한다는 기본방향을 설정, 저소득 가정 아동에게는 무상보육ㆍ교육과 포괄적 서비스를 제공하고, 중산층 이상은 부모선택권을 존중한다는 정책방안을 제시’하게 되었다.

인수위가 제시한 추진 계획에는 비교적 구체적 방안들이 포함되어 있다. 먼저, 보육료ㆍ교육비 지원체계를 개편해 차등보육료ㆍ교육비와 기본보조금으로 이원화된 비용지원을 통합해 차등보육료ㆍ교육비로 일원화된 지원체계를 구축할 계획이라고 한다. 보육료 지원대상은 현행 소득계층 구분체계를 유지하면서 그 수준을 연차적으로 확대해 보육료ㆍ교육비 전액 지원 아동 비율을 제고하되, 상위 소득계층은 비용 지원 대상에서 제외할 계획이라고 밝히고 있다. 또한 보육시설ㆍ유치원 이용 시간에 따라 기본형과 연장형으로 구분해 보육료ㆍ교육비 지원 단가를 산정하고 모의 취업여부 등 가정의 특성에 따라 다르게 적용하는 차별화된 체계를 구축하고자 한다. 비용 지원방식은 부모에게 직접 지원해 부모가 전체 보육ㆍ교육 비용, 정부지원액, 본인부담 비용 등을 확인할 수 있도록 전자 바우처 형식을 도입하고, 바우처 대상 보육시설, 유치원 서비스의 질적 수준 유지 수단으로는 평가(인증)제도를 수정ㆍ보완하여 활용할 것이라고 밝히고 있다. 또한 다수를 차지하는 민간보육시설의 경우 현재 시ㆍ도지사가 정하도록 되어 있는 보육료상한제는 보육시설에서 자율적으로 결정해 신고하도록 변경할 것이고, 보육료 자율화에 따라 소득계층에 따른 양극화와 같은 부작용을 최소화하기 위해 취약지역에 국공립 보육시설을 균형 배치해 저소득층 자녀의 보육ㆍ교육 기회를 보장할 것이며, 보육료 자율화를 위해서「영유아보육법」개정을 추진할 것이라고 밝히고 있다. 기본 구상에는 시간제 보육 기회를 확대하고 보육 서비스 유형을 다양화하기 위하여 시간제 보육을 국공립 보육시설 중심으로 확대하고, 가정 내 파견 보육사업을 확대해 시간제 보육 서비스의 이용 편리성을 제고하며, 서울시의 육아플라자와 같은 영유아 이용시설을 설치한다는 계획도 포함되어 있으며, 유아 교육과 보육의 이원화 체제에 대한 개편안도 검토될 것으로 보인다.

<표 > 인수위 백서에 나타난 수요자 중심 보육ㆍ유아교육 정책 개편 계획

구분	과제	내용
비용	보육료ㆍ교육비 지원 체계 개편	ㆍ차등보육료ㆍ교육비와 기본보조금을 일원화
	보육료 지원 확대	ㆍ현행 소득계층 구분 체계 유지, 지원 대상 연차적 확대 (전액지원 아동 비율 제고, 상위 소득계층은 지원 제외)
	비용 지원 방식 변경 (전자 바우처 도입)	ㆍ부모에게 직접 지원 (부모가 전체 보육ㆍ교육비용, 정부지원액, 본인부담 비용 확인할 수 있도록 함)
	보육료 자율화 도입	ㆍ보육료 상한제에서 보육료를 보육시설에서 자율적으로 결정, 신고하는 것으로 변경(민간보육시설)
	자율화위한 영유아보육법 개정	ㆍ보육료 자율화를 위해 영유아보육법개정 추진
서비스	보육시설 이용 시간 이원화	ㆍ기본형과 연장형으로 구분, 유형별 지원 단가 산정 ㆍ모의 취업여부 등 가정 특성에 따라 차별 적용
	평가(인증)제도 수정ㆍ보완	ㆍ바우처 대상 보육시설, 유치원 서비스의 질적 수준 유지 수단으로 평가(인증)제도를 수정ㆍ보완하여 활용
	시간제 보육 기회 확대	ㆍ국공립보육시설 중심으로 확대
	가정 내 파견 보육사업 확대	ㆍ보육서비스 유형 다양화 위함
	영유아 이용시설 설치 (예, 서울시 육아플라자)	ㆍ시간제 보육서비스 이용 편리성을 제고 위함
기타	취약지역에 국공립보육시설 균형 배치	ㆍ보육료 자율화에 따라, 소득계층에 따른 양극화와 같은 부작용을 최소화하기 위함. 저소득층 자녀의 보육ㆍ교육 기회 보장
	유아교육과 보육 이원화 체제 개편	ㆍ수요자의 요구를 반영한 단계적 정책 방안을 모색
	양육수당1)	ㆍ보육시설 미이용 아동 지원
비고: 1) 보육시설 미이용 아동을 지원하는 양육수당은 일반과제에 포함되어 있다. 2) 핵심과제인 ‘드림스타트 사업’도 보육정책과 관련 있는 사업이지만, 여기에서는 제외시켰다. 자료: 제17대 대통령직인수위원회(2008), 『제17대 대통령직인수위원회 백서: 성공 그리고 나눔』 p.149~150 의 내용을 토대로 필자가 재구성한 것임.

인수위는 이와 같은 정책이 보육료ㆍ교육비 지원 대상 수준 확대로 부모의 자녀양육 부담을 경감해 출산율 제고에 기여하고, 취업부모에 대한 지원 확대로 여성 경제활동참가율이 높아지고, 보육시설ㆍ유치원 이용 시간에 따라 보육료ㆍ교육비를 차등 지원하고 시간제 보육 서비스 등으로 부모의 맞춤형 보육수요에 부응할 것으로 기대하고 있다. 또한 보육료ㆍ교육비를 전자 바우처 형식으로 부모에게 직접 지원함으로써 부모 체감도와 소비자 선택권이 높아질 것이며, 시장 기능 활성화를 통해 민간보육시설 서비스의 질을 높임으로써 다양한 서비스 수요를 충족시키는 효과가 나타날 것으로 기대하고 있다.

한편, 능동적 복지의 예방ㆍ맞춤ㆍ통합형 복지의 핵심 과제인 ‘저소득층 자녀 지원을 위한 드림스타트 사업’은 그 내용 상 저소득층의 보육정책과 관계가 깊다. 인수위는 아동을 미래 국가사회의 지속가능한 성장 동력으로 인식해 아동에 대한 투자를 확대하는 것은 중요한 국가적 과제라고 인식하고 있다. 인수위는 아동에 대한 투자는 그 시기가 빠르면 빠를수록 투자 효과가 높으므로 사회적 비용 감소 효과도 거둘 수 있으므로, 아동정책의 기본 패러다임을 사후 관리적 단일 서비스에서 사전 예방적 통합 서비스로 전환시킬 필요가 있고 특히 소외된 저소득층 아동에 대한 지원은 국가가 최우선적으로 추진할 과제로 인식하면서 빈곤아동의 다양한 발달과 성장 욕구를 충족시키기 위한 보건, 복지, 보육, 교육, 문화 등 종합적이고 통합적인 서비스 제공체계 구축을 제안하였다.

백서에 따르면, 드림스타트 사업은 2007년부터 정부가 추진한 빈곤아동을 위한 종합적, 통합적 서비스 제공 시범사업(희망스타트)에 영유아 통합 서비스 지원 기능을 강화해 드림스타트사업으로 확대하여 추진하는 것이다. 빈곤층 미취학아동(0~5세)에 대한 조기 맞춤형 육아 서비스를 강화하기 위해 보육시설 등 육아지원기관을 드림스타트사업 수행기관으로 참여하는 것을 확대시킬 계획을 갖고 있는데, 초기에는 국공립 시설을 중심으로 하지만, 이후 민간 시설의 참여도 검토할 것이라 한다. 2008년 현재 32개 지역에서 시범사업 중인데, 그 결과를 바탕으로 지역별 드림스타트 모형을 개발하여 2009년에는 100개 지역, 2012년까지는 전국의 232개 지역(시ㆍ군ㆍ구당 1개소씩)으로 확대할 계획이라고 밝히고 있다. 인수위는 이와 같은 사업을 통해 빈곤아동에 대한 공평한 출발기회를 보장해 빈부에 따른 빈곤아동의 신체적, 정서적, 사회적 능력을 높여 전인적 발달이 가능하게 하고, 학습 격차를 완화하여 궁극적으로 빈곤의 대물림을 완화하게 될 것으로 기대하고 있다.

드림스타트는 시ㆍ군ㆍ구에 공무원과 각 분야별 전문 인력으로 구성된 드림스타트 전담팀을 설치하고, 이를 중심으로 사업 수행기관 등 지역사회 복지 서비스 인프라와 협력, 연계 체계를 구축해 저소득층 요보호아동 사례관리와 통합적 서비스 지원 기능을 수행하는 것이다. 서비스 제공기관을 수행기관으로 지정하고 연계를 강화해 맞춤형 보육 서비스 제공과 함께 가족 지원, 건강 지원 등 개별 수행기관의 역량을 강화시킬 계획이다.

인수위 백서에서 보여준 이명박 정부의 국정 철학과 비전, 목표와 전략은 향후 5년간의 새 정부의 청사진이라고 할 수 있다. 백서는 보육정책과 관련하여 <표 >에서 보는 바와 같이 비교적 구체적 방안들을 제시하고 있다. 그 내용들은 3개의 계층화 전략이라고 할 수 있다. 저소득층은 국가(국공립보육시설 중심)책임, 중산층에게는 민간영역에서의 선택과 바우처를 통한 구매력 제고를, 상류층에게는 국가의 어떠한 지원 없이 민간영역에서 자율적으로 해결하도록 하는 전략이다. 인수의 백서를 보면, 보육정책에서 경쟁, 선택, 효율, 성과 중시, 가족과 민간의 파트너십의 가치가 중요하게 고려되고 있는 것을 볼 수 있다. 자율화를 통한 민간시장의 활성화와 경쟁체제의 도입, 바우처방식을 통한 선택권 강화와, 보육시설 이용시간 이원화나 유ㆍ보이원화 체계 개편, 보육료 지원체계 개편 등에서 보여지는 효율성 추구와 바우처 지원을 통해 정부지원의 체감도를 높이고자 하는 성과 중시의 접근이다. 또한 자율화를 통한 민간시장 활성화와 가족내 육아에 대한 지원으로 민간과 가족을 역할을 강조하고 있다.

현재의 보육정책은 분명 정책 체감도가 떨어지는 문제나 정책의 비효율적 운영 등 해결해야할 과제들이 있고, 인수위의 정책 제안들은 일면 그러한 측면에 대한 해결 의지를 가지고 있는 것도 사실이다. 또한 시간제보육 활성화나 영유아이용시설 설치 등은 수요자들의 욕구를 고려할 때 확대되어야 하는 부분이기도 하다. 저소득층에게 드림스타트 등을 통해 포괄적 지원을 하는 것도 바람직하다. 그러나 수요자 중심의 개편이라는 정책 방향이 지나치게 경쟁, 선택, 효율 등의 시장주의적 가치들이 강조되는 것은 아닌지 숙고해 볼 필요가 있다. 지난 대선 공약 때와 비교하여 민간기업, 프랜차이즈 등의 영리법인을 연상시키는 단어는 사라지고 자율화 방침만 남아있지만 인수위의 제안들이 지난 대선공약에서 보여준 국가의 역할보다 점점 후퇴시키고 있다는 점에서 민간역할을 강조하는 새로운 변화의 움직임을 포착할 수 있다.

지적할 수 있는 문제점 중의 하나가 부모의 취업여부를 고려하지 않고 모든 아동에게 12시간 기본보육을 기준으로 보육료가 지원되거나 보육시설이 운영되고 있는 것 등을 들 수 있다. 부모의 취업여부의 구분 없이 모든 영아에게 기본보조금을 지원하는 것도 비효율적 정책의 하나로 지적되고 있다.

3. 보건복지가족부의 『능동적 복지 2008년 실천계획』

이하 내용은 보건복지가족부(2008)의 대통령 업무보고 자료, 『일자리, 기회, 배려를 위한 능동적 복지 2008년 실천계획』을 토대로 작성한 것이다.

가. 능동적 복지의 개념과 체계

보건복지가족부의 업무보고 자료인 『능동적 복지 2008년 실천계획』(2008.3)은 보육정책을 담당하는 주무부서의 구체적 실천계획이라는 측면에서 향후 보육정책의 방향을 파악하는데 도움을 줄 수 있다. 실제로 인수위 백서의 내용을 기본으로 하여 수정, 보완 작업이 이루어 진 것을 볼 수 있다.

이 업무보고 자료에서 비로소 ‘능동적 복지’의 공식적 개념이 소개되었다. 그것은 ‘빈곤과 질병 등 사회적 위험을 사전에 예방하고, 위험에 처한 사람들이 일을 통해 재기할 수 있도록 돕고, 경제성장과 함께하는 복지’이다. 능동적 복지의 추진 방향은 모든 국민이 안심하고 살아갈 수 있는 평생 복지, 개인별 특성에 맞는 예방ㆍ통합ㆍ맞춤형 복지, 일자리와 균등한 사회참여 기회를 제공하는 일하는 복지, 효율적 전달체계를 통한 국민 체감형 복지이고, 이를 위한 추진 전략을 공급자와 중앙정부 중심에서 수요자와 현장의 요구를 중심으로, 정부주도 방식에서 정부ㆍ민간이 함께 협력하는 것으로, 물량중심의 양적 확대에서 서비스의 실질적 성과를 추구하는 것으로 정하고 있다.

