	토론문
	「지방화시대, 복지정책의 방향」에 대한 토론
	이인재 (한신대 재활학과 교수)

발표자의 글은 서론에 이어 복지환경의 변화를 복지영역의 변화, 복지수요의 변화 그리고 복지전달체계의 변화로 나누어 살펴보고 있다. 이어서 본 글의 핵심부문인 3장 지방화시대의 사회복지정책의 방향에서는 중앙과 지방간의 명확한 역할분담, 사회복지전달체계의 재정비 그리고 지역사회자본 구축의 3가지 측면에서 고찰하고 있다.

참여정부의 지역복지정책변화는 역대 정부의 정책 변화를 뛰어넘는 중요한 쟁점들을 제시하고 있다. 사회복지전달체계 개편, 복지재정분권, 지역사회복지협의체(공공과 민간의 거버넌스 체계) 도입, 이에 따른 중앙정부와 지방정부, 광역지방정부와 기초 지방정부 그리고 공공과 민간의 역할 분담 등 다양한 정책과제를 제시하고 있다. 발표자는 사회복지전달체계, 중앙과 지방의 역할분담에 대해서는 일정한 대안을 제시하고 있으나, 지방재정분권, 공공과 민간의 거버넌스 문제에 대한 언급이 없는 점과 이론적 논의도 중요하지만, 지역현장을 잘 아는 발표자의 특성을 고려할 때 복지 쟁점들에 대한 지역 현장의 실태를 보여주었더라면 하는 아쉬움이 남는다.

토론문은 발표자의 글에 대한 논리적 분석보다는 국가의 복지 지방화 정책에 대한 몇 가지 쟁점을 제시하는 것으로 대신하겠다.

1. 지방정부의 역할 강화

본문에서도 언급되는 바와 같이 복지 지방화의 핵심으로 지방정부의 역할 강화를 생각할 수 있다. 주민생활지원 서비스의 공급에서 지방정부의 본질적인 역할은 공급결정자이며 반드시 생산자의 역할까지 담당해야 할 필요는 없다. 주민의 일상생활에 필요한 모든 공공서비스 기능을 행정에서 담당하기 보다는, 행정서비스공급의 적정판단기준을 지역실정에 맞게 설정하고 서비스 공급은 새롭게 구성되는 공동체와 분담해 나가야 한다. 무엇보다 ‘사회서비스 국가’로의 변화를 위해서는 지방정부의 역량을 강화해 나가야 한다. 이를 위해 중앙정부와 지방정부간의 수직적․종속적 관계를 수평적․협조적 관계로 전환시켜 나가야 한다. 정부간 네트워크가 효율적으로 작동하기 위해서는 지방분권화를 통해 지방정부의 자율성과 책임성을 높이며, 중앙-지방정부간의 수평적이고 협력적인 관계를 형성해야 한다. 그리고 주민생활지원 서비스에 대한 지방의 자치역량 제고가 이루어져야 한다.

지방정부는 복지정책을 수립하고 집행하는데 중앙정부보다 훨씬 유리한 위치에 있다. 지방정부는 복지 수요자들과 행정적, 공간적, 시간적으로 매우 근접한 거리에 존재하고 있으며, 그들의 욕구와 선호에 대해 훨씬 많은 정보를 가지고 있다. 이러한 정보에 기초해 복지 수요자의 요구와 지역적 특성에 맞는 복지정책의 수립과 집행이 가능하다. 이러한 장점이 있는 반면 지방정부는 복지정책을 수립하는데 필요한 재정적 기반이 매우 취약하다. 복지지출보다 지역개발 지출이 훨씬 매력적이며, 지방정부의 복지자원은 매우 불균등하게 분포되어 잇다. 분권적 복지체제의 성공여부는 지방정부가 지니는 자원과 장점을 최대화하면서 동시에 복지자원의 불균형을 해소하고 복지정책의 보편적 성격을 어떻게 확보하는 가에 달려 있다

2. 주민생활지원 서비스 정책

참여정부의 중요한 복지서비스 지방화 정책인 ‘주민생활통합서비스’ 정책은 여러 가지 정책 과제를 던져주고 있다.

