	발제문 7
	사회투자전략을 비판하자 그리고 실천적 대안을 만들자: 한국복지정책의 과제와 사회투자전략 사회투자국가 또는 사회투자전략에 대해 명시적으로 합의된 정의는 존재하지 않는다. 사회투자국가와 전략 등의 개념을 구분하려는 시도가 있지만 본 논의는 개념에 대한 학술적 논의를 하기보다는 사회투자국가 또는 전략의 내용에 대한 실용적 의견을 밝히는데 그 목적이 있어 두 개념을 엄밀하게 구분하지 않았다. 다만 본 논의가 주로 복지정책과 관련된 부분으로 제한되어 있어 사회투자전략이라는 용어를 주로 사용했다.
	윤 홍 식(전북대학교 사회복지학과 교수 / 참여연대 사회복지위원회 실행위원)

1. 들어가며

사회주의를 한국사회가 가야할 유력한 대안이라고 믿었던 시절이 있었다. 비록 진보진영 내부에서 지향하는 상에 대한 차이로 인해 한국사회구성체를 둘러싼 치열한 논쟁은 당시로서는 화해할 수 없을 정도로 커보였지만 당면한 권위주의적 체제에 대한 대안으로 새로운 사회체제에 대한 열망만은 함께 나눌 수 있었던 시절이 있었다. 그러나 사회주의권의 몰락과 잠시 동안 분단체제의 다른 쪽에 위치한 세계에 대한 동경을 뒤로한 이후로 소위 진보진영에게 대안적 사회에 대한 치열한 논의는 세계화와 신자유주의의 광풍이 시민의 일상적 삶을 왜곡하기 전까지 잊혀진 과거인 듯 했다. 비록 대안적 사회에 대한 개별적이고 산발적 논의는 있었지만 진보진영에 있어서 당면한 현실을 헤쳐 나가는 것조차 버거워 보였다. 그런 와중에 한국사회는 지난 20년 동안 진보진영의 의지와 무관하게, 아니 정확히 말하면 방조 하에 한국사회는 미국을 중심으로 한 신자유주의적 세계질서에 점점 더 가까이 다가가고 있었다. 시민에 대한 기본적 사회보장체제가 완비되기도 전에 쓰나미처럼 다가온 신자유주의적 세계화와 복지국가의 재편은 불평등과 양극화를 심화시켰으며, 권위주의적 발전국가의 경제성장 제일주의는 거짓말처럼 한국사회에서 화려하게 부활했다. 2만 불, 3만 불 시대를 외치고, 경제성장이 모든 사회문제를 해소할 수 있다는 과거 권위주의적 발전국가의 집단적 최면이 온 나라를 다시 뒤덮고 있다. 전망이 보이지 않는다. 사회민주주의의 깃발을 높이 들고 큰 소리로 사민주의의 도덕적 우위와 정당성을, 진정한 진보와 좌파가 무엇인지를 한 목소리로 외치면 되는 것일까? 인간은 이성적이고 합리적이기 때문에 객관적으로 옳다는 것만 논증되면 그 깃발 하에 모일 수 있는 것일까?

본 논의에서 사용하는 ‘진보진영’은 합의된 객관적 준거에 의한 것이기 보다는 과거에는 반독재투쟁을 했던 세력을 현재에는 복지확대에 동의한 친복지진영을 필자가 편의적으로 지칭한 것이다.

전후 복지국가는 공적 사회보장체제를 통한 소득재분배를 통해 일자리창출과 사회위험의 완화라는 두 가지 목적을 동시에 달성할 수 있었다. 소득재분배는 시민들의 소득을 높임으로써 유효수요를 창출하였고 창출된 유효수요는 경제성장을 통한 일자리 확대로 이어졌다 (윤홍식, 2007a). 상품과 자본의 세계화 수준은 낮았으며 통화정책으로 대표되는 경제정책과 사회정책의 통제권은 개별 국가의 통제 하에 있었다. 더욱이 복지국가에 의한 소득재분배는 사회연대와 통합을 높이는 동시에 정치적으로 전후 복지체제를 지지하는 광범위한 정치세력을 만들어 냄으로써 전후 복지국가를 지난 수십 년 동안 안정적으로 유지할 수 있었다. 그러나 반세기도 채 지나지 않아 상황은 급변했다. 복지국가의 소득재분배 정책을 통해 경제성장과 복지확대의 선순환 관계를 가능하게 했던 제조업은 쇠퇴하고, 상품과 자본은 세계화되었으며, 국민국가의 경제ㆍ사회정책에 대한 통제권은 약화되었다. 1970년대 프랑스의 예에서 보듯 사회보장급여의 확대를 통한 유효수요확대 정책은 당시에는 아무도 예상하지 못했던 스태그플레이션을 유발했고, 이로 인해 1980년대 초 유효수요에 근거한 케인즈언 접근법의 사실상 폐기를 불러왔다. 소득재분배와 복지확대와 경제성장의 선순환 관계는 더 이상 기대할 수 없었다. 오히려 확대된 소득재분배는 국내 고용율을 감소시킴으로써 상황을 더욱 악화시켰다.