<그림 > 보건복지가족부의 업무보고에 나타난 능동적 복지 4대 목표와 실천 과제

능동적 복지
⇧			⇧			⇧			⇧
평생복지 안전망 확충			경제성장과 함께하는 보건․복지			미래에 대비하는 가족정책			국민의 건강과 안전보장
∙국민연금 개혁 ∙건강보험 재정 안정 ∙기초생활 급여체계 개편 ∙삶의 질 개선			∙보건의료산업 육성 ∙복지서비스 시장창출 ∙일을 통한 복지 ∙국민연금의 전략적 운용			∙포괄적 가족정책 강화 ∙보육정책 개편 ∙건강한 아동․청소년 육성 ∙노인장기요양보험 실시			∙건강안전망 구축 ∙예방적 건강관리 ∙식품 안전관리 강화
자료: 보건복지가족부, 2008, 『일자리, 기회, 배려를 위한 능동적 복지 2008년 실천계획』, p.4.

<그림 >에서 보듯이 능동적 복지의 4대 목표는 평생복지 안전망 확충, 경제성장과 함께하는 보건ㆍ복지, 미래에 대비하는 가족정책 그리고 국민의 건강과 안전보장이다. 이러한 목표는 인수위가 설정한 능동적 복지의 4대 목표와 비교할 때, 복지와 구체적인 연관이 없는 것을 제외시키고 실천과제를 재조정 한 것이다. 이 가운데 보육정책과 관련 있는 실천 과제로는 보육정책 개편 외, 포괄적 가족정책 강화, 건강한 아동ㆍ청소년 육성, 그리고 복지서비스 시장 창출이 있다. 이러한 과제들을 검토하면서 향후 보육정책의 방향을 살펴보도록 하겠다.

나. 수요자 중심 보육정책 개편

2008년 실천계획은 수요자 중심 보육정책 개편이란 ‘보육시설 지원 중심에서 영유아․부모 등 수요자 욕구에 맞는 보육정책으로 개편’을 의미한다.

수요자 중심 보육정책으로의 개편 사업은 네 가지 영역에서 이루어질 것으로 보인다. 첫째, 보육료 전액 지원 대상과 지원 비율을 단계적으로 확대하여 부모의 양육부담을 경감시키는 것이다. 대상으로 기초생활수급자 및 차상위 계층에서(’08년) 중산층까지 확대(’12년) 한다는 계획이다. 둘째, 저소득층 밀집지역, 농산어촌 등 민간이 보육시설 설치를 기피하는 지역에 국공립시설을 단계적으로 우선 확충한다는 2008년 1,836개소지만 매년 120개소씩 증설하여 2012년에는 2,316개소를 목표로 하고 있다. 셋째, 부모의 체감도 제고와 보육행정의 투명성ㆍ효율성 강화를 위해 보육료를 시설에 지원하던 방식에서 부모에게 직접 전자바우처로 지급하는 방식으로 2009년 7월부터 변경한다는 방침을 세우고 있다. 이를 위해 2008년에 영유아보육법 개정(안)이 국회 제출할 계획이다. 넷째, 보육료 지원 대상 선정기준을 간소화하고 지원등급을 단순화하여 부모와 지자체의 행정적 불편요인을 제거한다는 방침인데, 2009년 3월부터는 선정기준이 기초생활보장수급자 기준에서 건강보험료 납부액 기준 등이 적용될 예정이다.

<표 > 능동적 복지 2008년 실천계획: 보육관련 정책

실천 과제	사업	추진계획
포괄적 가족정책 강화	건강가정지원센터 확충	ㆍ66개소(‘08)→ 110개소(‘10)→ 132개소(‘12)
	취약계층가족 양육지원	ㆍ한부모ㆍ조손가족ㆍ다문화가족 등 취약계층 가족 양육지원 등 맞춤형 가족서비스
수요자중심 보육정책 개편	보육료 전액 지원 대상 및 지원 비율 확대	ㆍ기초생활수급자 및 차상위 계층(’08)→ 중산층까지 확대(‘12) ㆍ무상보육 아동 수 40만명(14.6%)(‘08)→ 80만명(30.7%)(‘12)
	저소득층 밀집지역, 농산어촌 등 국공립시설 확충	ㆍ1,836개소(‘08)→ 2,316개소(‘12) (매년 120개소 증설)
	전자바우처로 지급방식 변경	ㆍ영유아보육법 개정(안) 국회제출(‘08.10.1)→ 지급방식 변경(‘09.7.1)
	보육료 지원 대상 선정기준 간소화 및 지원등급 단순화	ㆍ건강보험료 납부액 기준 등 적용(‘09.3.1)
건강한 아동ㆍ청소년 육성	드림스타트 사업	ㆍ32개 시군구(‘08)→ 232개 시군구(‘12)
복지서비스 시장 창출		ㆍ공공재정은 취약계층 지원 (ㆍ복지서비스에 민간투자유치 위해 선도기업모델 개발) ㆍ보육료지원과 아이돌보미를 보육바우처로 통합
자료: 보건복지가족부(2008), 『능동적 복지 2008년 실천계획』을 바탕으로 재구성 한 것임.

이외, 포괄적, 예방적 가족정책에서 추진하고 있는 건강가정지원센터를 확충은 가정내 보육을 지원하는 아이돌보미 사업과 연관이 있으며, 아동ㆍ청소년의 사회안전망 강화의 차원에서 진행되는 가난의 대물림 방지 및 균등한 기회보장을 위해 저소득 아동에게 통합서비스를 제공 드림스타트 사업은 빈곤가정 영유아에게 보건, 보육, 교육, 복지 등 아동청소년 개인별 맞춤형서비스 제공하게 될 것으로 보인다.

건강가정지원센터는 2008년의 66개소에서 2010년 110개소, 2012년 132개로 확대할 계획에 있다.

2008년 올해 32개 시군구에서 시범사업을 실시하고 내년에는 100개 시군구, 2012년에는 232개 시군구에서 모두 실시할 계획을 수립하고 있다.

다. 복지서비스 시장 창출

복지서비스 시장 창출 과제도 복지서비스의 한 영역인 보육서비스에도 직간접적인 영향을 미칠 수 있는 과제이다. 복지서비스 시장 창출이란, 시장형성 초기투자와 관련제도 정비 등을 통해 민간기업과 연계된 좋은 서비스 일자리(decent job)를 창출하다는 것으로, 보건복지가족부는 시장 창출을 위한 방안으로 다음의 세 가지를 제시하고 있다.

첫째, 잠재수요가 풍부하고 취업유발 효과가 큰 업종을 중심으로 중점투자 영역을 발굴하고 육성하는 것이다. 노인․장애인 통합사례관리서비스, 아동인지발달서비스, 재활서비스 등을 통해 일자리를 창출한다는 계획이다. 둘째, 서비스 지원방식을 공급자 지원에서 수요자 지원으로 전환한다는 방침인데, 이것은 소비자 선택권을 보장하고 경쟁에 의한 서비스 질을 향상시키기 위한 것이라고 한다. 현재 노인돌보미 등 4대 서비스로 14만 7천명이 바우처 대상자인데, 향후 보육과 가사간병 등까지 바우처 사업으로 확대한다는 계획이며(74만 2천명 예상), 이를 위해 (가칭) ‘전자바우처의 활용촉진에 관한 법률’을 올 해 안에 제정할 계획을 갖고 있다. 셋째, 서비스 중복 해소 등 재정운영의 효율성 제고인데, 이에 대한 설명을 보면, 공공재정은 초기 시장형성을 촉발하고 취약계층을 지원하는 역할을 수행하고, 복지서비스 분야에 대한 민간투자 유치를 위해 정부와 기업의 공동투자 방식의 복지서비스 선도 기업 모델을 개발하고(상반기), 개별적이고 산발적으로 운영 중인 복지서비스는 수요 대상자별로 통합, 조정한다는 계획인데 이 계획에는 보육료 지원과 아이돌보미 지원을 보육서비스 바우처로 통합시킨다는 내용까지 포함되어 있다.

라 . 보건복지가족부의 2008년 실천계획에 대한 평가

보건복지가족의 능동적 복지의 개념 정의에서 보육정책의 패러다임의 방향을 보다 구체적으로 살펴볼 수 있었다. 그것은 공급자와 중앙정부중심에서 수요자의 현장의 요구 중심으로, 정부주도방식에서 정부ㆍ민간의 파트너십으로, 그리고 양적 확대에서 서비스의 실질적 성과 중심으로의 전환이다. 이 대통령 업무보고 자료에도 ‘수요자 중심’에 대한 구체적 기술이 없지만, ‘수요자와 현장의 요구’ 정도로 사용하고 있는 것을 알 수 있다.

수요자 중심의 보육정책은 <표 >에서 볼 수 있듯이 인수위의 제안과 달리 매우 간소하다. 아직은 구체적 보육정책계획이 수립되지 않았기 때문이라고 해도, 수요자 중심 보육정책이 무엇인지에 대한 방향도 제시하지 못하였을 뿐만 아니라, 보육료지원 확대나 국공립보육시설 확충이 기존 정부의 정책의 연관성 상에 있다고 볼 때, 결과적으로 수요자 중심의 보육정책은 바우처 사업으로 정리된다. 대선공약이나 인수위 백서에서 볼 수 있었던 보육료 자율화나 민간(영리)시장의 활성화 부분은 일단 제외되어 있다. ‘복지서비스 시장 창출’의 과제에서도 정부의 ‘수요자 중심’정책이 서비스 지원방식의 전환, 즉, 바우처 도입의 의미로 사용되고 있다는 것을 확인하였다. 복지부의 업무계획에서도 수요자 중심이란 여전히 선택과 경쟁을 통한 서비스 질 향상의 의미로 사용되고 있었다.

4. 2009 예산안 편성 지침

기획재정부(2008), 『예산안 편성 및 기금운용계획안 작성 지침』 을 토대로 작성하였다.

기획재정부는 지난 4월 『예산안 편성 및 기금운용계획안 작성 지침』 을 발표하였다. 이 지침에 따르면, 지난 5년간 사회복지․보건 분야 총지출은 연평균 11.3% 증가하였는데, 그 중 여성․보육부문은 2004년 0.5조에서 2008년 1.6조로 연평균 33.7% 증가하였다고 밝히고 있다. 그 동안의 예산 지출에 대한 정부의 진단을 바탕으로 향후 제도 개선 사항과 재원재분의 중점사항을 제시하고 있는데, 그 내용들은 실질적으로 이명박 정부의 첫 예산편성이 이루어지는 2009년의 국가정책의 방향을 제시하는 것이라고 할 수 있다.

2004~2008년간 정부전체 총지출은 연평균 7.0% 증가하였다.

정부에서 진단한 향후 제도 개선 사항은 첫째, 유사ㆍ중복사업의 통폐합, 둘째, 복지전달체계 효율화, 셋째, 복지서비스 질 제고를 위한 경쟁시스템 확산, 넷째, 수혜자별 사례관리 확대를 통한 서비스 질 향상이다. 사업 주관부서, 서비스 제공기관별로 다기능화 된 유사ㆍ중복사업을 수혜자 중심으로 통합하고(예, 노인돌보미바우처와 독거노인 생활지도사사업 통합), 복지전달체계를 효율화하기 위해 복지ㆍ보건ㆍ고용 등 핵심서비스를 통합ㆍ연계하는 원스톱 전달체계를 구축하여 대국민 체감도와 만족도를 제고할 뿐만 아니라, 사회복지 통합정보망을 구축하여 민ㆍ관 복지자원 연계, 사례관리 강화 등을 통한 중복ㆍ부정수급을 방지하겠다는 것이다. 또한 경쟁시스템을 확산하는 서비스의 질을 제고할 필요가 있으므로, 특히 복수의 서비스 공급기관이 있는 경우 바우처 방식으로 전환하여야 한다고 제시하는데, 보육바우처와 가사간병바우처를 그 예로 들고 있다. 경쟁시스템 확산을 위해 복지서비스 제공기관과 성과계약제 도입 등 성과와 재정지원을 연계하는 방안을 강구해야 한다고 보고 있는데, 특히 자활근로사업은 참여자의 소득증가율 등 성과지표 설정, 자활지원기관의 실적에 따라 재정지원을 차등화 하겠다는 방침이다. 수혜자별 관리를 통한 서비스 질 향상을 위해서는 저소득층 아동에 대한 통합서비스를 제공하는 드림스타트와 같이 교육ㆍ복지ㆍ고용 통합형 서비스 사업이 확대될 것으로 보인다.

