	발제문
	양극화와 사회서비스 체계의 재편
	남 기 철(동덕여자대학교 사회복지학과 교수)

1. 들어가는 말

최근 몇 년간 사회복지와 관련된 이슈들이 과거에 비해 폭발적으로 증가하고 있다. 이는 90년대 말 경제위기 이후 지속적인 빈곤문제와 경제적 여건이 배경이 되고 있다. 한편으로는 친복지적 정권으로 이야기되는 정부의 복지정책 확충도 관련될 수 있다.

그러나 그 와중에서 한미 FTA와 같은 신자유주의적 세계질서와 관련되는 주요 정책방향이 문제를 더욱 복잡하게 만들어가고 있다. 결국 본질적으로 보수적인 정책방향의 사회적 폐해를 완충하는 잔여적 복지모형이 두드러지게 되는 것으로 보이기도 한다. 최근 의료보호제도 개악 등과 같이 일부 사회복지관련 정책에서도 정부의 보수적 입장이 드러나기도 한다.

이러한 상황에서 복지와 관련된 여러 가지의 논란이 나타나고 있다. 최근 사회복지의 새로운 담론의 부재, 혹은 패러다임 전환 필요성 등의 언급이 많이 나타난다. 그리고 이러한 논의는 어떤 경우에는 브랜드 설정 식으로 구체성을 결여하기도(혹은 의도적으로 생략하기도) 한다. 여러 제도의 개편상황과 관련되어 기술적 논의는 풍부해지고 있지만 패러다임 수준에서 지향점을 제시하는 전략적 논의가 빈약하다는 문제의식의 발로이기도 하다.

심지어 실무적으로 사회복지 현장에서는 상당히 중요한 이슈임에도 불구하고 충분히 주목을 받지 못하는 경우도 있다. 얼마 전 노인복지서비스 인프라와 관련되어 일인시위가 일어났던 사안도 그 중의 하나일 수 있다. 노인장기요양보장제도의 실시를 목전에 두고도 막상 이를 실행할 지역사회 인프라 주체의 여건에 대해 고려가 부족한 탓이다. 얼마전 노인장기요양보장제도와 관련한 논란과정에서 시민단체가 발표한 성명서는 이같은 내용을 잘 보여주고 있다.

제일 먼저 지적할 것은 서비스를 제공하기 위한 시설과 인력 등 서비스 인프라 구축이 제대로 진행되고 있느냐는 것이다. 정부가 낸 자료를 보더라도 현재 이에 대한 준비는 매우 부족하다. 2006년 기준 노인요양시설 충족률은 전국 평균이 66% 수준인데, 울산이 115%로 수요대비 공급이 초과된 상태인 반면 서울은 37%, 광주·전남 52%, 대구 53%, 부산 54%, 충남 56% 등으로 지역별 편차가 심하다. 인력과 관련해서는 노인복지법 개정을 통해 ‘요양보호사’제도를 신설했는데, 정부 추산 4만 8천 명 중 새롭게 확충해야할 3만 4천명에 대하여 이들 인력을 어떻게 양성할 것인지 세부적인 계획이 아직도 나오지 않고 있다......(중략).....

시설과 인력 등 서비스 인프라 구축과 관련하여 더욱 큰 문제는 정부에 이를 시장에 맡겨 민간의 참여를 장려하려 한다는 점이다. 노인장기요양제도와 같은 사회서비스의 효과적 공급과 질 관리를 위해서는 공적 인프라 구축이 중요하다. 이를 시장에 맡겨 놓으면 과당경쟁으로 인한 서비스 질 하락과 노동력 착취 현상이 나타날 것이 뻔하기 때문이다. 그런데 정부는 부족한 시설을 확충하기 위해 적극적으로 정부 재정을 투여하려 하기는커녕 각종 규제완화를 통해 민간의 참여를 독려하려 하고 있다......(중략)......