첫째, 사회복지서비스를 중심으로 보건, 고용, 교육, 문화체육 등 광의의 주민생활지원 서비스를 통합적으로 제공하는 과제가 대두되었다. 그 동안 공급자 중심의 분산적으로 제공되던 주민생활지원 서비스를 수요자 중심으로 통합적으로 제공하자는 것이다. 개별적인 정책 기준에 따라 각기 독자적으로 제공되고 있는 주민생활지원 서비스를 획기적으로 전환하여 통합적으로 제공하는 것이다. 이를 위한 핵심적인 과제는 주민생활지원 서비스 전달체계의 개편이다. 주민생활지원 서비스 중 핵심인 사회복지 전달체계의 경우 그 동안 지방차원의 일반 행정체계를 통해 제공하는 것이 서비스의 효과성과 효율성의 측면에서 미흡하다고 판단하여 사회복지사무소 시범사업을 진행하였다. 사회복지사무소 시범사업과 동시에  2005년 7월부터 기초 지방자치단체 수준에 지역사회복지협의체를 구성하였다. 지역사회중심 복지체계 구축의 핵심 기제가 지역사회복지협의체의 구축이다. 지역사회복지협의체는 복지관련 서비스 제공자를 중심으로 연계․협력을 도모하여 효율적인 복지자원의 활용과 서비스의 양과 질을 제고하는데 목적이 있다. 협의체를 통해 공공과 민간은 물론이고 사회복지서비스와 보건의료서비스의 연계와 협력이 강화되도록 시도한 것이다. 협의체의 주요 기능은 지역사회복지계획의 수립, 복지서비스 연계기반 마련, 복지자원의 개발, 지역의 복지 발전을 위한 의견 수렴 및 건의 등이다. 지역사회복지협의체의 한계는 서비스의 연계와 조정이 ‘복지와 보건’서비스에 한정되어 있다는 것이다.

주민생활지원 서비스 전달체계는 보건과 복지의 연계만을 고려한 것이 아니라, 보건과 복지를 중심으로 고용, 주거, 평생교육, 생활체육, 문화, 사고안전 등 8대 영역의 사회서비스를 단일 전달경로를 통해 전달하는 체계를 구상하고 있다. 수요자 중심으로 필요한 서비스를 통합적으로 제공하는 전달경로를 만든다는 것은 이론적으로 바람직한 모형이다. 그러나 2007년 3월 시점에서 지역에서 주민생활지원 서비스 연계, 조정, 통합의 수준은 여전히 미약한 수준이다. 전국 총 7개 지역의 8대 영역(복지, 보건, 고용, 교육, 주거, 문화, 관광, 체육)의 시설 및 시민단체의 서비스 제공조직들을 대상으로 서비스 연계에 대한 설문 조사 결과를 종합해 보면, 지역에서 서비스 관련 조직간 협력은 아직 복지와 보건, 그리고 자원봉사센터 등을 중심으로 활발하게 진행될 뿐 타 영역의 조직들 간 연계는 미흡하다. 특히, 문화관광, 체육, 주거영역의 조직들과 복지영역의 조직들과의 연계는 거의 이루어지지 않고 있으며 이들 조직은 연계망에서 주변에 위치하거나 또는 단절된 상태로 존재하고 있는 것으로 나타났다. 고용과 교육의 영역은 그 중심성을 기준으로 할 때, 중간수준에 있어 단계적인 연계영역의 확대를 도모할 때, 복지와 보건, 자원봉사센터 다음의 대상 영역이 될 수 있을 것으로 분석되었다(이인재 외, 『지역복지 활성화를 위한 민관협력체계 구축방안 연구』, 빈부격차 차별시정위, 2006). 주민생활지원 서비스 정책의 첫 번째 개선과제는 이러한 이상과 현실간의 간극을 어떻게 보완 할 것인가 하는 방안을 모색하는 것이다.

