	발제문 6
	복지성장주의를 넘어 복지동맹을 위한 연대 운동으로
	김 종 건(동서대학교 사회복지학부 교수 / 연금정상화연대 정책위원)

복지성장주의, 하나의 신화?

사회복지운동은 사회복지 발전을 목표로 하는 사회운동적 노력이다. 그래서 사회복지운동의 성과와 한계를 논하기 위해서는 ‘발전’의 상을 어떻게 그리고 있었는지 먼저 따져 보아야 할 것이다. 결국 제 운동주체들이 그 발전을 위해 암묵적이든 명시적이든 동의하고 쟁취하고자 했던 목표가 무엇이었는가가 논의의 출발점이 되어야 할 것이다.

이영환, 2005, “사회복지운동의 전개과정”, 『한국의 사회복지운동』, 이영환 편, 인간과복지, p.19

크게 구분할 것도 없이 지금까지 사회복지운동의 목표는 복지지출의 양적 확대였다. 개별 주체들의 요구는 ‘예산확대’라는 하나의 깃발 아래에서만 정치적 영향력을 발휘할 수 있었다. 사회복지의 존재론은 곧 일정 규모(예, 비슷한 경제규모국 또는 OECD 국가들의 복지비 지출수준)의 복지지출 확보 문제와 따로 떼어서 생각할 수 없었다. 이는 산업화세력의 성장 제일주의에 대응하기 위한 민주화세력의 필요와도 부합하는 것이었고 노동자․민중을 위한 복지 요구는 사회진보에도 복무하는 것이었다. 1995년에야 사회복지비 지출규모가 처음으로 GDP의 5% 수준에 진입하였고, 1997년까지 사회보장예산은 GDP의 1%도 넘지 못하는 객관적 조건에서 예산확대 요구는 당연하게 받아들여질 수밖에 없었다.

퇴직금과 같은 법정복지비를 포함하는 OECD 기준에 따를 경우, 1995년 사회복지비 지출은 GDP의 5.23%이다. 여기서 퇴직금이 차지하는 비율은 33%이다.

중앙정부 일반회계 보건복지부소관 예산중 보건의료부문을 제외한 사회부문예산+보훈+근로자복지예산을 말한다.

1995년 이후에는 이런 사회복지운동이 실체를 갖춘 운동으로 거듭났다. 민주노총의 사회개혁투쟁과 참여연대 사회복지위원회의 국민생활최저선운동은 운동 목표로서의 예산확대를 넘어 운동 성과로서의 예산확대로 전환하는 출발이었다. 기존의 사회복지운동이 구체적인 요구의 성과로써 쟁취되는 예산확대라는 의미보다는 예산확대 자체가 운동의 목표라는 인식이 더 강했다. 가령, ‘복지예산 GDP 대비 5% 확보!’와 같은 요구의 채택은 그 내용을 종합하여 구호화한 것이지만 모든 복지요구를 예산확대로 동원시키는 ‘깃발’로 작용했다. 물론 이 이전에 정부의 사회복지전문요원 배치에 필요한 예산삭감 저지운동을 전개한 사회복지대학생대표자협의회(1991년)와 사회복지예산확보를위한공동대책위(1992년)가 조직되었지만 이후 지속적인 활동을 보여주지 못하였다. 민주노총의 사회개혁투쟁은 미완에 그쳤지만 노동조합의 사회복지 요구를 구체화하고 체계화하였다. 참여연대 사회복지위원회는 전문가 중심의 정책요구활동이라는 외부로부터의 비판이 있음에도 불구하고 이후 지속적인 성과를 보여주고 있다. 이로써 사회복지운동은 노동운동과 시민운동에서 주체와 요구를 실물화하면서 비로소 사회운동에서 시민권을 갖게 되었다. 특히 IMF 외환위기 이후 사회안전망 확충 요구는 곧바로 정부정책으로 받아들여졌고 그 결과 상당한 복지예산 확대를 이끌어 냈다. GDP 대비 사회보장지출 비율은 1997년 4.4%에서 2006년 7% 로 증가했다.

1995년 이전에 지역사회탁아소연합회(현 보육교사회), 장애우권익문제연구소, 노동과건강연구회, 인도주의실천의사협의회, 건강사회를위한약사회, 우리사회복지연구회(현 우리복지시민연합) 등이 있었고, 의료보험 통합운동을 주도했던 보건의료 및 사회운동단체들의 연대조직인 의료보장연대회의가 있었다. 그리고 경실련 정책위원회 사회복지분과가 있었지만 시민단체가 처음으로 사회복지에 관심을 가졌다는 상징적인 의미 외에 가시적인 활동과 성과는 없었다.