기획재정부가 내년 재원배분의 중점 사항으로 보는 점은 첫째, ‘일을 통한 복지’ 구현을 위해 저소득층 근로의욕 고취와 일자리 창출과 관련되는 분야에 대한 지원을 확충한다는 것인데, 특히 노동부문, 여성․보육부문에 대한 지원을 강화하고, 기초생활보장ㆍ취약계층지원 부문은 근로능력개발을 통해 자활을 촉진할 수 있도록 사업내용을 개편하겠다는 방첨이다. 둘째, 재정은 저소득층 위주로 지원하고 민간의 복지자원 적극 활용한다는 방침을 세우고 있어 상위소득 계층에 대한 재정지원은 최소화하고, 시장을 통한 복지서비스 공급 확충방안을 강구하고, 근로능력이 없거나 미약한 빈곤층에 대해서는 탈빈곤이 가능한 적정 수준의 지원을 제공할 것이라고 밝히고 있다. 또한 예산편성 지침에는 모든 사업을 제로베이스에서 재검토하라는 요청도 포함되어 있는데,여기에는 보육시설 확충 등 재량지출 사업을 필요성, 집행실적, 사업물량, 지원단가 등도 제로베이스에서 검토하라는 요구가 있고 한편으로는 아동보육시설을 민간투자법 제 2조에 규정된 민간투자대상시설의 하나로 보고 있기 때문에 국공립보육시설 확충에 대한 전망도 불투명한 것으로 보인다.

정부의 내년도 예산안 편성지침의 특징은 앞의 경우와 마찬가지로, 국가는 저소득층을 위주로 지원하고 보육서비스의 공급을 민간의 협력으로 확충할 것이며, 서비스 질의 개선은 민간의 경쟁을 통해 이루겠다는 원칙을 갖고 있다는 것이다. 한편, 예산편성안에서의 수요자 중심은, 다기능화된 유사ㆍ중복사업을 ‘수요자 중심으로’ 통합하고자 하는 전달체계 개편과, 수혜자별 관리를 통한 서비스 질 향상을 위해 교육ㆍ복지ㆍ고용 통합형  서비스를 확대하자는 제안에서 찾아볼 수 있다.

Ⅲ. 새 정부의 보육정책은 수요자 중심인가?

지금까지 살펴본 정부자료들에서 ‘수요자 중심’이라는 용어는 빈번하게 사용되고 있으나, 그 개념을 명확히 밝히지는 않고 있었다.  그러나 대부분의 경우에 수요자 중심 정책에서 강조된 것은 수요자의 선택권과 서비스 공급자의 경쟁을 통한 질 관리였다. 이렇듯 수요자 중심 정책은 경쟁과 선택과 거의 동일시 되어 있었으며, 경쟁을 가능하게 하는 방법으로 민간시장의 활성화를, 그리고 선택을 가능하게 하는 방법으로 바우처를  공식에 대입하듯 사용하고 있다. 그리고 민간시장 활성화와 바우처가 수요자들의 ‘다양한’ 욕구에 맞은 ‘양 질’의 서비스를 가져다 줄 것으로 기대하고 있다. 수용자 중심 정책은 또한 저소득층의 보육료와 서비스는 국가가 책임지고, 중산층에 대해서는 바우처를 통해 민간영역 서비스를 구매할 수 있도록 보존해 주며, 상류층에 대해서는 민간시장만 활성화해주고 알아서 구매하고 소비하도록 계층별 차별화 전략을 사용하고 있다.

이와 같은 정책이 추진된다고 하였을 때, 과연 수요자들은 그 욕구를 충족시킬 수 있을 것인가?  우리는 이에 답하기 위하여  수요자 중심이란 무엇인가? 누가 수요자이며 수요자의 욕구는 무엇인가? 바우처와 보육시장 활성화가 수요자 욕구를 충족시킬 수 있는가?에 대해 질문해야 할 것이다.

1. 수요자 중심의 의미

수요자중심이라는 용어는 90년대 이후 사회복지분야 뿐만이 아니라 교육, 행정 등 다양한 분야에서 공급자 중심이라는 용어와 대비되는 개념으로 사용되고 있다. 각 분야에서 수요자 중심이란 어떠한 의미로 사용되고 있는지 살펴보자.

먼저, 사회복지 영역에서도 ‘수요자 중심’이라는 용어가 자주 사용되고 있지만, 어떤 명확한 개념이나 철학 등에 대한 논의 없이 정책이나 현장에서 ‘수요자의 욕구를 더 잘 반영’하는 의미 정도로 사용되고 있다. 교육 분야에서는 1995년 5월 31일 교육개혁위원회의 ‘신교육체제 수립을 위한 교육개혁방안’에서 교육공급자 중심에서 교육수요자 중심으로의 전환이 기본 방향으로 제시되었는데 그 실천은 제7차 교육과정의 수준별 교육과정과 선택중심 교육과정으로 구체화되었다. 행정 분야에서도 수요자 중심 행정이라는 용어가 사용되고 있다. 최병학(2002)은 수요자중심행정에 대해 인본적 가치를 존중하는 행정, 주민의 입장에서 펼치는 행정, 민주성과 형평성, 책임성과 공개성을 실천하는 행정, 주민정신을 고양하는 행정으로 설명하고 있다. 경영분야에서는 이미 일찌감치 고객 중심, 고객 지향, 고객 만족 등의 개념이 경영이념으로 또는 경영전략으로 사용되고 있는데, 이러한 개념들 안에는 ‘고객의 필요나 욕구’에 부응한다는 의미가 포함되어 있다. 고객 지향 중심 경영에서는 고객의 선호도는 다양하기 때문에 ‘시장을 이질적인 집단의 집합체로 보고 그 속에서 표적시장을 설정하는 것이 첫 과제가 된다(두산백과사전, 2008).’이렇게 볼 때 수요자 중심이란 의미에서 가장 중요한 개념은 수요자의 욕구의 충족이다. 그런데 그 욕구는 수요자에 따라 다양하므로, 일단 수요자 중심을‘수요자의 다양한 욕구의 충족’의 의미로 이해할 수 있다.

김종해(2008)는 사회복지현장에서 90년대부터 이용자 중심을 강조하여 왔는데, 이 때 그것이 의미하는 바는 명확하지 않은 채 클라이언트의 욕구에 민감해야 한다는 정도가 강조되었던 것 같다고 한다. 그러나 그 당시에는 시장화에 대한 언급은 없었다고 강조 한다.

국내 사회복지관련 연구에서도 ‘수요자 중심’에서의 복지를 논하는 논문이 일부 있지만 대개의 경우 수요자 중심이 무엇인지를 설명하지 않았다. 이 역시 독자들이‘수요자 중심’이라는 표현을 ‘수요자의 관점에서’ 정도로 충분히 이해하는 것으로 가정하고 있기 때문이라고 할 수 있다(박차상(2002), “수요자 중심의 노인복지 인사행정을 위한 방안 연구”; 신현석(2003), “장애인복지시설의 수요자 중심 서비스를 위한 연구”등).

수요자 중심이란 개념은 수요자와 비슷한 개념인 소비자의 권리나, 수요자 중심의 반대 개념인 공급자 중심의 문제를 살펴봄으로써 보다 구체화 될 수 있을 것이다. 최재성 외(2001)는 사회복지서비스에서의 수요자 중심을 J. f. Kennedy가 1962년 ‘소비자보호에 관한 특별교서’를 통해 선언한 소비자의 4대 권리, 즉 선택의 권리, 안전의 권리, 정보입수의 권리, 의사반영의 개념을 응용하여, 다음과 같이 설명한다. 첫째, 선택의 권리는 공공기관 및 서비스 공급자의 임의 배치, 일괄적인 서비스 제공이 아닌, 서비스 이용 시 지불하는 비용 또는 지역과 무관하게 수요자가 원하는 양질의 서비스를 자발적으로 선택, 이용할 수 있는 권리를 보장하는 것이며, 둘째, 안전의 권리는 소비자가 공급자로부터 상품을 구입하였을 때 상품의 변질 등 위해로부터 보호받을 수 있는 권리, 즉 사회복지서비스 공급자는 서비스의 질을 수요자에게 보장해 주어야 한다는 것이라고 하였다. 셋째, 정보 입수의 권리는 소비자에게 현재 제공되고 있는 다양한 사회복지서비스에 대한 모든 정보를 홍보물, 지역신문, 인터넷 등 각종 매체를 통해 공개함으로써 개인의 특성에 맞는 서비스를 선택할 수 있도록 원조하는 것이고, 네 번째, 의사반영의 권리는 정부가 정책을 입안하거나 입법할 때에 소비자들의 의견을 듣고 반영하는 것으로, 사회복지서비스는 이용자의 욕구와 만족에 근거하여 제공되어져야 하며, 지속적으로 이용자의 의사를 반영해야 한다는 적극적 개념이라 설명한다.

수요자 중심 서비스체계로의 전환이라는 정책 방향이 논의되고 있는 이유는 무엇보다 공급자 중심의 문제점에서 비롯된다고 할 수 있다. 최재성 외는 공급자 중심 구조의 문제점이 우리나라 사회복지서비스 분야에서도 나타난다고 하면서 여러 학자들의 의견을 종합하여 다음의 다섯가지를 지적하였다(최재성 외, 2001; 김종해, 1999; 변용찬 외, 1999). 첫째, 공급자 중심의 서비스 제공 절차의 문제로 인한 이용자의 서비스 선택권이 보장되지 않는다는 점을 든다. 즉, 공급자의 편의대로 배치되는 문제가 있어 대상자들의 정확한 복지욕구에 부합되는 기관을 자유롭게 선택할 수 있기보다는 행정편의적인 요소가 주로 작용한다는 것이다. 둘째, 개별화된 서비스의 부족을 든다. 대부분의 사회복지기관에서는 집단적인 서비스가 제공되고 있으며, 개별화된 서비스의 제공은 미흡한 것이 사실이라고 하면서, 이용자의 욕구에 부합되는 서비스를 제공하기 위해서는 대상자 개개인의 특성이 파악되고 이러한 특성에 따른 서비스를 제공할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다는 것이다. 셋째, 관련 기관에 대한 정보부족을 들고 있는데, 기관운영의 내용과 제공되는 서비스에 대해서 충분한 정보에 접근하기 어려운 실정이라는 것을 지적한다. 네 번째로 사회복지기관 중 특히 사회복지시설에서의 인권침해의 문제를 지적하였는데, 이것은 시설이 지역사회로부터 격리되어 있기 때문에 발생하는 문제이기도 하지만 시설의 폐쇄적 운영에 따른 것이기도 하다고 지적한다. 다섯째, 사회복지기관 운영의 투명성에 관한 문제로, 사회복지시설에서의 공금횡령, 시설의 사유재산화, 시설장의 전권행사 등의 문제는 사회적 책임성과도 결부되는 중요한 문제로 지적되고 있다고 한다. 비록 생산과 소비의 시장메카니즘의 주체인 소비자의 권리를 통해 수요자 중심의 의미를 대체하거나, 사회복지생활시설에서 발견된 문제점으로 공급자 지원중심의 우리나라 사회복지서비스가 상기와 같은 문제점이 있다고 단순화시키는 어렵다 하더라도, 위와 같은 내용들은 ‘수요자 중심’의 의미를 찾아가는데 일정 정도 도움을 준다.

수요자 중심이란 용어는 공급자 중심의 반대되는 개념이다. 공급자 중심에서 수요자 중심으로의 전환은 서비스의 내용과 양과 질을 정하는 기준이 공급자의 환경, 편리, 이익이 중심이 되기보다는 수요자의 권리와 욕구가 중심이 되어야 한다는 의미이다. 공급자 중심 서비스 전달전략에서 수요자의 위치는 서비스의 ‘대상’이었지만, 수요자 중심 서비스 전달전략에서 수요자의 위치는 서비스의 ‘주체’가 되어야 하는데, 그 이유는 수요자의 삶과 욕구에 대해 스스로가 가장 잘 이해하고 있기 때문이다. 공급자 중심의 정책에서 수요자는 하나의 집단으로 존재하지만, 수요자 중심의 정책에서 수요자는 개별화된 존재이기 때문에 서비스는 개별적 또는 집단적 특성과 욕구에 최대한 맞춘 서비스여야 한다.

Tess Ridge(2005) 의 “The challenge of child poverty: developing a child-centered approach"에서, 비록 아동연구와 관련된 연구자의 제안이지만, 아동을 대상으로 삼지 말고, 주체로 여겨야 된다고 하면서 그 이유에 대해 그들의 삶과 그들에게 의미 있는 이슈를 가장 잘 알고 있다고 설명한다. 이와 마찬가지로 수요자의 삶과 수요자의 욕구는 그들이 가장 잘 이해하고 있다고 보아야 할 것이다.

시장메카니즘의 소비자와 사회복지서비스의 수요자가 동일시 될 수 없지만, 소비자의 4대 권리의 의미를 살려 수요자 중심의 의미를 다음과 같이 설명할 수 있을 것이다. 수요자 중심 정책에서 첫째, 수요자는 개인 또는 집단의 특성과 욕구에 적합한 사회서비스를 이용할 수 있어야 하며, 공급자는 그와 같은 서비스를 제공하여야 한다. 둘째, 수요자는 어떠한 서비스를 선택하든지 간에 사회적 최저기준 이상의 서비스를 보장받아야 하며, 공급자는 최저기준 이상의 서비스를 제공하여야한다. 셋째, 수요자는 개인 또는 집단의 욕구와 문제 해결에 필요한 사회적 자원을 이용할 수 있도록 충분한 정보를 제공받아야 하며, 공급자는 수요자에게 필요한 구체적 정보를 제공할 뿐만 아니라 효율적으로 전달할 수 있는 구조를 마련하여야 한다. 넷째, 수요자는 수요자의 욕구와 문제해결에 적합한 사회서비스가 창출될 수 있도록 그 의사결정과정에 참여할 수 있어야 하며, 공급자는 참여시스템을 마련하여야 한다.