프랑스와 같이 영국도 정부지출증대(복지급여확대)를 통해 당면한 경제위기를 극복하려는 시도를 하였지만 이로 인한 재정적자를 메우기 위해 1979년 국제통화기금(IMF)으로부터 차입을 하게 되었다 (Palier, 2006).

경제성장과 복지확대에 근거한 복지국가의 지속가능성을 담보하기 위한 새로운 대안이 요청되었다. 다양한 담론과 논의가 ‘백가쟁명(百家爭鳴)’식의 양상으로 전개 되고 있지만 명백한 과제는 복지확대(또는 유지)와 경제성장의 선순환을 지속시키기 위한 새로운 연결고리가 필요하다는 사실이다 (윤홍식, 2007a). 산업화된 서구 복지국가에서 복지확대와 경제성장의 새로운 선순환 관계는 소득분배가 아닌 인적자본에 대한 투자로 집중되고 있는 듯하다. 실제로 반숙련 제조업 중심의 안정적 고용의 시대는 지나갔으며 인적자본의 향상을 통한 유연한 고용안정성의 확보가 복지국가의 새로운 정책 과제가 되었다 (Esping-Andersen, 2005). 그러나 한국사회가 직면한 현실은 산업화된 서구 복지국가의 재편 궤적을 따를 수 있는 조건이 아니다. 왜냐하면 1997년 경제위기로 촉발된 복지에 대한 관심이 사회적 합의로 공고화되기도 전에 노동시장유연화, 저출산, 고령화 등 소위 신사회위험요인들이 불거져 나왔고, 더욱이 고도성장에 익숙한 한국사회에서 권위주의적 발전국가시대와 비교해 상대적으로 낮은 경제성장률은 경제성장 제일주의의 집단적 믿음의 부활을 재촉하는 전조와 같았다.

이러한 문제의식을 기반으로 본 글은 최근 한국 사회정책에서 주요한 논쟁의 대상이 되고 있는 사회투자전략(국가, 정책)의 의미와 지위에 대한 필자의 소견을 밝히고자 한다. 비판은 실천을 가로막는 족쇄가 아니며 오히려 부족한 것을 메우고 새로운 대안을 만들 때 그 의미가 있듯 본 논의가 사회정책에 관심 있는 사람들이 사회투자전략을 넘어서는 현실적ㆍ실천적 대안을 내오는 작은 발판이 되길 바란다. 다음 장에서는 한국사회가 처한 특수성에 대해 논의를 하고자 한다. 이어서 현재 사회투자전략을 둘러싼 핵심 쟁점에 대해 논의하고 마지막으로 진보진영 내에서 사회투자전략이 견지해야할 원칙과 방향에 대한 논의로 글을 정리하고자 한다.

2. 한국사회의 특수한 조건

한국사회가 놓여있는 특수한 조건을 서구의 사회투자전략이 주요한 대안으로 부상한 배경과 연관지어 생각해보자. 배경적 논의를 모두 포괄하고 있지는 못하지만 대략 한국사회의 이념논쟁과 사회정책, 이중적 사회위험, 경제성장이라는 3가지 주제를 중심으로 검토해 보자.