둘째, 정부가 구상하고 있는 주민생활지원 서비스 제공은 공공과 민간의 협의에 기반 하여 서비스를 통합적으로 제공하는 구도로 되어 있다. 보건과 복지 중심의 지역사회복지협의체 활동에 대한 평가를 통해 민관 협치의 가능성을 판가름해 볼 수 있다. 지역사회복지협의체 위원 구성, 지역사회복지계획 수립, 상근 간사와 예산 지원 등 지역사회복지협의체 운영의 성공여부는 상당정도 지방정부를 비롯한 지역사회의 지원 여부에 달려 있다. 공공과 민간의 힘의 불균형 상태를 고려해 볼 때, 민관 협치 성공여부는 상당정도 공공의 역할 변화에 달려 있다. 즉 정부가 민간을 얼마나 실제적 파트너로 인정할 것인가 하는 점이 중요하다.

그럼에도, 2006년 연구조사결과를 보면 전체적으로 단체장, 지방의회 등 공공기관의 관심과 지원은 여전히 미약한 실정이다. 보건과 복지를 넘어서 8개 주민생활지원 서비스 영역에서 공공과 민간의 협치가 실현되기 위해서는 상당한 전략적 고민이 필요하다. 예를 들면 지역사회복지협의체 활동에서 협치를 실현하기 위해서는 상근간사의 배치와 예산지원은 필수적인 요인이다. 또한 자원 확충과 아울러 구체적인 사업매뉴얼의 보급, 필요한 교육기회의 확충, 법령의 수정과 지원방안 명시 등 기술적 측면도 고려되어야 할 것이다.

공공과 민간의 협치는 정부의 힘만으로는 추진하기 어렵다. 당연히 민간의 자발적 참여와 협력 그리고 공공성의 준수가 필요하다. 민간의 참여가 의무적으로 이루어지거나 아니면 참여하는 민간기관의 이해관계가 우선적으로 고려된다면, 실질적인 협치는 기대할 수 없을 것이다. 그 동안 지역에서 주민생활지원 서비스 제공이 대부분 공공의 일방적 주도와 민간의 형식적 참여에 의해 이루어져 온 사실을 고려할 때, 민간의 실질적 참여는 대단히 중요한 변수임에는 틀림없다. 그럼에도 민간의 참여는 ‘자율성과 공공성’의 차원에서 이루어져야 한다.

셋째, 업무를 수행하는 인력에 대한 정책 과제를 생각할 수 있다. 주민생활지원 서비스의 8대 영역 중 복지분야는 주로 사회복지 전담공무원이 담당하는 것으로 되어 있다. 보건분야는 보건소의 보건인력이, 고용과 교육업무는 지방특별행정기관의 인력이 담당하며, 주거, 문화, 관광, 체육의 경우는 일반 행정직이 주로 담당하고 있다. 8대 영역의 업무를 통합적으로 전달하기 위해서는 현재 다양한 분야의 인력이 담당하고 있는 업무를 어떻게 조정할 것인가를 고려해야 한다. 새로운 조직 구조 내에서 부족한 인력과 조정 가능한 인력을 선별하여, 조정하거나 새롭게 배치해야 하는 과제가 있다. 동시에 과거 민원 위주의 업무, 관리 중심의 업무로부터 지역주민에게 서비스를 제공하는 서비스 지원 업무로 전환하는 것에 대한 이해와 교육 훈련이 이루어져야 한다.

주민생활지원 서비스 수행 인력에 대한 정책 대안은 사회서비스 정책 변화를 고려하여 마련되어야 한다. 보건복지부는 2007년부터 사회서비스 제공방식에 변화를 가져왔다. 산모신생아 도우미지원사업, 노인돌보미바우처, 중증장애인 활동보조인 지원 사업을 바우처방식으로 제공한 것이다. 지금까지의 서비스 공급자에게 지원하든 방식에서 서비스 이용자에게 필요한 서비스이용권을 제공함으로서 이용자들의 선택권을 보장하는 것이다. 뿐만 아니라 2007년도 새롭게 도입된 사업으로, 지방자치단체가 직접 필요한 서비스를 기획하여 집행하는 지역복지서비스 혁신사업 역시 바우처 지원방식을 도입한 것이다. 사회서비스의 확대와 공급방식의 변화는 이와 관련해서 서비스 대상자 선정, 서비스 공급기관의 확대와 품질 관리, 서비스 공급인력 교육훈련 및 관리 등 다양한 과제를 내포하고 있다. 그 동안 민간 사회복지서비스 기관 위주의 전통적 취업시장에 필요한 지식과 기술위주의 전문인력 양성교육의 흐름에서 탈피하여 사회서비스 시장에서 요구되는 새로운 지식과 기술, 특히 근로연계복지, 지역사회 차원의 사례관리, 교육복지 등에 대한 비젼과 내용을 공유할 수 있는 교육체계가 마련되어야 한다. 이러한 교육훈련 요구는 전문적 인력 양성을 위한 학교 교육체계 뿐만 아니라 지역사회 차원의 평생교육체계에도 반영되어야 한다.