그렇다면 정부는 수요자 중심의 정책을 어떠한 의미로 추진하여 왔고, 또한 추진하고 있는가를 살펴보자. 수요자 중심 보육정책은 이미 노무현 참여정부의 보육정책의 기본 방향의 하나였다. 이 때 수요자 중심의 보육은 ‘수요자들의 다양한 욕구에 부응하는 다양한 보육서비스를 제공’하는 것에 초점이 맞추어져 있었다. 참여정부가 2006년도에 수립한 ‘제1차 중장기보육계획(2006~2010)’을 보면, 정부는 보육의 패러다임 전환이 요구된다고 하면서 보육정책의 기본 방향을 저소득층 위주의 선별적 보육에서 보편적 보육으로, 공급자 중심의 정책에서 수요자 중심의 정책으로 전환하였다. 그리고 수요자 중심 정책의 필요성에 대해 보육서비스의 질에 대한 기대가 높고 아동 연령별, 거주 지역별, 부모 취업 여부 등에 따라 다양한 보육이 요구되고 있지만, 현실적으로 보육서비스의 질과 다양성이 만족스럽지 못하기 때문이라고 밝히고 있다(여성가족부, 2006). 수요자 중심 정책은 크게 두 가지 방향으로 전개되었다. 하나는 2005년 이후 보육예산의 집행방식의 기조가 공급자인 시설에 제공하는 방식(시설별 지원)에서 수요자인 아동에게 보육료를 지원하는 방식(아동별 지원)으로 전환해 간 것을 들 수 있다. 이로 인해 정부지원시설의 운영비 지원 비율이 줄어들기는 하였지만, 수요자가 느끼는 정책 변화는 거의 없었다. 둘째, 오히려 수요자 중심은 서비스의 내용과 질에 초점이 맞추어져 있었다. 수요자의 노동시장 참여 시간을 고려한 야간보육, 24시간보육, 휴일보육 등의 확대 노력, 수요자의 서비스 질에 대한 기대를 만족시키기 위해 보육교사 국가자격증제도, 보육시설평가인증제도 등을 통해 보육의 질을 높이려는 정책으로 이어졌다(백선희, 2008a).

그렇다고 보육료 지원금이 보호자에게 직접 전달되는 것은 아니다. 보육료 감면분 만큼 보호자는 보육료를 덜 내고, 보육시설장은 그만큼을 지방정부로부터 받게 된다. 다만, 변화된 것은 국공립 및 법인보육시설의 보육료가 일부 인상되면서 그 만큼의 운영비 지원 비율이 하향 조절되었다는 것이다.

참여정부의 수요자중심정책이 비록 뚜렷한 정책 성과는 부족하였지만 개인별, 집단별 욕구의 다양성을 인식하고 서비스의 질을 확보하려는 노력을 하였다면, 이명박 정부에서의 수요자 중심이란 앞에서 살펴보았다시피 바우처를 통해 서비스 선택권을 부여하는 것에 초점이 맞추어져 있다. 즉, 새 정부는 수요자 중심 정책의 의미를 ‘수요자의 다양한 서비스 욕구를 고려하는 정책에서 소비자가 보육시설을 선택할 수 있게 하는 정책’으로 바꾸어 놓았다(백선희, 2008a). 그러나 참여정부의 수요자 중심 정책도, 새 정부의 수요자 중심 정책 방향도 진정한 의미의 수요자 중심 정책이라 할 수 없을 것 같다.

2. 보육정책의 수요자와 수요자의 욕구

수요자 중심의 보육정책을 추진하기에 앞서 생각해야 할 부분은 누가 정책의 수요자(대상)이고 무엇이 그들의 욕구인가 하는 점이다. 우리는 이에 대해 법적인 측면과 제도의 본질적인 측면에서 살펴볼 수 있다.

법적인 측면에서 볼 때, 우리나라 보육정책의 수요자는 부모의 취업, 질병 등 가정에서의 자녀 양육이 어려운 가족의 자녀에서(영유아보육법, 1991), 모든 영유아(개정 영유아보육법, 2004)로 변화되었다. 보육서비스의 투입의 대상은 ‘영유아’이지만 구법의 경우, 돌봄 기능이 약한 가족 환경이 전제를 이룬다는 점에서 ‘가족’에 초점이 있다고 볼 수 있다(현실적으로는 가족배경은 보육시설 이용에 큰 상관이 없었다). 그러나 개정 영유아보육법은 보편주의의 명분으로 모든 아동을 정책 대상으로 하게 되었으며, 모든 아동이 대상이 된 이상 가족환경은 더 이상 중요한 고려 요인이 아니었다. 수요자가 가족에서 아동으로 변화된 이상 수요자의 욕구도 ‘가족 환경’에서 비롯된 욕구가 아닌(예, 취업모를 위해 보육시설 연장운영이 필요함), 아동의 발달상의 욕구로 변화되었다(예, 아동 성장과 발달을 지원하는 프로그램이 필요함). 그 예로, 개정 영유아보육법에서는 더 이상 맞벌이 가족의 자녀가 보육시설 이용의 우선순위 대상자가 아니었다.

보육정책을 본질적 측면에서 본다면 국가의 보육정책은 가족의 육아기능을 보완하는 역할을 하게 된다. 돌봄 기능이 약한, 취업부모 가구이든, 저소득층 가구이든, 부모가 질병이나 장애가 있는 가구이든 보육서비스에 대한 욕구는 가족환경이라는 맥락에서 나오게 된다. 따라서 수요자의 욕구는 부모와 가족의 특성과 욕구에서 비롯된다고 할 수 있다. 다만, 서비스 투입 대상이 영유아라는 측면에서 아동의 성장과 발달이 동시에 고려되지 않을 수 없는 것이다. 사회복지는 사회복지대상자가 갖고 있는 욕구나 문제의 해결이라고 보았을 때, 보육서비스는 다양한 가족 환경에서 비롯되는 육아 욕구에 대해 접근하여야 한다. 현대 사회는 취업부모가족이든 아니든, 빈곤가족이든 아니든 어느 가족이나 정도의 문제일 뿐, 돌봄의 문제를 갖고 있으므로 보육정책의 대상이 모든 가정의 모든 영유아가 되어야 한다는 것에 동의한다 하더라도, 최소한 누가 정책의 우선순위이고, 우선적 욕구이며, 우선적 욕구에 대해 어떻게 대응하여야 하는지에 대한 수요자 중심의 전략이 필요하다.

가령, 빈곤가족을 위한 보육서비스는 부모와 가족환경이 영유아에게 바람직하지 않은 경우가 많으며, 영유아는 다른 아동들보다 상대적 박탈이 심하다는 문제를 갖고 있으며, 맞벌이 취업부모가족들은 낮 시간 동안 자녀 돌봄에 어려움이 있고 자녀들은 부모가 일터에서 돌아올 때까지 타인의 도움을 받아야 하는 욕구를 갖고 있다. 장애나 질병부모 부모들은 맞벌이 부모와는 다르게 밤ㆍ낮으로 육아의 곤란을 갖고 있으며, 중산층 전업주부들은 자녀의 성장과 발달에 더 관심이 있지 긴급하게 보육서비스를 필요로 하지 않는다. 그러나 다양한 수요자 욕구에 대해 정부의 대처는 미비하였다. 참여정부에서는 다양한 욕구와 관련해 맞벌이 부모 등을 위한 시간연장형 보육서비스를 확대하는 정도만 관심 가졌을 뿐이다. 새 정부에서는 중산층이상의 높은 수준의 보육서비스 욕구에 관심을 둔다. 새 정부에서 수요자의 욕구는 수평적 다양성이 아니라 수직적 다양성에 초점을 두고 있는 것으로 보여 진다.

우리는 또한 보육정책의 수요자와 수요자 욕구를 논할 때, 보육서비스를 이용하고자 원하는 사람들을 말하는 서비스 수요자와 국가의 개입이 필요한 정책 대상자를 구분하여야 한다.  즉, 국가와 가족의 역할분담에서 국가의 개입이 더 많이 필요한 가족/아동과 그렇지 않은 가족/아동에 대한 구분이 필요하다. 이 때 국가의 개입은 ‘능력(소득 수준)’보다는 ‘욕구’에 우선하여야 한다. 예를 들어 현재 저소득층 전업주부의 영아에 대한 12시간 보육지원보다, 중산층 맞벌이 부부의 유아에 대한 지원이 더 필요할 수 있다. 국가개입 대상자와 그들의 욕구를 명확히 규정하는 것에서부터, 수요자 중심 보육정책이 시작될 수 있다.

이 경우 저소득층 영아에 대한 지원은 매월 70만원을 상회하지만, 중산층 맞벌이 가족 유아에 대한 지원은 전혀 없다.

3. 새 정부 수요자 중심 보육정책의 이슈

가. 능동적 복지에서 수요자의 위치

인수위(2008) 백서와 보건복지가족부(2008)의 자료에 기초할 때, 능동적 복지에서 수요자는 중산층까지를 포괄한다. 능동적 복지에서 관심 대상은 현재의 문제를 넘어서 미래의 문제까지 이어진다. 능동적 복지는 예방적이고, 통합적이고, 맞춤형의 복지를 제공한다. 능동적 복지는 일을 통해 재기할 수 있도록 돕고, 경제성장과 함께하는 복지이다. 이렇게 볼 때 능동적 복지는 언뜻 과거보다 진보된 형태처럼 보이기도 하고, 수요자 친화적으로 보이기도 하다. 그런데 문제는 이러한 능동적 복지가 국가복지 수준이 열악한 우리나라에서 국가복지의 확대가 아닌 시장화를 바탕으로 하고 있다는 데 있다.

시장화는 크게 세 가지로 분류된다. 첫째 공공부문이 담당하던 것을 시장부문으로 직접 이전시키는 민영화(직접적 시장화), 시장에 의해 공급되고 있는 급여와 서비스를 더욱 강화하는 전략(간접적 시장화), 그리고 시장친화적 수단을 활용하는 경쟁과 선택의 원리 도입이다(김연명, 2008). 보육정책의 바우처는 세 번째에 해당된다.

능동적 복지에서 국가의 역할은 ‘초기의 복지서비스 시장 형성을 촉발하고, 취약계층을 지원하는 역할을 하고, 민간투자 유치를 하고, 복지서비스 선도 기업 모델을 개발하는 역할’을 하게 된다(보건복지가족부, 2008). 국가는 취약계층을 지원하는 역할을 하고, 복지 공급의 상당부분은 민간에 의해 공급될 것이며, 공급구조의 변화는 수요자를 국가ㆍ공공ㆍ비영리부문 복지의 이용자에서 민간복지의 구매자로 변화시킨다. 시장화에서 복지서비스는 사회적 필요에 의해 공급되기 보다는 민간(영리)복지의 이윤추구 동기에 의해서 공급될 것이다. 또한 복지서비스의 이용 또는 구매의 자격은 욕구가 있는 자에서 (지불)능력이 있는 자로 이동할 것이다.

복지의 시장화는 사회서비스 뿐만이 아니라 연금, 의료보험 등 사회보험제도까지 확산되어가고 있다.

능동적 복지는 구매력 있는 복지소비자에게는 민간시장을 통해 다양한 서비스 선택의 기회가 제공되지만, 지불능력이 부족한 소비자에게는 그 기회도 제한적이 될 수 있다. 능동적 복지에서 국가의 역할은 지불능력이 없는 저소득층을 보호하고, 지불능력이 일부 있는 중산층에게는 바우처를 통해 시장에서의 구매력을 지원하고, 지불능력이 큰 상류층에게는 아무런 개입도 하지 않는 방향이 될 것이다.

이러한 방향은 이미 새 정부의 정책 방향에서 감지되었다. 정부는 자율화나 복지서비스 시장창출 정책으로 민간보육시장을 활성화할 수도 있을 것이다. 보육정책은 이미 확인한대로 상류층에게 아무런 보육료를 지원하지 않고, 중산층에게는 보육바우처를 통해 구매력을 지원하고, 저소득층에게는 드림스타트사업이나 국공립보육시설을 중심으로 국가가 보호하는 방향으로 전개될 것으로 보인다.

나. 보육바우처는 수요자 중심의 사업인가?

수요자 중심 보육정책의 핵심은 보육바우처의 도입이기 때문에, 우리는 바우처가 과연 수요자 중심인가? 즉 수요자에게 편익을 줄 수 있을 것인가에 대해 논할 필요가 있다.