한국사회의 이념논쟁과 사회정책: 기든스(Giddens, 1998[2000]:127)는 현재 자유민주주의 국가가 위기에 처한 것은 “반세기 전처럼 적대적 경쟁자들에 의해 위협받기 때문이 아니라, 어떠한 경쟁자도 없기 때문이다”라고 주장한다. 냉전시대의 종언과 함께 정부의 정당성을 과거와 달리 다른 곳에서 찾아야하며, 그 다른 곳이 바로 복지국가를 새롭게 하는 것이라고 주장한다. 그러나 한국의 상황은 여전히 냉전의 한복판에 놓여있다. 대통령의 방북과 핵문제의 완화로 한반도 평화에 대한 가시적 진전들이 목격되는 것도 사실이지만 한국은 여전히 이념적 대립의 장인 분단 상황에 놓여있다는 것에는 이론이 없다. 실제로 한국에서의 소위 좌파와 우파의 경쟁은 시민의 일상에 근거한 정책을 중심으로 접점이 형성되었기 보다는 북한과 미국에 대한 입장과 태도를 중심으로 접점이 형성되어 있다. 한반도 평화를 논하고 있는 시대에 한나라당 대선후보는 2007년 대선을 “친북좌파와 보수우파”의 대결이라고 단언했다. 그러나 이러한 우파적 논리는 정치지형을 벗어나 사회정책의 영역으로 오면 이내 희석되고 만다. 실제로  2007년 대선에서 각 정당의 후보들의 사회정책공약을 보면 분명하게 드러난다. 예를 들어, 아동보육정책을 보면 이념적 측면에서 소위 ‘보수우파’를 대변해야할 한나라당 대선후보 조차도 3-5세 아동에 대한 무상보육을 주장하고 있다. 아동양육관련 정책만을 놓고 보면 유럽의 어느 좌파에도 뒤지지 않는 진보적이다. 우파들의 주장과 달리 사적영역이라고 간주되는 아동양육에 대해 국가의 역할과 개입을 강하게 요구하고 있는 것이다. 소위 좌파가 주장해야할 정책을 우파가 주장하고 있으며 보수당(우파정당)을 지지하는 국민들도 우파정당의 사민주의(좌파)정책에 대해 개의치 않고 있는 듯하다. 이러한 현상은 현재의 참여정부에서도 나타나고 있다. 이념적으로 국가보안법폐지 등과 같이 진보적 개혁들을 지향하지만 경제와 사회정책에 있어서는 미국을 중심으로 한 신자유주의의 흐름에 합류하고 있다. 한국의 좌우 모두에서 “신자유주의적 좌파”와 “좌파적 신자유주의”의 출현이라고나 할까? 일견 사회정책과 관계가 없을 것 같은 냉전의 사고는 한국사회에서 사회정책을 중심으로 좌우간의 경쟁구도가 무력화 시키는 주요한 요인 중에 하나인 듯하다. 사회정책을 매개로 한 한국사회의 대안이 정치적 공론의 장에서 쟁점이 되지 않는 한 대안사회에 대한 전망은 학자들의 탁상공론일 가능성이 매우 높다. 즉, 한반도 평화가 정착되고 마지막 남겨진 냉전의 잔재가 걷어지지 않는 한 사회정책을 매개로 한 정치지역과 세력의 형성은 매우 어려운 과제가 될 듯싶다. 사회정책이 쟁점이 되지 않는 사회에서 사회정책을 쟁점화 시켜야하는 과제가 진보진영에 있는 것은 아닐까?

최근 국민연금 개혁을 둘러싼 사회정책적 쟁점이 형성되었던 것은 사실이지만, 그 내면을 보면 보수우파정당인 한나라당과 좌파정당인 민주노동당이 열린우리당에 대항하는 전선이 형성되었다. 물론 이러한 현상이 한국사회에서만 나타나고 있는 것은 아니다. 서구 복지국가의 경우에도 전통적 이념대립의 지형이 개별 사회정책에서 희석되는 사례가 빈번히 나타나고 있다. 실제 사례는 독일의 경우를 분석한 Häusermann(2006)의 “Different paths of modernization in contemporary family policy"를 참조하라.

이중적 사회위험: 복지국가의 역할이 소득재분배에서 인적자본(사회투자)으로의 전환은 산업화된 서구 복지국가들에서 복지국가 재편의 핵심적 과제임이 분명하다. 그러나 한국의 상황은 이들 서구 복지국가들과 상이한 조건에 놓여있다. 서구 복지국가들의 경우 (물론 개별국가의 복지수준은 상이하지만) 소위 구사회위험요인이라 지칭되는 실업, 질병, 노령 등으로 인해 발생하는 사회위험(대표적으로 빈곤)에 대해 적절한 사회보장체제를 갖추어 놓은 상태이다. 반면 한국의 경우 외환위기 이후에야 4대 보험 대상이 전 국민으로 확대되고, 국민기초생활보장제도의 도입을 통해 복지국가의 기본 밑그림이 그렸을 뿐이다. 그러나 사회보장체제의 사각지대가 매우 넓고, 그 수준이 심각하다는 것은 공지의 사실이다. 이렇듯 시민에 대한 소득, 건강, 주거 등 기본적 사회보장이 여전히 취약한 가운데 외환위기 이후 비정규직의 증가와 저출산고령화 현상으로 대표되는 새로운 사회위험요인 또한 확대되고 있는 것이 현실이다. 즉, 한국사회는 산업화된 서구 복지국가와 같이 새로운 사회위험요인이 확대되고 있는 동시에 전통적 사회위험요인도 여전히 광범위하게 상존해 있다고 할 수 있다. 이러한 조건하에서 한국복지국가의 역할을 소득재분배에서 사회서비스, 인적자본에 대한 투자, 활성화 정책으로 이전하는 것은 적절하지 않다. 또한 산업화된 서구에서 전통적 복지국가의 역할에 대한 재편을 요구하게 되었던 공적급부(실업급여, 연금, 공공부조)의 과다한(?) 지출은 한국사회에서 복지의존과 재정압박을 야기할 정도의 수준이라고 보기도 어렵다.

예를 들어, 조세와 공적이전을 통해 불평등이 감소되는 비율을 보면 한국은 4.5%로, 스웨덴의 111.7%, 독일의 54.6%는 물론이고 공적사회보장체제가 가장 취약한 미국의 32.3%의 1/7에 불과하다 (보건복지부, 2006).

