	발제문
	지방화시대, 복지정책의 방향
	김필두 (한국지방행정연구원 연구위원)

Ⅰ. 서론

사회복지는 국민의 생활 향상과 사회 보장을 위한 국가의 제도와 이 제도를 구체적으로 실천하기 위한 정부의 시책을 포함한 사회정책 수행을 위한 조직과 시설 등을 통틀어 이르는 말이라고 할 수 있다. 즉, 교육, 문화, 의료, 노동 등 국민의 사회생활 전반에 걸친 다양한 분야에 관여하는 휴먼서비스라고 할 수 있다(Mehr, 2000). 따라서 사회복지의 본질은 필요한 사람에게 물질이나 마음을 전함으로 해서 개인에게 보다 큰 행복을 제공하고, 사회를 보다 건강하게 만들고자 하는 휴먼서비스에 바탕을 둔다고 할 수 있다(허만형, 2005).

사회복지정책은 정치적·경제적·사회적 여건과 시대적 상황을 반영하고 있기 때문에 사회복지를 둘러싸고 있는 환경의 변화에 따라서 적절하게 대응하여 변화되어야 한다. 사회복지정책은 적당한 수준의 경제성장에 의하여 얻어지는 국민소득총액의 증대를 바탕으로 조세정책, 일부 산업의 국유화, 완전고용, 쾌적한 의식주의 확보, 질병자·실업자·노인과 모자(母子)의 사회보장, 국민연금 등에 의하여 국민들로 하여금 최저한의 건강하고 문화적인 생활을 보장하도록 하는 것이다. 따라서 수혜자인 국민은 국가에 지나치게 의존하는 경향이 생기게 되고, 정부는 국민생활 전반을 지나치게 통제하고 관리하는 관리국가체제로 나가는 중앙집권적 행정체제를 가지게 된다는 것이 과거의 역사적인 경험이었다. 우리나라도 역시, 지금까지 사회복지 관련 사무는 대부분 국가사무로 되어 있고, 사회복지정책의 입안과 복지재정의 확보와 배분은 중앙정부인 보건복지부를 중심으로 이루어지는 중앙집권적인 형태를 유지하여 왔다. 그러나, 지방자치단체장의 직선을 계기로 하여 본격적인 지방자치시대가 시작되면서 중앙권한의 대폭적인 지방 이양, 주민의 정책결정과정에의 참여기회 확대, 주민의 생활수준 향상에 따른 기대수준 향상 등 사회복지를 둘러싸고 있는 정치․경제․사회․문화적 환경이 하루가 다르게 변화되고 있다. 이러한 복지환경의 변화에 효율적으로 대응하기 위하여 사회복지정책에도 많은 변화가 요구되고 있다.

본 논문에서는 본격적인 지방자치시대를 맞이하여 변화된 지방자치단체의 다양한 환경에 능동적으로 대응하기 위한 지방자치단체의 효율적인 복지정책의 추진방향을 모색해 보도록 하겠다.

Ⅱ. 복지환경의 변화

1. 복지영역의 변화

사회복지정책의 영역은 크게 규범적 영역과 실천적 영역으로 구분할 수 있다. 규범적 영역은 서비스 수혜자들의 욕구를 어떠한 수단과 방법을 통하여 실현시킬 수 있는가와 관련된 것이다. 규범적 영역은 서비스의 기계적 효율성 보다는 수혜자의 존재가치와 의미를 기본으로 하는 정서적인 효용성을 강조한다. 따라서 휴먼사회복지를 실현하기 위한 가치, 이념, 철학, 사상 등이 사회복지정책의 주된 목표가 된다. 이러한 사회복지정책의 규범적 영역의 주요내용은 사회복지정책의 주체, 대상, 방법, 재원 등으로 구성된다.

실천적 영역은 정책시스템을 통하여 구체적으로 실천하여야 하는 사업내용을 말한다. 일반적으로 사회복지정책은 사회보험, 공적부조, 사회복지서비스 등에 국한하여 소극적으로 대상영역을 설정하였지만, 최근에는 교육정책, 조세정책, 노동정책 등으로 사회복지정책의 대상 범위를 확대해나가고 있다(이인희, 2003).

본 논문에서는 사회복지정책의 규범적 측면에서의 영역을 중심으로 논의하겠다.

가. 사회복지정책의 주체 변화

사회복지정책의 주체는 누가 사회복지정책의 계획을 수립하고 그 계획의 집행을 담당하는가에 대한 문제이다. 사회복지정책의 주체는 개인 차원에서 국가 차원에 이르기 까지 매우 다양하다. 근대사회 이전에는 개인, 가족, 이웃, 종교, 자선단체 등이 주체가 되어 비국가적인 수준에서 자선, 박애, 자비, 구원 등의 사상에 입각하여 상호보조의 정신으로 서비스를 제공하였다.

산업사회 이후, 노사, 실업 등 다양한 사회문제가 복지수요를 엄청난 규모로 확대시켰다. 이러한 사회문제는 개인이나 가족이 감당하기에는 벅찬 것이었다. 특히, 대공황 이후, 고용, 노동, 자본이동 등의 문제는 국가의 통제와 규제 없이는 해결할 수 없는 사회문제이므로 복지정책의 주체가 비국가적인 조직에서 국가로 이동하게 되었다.

그러나, 오늘날에는 국가의 한정된 인력과 재원으로 급증하는 사회복지수요를 감당하기가 어려워서 국가(지방자치단체), 시민단체, 기업, 지역사회 등이 일정한 역할을 분담하는 거버넌스 개념이 도입되어 사회복지정책의 주체가 다양하게 변화되고 있다. 각각의 주어진 역할에 따라서 사회복지정책의 주체를 분류하면, 정책주체, 경영주체, 실천주체 등으로 나눌 수 있다(김만두, 1993). 정책주체는 국가의 기본적이고 종합적인 사회복지정책을 입안․계획․결정하는 기능을 수행하는 것으로 국가 혹은 중앙정부가 주체가 된다. 경영주체는 복지서비스를 기술적으로 현장에서 사회복지관련 시설, 단체, 기관 등을 경영하고 운영하는 기능을 수행하는 것으로 국가 및 지방자치단체 등 공공기관과 민간기관으로 나눌 수 있다. 실천주체는 시설, 단체, 기관 등 현장에서 전문적인 서비스를 책임지는 사회복지사 등 전문인력이 된다.

우리나라의 경우, 본격적인 지방자치의 추진에 따라 중앙권한의 지방이양이 촉진 되고 지방의 역할이 점차적으로 증대됨에 따라서 중앙정부의 역할은 점차 감소되고 지방자치단체와 지역사회의 역할이 증대되어 가고 있다. 따라서 사회복지정책의 주체도 지방자치단체와 지역사회(시민단체, 기업 등)로 변화되어 갈 것이다.

나. 사회복지정책의 대상 변화

사회복지정책의 대상자는 사회복지정책의 수혜자를 의미한다. 지금까지 사회복지정책의 수혜대상자는 잔여적 개념을 기준으로 하여 설정하였다(Wilensky & Lebeaux, 1985). 사회복지를 잔여적 개념으로 접근하는 경우, 그 수혜대상자는 빈민, 고아, 장애인 등 사회적 불우계층에 한정된다. 이러한 이념에 따르면, 사회복지정책은 주로 보충적․자선적․선별적 방법을 지향하고, 서비스의 급여수준은 최저생활을 유지하는 것이었으며, 사회복지정책의 목표도 빈민구제와 같은 개인생활의 한정적 향상을 기하는 것이다.