사회서비스 바우처는 이미 2007년부터 보건복지부에서 시행해 온 정책이다. 바우처사업을 담당하고 있는 사회서비스센터에 의하면, 바우처(복지서비스 이용권)는 서비스 이용자에게 이용권을 발급하여 서비스를 선택하도록 하고, 서비스 공급기관에게 서비스 경쟁을 유도하여 고품질을 유도한다고 한다. 또한 바우처 금액은 정부지원금과 소비자의 권리의식과 본인의무를 위한 본인부담금으로 구성되어 있다고 설명한다. 사회서비스센터는 바우처 제도의 의의에 대해 서비스 선택권 강화, 수요 창출에 의한 공급 증대, 그리고 공급자간 경쟁 제고와 이를 통한 질적 개선이라고 설명하고 있다(사회서비스관리센터, 2008). 이 논리에 따르자면, 수요자에게 선택권을 주는 바우처제도는 공급자간의 자발적인 경쟁 유도로 서비스 질을 높일 수 있는 가장 효율적이면서도 효과적인 방법인 것이다. 또한 수요자에게 선택권을 준다는 것은 수요자 중심의 정책을 의미한다는 것이다. 보육바우처는 기대하는 바와 같이 작동할 것인가?

우리는 보육바우처 도입의 영향을 파악하기에 앞서, 현재의 보육서비스 지원방식에 대해 이해할 필요가 있다. 우리나라의 보육서비스 지원 방식은 초등학교의 무상교육과 같은 공공부문의 직접 제공방식도 아니며, 무제한의 선택을 보장하는 현금서비스 방식도 아니다. 정부는 적정 보육비용을 정하고, 보육시설 이용자의 경제적 부담을 경감시켜주는 ‘제한된 구매력’을 제공한다. 저소득층 차등보육료 지원이든 만5세아 무상보육이든 일정 소득 이하라는 것이 증명된 이용자는 전체 보육료와 정부의 보육료 지원의 차액만을 보육시설에 직접 지불한다. 이용자는 정부의 보육료 지원 액수 보다는 본인이 부담해야 하는 액수에 더욱 관심을 두기 마련이다. 더욱이 정부가 부담하는 기본보조금을 이용자들은 거의 인식하기 못한다. 현 지원방식을 굳이 바우처 중심으로 표현하자면, 묵시적 바우처에 해당한다(백선희, 2008b).

실제로는 무상보육이라고 할 수 없다. 일정소득 이하의 만 5세 아동에게만 보육료 지원이 될 뿐만 아니라, 무상보육 지원을 받는다 하더라도 급여는 정부지원단가를 기준으로 하기 때문에 실제 보육료와 정부지원단가의 차액을 보호자가 부담해야 하기 때문이다.

0세의 경우를 예로 들어보자. 만0세를 보육하는데 드는 총 비용은 71만2천원이다(2008년 기준). 정부는 이 중 372천원은 보육료로 책정하여 부모에게 부담시키고(물론 소득에 따라 최고 100%를 지원받는다), 34만원은 기본보조금이라 하여 보육시설에 지급한다. 실제 보육비용 총액은 71만2천원이지만, 보호자의 입장에서 보육료는 372천원이다.

우리나라의 저소득층 차등보육료 지원에 영향을 준 일본은 소득계층에 따른 ‘부담 능력’을 고려하여 계층별로 ‘보육료를 차등화’하고 있다. 그에 비해 바우처 방식은 ‘시장 가격’이 먼저 존재하고 정부가 그 중에 얼마를 소득에 따라‘차등 지원’하는 것이다. 현재 우리나라의 보육료 지원방식은 중간 형태라고 할 수 있다. 정부가 보육료 수준을 규제하고(정부지원단가) 보육료를 차등지원하고 있지만 정부지원단가를 정할 시 이용자의 부담 능력을 고려한다. 예를 들어, 실제 0세 보육비용이 712천원이지만 보육료는 372천원으로 책정한 것은 실제 비용보다는 이용자의 지불 능력을 고려한 것이다. 차등 보육료냐? 보육료 차등 지원이냐? 는 마치 닭이 먼저냐? 달걀이 먼저냐? 의 논란으로 보여 질 수도 있겠지만, 두 입장은 보육서비스 지원에 대한 접근에 차이가 있다. 전자는 정부가 현물의 보육서비스를 얼마나 보장하는가에, 후자는 현금 지원을 통해 보육서비스의 구매력을 얼마나 보장하는가에 초점을 두고 있다.

이에 비해 정부가 추진하는 전자바우처는 명시적 바우처이다. 따라서 보육바우처 도입이란 실제 바우처가 지급되지 않는 묵시적 바우처에서 실제로 바우처를 지급하는 명시적 바우처로 전환하겠다는 의미이다. 보건복지부에 따르면(2007), 묵시적 바우처는 모니터링이 불가능하고, 오용가능성이 없고, 서비스 양과 질이 제한적이고, 서비스 제공 대상 확대가 제한적이고, 보조금 유통의 투명성이 없지만, 전자식 명시적 바우처는 모니터링이 실시간 관리되고, 오용가능성이 낮으며, 서비스 양과 질이 높고, 서비스 제공 대상 확대가 용이하며, 보조금 유통의 투명성이 있다고 분석하고 있다. 다시 말해 묵시적 바우처보다 명시적 바우처가 첫째, 서비스 공급자가 다양해져서 선택의 폭을 넓히고, 둘째, 공급자간의 경쟁으로 서비스 질을 향상시키고, 셋째, 오용의 가능성은 좀 더 높아지지만 전체적으로는 투명하게 운영될 것으로 본다. 즉, 정부는 전자 보육바우처를 도입해, 신용카드처럼 생긴 전자카드에 보육료 지원액을 미리 적립해 주어 이용자가 보육시설을 이용할 때 마치 신용카드처럼 결제하게 한다면 보호자 선택권이 강화될 것으로 보고 있다. 보호자 선택권이 강화된다면 보육시설과 같은 공급자들은 선택받기 위해 경쟁을 할 것이고 이것이 서비스 질의 향상으로 이어질 것이라 기대한다. 또한 지금까지는 보호자들이 미처 인식하지 못했던 기본보조금을 보육료 지원금과 통합하여 바우처카드에 입금해 준다면 보호자는 국가의 보육료 지원이 얼마짜리인지 피부로 느끼게 돼 정책 체감도가 높아지면서 효율적으로 운영될 것으로 기대하는 것 같다(백선희, 2008b).

바우처(voucher)는 정해진 재화나 서비스를 정해진 공급자 중에서 소비자가 선택하여 소비할 수 있도록 ‘제한된 구매력(limited purchasing power)을 제공하는 것이다. 따라서 바우처는 소비자의 선택이 중요시되는 재화나 서비스 부문에 ‘시장적 관점’으로 도입되어 활용 된다. 바우처는 명시적, 묵시적, 환급형으로 구분된다. 명시적 바우처는 쿠폰 또는 카드를 수혜자에게 지급하는 방식, 즉, 수요자의 선택권이 명시적으로 보장되는 수요자 바우처이다. 묵시적 바우처는 쿠폰 지급 없이 공급자에게 수요량에 따라 보조금을 지급하는 방식인데, 수요자의 선택이 원만하게 이루어진다면 명시적 바우처와 동일한 효과를 가지는 공급자 바우처이다. 환급형 바우처는 수혜자가 재화나 서비스를 거래한 후에 영수증과 신고보고서를 제출하여 사후에 환급받는 방식이어서 수혜자는 지불능력이 있어야 한다. 효과는 명시적 바우처와 동일하다(김진, 2007).

보건복지부. 2007. 『2007년도 4대 바우처사업 관계자 합동 연찬회』, 김진(2007) 재인용.

기존의 사회서비스 바우처와는 달리, 보육바우처는 새로운 시스템을 도입하는 비용과 노력과 비교 할 때 뚜렷한 효과를 기대하기 어렵다. 그 이유는 첫째, 수요자는 현재도 보육시설을 자유롭게 선택할 수 있어 바우처가 특별히 선택권을 보장하지 않을 것이며, 둘째, 아동별 지원 방식이 이루어지는 현재도 지역 내 경쟁이 이루어지고 있기 때문에 바우처가 특별히 더 경쟁을 유발하지는 않을 것이며, 셋째, 두 번째 이유 때문에 바우처로 인해 서비스 질이 더 향상되지는 않을 것이며, 넷째, 다만 보육료가 바우처 형식으로 보호자에게 직접 전달됨으로써 국가가 얼마를 지원하는지 명확하게 알 수 있으나 그것은 바우처 형식이 아니더라도 다른 방법으로 정보를 제공할 수 있다. 보통 바우처는 현물급여의 단점인, 급여가 다른 목적으로 사용될 수 있다는 측면과 현물급여의 단점인 선택의 제한이라는 문제를 해결하는 제 3의 방법이다. 따라서 현재의 보육료 지원방식이 선택을 제한하거나 급여가 다른 목적으로 사용되지 않는 이상, 보육바우처 도입의 의미를 찾을 수가 없다.

현 정부에서는 바우처를 수요자 중심 정책을 위한 최선의 방법으로 홍보하지만, 바우처는 ‘미국과 시장친화적인 사회에서 선호될 뿐 대부분의 OECD 국가들에서는 사회서비스를 공공부문이 직접 제공한다’(김진, 2007). 공공부문이 서비스를 제공한다고 하여 수요자중심이 아니라고 말할 수 없는 것이 수요자 중심은 누구에게 보조금을 지원할 것인가의 문제가 아닌 수요자의 욕구를 얼마나 잘 해결하고 있는가가 중요하기 때문이다. 어쨌든 바우처 방식은 여러 종류가 시행중에 있을 뿐만 아니라 여러 차례 실패를 경험하기도 한 정책이다. 영국도 1996년에 보육바우처를 도입하여 일정한 자격조건을 만족하는 보육기관 및 보육시설을 선택할 수 있도록 하였는데, 학부모들의 선택권이 제대로 작동하지 못하고, 공정한 경쟁 환경이 조성되지 못하고, 자의적인 학생선발현상이 발생하는 등의 문제점이 발생하자 이를 중단하였다. 노동당 정권이 들어선 지금은 만 3~4세 아동에게 완전 무상교육을 실시하고 있다(유한욱, 2006). 수요자의 선택은 공급자간의 경쟁을 보장하지도 않으며, 경쟁이 서비스 질을 담보하지도 않는다는 의미이다.

영국에서 공교육에 시장방식을 도입한 결과 경쟁으로 인해 교육의 질이 향상되고 학업성취도가 향상되는 결과가 나타났다기 보다는 오히려 학군이 양극화되면서 학부모의 선택을 제한하는 교육의 양극화 결과만 초래하였다(김종해, 2008). Ambler(1994)는 영국, 프랑스, 네덜란드에서 학교바우처가 시행된 결과 학생의 사회경제적 지위에 따른 학력격차가 심화되었다고 한다(정광호, 2005). 미국에서도 바우처의 효과에 대해 논란이 되고 있고, 오남용의 가능성 때문에 이론적인 장점에도 불구하고 현실적으로는 바우처는 제한된 범위에서 사용되고 있다(김종해, 2007).

다. 보육바우처와 서비스 시장화와의 관계

우리나라의 보육사업은 이미 보육시설 선택의 자유를 보장하고, (영리)법인을 제외한 민간보육시설 유입이 가능하며, 지역 내에서 보육시설, 유치원, 사설학원 등과의 경쟁이 이루어지고 있어, 보육바우처 도입의 기대효과가 적다고 밝혔다. 그러나 보건복지가족부는 내년 상반기에 전자바우처 시범사업을 거쳐 후반기에 도입할 계획을 세워놓고 있다. 정부는 현재의 아동보육료 지원을 단순히 전자바우처 방식으로 변경하는 것이지, 그것이 일반적으로 알려진 경쟁과 선택의 바우처는 아니라는 입장이다. 그것은 실제로 지급방식의 단순 변경일 수 있다.

그러나 누구도 이와 같은 정부의 말을 액면 그대로 받아들이기 어려운 이유는 이미 2007년 연두업무보고에서 ‘시장형성 촉진을 위한 바우처 지원방식이 필요’하다고 밝힌바 있으며(보건복지부, 2007), 이명박대통령은 한나라당 대선후보 경선시절부터 ‘민간보육시설을 프랜차이즈 및 브랜딩화’한다는 표현으로 영리민간시장의 허용을 검토한 바 있으며(MP hope, 2007), 인수위 백서(2008)에도 보육료 자율화 추진 계획을 밝혔고, 보건복지가족부(2008)의 업무계획에도 복지서비스 시장 창출이라는 이름으로 복지서비스 분야 민간투자유치 과제가 포함되어 있으며, 기획재정부(2008)의 예산안 지침에도 경쟁시스템 확산과 시장기능 활성화 등 거의 모든 정부 문건들이 서비스 시장화를 주요 방향으로 삼고 있기 때문이다.