김종건․최원탁․한진, 2001, “사회개혁투쟁의 ‘합의주의적’ 편승을 경계한다”, 『사회복지와 노동』제2호, 복지동인 편, 현장에서 미래를.

김연명, 2005, “참여연대 사회복지위원회 활동 개관”, 『한국의 사회복지운동』, 이영환 편, 인간과복지.

하지만 이런 사회복지운동의 한계 또한 분명히 드러났다. 사회복지예산은 확대되었지만 빈곤과 양극화를 해결하는데 기여하지 못하고 있다. 쉽게 말해 사회복지예산은 늘어났지만 정작 사회복지가 기능적으로 수행해야 할 빈곤과 불평등 완화에 제 몫을 다하고 있지 못하다는 것이다. 명목적인 보편주의는 달성했지만 거대한 사각지대를 남겨 놓음으로써 실질적으로 보편적인 사회보장은 달성하지 못했다. 또한 경제위기 국면에서 시급하게 ‘호출’된 사회복지의 또 다른 실체는 선별적인 프로그램과 '시장‘을 활용한 복지공급을 강화하고 있는 것이다. 사정이 이렇다면 설사 그런 프로그램과 제도가 제대로 작동한다고 하여도 빈곤과 양극화 문제는 쉽게 해결되지 않을 것이다. 기존의 운동노선을 지지하는 입장―이것을 경제성장주의에 빗대어 ’복지성장주의‘로 칭한다―에서는 이에 대해 예산확대에 비해 문제는 더 크고 빠르게 심화되고 있기 때문에 복지지출은 더욱 확대되어야 한다고 할 것이다. 그렇다면 대체 어느 정도와 수준까지 확대되어야 한단 말인가? 『비전2030』에서 제시하는 바와 같이 사회지출이 OECD 국가의 평균 수준에 달하면 빈곤과 양극화가 해결되고 삶의 질이 이른바 복지‘선진국’ 수준이 될 수 있는가? 빈곤과 같은 생존권 문제도 해결하지 못하는 상황 그리고 한국 복지체제가 자유주의적 성격을 더해 가고 있는 조건에서 복지성장주의 노선은 ‘지표’만 쫓는 운동이 되지 않을까? 문제는 어떤 복지‘선진국’으로 나아가는 운동을 할 것이냐이다. 해결의 기미를 보여줄 수 있는 운동이 필요하다.

보건복지민중연대가 펴낸 『사회복지와 노동』2004년 여름호(통권8호) 특집 “사회의 빈곤화”와 고려대 아세아연구소에서 발간하는 『아세아연구』2004년 첫호(통권115호) 특집 “민주화 이후 한국의 사회복지: 사회의 빈곤화와 정책의 한계”에 이런 문제인식이 담겨 있다.

약한 고리: 실질적 보편주의를 견인하고 시장을 견제할 힘의 부재

그 동안의 사회복지운동이 견지해 온 사회복지의 방향은 여러 가지로 구호화 담론화 되어 있다. 권리로서의 복지, (의료보험에서) 통합주의, 연대주의전략, 사회공공성 강화, 기본생활권 보장 등이 여기에 포함될 수 있을 것이다. 운동을 풀어나가는데 있어서 이런 구호와 담론이 갖는 문제설정은 상당한 지속성을 보일 뿐만 아니라 향후 운동의 계기를 여는 작용을 한다.

2001년 최옥란열사의 투쟁 이후로 빈곤사회연대(준)을 중심으로 형성된 요구이다.

하지만 현 시점에서 이런 문제설정은 보다 새로운 것으로 재설정되어야 한다. IMF 외환위기 이후 한국 사회복지의 성격과 방향에 대한 논쟁은 제목에서처럼 다음을 예고하고 있지만, 현실 지형은 더욱 복잡해졌다. 국민연금의 광범위한 사각지대 문제는 급여율 인하와 기초노령연금으로 서둘러 봉합되었고, 건강보험 보장성의 취약함을 빌미로 민간 의료보험의 성장과 의료(서비스)산업화는 이미 문턱을 넘어섰다. 그리고 정부 스스로 사회서비스 시장 형성을 정책과제로 내걸고 있고, 사회투자정책의 실제는 선별적인 대상에 대한 ‘선택과 집중’이라는 형태로 가닥을 잡아가고 있다. 무엇보다 안타까운 점은 여전히 복지가 생존권을 보장하지 못하고 있는 현실이다. 현 시점에서는 이런 상황과 조건을 전환시킬 수 있는 문제설정이 사회복지운동에 필요하다.