그러나, 최근에는 사회복지는 휴먼서비스라는 이념에 입각하여 사회복지정책의 대상을 전체사회구성원으로 확대해가는 경향이 있다. 현대사회에 있어서 개인생활의 안전과 기회의 평등을 확보하기 위해서는 국가의 각종 사회보장제도를 통한 보편주의에 입각하여 수혜대상자를 결정하여야 한다는 제도주의적 이념에 입각한 주장이 널리 제기되고 있다. 이러한 이념에 따르면, 사회복지정책은 제도적․시민권적․보편주의를 지향하고, 서비스의 급여수준은 최적 내지 최대생활을 지향하며, 사회복지정책을 통하여 사회개혁과 사회발전을 도모하고자 한다(이인희, 2003).

사회복지정책의 수혜대상은 다음과 같은  3가지 측면에서 살펴볼 수 있다(김만두, 1993). 첫째, 실체론적인 측면에서 현실적으로 문제를 안고 있어서 국가의 보호가 필요한 빈민, 장애인, 아동, 노인 등이 주된 사회복지정책의 대상이다. 둘째, 사회체제론적 측면에서 자본주의체제의 구조적인 모순과 한계로 대두되는 노동자 집단이 사회복지정책의 대상으로 상정된다. 셋째, 사회관계조정론적 입장에서 사회보험, 의료보장 등 사회보장제도의 발전을 전제로 한 대상의 설정이다.

우리나라의 경우, 재원과 전문인력 등의 부족에도 불구하고 휴먼서비스 이념에 입각한 사회복지정책 대상의 확대를 위하여 노력하고 있다. 2006년 7월부터 시행되고 있는 주민생활지원서비스전달체계 혁신을 통하여 잔여적 수준에 머무르고 있는 복지수혜대상을 전체 사회구성원까지 확대시키려고 노력하고 있다.

다. 사회복지정책의 실천방법 변화

사회복지정책을 구체적으로 실천하는 전략은 일반적으로 국가정책적인 측면, 사회복지정책의 지원을 받는 전문기술적인 측면, 양자를 혼용하는 통합적인 측면 등으로 구분할 수 있다(김영모, 2000).

국가정책적 측면의 실천전략은 전체국민을 수혜대상으로 하며, 자본주의체제의 결함으로 제기되는 사회문제가 개인의 책임이라기 보다는 사회구조에서 기인한다고 보는 집단주의 이론과 갈등주의 이론을 근거로 삼고 있다. 사회문제의 해결과 사회적 욕구의 해소를 위한 사회복지정책은 전적으로 국가가 입안한 법령, 제도 등을 통하여 이루어져야 한다는 것이다.

전문기술적 측면의 실천전략은 사회복지를 동태적인 인간관계의 조정기술로 보는 관점으로 주로 개인을 강조하게 되는데, 개별사회사업, 집단사회사업, 지역사회사업 등의 방법을 통하여 이루어 진다.

19세기 산업혁명 이후, 자본주의의 급격한 발전으로 야기된 빈부격차 등 사회문제는 시장경제 중심의 자유방임주의국가가 해결하기에는 한계가 있었다. 이러한 시장실패를 치유하기 위하여 현대의 행정국가가 등장하게 되었다. 그러나, 자본주의 성장과 과학기술의 발전으로 국민생활이 날로 복잡해지면서 주택, 교통, 환경, 인구, 교육 등이 중요한 사회문제로 대두되고 있다. 정치적인 타협으로 이러한 사회문제들을 해결하는 시기는 지나고, 이제는 기술적이고 전문적인 처방을 통하여 복잡하고 다양한 사회문제를 해결해 나가야 하게 되었다. 따라서 현대의 행정국가(복지국가)에서는 정부와 행정의 수비범위가 무한대로 확대되고 있다. 지속적으로 증가되는 행정수요에 효율적으로 대응하는데 실패한 정부는 자신의 수비범위를 축소시키는 한편, 정책파트너로 지방과 시민사회를 끌어들이게 되었다.

이러한 맥락에서 국가정책적인 측면에서의 사회복지정책 접근방법이 중앙정부중심적인 전략이고, 전문기술적인 측면에서의 접근방법이 비정부적 차원의 시민사회 중심으로 추진되는 접근전략이라면, 앞으로의 사회복지정책은 중앙정부 - 지방자치단체 - 시민단체 등이 협력하는 접근방법으로 전환되어야 할 것이다. 특히, 지방화시대에는 지방자치단체가 축이 되고 지역의 시민사회가 협력하는 체제로의 전환이 필요하다.

라. 복지재정의 변화

사회복지재정은 사회복지서비스의 수준에 영향을 미치는 중요한 변수이다. 이러한 복지재정은 사회복지의 이념정향에 영향을 받고 있다. 사회복지의 이념정향은 국가의 사회복지정책의 기본 방향을 결정하고 그 기본방향에 따라서 재원이 조달된다.

행정국가(복지국가)시대에서는 국가의 역할과 수비범위가 넓기 때문에 복지재원을 국가에 전적으로 의존하게 되지만, 지방자치시대에는 지방자치단체와 지역주민이 분권의 논리에 따라서 핵심적인 역할을 수행하기 때문에 사회복지제정도 중앙정부 의존에서 지방자치단체와 지역사회가 분담하는 체제로 전환되어야 한다.

2. 복지수요의 변화

자본주의 경제의 발전과 과학기술의 향상은 인간의 삶의 질의 향상에 많은 기여를 하였으나, 기존의 사회구조와 인간생활양식에 복잡한 변화를 가져오고, 이에 부수적으로 많은 새로운 사회문제를 발생시켰다. 이러한 사회문제는 사회복지의 수요의 지속적인 증가를 가져오고 있다.

사회복지정책 추진의 근거가 되는 사회복지사업법 제2조에 포함되는 관련 법률의 수는 사회복지수요의 증가에 따라서 지속적으로 늘어나고 있다(조원탁외, 2007).

<표 1> 사회복지사업관련 법률의 확대 추이

법률의 수	법률의 내용
3개(1970년)	생활보호법, 아동복지법, 윤락행위방지법
5개(1983년)	3개 +노인복지법, 심신장애자복지법
7개(1992년)	5개 +모자복지법, 영유아보육법
13개(1997년)	7개 +정신보건법, 성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률, 입양촉진및절차에관한특례법, 일제하일본군위안부피해자에대한생활안정지원및기념사업등에관한법률,사회복지공동모금회법, 장애인․노인․임산부등의편익증진에관한법률
14개(1999년)	13개 +가정폭력방지및피해자보호등에관한법률
15개(2004년)	14개 +농어촌주민의보건복지증진을위한특별법
16개(2006년)	15개 +식품기부활성화에관한법률

자료 : 조원탁외, 2007

한편, 한국지방행정연구원에서 지방공무원과 지역주민을 대상으로 조사한 자료에 의하면, 2006년도 1년간 주민들이 가장 많이 이용한 서비스로 공무원은 복지(49.2%), 보건(29.8%), 문화(7%) 등의 순으로 대답하였고, 주민은 보건(25.9%), 문화와 체육(19.6%), 복지(14.6%) 등의 순으로 대답하였다. 전체적으로는 보건(27.3%), 복지(27.2%), 문화(15.0%) 등의 서비스를 가장 많이 이용한 것으로 나타나고 있다.

