	토론문-2
	사회투자전략의 진의(眞意)는 무엇인가
	노 대 명 (한국보건사회연구원 연구위원)

토론논문:

1) 김연명, 대안복지모델로서 사회투자전략의 의미와 쟁점

2) 김재진, 사회투자의 확대를 위한 조세개혁의 방향과 과제

1. 사회투자전략의 진의(眞意)는 무엇인가

위의 두 글에 대한 의견을 개진하기에 앞서, 우리사회에서 최근 사회투자전략이 주요한 이슈로 거론되는 현상에 대한 설명이 필요할 것으로 판단된다. 이미 많은 논문이 우리사회에서 사회투자전략의 이론적․실천적 함의를 지적한 바 있다. 다소 도식화의 위험을 무릅쓰고, 우리사회가 사회투자전략을 수용해야 한다고 주장하는 논자들의 입장이 크게 두 가지로 구분될 수 있다는 점을 언급하고자 한다.

첫째, 사회투자전략을 세계화 시대의 변화된 사민주의 복지전략 또는 제3의 길 전략으로 이해하는 것이다. 이는 시장부문에서의 경쟁과 개방을 불가피한 것으로 수용하고, 복지․노동정책을 통한 사후적 개입에 초점을 두는 것이다. 그리고 그 핵심목표는 환경변화에 대한 개인의 적응력 강화를 통해 사회적 부담을 최소화하는 것이다. 최근 사회투자전략을 강조하는 논자들 중에는 현실적으로 우리사회가 이러한 선택을 할 수 밖에 없지 않는가라는 문제를 제기하기도 한다.

둘째, 사회투자전략을 한국사회의 보수적 정치․사회체제를 우회할 수 있는 전략으로 이해하는 것이다. 우리사회는 지난 10년간 복지확장을 시도하여 왔으나, 향후 이에 대한 비판적 공세가 재개될 개연성을 가정하는 것으로 판단된다. 따라서 이러한 비판적 공세에 맞서 복지정책을 강화하기 위한 전략으로 사회정책이 단순한 소비적 성격을 가진 것이 아니라 투자적 성격을 가진다는 논리를 제시하는 것이다. 이는 첫 번째 입장과 큰 차이가 없는 것으로도 이해할 수 있으나, 투자적 성격을 갖는 정책 외에도 보장성이 강한 사회정책을 패키지로 강화하는 전략을 염두에 두고 있는 것으로 보인다.

위의 두 입장은 결과적으로 큰 차이가 없어 보이지만, 출발선상에서는 분명 중요한 차이를 갖고 있는 것으로 이해할 수 있다. 하지만 현실에서 양자를 판별하기란 여간 어려운 일이 아니다. 첫 번째 입장을 공공연하게 표방하는 연구자를 만나기란 쉽지 않다. 그 이유는 우리사회의 지적 풍토에서 경쟁과 개방을 불가피한 대세로 수용하고 복지․노동정책을 통한 보완을 강조하는 입장이 설 자리가 취약하기 때문이다. 따라서 대부분의 논자들은 ‘묵시적으로’ 두 번째 입장을 견지하고 있는 것처럼 보인다. 하지만 문제는 결과적으로 유사한 주장에 대해 그 진의(眞意)를 파악하기가 쉽지 않다는 점이다. 연구자 개인의 전략적 선택일 수 있으나 그것이 사회정책의 방향을 결정하는 집단적 선택으로 발전할 수 있는가에 대해서는 여전히 의문이 존재하기 때문이다. 물론 현재 국내에서의 논의가 그러한 집단적 합의를 도출하기 위한 노력의 일환이라고 볼 수도 있을 것이다.

물론 오늘 발표하는 두 연구자의 이론적 시도에 높은 점수를 주고 싶다. 그것은 그 입장에 동의하는가의 문제를 떠나 연구자의 도전적 시도로서 매우 큰 가치가 있음을 인정하는 것이다. 이미 제3의 길에 대한 비판의 전례가 있었음을 감안하면, 사회투자전략은 비판하기 매우 좋은 주제일 수 있다. 그럼에도 새삼 이 전략에 주목하는 것은 쉽게 취하고 쉽게 버리는 학문풍토에서 매우 흥미로운 일이다.