권위주의적 경제발전의 유산: 산업화된 서구 복지구가들 중 복지확대에 대한 사회적 동의 수준이 가장 낮고 경제성장과 시장에서의 개인적 성취에 대한 권리와 책임이 가장 잘 받아들여지는 미국사회에서 공적복지의 확대에 대한 효과적 정당성이 사회투자전략을 통해 부여받을 수 있다는 가능성에 주목할 필요가 있다 (Midgley, 1999: 8). 유럽의 복지국가들은 물론이고 미국보다도 더 성장제일주의 산업화과정을 거쳤던 한국사회에서 복지확대에 대한 정당성과 국민의 지지는 평등사회와 좋은 사회라는 당위적 담론으로 가능하지 않다. 또한 복지를 확대하는 과정에서 반드시 수반되어야하는 재원의 확대(증세)가 ‘세금폭탄’이라는 신자유주의적 담론 앞에서 무력화되고 있는 현실에서 당위적 정당성으로 증세와 복지확대에 대한 광범위한 정치적 지지를 담보하는 것은 더더욱 불가능하다. 복지확대의 정치적 지지는 복지확대가 경제성장과 선순환 관계 속에서 이루어진다는 담론에 대한 정치적지지 없이는 불가능한 것이 우리의 현실이다. 우리의 역사적 경험이 이러한 현실을 보여주고 있다. 1997년 외환위기 이후 확대된 복지조차도 최저수준의 안정망을 구축해 안정적으로 노동력을 재생산하려는 과제를 달성하기 위한 것이었다. 최근의 출산력 저하와 급격한 고령화에 대한 정책대응에 대한 국민적 지지 또한 계층, 세대, 성간 불평등을 완화하기 위한 것이기 보다는 미래 노동력의 부족과 성장 잠재력 위기에 대한 대응으로써 지지되는 측면이 크다. 이러한 조건하에서 복지정책(사회정책)이 경제성장을 위한 보조적 수단이 아닌 독립적 지위와 역할을 가지고 계급, 젠더, 세대, 지역 간의 평등 등 시민의 사회권을 실현하는 수준으로 확대될 것을 기대하는 것은 현재로서는 난망하다. 그렇기 때문에 한국에서 복지확대는 전통적 성장주의 이념과 분명한 대립 선을 긋기 보다는 이를 복지확대와 연결시키는 사회적 (합의)과정을 통해 성취될 수 있는 과제 일 수 있다. 문제는 이러한 복지확대가 최저수준의 보장수준을 넘어 시민의 사회권을 실현하는 수준으로 확대해 나갈 수 있겠느냐는 것이다.

3. 사회투자(국가, 정책, 전략)를 둘러싼 쟁점

‘사회투자’전략(또는 국가)에 대한 논의가 증가하면서 이와 관련된 다양한 비판들이 제기되고 있다. 여기서는 개념을 해석하거나 적용하는 문제와 관련된 쟁점 보다는 사회투자전략에 대한 한국사회에서 사회투자전략의 실현에 있어 논란이 될 수 있는 내용을 중심으로 논의하고자 한다. 첫째는 소득ㆍ주거ㆍ의료 등의 기본적 사회보장체제가 완비되지도 않은 상태에서 인적자본에 대한 강조는 자칫 인적자본에 대한 투자를 전통적 복지국가의 기본적 사회보장의 대체재로 활용할 가능성이 높다는 지적이다. 충분히 동의되는 우려이다. 그러나 이러한 비판은 사회투자전략 내의 다양성을 인지하고 있지 못한 비판이라고 생각된다. 영국과 미국의 예를 들면서 이러한 비판을 제기한다면 타당하지만 북유럽 복지국가의 사례는 다르다. 북유럽 복지국가가 스스로의 지향을 사회투자국가라고 지칭했는가 아닌가는 주요한 쟁점이 아니다. 한국사회에서 사회투자에 대한 논의가 복지국가의 기본적 사회보장의 대체재로써 인적자본에 대한 투자를 위치 지우지 않았다면, 즉 성공적 사회투자의 전제로서 기본적 사회보장체제의 완비를 전제하고 있다면 이러한 비판은 적절하지 않다. 물론 사회투자전략을 주장하는 일부 논자들 중 복지국가의 역할이 소득재분배에서 인적자본에 대한 투자로 이전해야한다는 주장을 하기도 하지만 이는 한국사회에서 소득재분배가 중요하지 않다는 주장은 아닐 것이라고 판단된다. 심지어 사회투자국가가 신자유주의적 아류라고 비판 받는 영국에서조차도 신노동당 집권이후 아동빈곤이 감소했다는 것은 공지의 사실이다. 실제로 주거비용 지출이후 전체아동의 빈곤율(중위소득 60%이하)은 1996/7년 34%에서 2002/3년 28%로 18% 감소했다 (Stewart, 2005, 박순우, 2007:113 재인용). 김영순(2007:108)의 주장처럼 사회투자전략을 이야기하는 논자들이 면피용으로 “...소득보장도 중요하다고 사족처럼 덧붙인” 것이 아니라 한국사회에서 기본적 사회보장이 성공적 사회투자전략의 필수적 전제임을 인지하고 있기 때문이라고 생각한다. 아마도 기본적 사회보장체제의 완비에 대해 동의하지 않는 논자들을 찾기란 쉽지 않을 것이다. 그래서 한국사회에서 사회투자전략의 실현은 저렴한 비용으로 복지에 대한 국가의 역할을 수행하는 것이 아니라 (특히 초기에) 많은 비용이 수반될 것이다.