<표 2> 2006년도 1년간 가장 많이 이용한 서비스(중복응답)

구분	복지		문화		보건		교육		주거		관광		체육		고용		기타		합계
	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)	응답자수 (명)	비율 (%)
공무원	119	49.2	17	7.0	72	29.8	7	2.9	11	4.5	2	0.8	6	2.5	8	3.3			242	100.0
주민	62	14.6	83	19.6	110	25.9	39	9.2	11	2.6	10	2.4	83	19.6	15	3.5	11	2.6	424	100.0
전체	181	27.2	100	15.0	182	27.3	46	6.9	22	3.3	12	1.8	89	13.4	23	3.5	11	1.7	666	100.0

자료 : 한국지방행정연구원, 2007

최근에 우리나라 사회복지정책의 수요변화에 가장 큰 영향을 미치는 사회문제는 저출산․고령화사회의 도래와 외국인 주민의 증가이다.

가. 저출산․고령화 사회의 도래

우리나라의 출생아수는 1970년 101만명에서 1980년 87만명, 1990년 66만명, 2000년 64만명, 2005년 44만명으로 지속적으로 감소하고 있다. 1983년 합계출산율이 인구대체수준 이하로 하락한 이래 저출산현상이 지속되어 우리나라는 2001년부터 초저출산 사회로 진입하게 되었다. 현재의 추세대로 출산율리 지속적으로 감소하게 되면, 우리나라의 총인구는 2005년 현재 0.44%인 인구증가율은 점차 둔화되어, 2020년 4,996만명(인구증가율 0.01%)을 정점으로 점차적으로 감소추세로 들어 설 것이 예상된다.

한편, 평균수명 연장으로 65세 이상 노인인구가 지속적으로 증가하여 2005년에는 437만명으로 전체인구의 9.3%를 차지하였으며, 2020년에는 782만명으로 2005년도의 약 2배, 2030년에는 1,190만명으로 2005년도의 약 3배로 증가될 것이 예상된다. 현재의 추세대로라면, 우리나라는 2018년에 고령사회(14.4%), 2026년에는 초고령사회(20%)로 진입하게 될 전망이다.

선진국의 경우, 고령화 사회에 도달하는데 소요된 기간은 프랑스 115년, 스웨덴 82년, 미국 72년, 영국 46년, 독일 40년, 일본 26년 등이다. 반면에 한국은 선진국 보다 훨씬 짧은 18년이 소요되었다. 현재의 고령화 추세가 지속될 경우, 한국은 2050년에 이르면 노인인구 비율이 세계 최고수준에 이를 전망이다(통계청, 2005). 80세 이상의 후기  고령 노인이 많아지면 일상생활에 있어서 동작능력(Activities of Daily Living:ADL)과 가사생활 수행능력(Instrumental Activities of Daily Living:IADL)이 저하되기 때문에 자립적인 가정생활을 계속할 수 없는 의존성 노인이 증가되고 이들의 생계보호와 장기요양 대책이 커다란 사회문제가 된다고 볼 수 있다. 선진국들의 경우엔 산업발달과 더불어 노인인구가 증가하기 시작했고 인구의 고령화 기간이 길었기 때문에 노인문제 해결을 위한 자원조달과 서비스개발을 비교적 오랜 기간동안 점진적이고도 체계적인 방법으로 실시해 올 수 있었으나 우리나라의 경우엔 짧은 기간동안 급격한 사회의 변동과 고령인구의 급증으로 인해 각종 노인문제는 더욱 심각하게 대두되고 있는 것이다.

현재의 추세대로 라면, 생산가능인구는 2016년 3,650만명을 정점으로 점차적으로 감소추세에 들어서게 될 것이고, 근로자의 평균연령도 2005년 38세에서 2030년 43.1세로 증가할 것으로 예상된다. 이에 따라서 잠재성장률은 2000년대 5.08%에서 2030년대 2.16%로 하락할 전망이다.

노인 부양부담이 계속 증가하여 ’05년에는 생산가능 인구 8.2명이 노인 1명을 부양하였으나, ’20년에는 4.6명, ’50년 1.4명이 노인 1명을 부양하게 된다. 이에 따라서 노인인구 부양을 위한 생산가능 인구의 조세사회보장비 부담이 증가함에 따라 세대간 갈등을 야기할 우려가 있다.

이러한 저출산․고령화의 추세는 생산가능 인구 감소, 평균 근로연령 상승 및 저축소비투자 위축 등으로 연결되어 경제 활력이 저하되고 궁극적으로는 국가경쟁력을 약화시키게 된다.

나. 외국인 주민의 증가

외국인이란 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자(출입국관리법)를 말한다. 여기에는 외국의 국적을 가지고 있는 자와 무국적자 모두 포함된다. 일반적으로 외국인은 외국인유학생, 외국인상사주재원, 국내거주 외국인외교관, 이민자 등을 의미하였지만, 최근 세계화ㆍ개방화 추세 속에서 노동력의 자유로운 국제적 이동과 해외관광의 증대로 국내거주 외국인의 수가 대폭 증가하고 있어서 외국인근로자, 결혼이민자, 혼혈인, 탈북자, 중국교포 등도 포괄적으로 외국인으로 인식하고 있다. 그 중에서도 최근 들어 그 수가 급속하게 증가하고 있고 사회 이슈화되고 있는 것은 외국인근로자와 결혼이민자들이다.

2005년말 기준 법무부 통계에 의하면 국내거주 외국인은 약 74만 7천명으로 전체인구(4800만 여명)의 1.5%를 넘어서고 있다. 한국인과 외국인 사이에서 태어난 코시안(Kosian)과 아메라시안(Amerasian) 등 혼혈인과 밀입국 조선족 등 통계에 잡히지 않는 외국 출신인을 합할 경우, 국내거주 타민족 혹은 외국인은 80만명(전체인구의 1.7%)을 넘어설 것으로 추산된다.

국내 거주 외국인 가운데 외국인 근로자는 47.6%로 가장 많은 비중을 차지하고 있고, 국제결혼 이주자는 16.9%이다. 외국인 중 국적 취득자는 7.4%(39,525명)이다. 성별로는 외국인 근로자의 경우 남성이 여성 근로자보다 2배 수준으로 높았고, 반면 국제결혼 이민자의 경우에는 여성의 수가 남성에 비해 약 5.6배 가량 많아 압도적으로 여성 결혼 이민자가 대다수인 것으로 나타났다(한국지방행정연구원, 2007).

<표 3> 외국인의 한국 체류 현황(2005년 말 현재)  (단위 : 명)

	거주외국인 총괄			외국인 근로자			국제결혼이주자
	계	남	여	계	남	여	계	남	여	자녀
외국인 수	536,627	306,067	230,560	255,314	171,201	84,113	90,489	9,835	55,408	25,246

자료 : 행정자치부(2006) 자료 재구성

국제결혼을 통한 외국인가정도 매년 급증하고 있는데 지난 2000년 1만 2319건에 불과하던 국제결혼이 2005년에는 4만3121건으로 전체 결혼건수의 14.6%를 차지하고 있다. 특히 2005년에 결혼한 농촌총각 중 35.7%(2885명)가 외국인 신부를 맞이하였으며 이에 따라 혼혈인구도 늘어나고 있다. 여성배우자의 국적은 베트남, 중국, 필리핀 순으로 나타나고 있다. 전체 인구에서 외국인 주민이 차지하는 비율이 높아감에 따라서 지역사회내의 외국인 주민의 비중이 높아가고 있다. 따라서 지역산업 육성, 지역경제 활성화 등을 위한 지역내 생산활동에서 외국인 주민이 차지하는 비중이 커지고 있다.