2. 사회투자전략은 ‘새로운’ 대안인가

사회투자전략 또는 사회투자국가라는 용어는 무엇을 지칭하는가. 이 문제와 관련해서 김연명 교수는 Perkins나 Lister 등의 정의를 통해 보다 구체적인 의미를 도출하고자 시도하고 있다. 다양한 정의 속에 공통적으로 나타나는 것은 ①성장과 분배의 균형 또는 조화, ②개인의 역량강화, ③경제활동참여 촉진 등이다. 그리고 그 저변에는 경제정책, 노동정책, 복지정책에 대한 특정한 방향과 정책적 조합이 자리하고 있다. 하지만 현재 국내에서 논의되고 있는 사회투자전략은 그것이 어떠한 경제․사회정책 조합을 의미하는지에 대한 명확한 설명이 없는 상황이다.

‘단순히’ 사회투자전략을 몇몇 중요한 사회정책 - 아동복지, 여성복지, 사회서비스 등 - 과 동일시한다면, 서구 복지국가 대부분이 사회투자전략을 채택하고 있는 것처럼 과장될 수 있다. 하지만 이러한 정책 대부분은 이미 오래전부터 전통적 복지국가에 의해 추진해 왔던 것이다. 결국 사회투자전략은 특정국가의 경제․사회정책 조합 및 성과에서 시사점을 발견하는 것이 가장 손쉬운 방법이다. 그리고 사회투자전략은 영국에서 그 모델을 발견하는 것이 불가피하다. 이따금 스웨덴이 그에 앞서 사회투자전략을 채택했다고 말하는 것은 맥락을 벗어난 것으로 여겨진다. 사용하는 용어가 같고 추상화된 이념이 유사할지 모르나, 영국과 스웨덴의 사회투자전략은 매우 이질적(isomorphism)이기 때문이다. 스웨덴에서의 사회투자전략은 연대임금제도와 강력한 노동시장정책이 근간을 이루고 있었던 반면, 영국은 노동의 유연화와 상대적으로 취약한 노동시장정책을 특징으로 하고 있다. 더욱이 이들 국가의 사회보장체계는 매우 상이하다.

앞서 언급한 바와 같이 사회투자전략은 특수한 형태의 경제정책, 교육정책, 노동시장정책, 복지정책의 <특수한 조합>이다. 하지만 국내의 사회투자전략은 이 문제와 관련해서 제3의 길을 수용하지도 그것을 넘어선 대안을 발견하지도 못한 상황이다. 김연명 교수 또한 발표문의 결론에서 아직 “사회투자전략이 경제․사회정책을 포괄하는 하나의 대안적 사회패러다임으로 보기에는 한계가 있다”고 지적한다. 그렇다면 여기서 좀 더 근본적인 질문을 제기할 필요가 있다. 한국의 사회투자전략 담론은 기든스의 제3의 길과 차별화된 새로운 대안을 모색하려는 야심을 품고 있는가. 또는 제3의 길에서 나타난 많은 정책들과 차별화된 대안을 제시할 잠재력이 있는가.

이 문제와 관련해서 필자는 현 사회투자전략 담론이 경제․사회정책 전반의 조합에 대한 명확한 입장을 표명해야 한다는 점을 지적하고자 한다. 지금까지 개진된 사회투자전략 담론 속에서는 암묵적으로 제3의 길이 표방하고 있는 경제정책에서의 개방, 노동시장정책에서의 유연화, 복지정책에서의 축소지향성 등을 발견할 수 있다. 물론 필자는 그것이 옳고 그름을 말하려는 것이 아니다. 다만, 사회체계의 근간을 이루는 중요 정책에 있어 사회투자전략이 제3의 길 담론과 동일한 전제를 공유하고 있다면, 그것과 크게 다르지 않다는 점을 인정해야 한다는 것이다. 반대로 제3의 길과 다르다면, 명시적으로 그것을 보완하기 위한 이론화 작업을 공표해야 한다는 것이다.