김연명 편, 2002, 『한국복지국가성격논쟁1』, 인간과복지

우선적으로 한국 복지체제를 성격 짓는 몇 가지 큰 축에 대한 인식의 합의가 필요하다. 이것은 객관적 조건의 변화에 대한 통찰과 그것에 대응하기 어려운 기존의 성장주의 사회복지운동에 대한 자성이 결합되어야 한다. 첫째, 보편주의를 지향하는 사회복지운동은 여전히 미완이다. 보편주의를 제일 기치로 내건 사회보험의 광범위한 사각지대는 우리나라 사회보자의 기반을 침식시킬 뿐만 아니라 복지제도를 새로운 불평등 기제로 재생산시킬 위험에 노출시키고 있다. 사회보험 중심의 복지체계를 갖추고 있는 우리나라에서 ‘소득이 있으면 기여있고, 기여가 있으면 급여있다’는 순방향의 보험원리는 철칙이 되어서는 안된다. 특히 절대임금이 낮아서 보험료 부담능력이 취약한 비정규직 노동자들을 보장할 획기적인 대안을 갖추지 않는 이상은 이런 원칙은 그들을 실질적으로 배제하는 다른 기준일 뿐이다. 기존의 사회복지운동이 명목적 보편주의를 달성하는 성과를 이루어 냈다면 앞으로는 실질적 보편주의를 목표로 그 경험을 활용해야 할 것이다.

둘째, 복지에 대한 국가책임 회피의 유산 중에서 가장 체제내화되어 있는 것이 시장에 대한국가의 태도이다. 근대적인 복지를 시작할 때는 복지지출을 축소하려는 목적에서 국가는 재정과 서비스의 직접제공자로 구실하지 않았다. 민주화 이후 증폭하는 복지요구에 대응할 만한 전달체계를 갖추고 있지 못한 조건에서 국가는 소유권과 재정지원은 정부가, 운영은 민간이 맡는 민간위탁을 서비스 공급의 지배적인 방식으로 구축했다. 시간이 지날수록 급격하게 확대되는 민간 서비스 공급자가 이제는 시장행위자로서의 성격을 강화하고 있다. 여기에 대해 정부는 복지에 대한 국민들의 신뢰를 획득하는 방법으로 장기적인 재정투입이 필요한 공적 전달체계를 갖추는 방법 대신 복지체감에 대한 조급증까지 더해 현금급여를 강화하는 노선을 선택했다. 의료기관, 복지시설, 보육시설에 이어 요양시설마저도 민간에 맡겨놓고 있으며, 시장 형성을 통한 사회서비스 공급에 열을 올리고 있다. 이전보다 더 복지지출의 확대보다는 어떤 방식의 복지지출이냐에 주목해야 한다.

대안적 복지체제의 결정권은 복지동맹에 달려있다.

위의 두 가지 인식에 대한 합의가 가능하다면 이를 추동할 주체가 필요하다. 보수정당이고 진보정당이고 향후 선거에서 복지지출을 줄이자고 하는 정치적 위험을 감수할 정치세력은 없다. 문제의 핵심은 어떤 방식의 복지를 위해서 지출을 확대하려고 하느냐에 있다. 앞의 문제는 한국 복지체제의 체질과도 같은 것이어서 지속적인 재정지출과 그것을 가능하게 할 정치세력이 필요하다. 이렇게 되기 위해서는 안정적인 지지층을 확보하는 것이 선결과제이다.

복지를 필요로 하는 계층과 집단이 우선적으로 연대할 수 있는 연결고리에 대한 상상력과 소통이 필요하다. 국민연금 보험료 지원(민노당)이나 비정규직과 여성에 대한 크레딧 제공은 이런 맥락의 좋은 예가 될 수 있다. 노동계급 내부적인 연대는 물론 영세자영업자, 여성 그리고 넓게는 저소득계층과 정체성에 인한 차별을 없애고자 하는 이들에 의한 연대가 이루어져야 한다. 그런 점에서 대안적 복지체제의 성격은 같은 상을 그리는 주체들의 연대에 의해서 결정되어야 할 것이다.