국내거주 외국인이 대폭 증가함에 따라 인종갈등, 외국인범죄 등 사회문제가 야기되고 있다. 이와 더불어 국제인권규약, 인종차별철폐조약 등 국제적인 기준에 적합한 외국인에 대한 처우가 부족하고, 외국인이 취업하고 있는 직장 등에서 한국인의 외국인에 대한 차별 대우 등으로 외국인의 인권문제가 또 다른 사회문제가 되고 있다(한국지방행정연구원, 2007).

3. 복지전달체계의 변화

가. 주민생활지원서비스전달체계의 개편

1) 시군구 본청의 주민생활지원조직 통합

실·과별로 분산되어 있는 복지, 고용, 여성·보육, 주거복지, 평생교육, 문화 등 주민생활지원 기능을 하나의 부서로 통합한다. 주민생활지원을 위한 종합기획, 서비스 조정, 자원의 종합적 관리, 신규업무 대응 등을 위해 시군구별로 1과 3~4담당 범위내에서 조직을 확대하되 시군구가 자율적으로 결정한다.

국(局)제를 운영하는 시군구(138개)와 국(局)제를 운영하지 않는 시군(96개)의 차별화하여 국(局)제 운영 시군구는 기존 유사기능을 수행하는 국(局)을 ‘주민생활지원국’으로 전환하고 주민생활지원기능을 수행하는 기구·인력을 통합한다(局의 주무과인 ‘주민생활지원과’를 신설). 局제 운영하지 않는 시군은 ‘주민생활지원과’를 신설한다.

지방자치단체가 자체 실정에 맞는 조직모형을 설계할 수 있도록 자율성을 인정하여 조직규모, 사무분장, 명칭, 인력배치, 직렬책정 등은 해당 시군구가 자율적으로 결정한다(문화관광국, 평생교육과 등 특정기능을 수행하는 조직을 대규모로 운영하는 시군구는 자치실정에 따라 조직 축소없이 개편 가능)(행정자치부2, 2006)

2) 읍면동사무소의 사무·인력 개편

읍면동사무소를 주민생활지원기능 중심으로 개편하기 위하여 읍면동사무소의 일반행정·민원업무 일부를 본청으로 이관한다(민방위·호적 등 관계법률(민방위기본법, 호적법) 개정이 필요한 사무는 법 개정 이후 본청으로 이관).

읍면동사무소에 집중된 사회복지업무를 본청과 합리적으로 재조정하여 읍면동사무소의 현장성·접근성을 강화하기 위하여 읍면동사무소의 신청조사업무 등 통합성·전문성이 필요한 업무는 본청으로 이관한다.

<표 4>사회복지업무의 재조정 원칙

시군구 본청	읍면동사무소
복지기획, 통합조사, 서비스연계, 긴급지원 등 업무의 집중화로 효율성·전문성을 제고할 수 있는 업무	현장방문, 신청접수 및 상담, 급여대상자 사후관리(확인조사) 등 접근성·현장성 업무

읍면동사무소에 주민생활지원서비스 관련 기능을 강화시켜서 공공부조 대상자 및 저소득층에 대한 심층상담, 현장방문, 사후관리 등 찾아가는 서비스를 실현하는 한편, 각종 종합적인 정보 제공, 상담, 관련기관 의뢰·연결 등 주민통합서비스 일선창구 역할을 강화시킨다.

이를 위하여 각각의 읍면동 사무소에 주민생활지원담당의 설치하되, 담당제를 운영하지 않는 동사무소는 인력 및 사회복지직 규모에 따라 「주민생활지원담당」신설여부를 결정한다. 또한, 읍면사무소는 현행 복지담당·사회담당 등 유사기능을 수행하는 담당을 「주민생활지원담당」으로 개편한다.

주민생활지원기능을 담당할 읍면동사무소의 인력규모는 현행수준을 그대로 유지하되, 조사기능의 본청이관에 따라 사회복지직 일부를 본청으로 이관한다(시군구에서 자율결정).

일반행정·민원업무 인력은 일부 사무의 본청이관 등에 따라 축소시키고, 본청으로 이관되는 일반행정·민원업무를 수행하는 행정직 인력을 주민생활지원기능을 수행하는 인력으로 재배치한다. 재배치 규모는 총인력 및 사회복지직 규모에 따라 차등화할 수 있다.

주민생활지원업무는 기존 사회복지직 인력과 행정직 인력의 배치에 따라 확대하여야 한다. 사회복지직과 행정직간 주민생활지원업무에 대한 효율적인 사무분장으로 업무운영의 효율성을 극대화시킬 수 있도록 인력을 배치하여야 한다(행정자치부2, 2006).

나. 읍면동 체제의 변화

1) 지방화, 주민 참여를 기조로 하는 행정환경의 변화에 대응

지방자치단체는 지역의 특성과 주민의 욕구를 감안한 정책을 스스로 설계하고 집행하는 정책 기획 주체로 변모할 필요가 있다. 참여를 활성화하는 다양한 제도적 기반이 마련됨에 따라, 지역주민들은 다양한 주민생활지원의 수요를 표출하고 있어 이에 대한 지방자치단체의 적극적인 대응이 필요하다.

상의하달의 관행, 부서간･인력간･관계기관간 의사소통이 경직된 행정관행을 혁신할 필요가 있다. 민주적인 의사소통에 기반을 둔 행정 환경, 지역사회, 시민사회의 목소리를 경청하는 협력자(partner)로서의 행정기관에 대한 요구가 증대됨에 따라서  사회복지 등 주민생활지원업무는 대상자의 개별적인 문제와 요청에 귀기울이고, 맞춤형의 다양한 지원책을 강구하는 등 유연한 서비스 마인드를 필요로 하며 이러한 주민지원생활서비스로 행정의 중심이 이동하는 추세이다.

2) 사회복지 등 주민생활지원서비스의 급증하는 수요에 대응

신빈곤층 대두, 가족해체 및 위기가정 증가 등 복지 수요가 다양해지고, 급속한 저출산･고령화 추세로 정책적 대응이 필요한 지원 수요가 확대되고 있다. 평생교육, 보건, 고용, 생활체육 등 보편적인 서비스 수요가 점증적으로 확대되어가는 추세에 있다.

공공부조 대상의 확대, 적극적 탈빈곤 추진, 긴급지원제도 도입, 보육, 주거, 교육, 고용 등 기존 정책이 주민 복지중심으로 강화되고, 정책 추진 주체간의 복지연계 요소가 대폭적으로 확대되어가고 있다.

재정 분권을 통한 중앙 사회복지사업의 지방이양이 추진됨에 따라 지역별 수요 및 자원 여건을 감안한 기획과 사업 추진이 시급한 과제로 대두되어가는 동시에 시･군･구로의 사무분권, 재정분권은 시･군･구의 책임성 있는 행정 및 서비스 체계의 정비가 필요하다.