3. 사회투자전략은 비약을 피할 수 있는가

사회투자전략 또는 사회투자정책의 핵심은 고용친화적 또는 효과지향적 사회정책이라고 말할 수 있다. 그것은 보육서비스 강화를 통한 여성의 경제활동참여, 아동교육에 대한 지원확대를 통한 빈곤대물림 차단, 근로빈곤층에 대한 근로유인 등 전체적으로 노동공급을 확대함에 있어 효과와 효율성을 중시하는 접근이다. 달리 표현하면, 개방과 경쟁을 통한 성장전략을 뒷받침할 수 있는 고용친화적 사회정책(Employment Anchored Social Policies)이다. 이 논리는 성장을 통해 일자리를 창출하고, 빈곤층 및 취약계층의 인적자본을 개발하여 취업을 촉진하며, 이를 통해 복지의존성을 해소하는 것이다. 물론 이러한 축소 지향적 복지개혁은 일정 수준의 복지지출을 전제하고 있는 것이다.

이 사회투자전략을 택한 국가의 경제적․사회적 성과는 어떠한가. 국가와 논자에 따라 해석이 엇갈리고 있지만, 블레어가 집권했던 지난 10년간의 영국을 예로 들어보자. 영국은 경제성장률 측면에서는 긍정적인 성과가 있는 것처럼 보인다. 최근 퇴임한 블레어에 대한 평가에서도 집권기에 2~3%의 성장률을 유지했던 것이 큰 성과로 간주되고 있다. 하지만 소득분배의 추이(지니계수)를 보면, 그 성과는 결코 긍정적이지만은 않은 것처럼 보인다. 이는 현대국가의 특성을 나타내는 노동(실업)․소득(빈곤)․재정(사회지출)의 트라이앵글에서, 영국이 미국처럼 실업률은 낮지만 저임금노동이 증가함에 따라 빈곤율이 증가하고, 재정건전성을 확보하기 위해 복지축소가 진행되는 사회체제로 이행하고 있음을 말해준다.

그리고 개별적인 사회투자정책의 성과 또한 매우 편차가 크다는 것을 알 수 있다. 어떤 정책은 단기간에 그 효과가 나타날 수 있으며, 다른 정책은 장기간에 걸쳐 그 효과를 나타내게 된다. 아동에 대한 지원확대는 아동빈곤문제 해결에 효과를 나타낼 수 있다. 그러나 이러한 정책이 성인빈곤층과 같이 아동․노인 등 취약계층을 보호하는 집단문제를 해결하고 있는가에 대해서는 의문의 여지가 있다. 달리 표현하면, 일종의 구원의 종교처럼 현세를 희생해야 하는 구조를 띠고 있다고 말할 수 있는 것이다. 근로빈곤층은 인적자원을 개발하고 사회서비스부문에 진입하지만, 그것이 빈곤을 벗어나게 하지 못한다. 결국 사회투자전략은 성격이 다른 문제에 대한 일종의 ‘시간차 공격’이며, 인구학적 집단 중 ‘특정집단에 대한 선호’라는 점에 문제가 있다.

그렇다면 우리사회에서 사회투자전략은 무엇을 약속할 수 있는가. 이 문제에 대한 고민은 발표문에 잘 나타나 있다. 김연명 교수는 “사회투자정책을 고전적 복지국가를 경험하지 못한 한국에 적용할 경우 핵심적 쟁점은 고전적 소득보장프로그램과 사회투자프로그램을 어떻게 유기적으로 결합시킬 것인가에 있다”(p.16-17)고 언급하고 있다. 이는 한국에서 사회투자전략이 처한 딜레마가 무엇인지 말해주는 것이다. 물론 우리사회도 사회투자정책이 강조하는 문제 또는 집단에 대한 지원강화가 필요하다. 예를 들면, 아동과 여성 그리고 근로빈곤층, 복지수급자에 대한 지원이 필요한 것이다. 하지만 우리의 경우는 소득보장을 강화하기 위한 지출확대와 사회투자를 위한 지출확대가 동시에 이루어져야 하는 부담을 안고 있다. 이는 사회보험가입률이 높고, 공공부조제도 수급자가 많은 영국에 비교할 때, 이른바 ‘현세를 희생시키는’ 양상을 심화시킬 수 있음을 의미한다.