둘째는 사회투자전략의 국내외 논의에서 간과되고 있는 부분이지만 사회투자전략의 몰성적 성격에 대한 비판이다. 사회투자전략을 주장하는 대부분은 사회투자전략이 가족 친화적 또는 여성 친화적 사회여야 한다는데 동의하고 있다 (Giddens, 1998[2000], 2000[2002]; Esping-Andersen, 2002). 하지만 고용이라는 유급노동을 강조하는 이면에는 가족 내에서 주로 여성에 의해 수행되는 양육과 돌봄과 같은 무급노동을 직접적 정책대상으로 포괄하지 않는다는 것을 의미 한다. 투자(investment)란 수익(return)을 기대하는 개념이다 (Perkins et al.2004: 133). 구체적으로 사회투자전략에서 투자는 경제적 수익과 연관되는 시민의 인적자본의 향상으로 되돌아 올 것으로 기대하고 있다. 그러나 Becker(1991)의 주장과 같이 가족 내 돌봄 노동은 노동시장에서 요구하는 인적자본의 축적을 유발하지 않으며 잉여가치 또한 창출하지 않는다. 즉, 가족 친화적, 여성 친화적 정책이라고 일컬을 수는 있지만 이러한 정책은 어디까지나 노동시장 참여에 장애가 되는 요인을 제거함으로써 (주로 돌봄의 책임이 있다고 간주되는) 여성이 노동시장에서 생산노동에 참여할 수 있도록 하기 위한 것이다. Lister(2002)의 주장처럼 모든 시민이 유급노동을 해야 하는 사회투자전략에서 무급 돌봄 노동에 대한 가치를 고려할 여지는 거의 없기 때문이다. 젠더관점에서 성 평등은 보편적 생계부양과 함께 보편적 돌봄 노동을 통해서만이 달성될 수 있다는 점을 고려한다면 사회투자전략에서 보편적 돌봄 노동에 대한 논의는 단지 추상적 수준에 그치고 있다. 사회투자전략은 여성의 고용증대를 위해서는 효과적인 정책대안일 수 있지만 남성의 돌봄 책임 강화를 위해서는 매우 모호한 담론을 생산할 뿐이다. 즉, 사회투자전략이 지나치게 여성, 특히 자녀가 있는 여성에 대한 고용문제에 집중함으로써 여성을 남성 임금노동자의 기준에 끼어 맞추는 오류를 범하고 있을 수 있다. 또 다른 측면에서 보면 Lasch(1998)의 비판처럼 (본래 Lasch는 여성의 노동시장 참여를 강조하는 페미니스트들을 향해 비판하고 있지만) 사회투자전략의 유급노동에 대한 강조는 모든 시민들에게 한 가지 가구부양형태만을 강제하고 있는지도 모른다. Jenson과 Saint-Martin(2001, Lister, 2003 재인용: 436)은 현재 서구 복지국가들이 사회투자전략을 지향함으로써 미래에 젠더평등과제가 간과되는 결과를 초래할 수도 있음을 지적하고 있다. 즉, 전통적으로 가족 내 무급노동에 종사했던 여성적 가치를 어떠한 형태로 사회투자국가에서 발현 시킬 것인가는 사회투자국가와 이를 지지하는 페미니스트들이 풀어야할 중요한 숙제이다. 이러한 문제는 현재 한국사회에서 논의되는 사회투자전략에서도 그대로 드러나고 있는 문제이다. 결국 고용이 필수불가결한 복지국가의 기본전제라면 가족 내 무급 노동 또한 성별 구분 없이 모든 노동자가 담당해야할 책임이자 권리이어야 한다. 결국 사회투자전략에서 젠더관점을 강화하는 길은 여성의 활성화와 함께 남성의 가족화(양육과 돌봄참여)를 어떻게 담보할 것인가에 달려있다고 할 수 있다.

둘째, 젠더문제에 대한 비판은 윤홍식(2007b:11)의 “사회투자국가와 한국복지국가의 과제: 가족여성정책 영역의 과제를 중심으로”에서 발췌한 것을 일부 보완한 것이다.

가족 내에서 수행되는 무급 돌봄 노동과 보육과 같은 돌봄 노동의 사회화는 구분되어서 고찰되어야한다. 보육과 같은 사회화된 돌봄 노동은 직접적으로 남성과 여성의 젠더관계를 반영하고 있지 않지만 가족 내에서 수행되는 돌봄 노동은 그 대부분을 여성이 담당함으로써 가족 내 젠더관계를 명시적으로 반영하고 있기 때문이다.