3) 지방자치단체의 기능 혁신을 통해 지역사회의 새로운 거버넌스(協治) 체계의 구축

시･군･구 내 부서간, 시･군･구와 읍･면･동간, 시･군･구와 관련 공공기관, 민간기관간 협업의 증대를 통해 자원활용의 효율화 및 통합적 서비스 제공 체계의 정착이 필요하고, 사회복지직과 행정직의 전문성을 극대화할 수 있는 업무를 배정하여 인력 활용의 전문화･효율화를 기할 필요가 있다.

주민생활지원서비스의 제공자가 증가하면서, 관련 민･관기관과 잠재적인 인적･물적 자원의 제공자들이 함께하는 서비스 연계체계 마련 필요성이 확대되고, 이를 위한 지방자치단체의 주도적 지원과 협력이 서비스 연계기반을 활성화하는데 있어 주요한 역할을 담당할 것으로 기대되고 있다.

4) 주민생활지원서비스 전달체계의 문제점 개선

시군구 등 지방자치단체는 중앙부처 복지정책의 단순한 전달자 역할을 수행할 뿐, 지역특성에 맞는 정책개발을 위한 능력이 부족하며, 종합적인 시군구 단위 기획과 지역 내 복지자원을 관리･조정할 담당 부서가 설치되어 있지 않다.

90년대 말 경제 위기 이후 사회안전망 정책의 강화에 따른 집행업무가 시군구-읍면동으로 부여됨에 따라, 신규･확대되는 정책의 대상자 발굴･선정에 증원된 사회복지직인력의 상당부분을 투입, 상대적으로 대상자 관리 및 서비스 실시는 미진한 실정이다.  읍면동 창구에서 1인이 모든 복지업무를 전담하는 업무분장은 그 방식의 본래 취지인 수급자와의 친밀한 관계형성을 통한 서비스의 전문성, 지속성 유지와 기본적인 상담, 찾아가는 서비스가 곤란하다.

사회복지 등 주민생활지원 영역이 급격하게 확대되어감에 따라 지방행정 수요 가운데 차지하는 비중이 크게 증가하고 있으나, 읍면동 인력 활용 구조의 개편이 병행되지 않아 업무부담의 형평성에 문제가 발생한다.

지역내 공공･민간 복지기관간 정보 공유 및 연계 협력 기제가 구축되어 있지 않아서 서비스의 중복･누락에 대한 상호 점검이 이루어지지 않고, 지역 자원의 효율적 활용이 곤란하다.

중앙정부의 주민생활지원정책은 부처별 개별적인 정책 기획으로 서비스･사업영역간 중복 및 사각지대가 존재하고, 저소득취약계층 중심의 한정된 예산으로 서비스가 제한될 수 밖에 없다. 따라서  중앙부처(보건복지부, 여성가족부, 문화관광부, 교육인적자원부, 노동부, 건설교통부, 청소년위원회)별 정책 생산과정에서 아동 급식, 보육료, 방과후 교육, 주거복지 등 부처간 협력･조정이 필요한 사업을 효율적으로 수행하기에는 한계가 있다(행정자치부1, 2006).

Ⅲ. 지방화시대의 사회복지정책의 방향

1. 중앙과 지방간의 명확한 역할분담

가. 중앙과 지방정부간의 역할분담 필요성

사회문제가 복잡하고 다양하게 전개됨에 따라서 사회복지수요도 대폭적으로 증가되고 있다. 한정된 재원과 인력으로 다변화‧보편화되어가는 사회복지수요에 효율적으로 대처하기 위해서는 사회복지정책의 담당 주체인 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담이 매우 중요하다. 각각의 지방자치단체는 지리적 여건, 경제여건, 인구특성 등이 서로 다르기 때문에 중앙정부인 보건복지부가 제공하는 각종 프로그램을 획일적으로 적용하기가 어렵다. 따라서 중앙정부의 사회복지 프로그램과 지방자치단체의 사회복지 프로그램은 양자의 기능과 역할을 고려하여 차별화하여야 할 것이다.

또한, 중앙정부, 지방자치단체, 시민단체, 민간기업, 종교단체, 민간복지단체 등 사회복지서비스의 공급 주체가 다원화되어감에 따라서 사회복지서비스가 중복되어 재원과 인력의 낭비가 초래되거나 서비스의 손길이 미치지 못하는 사각지대가 발생하기도 한다. 따라서 중앙정부, 지방자치단체, 민간기관 등의 기능과 역할에 대한 명확한 구분이 필요하다.

중앙과 지방간의 관계를 설정할 때, 고려해야 할 사항은 다음과 같다(강혜규, 2006).

첫째, 사회복지영역과 관련된 중앙정부와 지방자치단체간의 역할분담은 궁극적으로 사회복지 수요에 대응하는 적절한 서비스를 효율적으로 제공하는 것이 가능하여야 할 것이다. 지역사회를 중심으로 재편될 사회복지 공급체계의 재구조화 과정에서 중앙정부와 지방자치단체는 각각 어떤 역할을 담당할 것인가를 논의 할 때는 집권과 분권, 통제와 자치가 갖는 각각의 순기능과 역기능 등을 신중하게 검토하여 서비스를 현재 보다 효율적으로 제공할 수 있는 실현가능한 대안을 선택하여야 할 것이다.

둘째, 사회복지 관련제도의 성숙도를 고려하여야 한다. 제도의 역사가 깊을수록 관리기술과 제도운영이 체계화되고 시설과 인력 및 자원이 적절하게 확보될 수 있다. 우리나라의 경우, 사회복지서비스의 역사는 매우 일천하며, 대부분의 지방자치단체의 경우, 관련된 인프라, 인력 및 재원의 확보가 취약하고 지역간의 격차가 심하기 때문에 이를 감안하여 중앙과 지방간의 역할을 적정하게 분담하여야 한다.

셋째, 중앙정부와 지방자치단체를 연결하는 전달체계에 대한 고려가 필요하다. 우리나라의 경우, 사회복지서비스의 집행은 사회복지업무를 지속적, 전문적으로 기획‧집행할 수 있는 역량의 축적이 용이하지 않은 지방자치단체에서 담당하고 있으므로 개별사업의 특성을 고려하지 않고 지방사무로 조정하는 것은 무리가 따를 수 있으므로, 그 대상의 특성에 따라 중앙정부의 탄력적 지원이 요청된다.

넷째, 지방자치단체의 자치 역량, 자치 역량의 지자체간 차이가 고려되어야 한다. 근본적으로 사업별로 규모의 경제가 가능한 적정 시행단위를 선택하여 책임의 소재와 권한을 부여하며, 사회복지(서비스) 수준의 지역간 형평성을 보정할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다.

나. 사회복지 기능분담의 방향

우리나라의 현실을 고려해 볼 때, 지방자치단체는 사회복지정책의 수립과 집행, 재원의 조달 등에 있어서 중앙정부에 대한 의존도가 선진국에 비하여 심한 편이다. 그러나, 지방자치제도의 성숙에 따라서 지방자치단체의 역량이 강화되고, 주민의 복지욕구가 질적으로 높아지고 양적으로 다양해짐과 더불어 참여의식이 높아져서 복지서비스에 대한 지방자치단체의 역할이 커져야 할 것이다.