3. 사회복지예산의 지방분권화

사회복지예산의 지방분권화는 이제 대세로 받아들여지고 있다. 저출산 고령사회, 사회적 양극화를 대비한 중앙정부의 예산투자는 사회적 투자를 강화하는 방향으로 전환되고 있다. 이러한 추세에 맞추어 지방정부의 사회복지예산 역시 사회적 서비스 예산을 확대하는 방향으로 재편되어야 한다. 그러나 지방정부 사회복지예산의 현실은 여전히 열악한 수준이다. 지방정부의 예산기획, 편성 수준 역시 미흡하다. 사회복지 재정분권정책의 문제점을 해결하는 제도적 개선과제로 지방이양된 사회복지서비스사업에 대한 국가재정책임을 확대해야 하며, 사회복지서비스의 특성에 맞추어 개별보조, 통합보조, 포괄보조 그리고 지방이양사업으로 다양한 국고보조방식을 적용하며, 지방 이양된 사업의 성공적 운용을 위한 제도적 보완이 요구된다.

2005년부터 복지재정의 분권화는 지방정부 수준에서 복지예산의 확대는 물론이고 복지예산과정에 민간의 참여를 확대하는 거버넌스체계 구축의 직접적 계기를 제공하고 있다. 그 동안 복지예산 과정에 민간의 참여를 보장한 ‘참여예산제’는 브라질 포르투 알레그레시 사례를 중심으로 점차 확대 추세에 있다. 그동안 시민사회단체 차원에서 지방정부 복지재정을 분석하고 대안을 제시한 사례는 단편적으로 이루어져 왔다. 경기복지시민연대(경기도), 부산참여자치연대 사회복지특별위원회(부산시), 충북참여자치시민연대 사회복지위원회(충청북도), 우리복지시민연합(대구시), 인천참여자치연대 사회복지위원회(인천시) 등 광역 지자체를 대상으로 한 경우와 나눔과 연대(경기도 안산시), 관악사회복지(서울시 관악구), 복지세상을열어가는시민모임(충남 천안시) 등 기초 지자체를 대상으로 한 경우로 나눌 수 있다. 그러나 이들의 활동은 아직 초보적 단계이며, 지방정부의 사회복지분야 재정운용이 국고보조금 집행 차원을 벗어나지 못하고 있음을 공통적으로 확인하는 정도에 머무르고 있다. 아직은 미약한 수준이지만 본문에서 살펴본 바대로 광주시 북구, 울산시 동구 등 일부 지방자치단체를 중심으로 주민참여예산제도의 도입과 확산이 시도되고 있다. 나아가 예산 편성과 집행과정에 민간의 참여를 보장하는 차원에서 한 걸음 더 나아가 민간이 중심이 되어 ‘경제개발’중심의 예산을 사회적 서비스 중심의 예산으로 바꾸는 ‘대안 예산 만들기’운동이 경기도 수원시, 안산시, 고양시 등을 중심으로 시도되고 있다.

복지재정 분권정책은 지방자치단체 예산에 대한 지역사회의 관심과 참여를 제고시키는 계기를 제공하였다. 제도 시행 2년을 넘긴 시점에서 분권정책이 정착되기 위해서는 먼저 제도적 개선이 필요하며, 동시에 분권의 본래적 의미를 관철하기 위해서는 복지재정 분권정책과정에 시민들의 실질적 참여가 보장되어야 할 것이다.