Esping-Andersen은 이를 남성의 여성화, 여성의 남성화로 지칭하고 있고, 김인숙, 정재훈, 윤홍식은 여성의 시장화, 남성의 가족화로 언급하고 있다. 이는 모두 가족정책의 지향점인 보편적 생계부양과 돌봄 모형이라고 할 수 있다 (Fraser, 2000).

셋째는 경로의존성에 대한 문제이다. 김영순(2007:107)은 “영국의 사회투자정책이 밑 빠진 독에 물붓기가 되는 것은 영국 복지국가의 잔여주의적 성격”때문이라고 지적한다. 즉, 튼튼한 사회보장이 갖추어지지 않은 상태에서 인적자본에 대한 투자의 무용성에 대한 문제를 지적하고자 한 듯싶다. 그러나 경로의존성에 대한 우려는 영국보다 우리가 더 걱정해야할 문제이다. 한국은 실패한 사회투자전략의 대표주자로 언급되는 영국보다도 훨씬 더 잔여적이기 때문이다. 2001년 현재 GDP대비 공공사회지출 규모를 보면 영국이 21.8%인데 비해 한국은 8.6%(2005년도 기준)에 불과하기 때문이다 (OECD, 2005, 정책기획위원회, 2006 재인용). 또한 조세와 사회복지제도의 소득분배 개선 기여도를 보면 한국은 6.6%로 산업화된 복지국가 중 가장 잔여적인 미국(32.3%)의 1/5에도 미치지 못한다. 우리에 비해 복지인프라가 상대적으로 잘 갖추어진 유럽국가들 조차도 노르딕 국가들이 20년 전에 이루었던 공적사회서비스의 확대가 현실적으로 어렵다고 진단(Esping-Andersen, 2001: 144)하는 마당에 한국사회가 현재의 경로를 벗어나 기본적 사회보장과 인적자본에 대한 투자라는 이중적 과제를 동시에 달성할 수 있을 것으로 기대하는 것은 난망한 것이 사실이다. 더 나아가, 최근 산업화된 서구 복지국가의 사례를 보더라도 시민의 복지에 대해 국가의 책임이 약화되고 시장의 역할이 강화된 사례들은 여럿 목격되지만 시장의 역할을 축소하고 국가의 역할이 강화된 사례는 거의 없는 것 같다. 그렇다고 지금의 상황을 숙명으로 받아들일 수는 없다. 희망은 있다. 최근 독일 사회정책이 전통적인 보수주의 복지국가의 특성에서 벗어나 사민주의 사회정책으로 방향을 선회한 사실을 고려한다면 경로이탈이 아주 불가능한 것은 아니다. 결국 한국사회의 비전에 대한 사회적 합의를 어떻게 이루어낼 것인가가 핵심적 과제라고 할 수 있을 것이다. 실제로 최근 정책변화에 있어서 담론의 문제에 대한 관심이 증대되고 있는데 이는 사회적 필요성이 가치에 대한 호소를 통해 지지될 수 있음을 보여주고 있다 (Ellingsæter, 2007). 사회적 담론의 형성 여부에 따라 해당 사회의 경로가 변화할 수 있음을 의미한다.

독일은 이중적 모습을 보이는데 노동시장과 관련해서는 영미식 유연화 전략을 실행하고 있는 반면 가족정책과 관련된 사회정책에서는 가족중심의 대륙유럽의 특성을 버리고 북유럽식 정책을 실현해가고 있다. 2007년부터 육아휴직급여를 임금에 비례해서 지급하고, 아버지할당제를 도입한 것이 대표적 사례이다(Wüst, 2006).

4. 무엇을 해야 하나?

한국복지체제에 대한 진보진영의 대안은 무엇일까? 특정한 개념을 정의하고 이를 논의한 외국의 저명한(?) 학자들이 이야기했던 의미를 되새기며 그 의미를 고증학(考證學)과 같이 친절한 주석을 붙여가며 설명하지 말자. 또한 이를 바탕으로 한국사회의 대안을 유형화하고 자의적으로 개념을 고정시키는 논의를 지양하자. 대신 한국사회가 직면한 처지와 조건하에서 우리에게 절실한 것이 무엇인지를 찾아가는 방식으로 논의를 풀어가자. 실제로 현재 산업화된 국가들이 직면한 사회현실에 대한 합의된 정의도 모범답안도 존재하지 않는다. 그리고 논의에 끝에서 그 길이 무엇인지, 어떻게 부를지를 고민해 보자. 다만 대안을 무엇으로 부를 것인가를 결정하는 과정은 서구사례라는 경전, 외국학자의 개념에 의존하기보다는 어떤 개념과 담론 설정이 현재 한국의 사회ㆍ심리적 조건에서 ‘복지확대라는 대안’에 대한 ‘담론’ 장악을 가능하게 하는지를 판단해보자.