중장기적 관점에서 지방분권화를 통한 사회복지서비스업무의 지방이양은 당연한 조치이고, 지방자치단체가 지방주민의 욕구에 부응하여 기획과 집행의 책임을 지는 것이 바람직하지만, 이를 위해서는 전제되고 선행되어야 하는 사항들이 있다(강혜규, 2006).

첫째, 사회복지 확충에 있어서 기초자치단체의 재량과 광역자치단체의 통제가 적절하게 조정되기 위해서는 자치단체차원의 복지 확대를 논의하는 과정에서 기초단체의 고유사업의 필요성을 공유하고 고유사업의 확대방안을 고려할 필요가 있으며, 이 과정에서 중앙정부의 역할이 균형있게 확립되어야 한다.

둘째, 지방이양사무가 많으면 지방이양으로 얻고자 하는 자자체의 자율성, 민주성, 효율성 증대를 가져올 개연성이 커지지만, 이양사무가 많더라도 필요한 지원과 권한이 따르지 않는다면 본래적 효과가 감소될 수 있다.

셋째, 지방이양과정에서 중요한 원칙 중 하나는 보충성의 원칙, 즉 중앙정부의 역할은 지방정부의 기능을 보충하는 데 국한되어야 하며, 가능한 모든 행정업무는 지방정부가 중심이 되어 수행되어야 한다는 원칙에 입각하여 국가 사무와 지자체 사무를 구분하는 접근이 필요하다. 그러나, 원칙적으로 보충성에 따라 기초자치단체로 이관하는 것을 원칙으로 하되 광역성 등으로 기초자치단체의 수행이 바람직하지 않은 경우는 광역단체의 사무로 배분할 필요가 있다.

넷째, 지방사무를 선정하는 과정에서는 특히 민간부분과 연계해야 하는 사무의 발굴이 중요하며, 민간영역의 인프라가 어느 정도 갖추어졌는가에 따라 차별적이고 선별적인 중앙정부의 지원이 병행되는 것이 바람직하다.

다섯째, 지방이양사업의 조기 정착 등 사무기능의 재배분에 따라서 필요한 부분 즉, 중앙정부의 정책에 의해 기존 복지인프라를 확충할 부분이 있는 경우는 추가 활용과 관련된 부분에 대해서 중앙이 지원할 수 있는 방안이 마련되어야 한다.

다. 중앙-지방정부간 기능 재조정의 과제

첫째, 사회복지부문의 국가사업과 지방사업에 대한 적절성이 전면적으로 재평가될 필요가 있다. 2005년 국고보조금 정비과정에서 선별되었던 사업은 이후 신규 개발된 사업과 함께, 일관된 기준을 갖고 있지 못한 것으로 파악되었으며, 또한 지방사무 가운데, 광역과 기초간의 역할을 명확히 하여, 사업이 방기되는 것을 방지할 필요가 있다.

둘째, 이와 관련하여 유사한 서비스 범주에 따른 통일된 사무분담 체계가 정비될 때, 자치사무에 대한 원칙 설정, 이양방식에 대한 지역별 고려가 포함되어야 할 것이다. 특히, 신규사업을 개발할 때 지방 사무로 배분할 경우, 재원마련에 대한 별도의 고려가 필요한데, 사무배분과 재정분담 체계를 분리하는 방법이 적절할 것으로 판단된다.

셋째, 외부효과가 있는 서비스에 대해서는 편익의 수혜범위를 고려하여 사무의 책임 단위를 선정하고 재정책임도 조정할 필요가 있다. 서비스별 외부효과는 서비스 인프라의 기본 수준확충이 이루어지는 시점까지 지속적으로 발생할 수 있기 때문에, 적정한 사업배분의 단위를 사업별로 검토하여 설정하는 것이 중요하다.

넷째, 각 정부를 주체로 한 사업의 ‘배분’이 아니라, ‘사업’별 특성을 고려하여 적절한 책임주체를 설정하는 세부적인 작업이 요청된다.

다섯째, 파트너쉽을 갖는 것과 중앙정부가 지녀야 할 정책 지향의 제시와 설계, 전국적인 서비스 수준의 유지를 위한 지역간, 대상별 형평성의 보정, 이를 위한 감독(inspection)과 통제(control)의 체계화는 분리, 강화될 필요가 있다.

2. 사회복지전달체계의 재정비

가. 공공부문의 전달체계 재정비

2006년 7월부터 추진된 주민생활지원서비스 전달체계 혁신을 공공부문의 사회복지서비스 전달체계 재정비방향을 논의하겠다.

1) 중앙정부의 전달체계 재정비 방향

사회복지서비스와 관련된 중앙정부 조직으로는 보건복지부, 여성가족부, 문화관광부, 교육인적자원부, 노동부 등이 있다. 이들 각각의 중앙정부부처에서 제공하는 서비스는 각각의 다른 전달체계를 통하여 수혜자(주민)에게 전달되고 있다. 각각의 중앙부처가 자신만의 영역에서 자신만의 전달체계로 서비스를 제공하게 되면, 동일한 대상에 대한 유사서비스가 중복적으로 제공되어 재원과 인력을 낭비를 가져오게 된다.

주민생활지원서비스전달체계 혁신의 핵심은 각각의 중앙정부기관에서 공급자의 편의에 따라서 제공되는 서비스를 수요자의 입장을 고려하여 통합하여 전달할 수 있는 시스템을 구축하자는 것이다. 또한, IMF위기로 인한 대량실업사태로 빚어진 가정해체가 전반적인 사회안정망을 해치는 사회문제로 대두되면서 가정을 되살리는 가족중심의 복지서비스에 대한 중요성이 강조되고 있다. 가정 혹은 가족의 구성원은 청소년, 여성, 노인 등이 모두 해당되므로 가족서비스를 효율적으로 전달하기 위해서는 이들 서비스와 관련된 보건복지부, 여성가족부, 노동부, 국가청소년위원회 등 중앙부처의 유기적인 협력을 통한 통합서비스 전달체계의 구축이 필요하다.

그러나, 각각의 중앙부처들은 부처이기주의에 빠져서 자신의 영역을 고집하고 통합전달체계를 구축하더라도 통합전달체계 내에서 자기부서의 입지와 영향력을 강화하기에 여념이 없어서 통합전달체계구축을 위한 부처간 협력이 쉽지 않다.

우리나라가 당면한 저출산․고령화사회에서도 가족중심의 복지서비스 제공이 중요한 이슈로 등장하고 있기 때문에 다수의 중앙부처간의 협력체제 구축이 필수적이다.

잔여적 수준의 사회복지정책에서 제도적 수준의 사회복지정책으로 전환되면서 휴먼서비스 이념이 강조되고 있어서 여성, 노인, 영․유아, 청소년 등과 관련된 서비스는 상호 밀접한 연관성을 가지고 있으므로 관련 중앙부처간의 서비스 연계를 위한 시스템의 구축이 필요하다. 영국의 경우, 관련된 서비스를 통합하여 전달하기 위하여 중앙정부차원에서 관련 중앙부처의 장관이 추천하는 위원으로 구성되고 차관급이 주재하는 사회서비스위원회를 설치하여 효율적인 서비스 제공을 위한 협의와 조정을 실시하고 있다.