빈곤층 및 취약계층이 필요로 하는 사회서비스 공급을 확충하는 것은 유효한 전략일 수 있다. 또한 인적자본개발 및 훈련프로그램을 통해 근로빈곤층의 취업을 촉진하는 것도 중요하다. 하지만 이것은 500만명이 넘는 빈곤층과 700만명 이상으로 추정되는 저소득층에 대한 소득보장체계가 제대로 작동하지 못하는 상황에서 문제를 더욱 복잡하게 할 수 있다. 잔여적 복지정책의 취약한 기반위에 선별적 접근이 덧 붙여지는 양상을 나타낼 수 있는 것이다. 보편적 서비스가 거의 없는 우리사회에서 사회투자정책은 빈곤층 중심의 지원이라는 관성을 벗어나기 힘든 상황에 놓여 있는 것이다. 이는 사회투자전략이 전체적으로 노동․복지․교육정책을 어떻게 조합할 것인가에 대한 고민이 더 필요하다는 것을 의미한다.

‘소득보장과 사회투자전략의 조합’은 이 점에서 세대간 선택과 정책영역 간 선택이 잔여주의와 선별주의의 기형적 결합에 이르지 않게 해야 할 것이다. 필자는 한국 사회정책이 낡은 위험(Old Risks)을 뛰어넘어 새로운 위험(New Risks)에 천착하거나, 현재적 모순을 뛰어넘어 미래의 모순에 천착하는 과정에서 나타날 수 있는 비약에 주의해야 한다는 점을 지적하고자 한다. 현재 우리사회는 현재의 빈곤과 소외문제를 뛰어 넘어 미래의 위험요소에 과도한 자원을 투입하는 것은 아닌지 고민이 필요한 것이다. 예를 들면, 아동․노인․장애인 등 취약계층을 부양해야 하는 현재의 근로빈곤층 문제를 방치한 채, 아동에 대한 선별적 지원을 강화하는 중장기 정책은 바람직한 선택인가. 노동수요가 부족한 사회에서 여성의 경제활동참여를 촉진하는 각종 정책은 어떠한 효과를 기대할 수 있는가. OECD국가의 ALMP가 노동시장의 왜곡으로 효과를 발휘하지 못하는 상황에서 인적자본개발과 사회적 자본의 육성은 실제 어떠한 결과를 나타낼 수 있는가. 이러한 의문은 현재 우리사회에서 논의되고 있는 사회투자정책의 성과를 의심하게 한다.

더욱이 사회투자전략이 지출확대전략으로 유효한 것인지에 대해서도 의문의 여지가 있다. 사회투자정책은 성장전략에 큰 기여를 하기 힘들다. 그리고 사회투자전략이 성장전략에 어떤 영향을 미쳤다는 그러한 구체적인 사례를 발견하기도 힘들 것이다. 물론 사회지출의 총량을 늘리는 전략으로서 의미를 찾을 수 있을지 모른다. 하지만 그것은 앞서 언급한 바와 같이 정책의 비약을 초래할 위험성을 안고 있다. 최근 사회투자전략을 표방하는 각종 사회정책이 충분한 밑그림 없이 추진되는 것은 그간의 행정적 관성에 비추어 볼 때, 새삼스러운 일이 아니다. 그리고 그것은 자원투입에 있어 교란을 가져오기 때문이다.

만일 사회투자전략이 단순한 복지확장이 아니라 ‘확장기의 복지개혁’을 의미한다면, 각각의 개별화된 정책이 우리사회에서 어떠한 결과를 나타낼 것인지 종합적인 판단이 필요하다. 그것은 각 사회투자정책이 사회정책 영역의 전체적인 Mapping과 그 시간적 흐름을 감안하여 설계되어야 한다는 것을 의미한다. 사회정책에 있어 미래지향적 투자는 중요하다. 그리고 교육과 훈련에 대한 투자 또한 중요하다. 그러나 그것은 현재의 노동과 삶에 대한 투자와 결합되어야 한다. 물론 이것이 소득보장을 확대하면 된다는 단순한 논리로 귀결되어서는 않될 것이다.

4. 사회투자전략의 재원마련은 가능한가

사회투자전략 또는 사회정책이 그것을 추진하는데 필요한 재원을 마련하는 문제는 아무리 강조해도 지나치지 않다. 현재 사회투자전략이 탄생한 저변에도 이 문제에 대한 고민이 도사리고 있을 것이다. 그리고 이 문제와 관련해서 우리사회가 처한 현실은 김재진 박사의 논문을 통해 잘 설명되고 있다. 그리고 현재의 예산배분 문제 이상으로 중장기적인 관점에서 재원을 마련할 수 있는 방안을 강구하는 것이 중요하다는 점에 동의한다. 누진세나 부유세가 나름대로 중요한 의미를 갖고 있다는 점을 인정하지만, 세수기반을 확충하는데 주력해야 한다는 것은 충분히 납득할 수 있는 일이다.