시장화와 관련하여 세 가지의 가능성이 있는 것으로 정리할 수 있다. 첫째, 보육료 자율화이다. 자율화 논의는 이미 몇 년 전부터 경제부처는 중심으로 논의되어 왔을 뿐만 아니라 이명박 정부의 주요 보고서에도 자율화 도입의 가능성이 언급되고 있다. 보육료 자율화가 보육시설 선택에 미치는 영향력은 바우처 보다 클 것이다. 둘째, 사설학원을 보육바우처의 대상에 포함시키는 것이다. 조윤영(2008)은 보육보조금은 바우처와 세액공제와 같은 수요자에게 직접 지원하는 방식이어야 한다고 하면서 유아보육과 교육을 제공하는 공급자로 보육시설 외 유치원, 나아가 사설학원까지를 포함시키고 있다. 보육시설과 유치원, 그리고 사설유아학원의 기능이 유사하다고 판단할 경우, 이들 기관을 바우처 사용기관에 포함시킴으로써 이용자 선택의 폭을 넓히려 할 수 있다. 셋째, 영리법인의 도입으로 보육서비스 시장에 더 많은 보육시설이 공급됨으로써 선택의 폭을 넓히는 정책을 전개할 수도 있다. 영리법인의 도입은 곧 보육료 자율화를 전제로 하게 될 것이다. 이미 정부는 의료서비스를 시장화하려는 움직임을 시작하였다. 또한 경제학자들은 사회복지서비스 영역에서 중에서 가장 시장화가 가능한 영역의 하나로 보육서비스를 꼽고 있다. 첫 번째와 세 번째의 경우는 보육료 상승을 가져와 서비스 이용의 계층화나 크리밍 현상을 가져올 수 있으며, 두 번째의 경우는 보육서비스의 정체성에 대한 논의를 일으킬 것이다(백선희, 2008b 참고).

그렇다면 보육서비스의 시장화는 수요자에게 어떠한 편익을 줄 것인가? 보육서비스 시장화는 보육시설의 경쟁과 선택을 본격화할 것이다. 그렇다고 그것이 반드시 서비스 질을 향상시키지는 않을 것이며, 정부의 기대와 같은 수요자에게 이익을 주지는 않을 것이다. 경쟁과 선택의 전제 조건은 충분한 공급자와 충분한 정보이다. 그러나 보육서비스는 지역성이라는 한계가 있어 경쟁에 한계가 있으며, 공급자와 수요자간의 정보의 비대칭성은 수요자의 합리적 선택이 불가하다는 것을 의미한다. 전제 조건이 충족할 수 없다는 것은 시장과 경쟁을 통한 서비스 질 개선 효과가 보장되지 않는다는 의미이다. 또한 시장화는 매우 높은 수준(?)의 보육서비스로 상류층에게 만족을 줄 수 있을지 모르지만, 사회적 박탈감과 양극화를 유발시킬 수 있다. 시장화는 전반적인 보육료 가격 상승으로 이어질 것이며, 이것은 가족의 보육료 부담이 증가하게 된다는 것을 의미한다. 정부는 바우처를 통해 구매력을 지원하려고 하겠지만 보육료 가격이 일정하지 않은 상황에서 정부는 저소득층을 위한 무상보육도 실시할 수 없으며, 보육료의 50% 보장, 80%보장 등의 정부보조도 더 이상 아무런 의미를 갖지 못하게 된다. 시장중심의 높은 수준의 보육료 가격형성은 수요자가 공급자를 선택하는 것이 아닌, 공급자가 수요자를 선택하는 크리밍 현상으로 나타날 수도 있다. 또한 시장중심 공급구조에서 정부와 수요자는 서비스 생산과 소비 과정에 별다른 영향을 미치지 못하게 되어 보육시설의 일방적인 서비스를 받게 될 수도 있다.

결과적으로 보육바우처의 도입은 초기에는 보육료 지원방식을 행정적으로 변경하는 차원에서 이루어질 수 있지만, 보육바우처의 기본적 속성과 현 정부의 정책 추진 방향을 보았을 때 보육서비스 시장화로 이어질 가능성이 있다고 보여 진다. 시장화는 일부 계층에게 서비스 선택권을 줄 수 있지만, 다수의 계층에게 개별화된 서비스, 권리로서의 보육서비스, 주체로서의 위치 등 수요자의 이익을 최대화할 수 없다는 데서 수요자 중심이라고 할 수 없다.

Ⅳ. 결론: 수요자 주임의 보육, 어떻게 이룰 것인가?

수요자 중심의 복지정책이란, 식권을 주고 경쟁하는 식당들 중 한 군데를 선택해서 밥을 먹을 수 있도록 하는 ‘선택권 부여’의 문제가 아니다. 수요자 중심의 복지정책이란 어떤 영양소가 부족한가를 진단하고, 그 영양분을 보충할 수 있도록 밥상을 잘 차려주는 ‘욕구 충족’의 문제이다.

지금까지 있었던 수요자 중심의 보육정책이란, 수요자의 욕구에 부응하는 보육으로 해석되었고 그 것의 결과가 시간연장형보육과 같은 서비스 유형을 다양화나 보육교사자격증제도나 평가인증과 같은 서비스 질을 개선하려는 노력으로 이어졌다. 그러나 여전히 수요자 중심의 보육정책이라고 하기에는 부족하다.

사회서비스에서 수요자 중심의 정책은 분명 공급자 중심의 정책보다 진화된 형태이다. 공급자 중심의 정책이 공급자의 재정적, 인적, 물리적 환경과 능력과 의지에 의존하여 서비스가 창출되고 수요자가 이를 이용해 왔다면, 수요자 중심의 정책은 수요자의 사회적 욕구를 충족시킬 수 있는 서비스를 창출하기 위해 공급자의 환경과 능력 등을 변화시켜 나가야 한다는 것을 의미한다. 수요자 중심의 정책은 수요자의 ‘집합적 욕구(결핍)’를 충족시키는 것을 넘어서 수요자의 ‘개별적 욕구(결핍)’를 충족시키기 위해 노력하는 것을 의미한다.

보육정책은 2004년 영유아보육법 개정 이후 ‘모든’ 영유아를 대상으로 하게 되었다. 여기서 모두는 집합적 의미로서의 영유아 ‘전체’를 의미하는 것일 수도 있지만,  영유아 ‘개개인’의 총합을 의미하는 것이기도 하다. 그러므로 모든 영유아의 바람직한 성장과 발달을 보장하는 보육정책은 대한민국의 어떤 영유아에게든 보편적으로 제공되는 기본보육서비스와 영유아와 가족과 지역사회의 개별적인 특성과 욕구(결핍)에 상응하는 부가적인 보육서비스가 동시에 제공되어져야 할 것이다. 여기서 기본보육서비스란 1일 12시간 운영과 사회가 인정하는 최소한의 질을 확보한 서비스를, 부가적인 서비스는 아동, 개인, 지역사회를 고려한 개별화된 서비스를 의미한다. 개별화된 서비스란, 예를 들어 농촌이라는 지역적 특성을 반영할 때 좀 더 집중해야 하는 보육서비스(예,농번기 보육), 맞벌이 취업부모들의 특성을 고려한 보육서비스(야간보육서비스 등), 저소득층 아동의 특성을 고려한 보육(상대적 박탈 문제를 해결하기 위한 Head Start 등), 아동의 개별적 특성을 고려한 서비스(병약아 보육, 장애아를 위한 특별한 서비스 등) 등이 있으며, 정부는 이러한 개별화된 서비스가 제공될 수 있도록 제도적인 노력을 하여야 한다. 수요자 중심의 보육은 ‘모든 영유아에게 보육서비스를 제공’하는 것을 넘어서, ‘모든 영유아에게 아동 개인, 가족, 지역사회의 특성과 욕구를 반영한 보육서비스를 제공’하는 것이 되어야 한다. 이미 보육선진국에서는 수요자 측면에서 가족통합적이고 포괄적인 서비스를 제공해 오고 있다.

최소한(minimum)의 질에서 최소한이란 상대적 개념이다. 이것은 누구에게나 동등하게 적용될 수 있는 최소한의 수준으로 이해할 수 있다. 최소한의 수준은 사회적 수준, 기대 등에 따라 달라진다.

수요자 중심 보육으로의 재편은 공급자 여건에서 수요자 욕구를 고려하는 정책으로 재편하는 것 외에 수요자를 수동적 존재인 서비스의 이용자에 머무르지 않고, 의사결정자의 역할을 할 수 있도록 제도적인 뒷받침을 하여야 한다. 정부차원의 ‘보육(정책)위원회’, 보육시설 차원의 ‘운영위원회’에 참여할 수 있는 기회의 보장과 보육서비스와 정책의 평가자로서의 역할을 할 수 있도록 하여야 한다. 다시 말해, 수요자를 보육정책과 서비스의 파트너로 삼는 정부보육시설가족의 협력관계를 만들어야 한다.

수요자 중심 보육을 위해서는 국가의 인프라 구축은 매우 중요하다. 보육서비스와 같은 사회복지서비스를 전적으로 국가가 담당해야 한다거나, 경쟁서비스의 도입이 전혀 불필요하다고 주장하는 것은 아니다. 중요한 것은 국가와 민간이 파트너십이 국가 역할의 축소를 전제로 한다거나, 국가정책을 국가가 아닌 민간 주도적으로 수행하게 되는 상황은 절대 바람직하지 않다는것이다. 오늘날 우리나라의 보육시설의 약 94%가 민간에 의해 운영되어 공공성이 취약한 상황에서 시장기능을 더욱 활성화하는 정책은 국가정책으로서의 위기를 가져올 수 있기 때문이다. 외국의 경우 수요자 중심 정책은 더욱 적극적인 국가역할을 바탕으로 한다는 것을 인식할 필요가 있다. 수요자의 아동과 가족, 지역사회의 특성을 고려한 보육서비스를 제공하기 위해서 더욱 할 일이 많고, 그 할 일을 위해 시설인프라를 구축하고 재정투입을 하고 있고, 지도감독의 기능을 강화하고 있다. 이와 같은 국가역할 속에서 민간 또는 지역사회의 파트너십이 의미 있는 것 이다. 때문에 국공립보육시설 확충 등 사회적 인프라에 대한 투자는 계속되어져야 한다. 수요자 중심을 수요자가 원하는 것으로 해석하고자 한다면, 많은 실태조사에서 국공립보육시설 설치야 말로 수요자가 가장 원하는 정책으로 조사되었다는 사실에 주목해야 할 것이다.

인수위 백서나 보건복지가족부의 업무계획을 볼 때, 일부 수요자 중심 보육이라고 할 만한 시간제 보육, 가정 내 파견보육, 양육수당 등이 부족하지만 포함되어 있다. 그러나 전반적으로 볼 때, 보육바우처만이 전면에 드러날 뿐, 수요자 중심 보육으로의 재편이라고 할 만한 특징들이 나타나지 않는다.

가정 내 보육 지원이나 양육수당의 경우 찬반의 논란이 있을 수 있지만, 수요자의 욕구를 고려하고 있다는 측면에서 일단 수요자 중심 보육을 위한 노력으로 간주하였다.

MB정부의 수요자 중심의 보육에는 전자바우처 이외, 보육료 지원 확대나 취약지역 중심으로 국공립보육시설을 확대한다는 방안도 포함되어 있다. 이 세 가지 3종 세트는 저소득층은 주로 국공립보육시설에서 보호하고, 중산층 이상은 바우처를 갖고 시장에서 알아서 선택하라는 것의 다름 아니다. 이쯤 되면, MB 정부의 수요자 중심으로의 능동적 보육정책이란 수요자의 다양한 육아서비스 욕구를 고려한다는 의미라기보다는 수요자에게 시설 선택권을 준다는 의미에 지나지 않으며, 능동적 복지란 정부가 능동적으로 보육문제에 대처하는 것이라기보다는, 시장이 능동적(활성화)으로 작동하고 수요자가 능동적으로 보육문제를 해결해야 한다는 것처럼 보여 진다(백선희, 2008a).

필자는 수요자 중심의 보육이 강조해야 할 것은 선택의 권한이 아니라 수요자의 욕구를 어떻게 충족시킬 것인가의 문제로 보았다. 그 욕구는 사회적으로 수용 가능한 욕구여야 하며, 개인, 가족, 지역사회의 특성을 고려한 욕구이어야 한다. 지금까지의 보육정책 중 일부 수요자의 개별적 욕구를 고려한 서비스들이 있었으나 아직은 부족하며, 현재 추진하고자 하는 보육바우처는 그러한 서비스를 보장하지 않는다. 따라서 수요자 욕구를 충족할만한 서비스가 제공되도록 해야 할 것이고, 그러기 위해서는 수요자인 부모 또는 가족과의 협력체계가 필요하다고 말하였다. 정부는 구체적 계획을 마련하기에 앞서, 수요자 중심의 보육정책으로 개편하기에 앞서, 보육정책이란 무엇인가? 수요자의 욕구란 무엇인가? 국가의 역할은 무엇이고 어떻게 보장하여야 하는가? 등에 대해 숙고할 필요가 있다.

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<토론문>

이명박 정부의 수요자 중심의 보육정책

(보육바우처와 보육료 자율화)에 대한 토론글

김성희 홍제2동 어린이집 원장

□ 한 나라의 정책과 제도는 그 나라의 사회구조, 정치제도 및 경제적인 계층구조와 밀접한 관계를 가지고 형성되기 때문에 특정한 일부계층이나 단체의 이익과 권리에 부합하는 이데올로기적인 성격을 갖는다. 따라서 보육정책을 분석하는 관점에 있어서도 역시 누가, 무엇을, 어떻게 바꾸고자 하고 누구의 목소리가 배제되는지 등 보육정책의 역동성을 고려한 역사적이고 사회비판적인 시각을 견지함으로서 정책의 통계적이고 기능적인 효율성과 형식논리보다는 실천내용에 대한 정확한 평가와 사회적 공론화 과정을 거치는 것이 바람직하다.