2) 지방자치단체의 전달체계 재정비 방향

시군구 등 기초자치단체를 중심으로 한 사회복지서비스의 통합 전달을 위한 첫 번째 시도는 1995년도 추진된 보건복지사무소이다. 보건복지사무소의 시범사업은 5년만에 실패로 막을 내리고, 2004년도에 사회복지사무소의 설치를 통하여 다시 한번 통합전달시스템의 구축이 시도되었다. 그러나, 시범사업 실시 2년이 경과된 2006년도에 주민생활지원국(과) 조직으로 다시 전환되었다.

지방화 시대를 맞이하여 지방자치단체(특히 주민과 직접적인 대면관계에 있는 기초자치단체) 중심의 사회복지서비스 전달체계 구축은 지극히 당연하며, 수요자 중심의 서비스 전달을 위해서도 필요한 조치이다.

다만, 이러한 일련의 사회복지 서비스 통합을 위한 노력들이 당사자인 지방자치단체에서 자치적으로 추진되는 것이 아니고 중앙정부 차원에서 획일적으로 기획되고 추진된다는데 문제가 있다. 따라서 환경여건과 역량이 다른 지방자치단체가 충분한 사전지식이나 준비도 없이 중앙정부에서 제시하는 기준에 따라서 수동적으로 정책을 추진하다 보니 많은 시행착오를 겪게 되고 말았다.

또 하나의 문제점은 중앙정부에서 너무 자주 너무 쉽게 중요한 정책방향을 바꾸고 있다는 것이다. 이러한 발상도 역시 지방자치의 근본정신과는 배치되는 중앙집권적 사고에 근거를 둔 것이라고 할 수 있다. 이러한 중앙집권적 정책추진은 지방자치단체의 반발과 불신을 야기시켜서 정책효과를 반감시키게 된다.

따라서 큰 틀에서의 기본적인 계획은 중앙정부에서 수립하더라도 구체적인 추진계획은 지방자치단체의 자율에 맡기는 것이 바람직할 것이다.

지방자치단체의 사회복지전달체계 통합을 위하여 우선적으로 해결해야 할 것은 보건서비스와 복지서비스 전달체계의 통합이다. 양자는 서비스가 일부 중복되거나 상호보완적인 관계에 있기 때문에 서로 다른 전달체계를 활용하는 것 보다 단일한 전달체계를 활용하는 것이 보다 효율적이라고 판단된다. 주민생활지원서비스국 체제에서도 보건소는 별동부대로 활동하고 있기 때문에 서비스 전달체계 통합이라는 본질적인 목적에 부합되지 않는다. 따라서 보건서비스와 복지서비스의 통합 전달체계 구축이 필요하다. 보건서비스와 복지서비스의 통합 전달체계 구축을 성공적으로 달성하기 위해서는 해당 중앙부처의 협조와 지원이 필요하다.

나. 민간부문의 전달체계 재정비

사회복지전달체계 주체의 다원화에 따라서 민간부문도 사회복지전달체계의 중요한 축을 담당하고 있다. 사회복지수요는 급격하게 증가되고 있지만, 전달을 담당하고 있는 공공부문의 능력에는 한계가 있기 때문에 민간부문과의 협력체계 구축이 필수적이다. 현재, 사회복지서비스의 효율적인 전달체계 구축을 위하여 시군구 등 기초자치단체 단위에는 지역사회복지협의체와 민관협의체가 각각 구성되어 있다.

2003년 사회복지사업법이 개정되면서 지역사회복지협의체의 근거조항을 마련하였다. 지역사회복지협의체는 민관 네트워크 형성을 목표로 2006년 6월 전국의 모든 시군구에서 관련 조례의 제정과 대표협의체의 구성이 완료 되었다.

민관협의체는 2007년도 주민생활지원서비스 전달체계의 개편계획이 전국적으로 추진되면서 행정자치부에서는 기존의 지역사회복지협의체가 주민생활지원서비스의 8대 영역 중 복지와 보건 영역만 포괄하고 있어서 본래의 취지에 맞지 않다고 하여 8대 서비스 영역을 전부 포괄할 수 있는 민관협의체 구성을 전국 해당 시군구에 지시하였다. 따라서 현재에는 지역사회복지협의체와 민관협의체가 공공부문의 정책 파트너로 기초자치단체에 이중적으로 구성되어 있다.

양자는 동일한 목적을 가지고 있으며, 구성원도 일치하고 있기 때문에 양자가 제각기 활동할 경우, 정책의 혼선과 자원의 낭비를 가져올 수 밖에 없다. 따라서 양자의 통합이 바람직할 것이다.

3. 지역사회자본의 구축

가. 지역사회자본의 개념과 유용성

지역사회자본은 지역내에 내재된 잠재적 자원이고 구성원들의 주체적인 인식이나 노력으로 얼마든지 배양되고 강화될 수 있는 성질의 것이다. 지역사회자본은 본질적으로 구성원들의 인간관계, 사회적 관계 등에 내재된 무형의 것이다. 이러한 지역사회자본을 발굴하여 개발하는 원동력이 지역사회역량(Community Capacity)이라고 할 수 있다. 이러한 지역사회역량에 대하여 학자들은 지역사회의 삶의 질을 증진시키기 위하여 주민들이 개별적으로 혹은 집단적으로 동원한 일련의 자원 혹은 힘(Easterling, Gallagher, Drisko & Johnson, 1998), 지역사회가 제공하고 이용할 수 있는 능력들에 대한 총체적인 표현(Jackson, 1999), 집단의 문제를 해결하고 지역사회의 안녕과 유지와 증진을 위한 수단이 될 수 있는 인간자본, 조직자원, 사회자본의 상호작용(Chaskin, 2001) 등으로 다양한 개념정의를 내리고 있다.

이러한 지역사회자본의 유용성이 확인되면서 관련 학자들뿐만 아니라 정부와 국제기구에서 조차도 지역사회자본을 구축하여 활용하려는 노력을 하고 있다. 예를 들면, 세계은행(World Bank)은 지역사회자본에 관한 인터넷 홈페이지를 운영하고, 그 안에서 지역사회자본 측정을 위한 각종 도구를 정리하여 소개하고 있다. 영국이나 캐나다 정부와 주요 대학에서도 지역사회자본에 관한 연구나 프로그램을 소개하고 있다.

나. 지역사회자본의 구성요소

지역사회자본은 지역사회 관계망, 지역사회내의 신뢰와 상호․호혜적 문화 등으로 구성되어 있다(Mattessic & Monsey, 1997).

지역사회관계망은 지역사회구조를 파악할 수 있는 중요한 개념으로 우리가 성취하고자 하는 사회복지정책 목표의 실천에 필요한 도구적 역할이나 실천의 도덕성 구축을 지원하는 역할을 한다. 지역사회 내의 제도적 관계망은 신뢰와 호혜성에 대한 장기적인 관계, 비전의 공유, 상호이익, 재정적 연결 등 4가지 요소로 구성되어 있다. 여기서 재정적 연결이란 경제적 이익안에서 합리적 선택과 재정적 이익을 함께 선택하는 것을 말한다. 주로 사회자본형성을 위한 관계망에 참여하는 부문은 정부, 박애주의, 교육, 재정, 기술, 정치 등이다. 이러한 지역사회 관계망을 가지고 자본지역사회자본을 구축하고자 할 경우, 모든 인간관계에 있어서 가장 본질적인 요소인 상호간 신뢰가 매우 중요하다. 지역사회를 변화시키기 위하여 지역사회자본을 구축하고자 할 때, 종종 위험이 요구되는 상황이 발생하기도 하고 오랜 시간동안의 인내와 고통을 요구되는 상황이 발생하기도 한다. 이러한 상황이 가져오는 신체적․정신적 소모를 견뎌내게 하는 힘이 신뢰라고 할 수 있다. 지역사회 내의 상호신뢰를 구축하기 위해서는 지역주민과 사회복지정책 추진주체들이 비전과 목표를 공유하고, 상호간의 공통된 이해를 기반으로 하는 의사소통체제를 구축하여야 한다(홍현미라, 2006).