다만, 이 사회투자전략을 수행하는데 필요한 재원확보 방안과 관련해서 다음 두 가지 의견 또는 질문을 하고자 한다.

첫째, 현재의 예산배분방식이 구조적 한계를 안고 있는 것은 아닌가 하는 점이다. 우리사회가 토목국가에서 사회국가로 이행해야 한다면, 현재와 같이 사회정책을 확충하기 위해서는 국채를 발행하는 것이 불가피한가에 대한 반문이다. 이는 각종 예산이 관성적으로 현재의 사업을 유지하는 기득권 싸움을 하고 있는 것은 아닌지, 그에 따라 예산배분과정에서 조정이 아니라 단순 확대가 이루어지고 있는 것은 아닌지 하는 점이다. 그리고 이러한 관성은 정부의 서비스를 제공기능을 혁신하기보다, 기존의 조직과 인력을 유지하게 하는 결과를 초래하는 것은 아닌가하는 점이다.

둘째, 조세를 통한 재원마련 이외에 가계의 지출절감을 통한 해결방법을 고민해야 하는 시점은 아닌가 하는 점이다. 최근 개별가구의 사회보험 분담금은 빠른 속도로 증가하여 왔다. 일부에서는 여전히 그 부담이 증가해야 한다고 말하지만, 개별가구의 입장에서 본다면, 주거와 교육비에 대한 지출부담으로 인해 세금인상에 우호적이기 힘든 상황이다. 이는 모두가 알고 있는 바와 같이 주거비와 교육비를 절감하는 방안이 마련되지 않는 한, 추가적 부담이 용이하지 않다는 것을 의미한다. 그렇다면 사회투자전략이든 사회정책이든 재원문제는 소득과 조세를 넘어 가계지출의 문제에서 출발해야 하는 것은 아닌가.

5. 결론에 대해

필자의 자기고백을 하자면, 사회투자전략이 이러저러한 문제점이 있다는 것을 지적하고 있으나, 그것을 보완하거나 그것을 대체할 수 있는 대안이 무엇이라고 말하지 못하고 있다. 이 점에서 치열한 고민의 연장선에서 나타난 이러한 대안적 담론의 가치를 폄하하고 싶은 생각은 없다.

다만, 사회투자전략이 어떠한 성과를 거두기 위해서는 사회정책 전반에 걸친 Mapping이 필요하다는 점과 그러한 논의가 현재와 같은 집단적 토의과정을 통해 공유된 인식으로 전환되어야 한다는 점을 지적하고자 한다. 사회투자전략이 제3의 길에 대한 비판적 검토위에서 새로운 모습을 갖추기 위해서는 노동정책과 교육정책 전반에 대한 보다 근본적인 검토가 필요할 것이다. 그리고 이러한 정책이 현실에 투영되기 위해서는 집단적으로 공유되어야 할 것이다. 이 담론은 그 자체로 정치적 또는 정책적이다. 그것이 중장기적 비전이기에는 지나치게 구체적인 정책에 주목하고 있으며, 사회정책의 확장을 목표로 하는 실천적 성격이 강하기 때문이다.

끝으로 우리사회가 노동단절과 소득단절이 심화되는 불안정국면에 진입하고 있으며, 사회정책은 이러한 역동적 변화에 대처할 수 있는 패러다임을 모색해야 한다는 점을 강조하고자 한다. 그러한 전략의 하나로 개인의 적응력을 강화하는 것은 중요하다. 아울러 이들을 위한 소득보장체계를 구축하는 것 또한 중요하다. 그러나 이를 연계하는 이념이 Welfare to Work일 필요는 없다. 아니 그러한 정책의 실현 가능성은 점점 약화되고 있다. 그렇다면 현재 “이행기 노동”의 문제를 해소할 수 있는 방안의 하나로 Work in Welfare에 대한 고민이 필요한 것은 아닌가. 현실여건을 무시한 채, 관대한 복지를 주장하기 힘들다면, 복지의 효과적인 자원배분 전략이 모색되어야 하는 것은 아닌가.