다양한 담론과 개념들이 논의되고 있지만 한국사회가 요구하는 것은 전통적 복지국가의 역할과 새롭게 제기되는 역할 모두를 감당하는 것에는 이론의 여지가 없을 듯하다. 소위 구사회위험이라고 지칭되는 노동시장에서 발생하는 실업, 질병, 노령 등에 대한 사회보장의 사각지대가 광범위하게 존재하고 수당과 같은 보편적 소득보장체계가 부재한 현실에서 복지국가의 역할을 소득재분배에서 인적자본에 대한 투자로 이전하자는 것은 그 누구도 동의할 수 없는 주장이다. 또한 노동시장 유연화, 저출산, 고령화 등 새로운 사회위험요인이 한국사회에서 사회적 배제를 확대하고 지속가능한 발전을 저해하고 있다는 것 또한 동의되는 사실이라고 판단된다. 이러한 필요는 한국사회가 직면한 특수성에 기인한다. 전통적 사회보장체제의 보편적 확대라는 국가의 역할이 막 시작되려는 상황에서 노동시장 유연화, 저출산, 고령화 등 새로운 사회위험요인이 확산되면서 한국사회는 복지국가의 전통적 역할과 새로운 역할을 동시에 요구받고 있기 때문이다. 그러므로 한국사회의 과제는 단순히 복지재원을 소득재분배에서 사회서비스 확대로 대표되는 인적자본에 대한 투자로 이전하는 것이기 보다는 양자를 모두 확대해야 하는 처지에 놓여있는 것이다. 더욱이 성공적 인적자본에 대한 투자가 시민의 기본적 생활에 대한 적절한 보장이 충족될 때 비로소 가능하다는 점을 고려한다면 두 과제는 이분법적 선택의 과제가 아닌 동시적 과제임에 분명해 보인다. 복지자원의 급진적 확대가 요구되는 대목이다.

단순해 보이지만 쉽지 않은 과제이다. 조세증가에 대한 저항이 강하고, 권위주의적 발전국가의 유산인 국가에 대한 불신이 여전히 남아있고, 지지정당에 관계없이 대다수 국민이 경제성장 제일주의 이념의 벽을 넘어서고 있지 못한 상황에서 평등, 복지, 시민권 확대 등 당위적 정당성을 통해 재원확대에 대한 국민적 합의를 이끌어 내는 일은 분명 난망한 일이다. 더 나아가 남북분단이 가져다준 질곡으로 인해 좌파의 전통이 단절된 상황에서 진보적 사회정책의 과제를 현실화시킬 세력도 존재하지 않는다. 그렇다고 정부와 일부 전문가들의 주장과 같이 재원의 제약을 인정하고 몇 가지 선언적 정책들에 집중할 수도 없는 상황이다. 예산상의 제약을 이유로 핵심적 사회정책에 대해 스스로 족쇄를 채운 결과가 불평등과 양극화의 확대로 나타났다는 것에 동의한다면 공존하는 두 가지 위험요인에 대한 대응은 이분법적 선택의 문제가 아니다.

그렇다면 한국사회가 풀어가야 할 당면과제는 공존하는 두 가지 위험요인에 대한  이분법적 선택과 대응이 아닌 동시적 대응과 이를 가능하게하기 위해 복지재원을 확대하는 것이다. 인적자본에 대한 복지국가의 역할이 건강ㆍ주거ㆍ소득보장 등 시민의 기본적 생활보장을 대신할 수 없듯이 기본적 생활 보장에 대한 요구가 인적자본에 대한 새로운 요구를 대신할 수 없다. 지름길은 없는 것 같다. 정도만이 있을 뿐이다. 그리고 민주주의 사회에서 그 정도는 복지확대에 대한 시민들의 광범위한 지지를 이끌어내는 길뿐이다. 복지국가를 축소하기 위한 반복지진영의 다양한 시도들이 있어왔지만 지금까지 복지국가가 존재할 수 있는 것은 복지확대과정에서 창출된 광범위한 지지층으로 가능했음을 기억할 필요가 있다 (Jenson and Sinueau, 2003). 이러한 이유로 지금 우리가 한국복지체제에 대한 대안을 논의한다면 가장 중요한 목표 중 하나는 복지확대과정을 통해 한국복지국가에 대한 광범위한 지지층을 형성하는 것이다. 복지확대가 한국사회의 지속가능한 발전을 저해하는 ‘장애’가 아닌 ‘토대’라는 사회적 합의를 이끌어 내야한다. 복지확대ㆍ증세가 시민의 삶을 초토화시키는 ‘세금폭탄’이 아닌 자신과 우리 모두를 위한 길이라는 것을 지지받을 수 있는 한국복지체제에 대한 ‘대안적 담론’을 제시해야한다.