예를 들면 2000년대 들어와 수요자 중심의 보육, 복지(보육)시장이라는 말을 언론과 정부기관, 보육현장이 사용함으로써 복지에 대한 경제적 논리를 합리화시키고 있다. 과연 경제적 논리가 보육의 사회복지적 가치(공공성)를 정확하게 표현할 수 있는가? 보육은 경쟁과 무역의 일반적 질서를 따르는 자본주의 시장의 다른 상품처럼 또 하나의 상품인가? 향후 한·미 무역협정에 따라 교육시장이 개방(이때 시장의 개방은  교육서비스 산업의 제공 주체, 교육서비스의 프로그램과 건물(시설), 교원 서비스를 제공하는 교원, 교원서비스의 수요자인 학생 등 교육서비스에 관련된 모든 요소들이 국가라는 틀에서 탈피하게 되는 것을 의미)된다면 보육계에 미치는 영향은 무엇인가? 등등

경제적 성장과 실용주의를 표방하는 새 정부의 이념은 국내외적으로는 경쟁과 효율을 최고 가치로 삼는 시장주의의 전면 확산에 있다. 우리사회를 뿌리째 흔들어 재편하고 있는데.... 문제는 민간과 정부부문뿐만 아니라 이와는 전혀 다른 가치를 추구해야 하는 교육, 의료, 노동, 복지분야까지 이러한 이념이 적용될 경우 다수 국민의 ‘행복을 추구할 권리’를 보장하는 사회가 아니라 끝없는 경쟁에서 이길 수 있는 돈·권력·사회적 배경을 갖고 있는 소수만을 위한 사회로 바꾼다는 사실이다.

따라서 ‘시장’에 의해 제공되어지는 보육서비스는 시장에 의한 가격경쟁과 영리목적을 추구함으로써 아동간의 격차 심화와 불평등을 초래할 것이다. 뿐만 아니라 보육에 있어서 시장논리는 입시위주의 교육문화가 뿌리박힌 한국사회에서 아동의 발달욕구와 보호 보다는 초등교육중심의 교육을 준비하는 보육서비스 중심으로 확대될 것이다.

발표자는 새 정부의 보육정책의 방향과 내용을 이명박 대통령의 후보시절 한나라당의 ‘대선 공약’, 당선인 시절 ‘인수위 백서’, 그리고 대통령이 되어 업무보고를 받은 주무부서의 ‘2008년 능동적 복지 실행계획’과 이명박 정부 정책이 실질적으로 가동될 2009년의 ‘예산안 편성 지침’을 구체적으로 소개하면서 현 정부의 보육정책의 핵심과제를 ‘보육바우처와 보육서비스 시장화를 통한 수요자 중심 보육정책으로의 개편’으로 보고 이에 대한 비판적 고찰을 하였다.

이러한 비판적 고찰은 보육에 대한 관점의 차이 즉 보육정책 패러다임이 급격하게 변화되는 상황에서 시의적절하다고 생각한다.

다만 그동안 열악한 근무조건과 최저임금으로 돌봄노동을 담지해 왔던 현장의 보육교사들 역시 신정부의 ‘보육바우처와 보육서비스 시장화를 통한 수요자 중심 보육정책’으로 인하여 미치는 영향이 어떠한지 보육서비스의 질과 관련하여 함께 논의되어야 할 것이다.

□ 보육의 ‘시장화’ 개편에 따른 현존하는 보육문제는 무엇인가?

보육의 시장화를 지향하는 민간보육시설의 경우 시장의 논리에 의해 자유로운 가격경쟁이 가능하다는 것이다. 그 결과 시장의 욕구에 기반한 보육서비스가 제공되면 질 높은 서비스, 다양한 프로그램 발달로 인한 수요자 선택권 확대, 보육경제 활성화가 이뤄질 것으로 주장한다.

그러나 낮은 질을 보장하기 위한 보육료 규제의 자율화 정책은 80% 이상 민간보육시설에 의존하고 있는 한국의 경우 다음과 같은 심각한 문제를 초래할 것이다.

첫째, 소득계층이 높은 지역을 중심으로 고가의 보육서비스가 집중될 것임(예: 일본의 베이비호텔).

둘째, 현재 한국사회 심각한 문제인 소득의 양극화가 보육의 양극화로 이뤄질 것이라는 점. 즉 국공립보육시설은 저소득층 아동을 중심으로 보육 서비스가 제공되고 민간보육시설에서는 다양한 프로그램과 차별화된 보육을 통해서 보육비용 확대를 형성할 것임.

셋째, 계층간 양극화로 사회통합이 어렵게 됨. 즉 구매력이 있는 가정의 경우 고액의 프로그램, 시장이 만들어낸 프로그램(사교육시장과 같은 교육프로그램)을 구매함으로써 서비스가 제공되는 반면 구매력이 떨어지는 가정의 아동인 경우 배제되거나 서비스 질을 낮추는 방식으로 불평등이 확대됨

넷째, 보육기관이 아닌 학원으로 전락(예: 고액의 각종 학원, 영어어린이집)

다섯째, 지역간, 아동간 격차 또는 시장성이 떨어지는 지역의 경우 보육서비스 미제공으로 정부의 막대한 예산 확대가 이뤄질 것임.

* 한 예로 비용부담에 대한 증거는 유치원 교육비의 자율화와 호주의 보육시설 시장화를 통해서 파악할 수 있다(김현숙, 2006).

예1) 사립 유치원 교육비 자율화 : 2004년 자율화가 추진된 사립유치원의 자율화 이전과 이후 비용변화를 보면 서울지역 2002년 대비 2004년의 유치원 학비가 21% 인상됨. 하지만 특별활동 프로그램까지 포함하면 더욱 심각함.

예2) 호주의 경우 보육료 자율화 이 후 2002년에서 2004까지 2년 동안 약 12% ~ 13% 상승하였음.

결국 보육의 시장화는 아동간 계층 양극화, 교육내용의 양극화, 시설간, 지역간 격차 심화로 인한 갈등, 장기적으로 정부의 막대한 예산 출혈 등으로 사회문제를 초래할 것이다.

□ 영국에서 보육바우처를 시행하는 과정에서 제기되었던 문제점을 중심으로 신정부에서 바우처를 전면적으로 실시할 경우 예상되는 문제점

첫째, 불충분한 바우처 금액으로 인해 보육비용이 높은 지역에서 부모의 추가 비용 지출이 과다하게 나타났다.

둘째, 부모들의 학교 선택권이 제대로 작동하지 못하였으며

셋째, 공ㆍ사립 간 바우처 상환방법의 상이함 때문에 공정한 경쟁 환경이 조성되지 못하였다.

넷째, 보육시장의 미성숙으로 인해 공급부족 지역이 상존함에 따라 자의적 학생선발 현상이 발생하였다. 지역에 따라서는 저렴한 가격에 서비스를 제공하던 놀이방들이 감사와 시설투자가 병행되어야 했던 바우처 제도에 편입하기를 꺼려함으로써 보육시설의 공급부족이 나타나기도 했다.

다섯째, 공립 보육시설의 신설이 둔화되었다는 점이 문제점으로 제기되었다. 원래 계획은 교육청이 공립 보육시설을 점차적으로 신설ㆍ확대해서 민간시설에의 의존도를 줄이고 공립에서 4세아 교육을 전담하도록 하는 것이었으나 지역교육청에 따라서는 민간영역에서 수요가 충족될 경우 더 이상 공립보육시설을 신설하기 위한 투자를 하지 않게 되었다(유한욱, 2006).

신정부가 참고하고 있는 미국과 영국의 바우처 사례도 시장의 조건과 제도의 미비 등이 원인이 되어 부정적인 평가를 받고 있다면 정책시행 전에 무엇을 점검해야 하는지...전철을 밟지 않기를 바란다.

<토론문>

이명박 정부 보육정책, 누구를 위한 것인가?

남윤인순 한국여성단체연합 상임대표

□ ‘능동적 복지’, 주체는 누구인가?

이미 이명박 정부는 출범 이전부터 국가의 역할을 최소화하고 시장의 자율을 최대한 허용하겠다는 입장을 가지고 있다. 이러한 관점에서 ‘능동적 복지’를 살펴보면, 이는 시장개입을 능동적으로 하겠다는 것으로 해석할 수 있다. 능동적 복지는 시장의 능동성을 보장하는 것이 될 것이다. 결국, 기존 사회복지영역에서 국가의 역할을 축소하거나 최소화 하면서, 일정소득 이상의 국민만이 경제적 능력을 바탕으로 자신의 욕구를 ‘능동적’으로 해소할 수 있도록 하겠다는 것이다. 이는 영리의료법인 도입, 보육료 자율화 허용 검토 등으로 가시화되고 있다.

□ 보육바우처 제도의 양면

○ 부모의 시설 선택범위가 확장되는가?

바우처를 사용할 수 있는 공급자 범주를 확대한다는 가정 속에서도 부모의 시설 선택권이 확장되는 경우는 기대하기 어렵다.

공급자 범주	부모의 시설 선택범위	정부 정책목적	비고
기존 보육시설	현재와 동일	·보육료 지원 체감도 높임	·선택권 확대에 영향없음. · 추가 행정비용 및 체계 필요
영리보육법인 진입 허용	상위소득계층의 선택권 일부 확대 vs 저소득층의 선택권 축소 → 보육비용 증가 예상	·보육료 지원 체감도 높임 ·시설 간 경쟁유발로 보육의 질 향상(?)	·상위소득계층에 대한 재정지원 최소화 입장을 반영하면, 저소득층의 영리보육법인 이용은 원천적으로 불가능. 도리어 상위소득계층외 선택권을 제한하고 있음
유치원, 사설보육기관 포함	선택범위는 확장될 수 있으나, 소득계층별 선택권 확대 정도는 다름 → 보육비용 증가 예상	·보육료 지원 체감도 높임 ·시설 간 경쟁유발로 보육의 질 향상(?)	·유치원은 이미 자율화 되어 있으므로 유치원 설립 증가 예상. ·소득계층별 이용 시설 양극화 예상 ·정부가 재정지원은 확대하더라도, 국공립시설을 확충하지 않기에 민간시설에서 선택해야 함.

공급자 범주를 현재 보육시설보다 확장할 경우, 명목적으로 시설 선택권이 확장되더라도 내용적으로 선택권 확장이 보장되지 않으며, 일부 상위 소득계층을 제외하고는 도리어 선택권이 제한될 우려가 있다. 결국, 바우처 제도 도입으로 인해 선택범위가 확장되는 것은 상위소득계층 일부이다.(그러나, 상위소득계층은 보육시설 대신 영어유치원, 학원 등 보육 외 시설 및 개인보육 등을 이용하고 있다.)

결과적으로 바우처 제도 도입으로 인해 얻을 수 있는 정책 목적 대비 실적은 아동 1인당 지원되는 보육비용을 부모가 체감할 수 있다는 것뿐이다. 결과적으로 부모의 체감도를 높이기 위한 정책 목표 달성을 위해 보육바우처를 도입하는 것인데, 이것이 보육료 자율화와 연동되면서 보육수요자의 선택권을 오히려 제한할 것이다.

□ 수요자 중심의 보육정책 실현을 위한 정책과제

○ 모든 0-5세아 보육시설 이용금액을 지원하기 위한 계획을 제시해야 한다.

이명박 대통령은 대통령선거 당시 공약집 등을 통해 2012년까지 0-5세 모든 영·유아대상 보육시설 이용금액을 지원하겠다고 명시한 바 있으나, 당선 후 이에 대한 언급은 전무하다. 이에 대한 세부계획을 마련·추진해야 한다.

○ ‘취약보육’에 대한 지원방안을 제시해야 한다.

보육바우처를 도입하고, 수요자의 시설 선택권이 광범위하게 확대되었다고 해도 근거리에서 취약보육을 이용하기 어려운 현실은 개선되기 어려울 것이다. 국공립보육시설의 역할을 특화하여 취약보육 문제를 해소하겠다고 하지만, 구체적인 계획은 제시되지 않고 있다. 이명박 정부는 진정한 수요자 중심 보육 실현을 위해 영아·장애아·야간보육 등 보육수요자의 다양한 욕구를 반영한 세부방안을 제시해야 한다.

○ 최소한 보육시설 이용아동의 30% 이상이 국공립보육시설을 이용할 수 있어야 한다.

2009년도 예산안 편성 및 기금운용계획안 작성지침(2008.4)에 의하면, 상위소득 계층에 대한 재정지원은 최소화 하고, 시장을 통한 복지서비스 공급 확충방안을 강구하도록 명시하고 있으며, 예산 요구시 ‘노인일자리 확충, 보육시설 확충 등 재량지출 사업을 필요성, 집행실적, 사업물량, 지원단가 등을 제로베이스에서 검토 후 요구’하면서, 지방이양이 바람직한 사업을 적극 발굴하도록 하고 있다.