상호호혜성은 지역사회문화를 구성하는 중요한 요소로 지역사회자본 구축의 필수적인 요소이다. 지역사회 내의 상호간 협력을 위한 상호호혜성은 오랜 기간을 거쳐서 형성된 지역문화를 바탕으로 사람들간의 접촉, 사회자본을 통한 이익 경험 등을 기초로 하여 구축될 수 있다. 상호호혜성을 바탕으로 형성된 지역사회규범은 가족이나 학교, 교회 등 지역공동체 조직을 통하여 지역사회의 질서를 유지시켜 준다.

다. 지역사회자본의 구축정책

1) 지역사회경제개발정책

지역사회경제개발정책은 지역내의 기업, 종교단체, 시민단체, 사회복지기관, 은행, 교육훈련을 위한 연구기관, 전문가 등이 지방자치단체와 관계망을 구축하여 주로 도시근린지역사회의 빈곤문제와 도시개발문제를 해결하기 위한 정책이다. 이들은 크게 정체적 지원, 재정적 지원, 기술적(전문적) 지원 등으로 나누어서 관계망을 형성할 수 있다.

지역사회자본 구축이라는 관점에서 지역사회경제개발정책은 다음과 같은 장점을 지닌다(Gitell & Vidal, 1998).

첫째, 관련된 자원간의 사회관계형성과 활용 기술에 따라서 지역사회자본 구축의 가능성이 높아진다.

둘째, 지역사회를 변화시키고 발전시키기 위한 전략의 수립과 집행에 관한 지역사회구성원들의 신뢰성 확보에 도움이 된다.

2) 포괄적 지역사회접근정책

포괄적 지역사회접근정책은 저소득층 지역의 아동기 빈곤, 청소년 범죄, 가족해체 등 구체적인 문제해결을 통한 사회안전망 구축하고 침체된 지역사회를 재생시키기 위한 정책이다. 이 정책은 구체적인 사회문제 해결에 초점을 맞추기 때문에 특정 사회문제와 관련된 서비스 제공기관, 가족, 클라인언트연합체 등이 1차적인 사회관계망을 구축하고 학교, 정부, 대학 등이 이들 문제해결을 지원하기 위한 2차적인 관계망을 구축하는 것이 바람직하다.

포괄적 지역사회접근정책은 특정한 지역사회문제의 해결에 초점을 맞추고 있지만, 지역사회 구성원간의 유대강화를 통하여 사회관계망을 구축하고 궁극적으로는 전체 지역사회의 재생을 유도하는 포괄적인 지역사회변화정책이라는 장점을 가진다.

3) 지역강화와 기업공동체정책

지역강화와 기업공동체정책은 빈곤이나 실업 등과 같은 직접적인 개인의 생존과 관련된 사회문제를 해결하기 위한 정책이다. 빈곤한 지역사회를 격려하고 서로 믿고 사는 사회로 발전시킨다는 목표를 가지고 빈곤지역 주민의 경제적 능력과 삶의 질을 향상시켜서 생산적인 지역사회구성원이 되도록 하는 정책이기 때문에 개발과 투자 전략이 매우 중요하다. 이러한 개발과 투자 전략은 역량있는 시민의 참여가 성공의 필수요건이 된다. 이를 위하여 참여기업에 대한 면세혜택, 최대한의 이익 보장 등의 시책이 중요하다(Wallace, 2004).

4) 지역사회조직화정책

지역사회조직화정책은 구성원들의 내부적인 힘과 역량을 강화하여 구성원의 삶의 질 향상을 위한 정치, 경제, 사회 등의 관계를 재구조화하려는 정책이다. 이 정책에서의 사회자본을 지역사회에 구축하려는 목적은 자치능력과 자치권한의 확보이다. 이 정책에 있어서 사회관계망은 유사한 가치와 이익을 공유하는 관련 당사자들이 참여하여 내적을 강화시킨다는 장점을 가지고 있다. 이는 지역내의 자발적인 시민사회를 형성하고 이를 성숙시키고 발전시킴으로 해서 지역사회의 내부적인 자체적인 역량을 강화시키고 이를 통하여 지역사회를 변화시키고 발전시킨다는 것이다. 이 정책이 성공하기 위해서는 적극적인 시민참여를 유도할 수 있는 리더십의 육성이 필요하다.

Ⅳ. 결론

복지국가의 위기상황을 겪으면서 현대국가의 사회복지정책은 잔여적 수준의 접근방법에서 제도적 수준의 접근방법으로 변화되어 가고 있다. 제도적 관점에서의 사회복지정책은 사회복지가 물질적 심리적인 측면에서 인간의 직접적인 욕구에 대한 관심증대에 적극적으로 반응하여야 한다는 휴먼서비스의 이념을 기반으로 하고 있다.

휴먼서비스를 지향하는 오늘날의 사회복지정책은 사회구성원 전체를 대상으로 하기 때문에 수비범위가 과거에 비하여 대폭적으로 확대되었다.

지방자치의 성숙과 더불어 공급자 중심의 서비스 전달체계에서 수요자 중심의 서비스 전달체계로의 전환으로 지방자치단체의 기능과 역할을 매우 커지게 되었다. 따라서 앞으로의 사회복지정책은 지방자치단체를 중심축으로 하여 계획되고 집행되어야 할 것이다.

그러나, 우리나라 지방자치단체는 폭발적으로 증가하는 현실적인 사회복지수요를 감당할만한 역량을 갖추지 못하고 있다. 지방자치단체가 적정한 역량을 갖추기 위해서는 중장기적으로 중앙정부의 지속적인 지원이 필요하다. 다만, 지방자치단체의 자치능력 향상과 역량강화라는 측면에서 중앙정부의 간섭과 통제 등 영향력을 확대하는 방향으로의 변화는 바람직하지 못하다. 지방의 자치권을 보장하고 중앙정부의 영향력을 최소화하기 위해서는 중앙-지방간의 명확한 역할분담이 필요하다.

아울러서 재원과 인력의 한계를 가지고 있는 지방자치단체는 민간부문과의 협력과 연계가 효율적인 사회복지정책 추진을 위한 필수 조건이 된다.

마지막으로 지역주민이 스스로의 힘으로 지역 내의 일을 자주적으로 처리한다는 지방자치의 이념에 입각하여 지방자치단체가 중심이 되는 사회복지정책을 수립하고 집행하기 위해서는 지역사회 내부 역량의 강화가 필요하다. 따라서 지역사회의 내부 역량을 강화시키기 위한 지역사회자본을 발굴하고, 이를 개발하여 활용하는 시스템의 구축과 적극적인 노력이 필요하다. 이를 위해서는 구성원 전체가 공감하는 비전과 목표의 수립과 적극적인 주민참여가 필요하다.

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