그리고 그 대안은 복지국가의 보편성과 함께 한국적 특수성에 근거해야한다. 이중적 사회위험요인의 확대라는 현실과 성장제일주의의 이념적 유산과 분리될 수 없다. 한국사회의 유산(경험)에 토대를 둔 담론만이 새로운 가치에 대한 호소를 통해 그 가치가 적절한 것이라는 것을 보여줌으로써 새로운 대안체제에 대한 시민적ㆍ정치적 지지를 가능하게 한다. 좌파적 순수성 여부가 아닌 좌파적 이상에 한발 더 다가서게 하는 현실적인 진전이 필요하다. 이러한 논의에 근거했을 때 성장주의 담론을 경제성장 제일주의가 아닌 복지확대를 통해 담보해 낼 수 있는 유력한 ‘담론’중 하나가 사회투자전략이라고 지칭되는 것이라고 생각된다. 그러나 정책담론이 정책의 제도화를 정당화시키기(지지받기) 위해서는 대중에게 좀 더 다가서는 일반적화법이 필요하다. 학술적ㆍ논리적 수사여구를 동원해 설명이 필요한 ‘용어’이기보다는 시민의 일상적 감성에 다가설 수 있는, 시민을 감동시킬 수 있는 용어를 사용해야한다. ‘세금폭탄’이라는 감성적 용어가 국가의 역할 축소와 시장의 역할을 강조하는 신자유주의적 담론을 대중적으로 관철시킨 것이라면 ‘사회투자’는 한국사회에서 복지확대가 경제의 지속가능한 발전의 필수적 전제임을 각인시키는 친복지진영의 대중적 담론이 될 수 있을 것이라고 믿는다. 물론 앞서 제기한 내용적 과제만 담보된다면 그 것을 ‘사회투자국가’로 부르던 ‘전략’으로 부르던 아니면 ‘새로운 사회적 시민권국가’이던 ‘적극적 복지국가’이든 관계없다고 생각한다. 그리고 친복지진영(진보진영)의 비판은 왜 ‘사회투자전략’이라는 개념을 사용하느냐고 묻기 보다는 사회투자전략에 무엇을 담았는가를 논의해야한다. 그리고 현재 제기되고 있는 (기초보장과 인적자본에 대한 투자에 기반 한) 사회투자전략이 장기적 관점에서 시민의 보다 나은 삶을 위한 대의에 복무할 수 있는가에 대한 비판으로 집중되어야한다. 우리는 이러한 비판을 통해 ‘사회투자전략’의 오류를 폐기하고 핵심을 보존하면서 진전된 대안을 만들어가야 하는 것이다. 신자유주의적 시장중심주의를 신봉하는 우파적 담론의 파고가 높아지고, 그 대오가 점점 더 강고해지고 있다. 복지에 대한 국가의 적극적 역할을 반대하고 자본의 세계화와 노동시장의 유연화와 같은 신자유주의적 세계질서가 목적의식적인 정지ㆍ경제의 선택의 과정이었듯이 (Mishra, 1999) 이에 반대하는 친복지진영의 대안 또한 목적의식적인 선택의 과정이어야 한다. 작은 차이를 강조하면서 각각의 선명성에 선을 그으며 ‘너와 나는 다르다’식의 비판이 아니라 서로의 공통분모를 찾으며 이견을 좁혀가며 힘을 모으는 현실적ㆍ실제적 논의가 절실히 요구되는 시기이다.

독일과 스웨덴의 페미니스트들이 지난 1960년대 말 이후 걸어왔던 길을 좋은 역사적 사례가 될 수 있을 것이다 (Naumann, 2003). 페미니즘의 직접적(전통적) 과제(섹슈얼러티, 낙태, 강간, 폭력 등)에 충실했던 독일과 당면한 경제사회조건하에서 요구되는 현실적 과제(젠더관계를 근본적으로 변화시키지 않고도 가능한 여성의 노동시장 참여와 돌봄의 사회화 등)에 집중했던 스웨덴의 현재 모습을 보자. 또한 운동적 측면에서 페미니즘내의 다양한 차이를 강조하면서 통일된 페미니스트의 정체성이 출현하지 못한 독일과 여성의 보편적이고 집단적 정체성에 집중한 스웨덴의 경험을 보자. 어떤 사회가 페미니즘의 이상에 더 가까이 다가섰는지에 대해 생각해보면, 각자의 기준에 따라 다양한 견해가 있을 수 있지만 상대적으로 스웨덴 여성의 정치ㆍ경제ㆍ사회적 지위가 독일 여성의 지위 보다 우위에 있다는 것은 부정할 수 없는 사실일 것이다. 페미니스트 없는 페미니즘이라 일컬어지는 스웨덴에서 가장 여성친화적인 현실사회를 만들어나갔다는 것은 우리에게 무엇을 시사하고 있는 것일까?

물론 개인적으로 앞서 제기한 내용적 과제만 담보된다면 그 것을 ‘사회투자국가’로 부르던 ‘전략’으로 부르던 아니면 ‘새로운 사회적 시민권국가’이던 ‘적극적 복지국가’이든 관계  없다고 생각한다.

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