이는 국공립보육시설 확충을 위한 예산 수립을 전면 재검토하는 것을 의미하며, 향후 확충 전망이 불투명 할 것이라는 우려를 뒷받침하고 있다. 이미 보건복지가족부는 업무보고를 통해 국공립보육시설은 저소득계층 지역을 중심으로 영아, 장애아 보육 등 민간보육시설이 지원하지 않는 보육서비스를 제공하겠다고 밝힌 바 있다. 이를 종합적으로 살펴보면, 국공립보육시설은 저소득층 밀집지역을 중심으로 확충하여, 저소득층은 국공립보육시설을 이용하고 상위 소득계층은 영리보육법인 등 보육료 자율화 시설을 이용하도록 하겠다는 것이다.

그러나, 국공립보육시설 이용을 희망하는 부모의 욕구가 존재하고 있는 것이 현실이고, 이들역시 보육정책의 수요자이므로 이명박 정부는 수요자 중심의 보육정책 실현을 위해 국공립보육시설 확충에 매진해야 한다.

<토론문>

이기일 보건복지가족부 보육정책과장

<토론문>

수요자 중심 보육정책에 대한 부모의 의견

이상헌 해와 달 어린이집 부모 (공동육아조합 대표자회의 의장)

○ 바우처제도

경쟁도입으로 보육의 질을 높이고 부모의 선택권을 확보하겠다는 취지로 이해하고 있다. 보육서비스(기관)간 경쟁은 생활권 등 지리적 요인에 의해 제한적일 수밖에 없으며 이 정도의 경쟁은 현재 시스템 내에서도 일어나고 있고, 같은 이유로 해서 수요자(부모)의 선택권이 늘어나기도 어렵다고 생각한다.

이 정책은 ‘시장기능 강화를 통한 효율 증대’라는 현 정부의 국정철학을 보육에 도입했다는 평가를 받기 위해 추진하고 있다는 생각된다.

또한, 지원 받는 사람에게 ‘생색내기’의 느낌이 강하다.

○ 복지서비스 시장 창출

정부와 기업의 공동투자 방식의 복지서비스 선도 기업 모델 개발이 이명박 대통령이 이야기한 보육기관의 프랜차이즈 화로 상징되는 영리 민간보육기관의 시장참여를 위한 사전 분위기 잡기로 생각되어 불안하다. 이익을 궁긍적인 목표로 할 수 밖에 없는 기업의 ‘보육시장’참여는 보육 비용 상승으로 실질적인 선택권의 축소될 것이고 가정내 보육비용증가로 ‘시장논리’를 따라 비용을 줄이기 위한 출산율 저하 같은 부작용을 불러올 수 있다.

또한 거대 보육 프랜차이즈에 의해 독점화 된 ‘시장’을 생각하면 깝깝 할 뿐이다.

많은 나라의 사례에서 사회적인 서비스를 민간영역에 넘겨서 생긴일은 예산절감과 기업이익의 확대를 위한 장기투자 축소 등이었다. 그로 인해 추가로 발생하는 비용과 부작용을 감당한 쪽은 수요자인 국민이었다.

보육의 시장화는 필연적으로 보육비용의 증가로 이어지면서 중산층 이상에게는 보육비용 증가로 인한 금전적 부담이 있을 것이고 중산층 이하에게는 보육 서비스 선택의 기회를 축소하거나 박탈하는 결과를 가져올 것이다.

이로 인해서 미인가 시설이 나타나서 늘어나거나 인가 외 방식으로 운영되는 보육시설이 증가 할 우려가 있다.

중언부언이 될 수 있지만 부모의 우려와 당부를 하자면

○ “수요자 중심” 정책의 ‘수요자’가 소비자, 수익자로 읽히고 있어서 불안하다.

보육료 자율화(상한제 폐지)를 전제로 영리 보육기관의 ‘시장’ 참여는 종국에는 보육 서비스를 받기위한 비용과 시간을 부모가 부담하는 것으로 당연하다는 식의 논의가 진행되어 수익자 부담 논리로 연결될까 두렵다.

높은 비용을 감당하고서라도 특화된 보육(교육)을 받고 싶은 분들에게는 이미 기회가 있다. 그분들의 선택권을 폭넓게 보장하는 정책으로 읽혀진다.

(월 백만원이 넘는 보육 프로그램에 대한 광고성 기사가 여성지에 실리고 있다.)

○ 사회적 서비스는 보편적 접근성과 공공성 확대로 방향을 잡아야 한다.

대부분의 사회적 서비스를 포함해서 보육 정책도 보편적 접근성과 공공성이 확대되는 방향으로 진행되었으면 한다. 정책을 수립하는 바탕에 ‘보육은 국가와 사회가 책임진다’는 인식이 반드시 바탕이 되야 한다. 이런 점에서 보육서비스 제공을 시장 기능 활성화를 통해 보장하려는 현재의 정책방향은 우려된다.

어린이를 보육기관에 보내는 ‘수요자’의 욕구는 저렴한 비용에, 질 좋은 보육 서비스 보장이다. 보육비용의 증가와 시장기능에 의해 선택권이 제한될 우려가 큰 정책의 시행에 앞서 정책의 기본이 되어야 할 ‘수요자 욕구’에 귀를 기울여 더 신중하게 대안을 찾아주길 바란다.

○ 정책과 시스템이 어떤 방향으로 진행되더라도 보육 현장에서 아이들이 만나는 사람은 보육교사라는 점에서 보육교사에 대한 교육/재교육, 처우개선을 위한 정책은 보육정책의 인적 인프라를 확보한다는 측면에서 중요하게 다뤄져야 하는데 '수요자 중심 보육정책‘의 기조가 유지 된다면 경쟁이 치열한 보육서비스 시장에서 저임금 시달리는 피고용인으로 머물까 우려가 된다. 정책의 한 축으로 전문적인 보육 인력 확보라는 목표도 수립되어야 한다.

○ 보육기관 운영의 투명성과 보육의 질 확보를 수요자 입장에서 모니터링하고 운영에 참여할 수 있도록 부모참여를 보장하는 정책도 검토되어야 할것이다. 우리아이들이 몸과 마음이 건강한 사회구성원으로 성장하기 위해서 정부, 보육기관(교사), 부모가 참가하는 삼각 받침대 위에 보육 서비스가 놓여졌으면 한다.

○ 보육 서비스의 품질을 높이는 것 외에도 육아휴직에 대한 지원 증대나 육아기 근로시간 단축제 같은 주 양육자에게 아이와 함께 있을 수 있는 시간을 늘여주는 정책도 함께 시행되어야 할 것이다. 아이에게는 부모와 함께 있는 시간을 보장하는 것이 매우 중요하다. 한 부서에서만 다룰 수 없는 문제이기 때문에 주관부서의 주도적인 역할을 기대한다.

<토론문>

보육교사의 입장에서 본 보육바우처 문제점

한송이 민주노총 전국공공서비스노동조합 보육분과장

◇ 보육의 현황

보육이 저출산 대책의 핵심정책으로 떠오르면서 지난 몇 년 동안 예산이 확대되기는 하였지만 현실에서 보육노동자의 근로조건은 전혀 개선되고 있지 못하고 있다. 오히려 인건비 지원축소와 평가인증제 강제시행 등으로 인해 장기근속자들의 퇴출과 노동 강도의 증가가 만성화 되고 있는 실정이다.

실제 수원시의 경우 호봉이 높은 교사들이 많은 시설에 인건비 지원을 줄이기 위해 순환보직제를 올해 말에 도입을 한다고 한다.

민간교사와 정부지원시설교사간의 임금격차는 좀처럼 좁혀지지 않고 있으며 권력을 휘두르는 시설장들 앞에서 불이익에 항의한번 못한 채 현장을 떠나는 교사가 속출하고 있다.

낮은 임금과 높은 노동 강도는 이직에 대한 고민과 이직으로 이어지게 되며, 개인적인 근로계약과정에서 불합리한 고용조건을 울며 겨자 먹기로 받아들이는 악순환은 계속 되고 있다.

◇ 정부의 보육정책

이명박정부의 보육 정책을 들여다보면 ‘능동적 복지’라는 국정 목표 속에 ‘수요자 중심 보육정책으로의 개편’이 중점과제로 한다. 인수위 백서에 명시되어 있는 수요자 중심 보육․유아교육 정책 개편 계획을 보면 보육료 자율화 도입을 과제로 하면서 보육료상한제에서 보육료를 보육시설에서 자율적으로 결정, 신고하는 것으로 변경한다는 내용이 있다. 또한 전자 바우처를 도입함으로써 부모가 전체 보육․ 교육비용, 정부지원액, 본인부담 비용등을 확인할 수 있도록 한다는 내용이 있다.

아동별 지원 자체는 사회적 불평등을 축소시킨다는 입장에서 바람직하나, 시설별 지원을 병행하지 않은 채 아동별 지원만으로 국가 재정 지원이 일원화될 경우 현장에서는 시설 유지에 어려움을 느끼면서 현장의 교사들에게는 열악한 처우는 불 보듯 뻔할 것이며, 아동 유치 경쟁의 심화와 영리 추구 대형시설만 살아남게 될 것이다.

여기에 민간시설에서 전자 바우처를 도입하여 기본 보조금을 바우처로 통합운영하게 되면, 시장경쟁을 통한 보육료 상한선을 폐지는 보육의 양극화를 초례하게 될 것이다.

◇ 바우처 제도의 문제점

바우처는 자기부담금이 있기 때문에 경제적 능력에 따라 서비스 이용에 차별을 받을 수밖에 없다. 실제 사회서비스 이용자들이 본인부담금 때문에 서비스를 포기하고, 기본서비스가 협소하게 되어 있기 때문에, 추가적인 서비스는 100% 자가 부담을 할 수 밖에 없다.

바우처제도는 사회서비스를 정부로부터 제공받는 형식이 아니라, 이용자가 서비스 이용대금을 지급하는 형식을 가지는 것이다. 이로서 사회서비스를 ‘구매’하는 사회서비스 시장화의 기본적인 토대를 형성시키는 문제가 있다.

바우처제도 하에서는 정부의 지원금이 이용자에게 직접 지원되는 형태이다. 따라서 사회서비스 종사 노동자들은 이용자가 신청을 하고, 이용자와 연결이 될 때만 노동을 하고, 임금을 받기 때문에, 단시간노동, 노동단절, 불안정노동이 구조적으로 발생하게 된다.

◇ 현재 진행 중인 사회서비스에 대한 정부책임 외면하여 공공성 탈각

감사원은 “사회서비스 일자리 창출사업”에 대한 감사를 실시하여 2007년 10월 감사보고서를 발행했다. 이 보고서에서 정부는 사회서비스 일자리 창출사업의 성과로 ‘사회복지 증진’과 ‘일자리 창출’이 있었다며 긍정적으로 평가하고 있다.

사회복지 증진에 있어서 가장 중요한 것은 사회복지의 인프라 구축이다. 예를 들어 보육의 예만 보더라도 보육시설 확충 요구에 대하여 정부는 민간부문에 보육시설의 설치, 운영을 떠넘겨서 현재 국공립보육시설은 5.6%에 불과하다. 그렇기 때문에 대다수의 민간어린이집에서는 부실 급간식, 보육노동자의 열악한 노동조건, 질 낮은 보육서비스의 문제가 발생되어 아이들이 보편적인 보육서비스를 받지 못하고 있다.

이러한 사례에도 불구하고 사회서비스에 대한 총괄적인 수요조사, 이에 따른 인프라 구축, 운영에 대한 책임을 정부가 지지 않고 있다. 사회서비스를 민간부문에 맡기기 때문에 세 가지의 문제점이 발생할 수밖에 없다.

첫째, 수익이 되지 않는 부문은 서비스가 제공되지 않거나(서비스 자체의 비존재),

둘째, 수요가 적은 지역은 서비스가 제공되지 않거나(농어촌 지역은 공급자 없음),

셋째, 수익성 때문에 민간부문이 고비용을 책정할 때 아예 서비스 접근권이 보장되지 않는 문제(접근권 박탈)

◇ 결론

해외(미국, 영국)의 사례를 보더라도 바우처 도입은 공공성의 후퇴를 가져오며, 공립학교와 사립학교의 교육의 질적 차이와 부모의 감당할 수 없을 정도의 교육비용의 지출이 생기게 되었다.

구조적으로 바우처를 통해 사회서비스를 공급하면 바우처지원금안에 인건비가 포함되면서, 신청하는 만큼 종사노동자의 수와 노동시간이 결정되면서 구조적으로 불안정한 노동이 될 수밖에 없다. 그리고 이러한 열악한 노동조건은 서비스 질의 저하와 직결된다. 그러나 정부는 열악한 노동조건을 종사자의 희생정신, 봉사정신으로 무마하려고 한다.

무엇보다 가장 큰 문제는 정부가 사회서비스 공급의 책임을 지지 않고, 민간부문의 활성화를 목적으로 하고 있다는 것이다.

영유아보육법 제 3조 3항을 보면 “영유아는 자신 또는 보호자의 성․연령․종교․사회적 신분․재산․장애 및 출생지역 등에 따른 어떠한 종류의 차별도 받지 아니하고 보육되어야 한다”하고 명시되어 있다. 또한 ‘아동권리협약’의 ‘모든 아동은 차별을 받을 수 없다’라는 내용이 있다. 아동의 입장에서도 이러한 정책은 영유아시기부터 돌봄에 있어 차별을 조장하게 될 것이다.