한편, 서비스 공급 및 이용에 대한 공공적 통제가 이루어지기 위해 필수적이라고 할 수 있는, 가입자 및 서비스 수요자 참여 방안이 부실하게 만들어지고......(이하생략)

최근 나타나는 사회복지관련 이슈에 대해 적절한 논의와 환류가 이루어지지 못하는 것은 폭발적으로 많은 이슈가 생겨나는 것도 이유이지만 다른 한편으로는 사회복지계 내에서의 소화능력도 문제일 수 있다. 많은 경우에 기술적 보완을 넘어서는 사회복지 전반의 전략적 혹은 패러다임에 대한 논의는 거시적인 틀에서 이루어지며 특히 구체적인 서비스보다는 제도의 얼개 혹은 큰 규모의 정책적 수준에서 제기되어 왔다. 사회복지서비스 영역에서는 ‘큰’ 논의는 일반적인 양상은 아니었다. 그리고 일면 이것이 더 자연스럽다.

사실상 얼마 전까지만 해도 우리나라에서 사회(복지)서비스의 기본적 골간은 ‘사회복지시설’과 ‘감면’이라고 할 수 있다. 또한 서비스 방식의 문제를 떠나 서비스의 수준 역시 극히 제한적이기 때문에 우리나라의 사회서비스는 명목적이고 전시적인 상황에 머물러 있었다고 볼 수 있다. 때문에 연구나 논의의 측면에서도 그간 사회복지서비스의 영역에서는 ‘(국가책임의) 서비스 절대량을 늘려야 한다’ ‘전달체계를 확충해야 한다’는 논의가 대부분이었다.

그런데 과거에 비해 최근의 양상에서 눈에 띠는 점의 하나는 사회복지 내에서 사회보험이나 공공부조 관련 논란에 가려 비교적 논의 중심에 있었던 경험이 상대적으로 적은 ‘서비스’ 영역에서의 쟁점들이 점차 부각되고 있다는 점(물론 보육을 중심으로 한 이슈의 부각은 좀 더 오래되었지만 이에는 몇 가지 독특한 정치적 쟁점이 섞여 있었음)이다. 이는 사회복지서비스가 최근 주요한 정책변화를 맞이하고 있기 때문이기도 하다.

이 발제문은 상대적으로 이러한 논의가 적게 되었던, 그러나 소위 사회복지 필드라 불리우는 실천현장에서는 더 많은 관심의 대상이 되고 있는, 사회서비스의 실제적 재편들에 초점을 두어 살펴보고자 한다.

그런데 이러한 논의가 정밀하게 진행되기에는 사실상 서비스의 개념 자체부터 조금은 혼란스러운 상태이다. 이는 관성적으로 ‘사회보장’을 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스로 삼분하여 인식하던 패턴과도 관련된다. 게다가 사회복지서비스는 ‘시설’ 외에는 별로 두드러지는 것이 없었고 특히 공공부조와 연계되어 극히 잔여적인 성격을 가지고 있어 서구의 ‘사회서비스’와는 차이가 컸던 까닭이기도 하다.

그러나 얼마 전부터 우리사회에서도 ‘사회서비스’라는 용어가 많이 사용되면서 그 범주에 대해 실제적 고민이 발생하고 있다. 연구자들만이 아니라 정부에서도 부처별로 혹은 정책별로 사회서비스의 개념이 다르게 설정되기도 한다.

사회서비스의 개념을 광의로 볼 때는 사회서비스는 사회복지 전반 혹은 그 이상의 범주에서 공공의 활동을 포괄하는 의미가 되곤 한다. 교육, 주택 등의 분야는 물론이고 국방, 치안, 환경, 문화 등 전통적으로 사회복지 외부의 영역으로 여겨져 온 많은 분야에서의 비시장적 활동 특히 정부의 활동을 모두 지칭하게 된다. 경우에 따라서는 집합적 소비성을 띤 영역에 대해 시장의 영리활동이 포함되기도 한다. 반면 사회서비스를 협의로 보았을 때는 주로 사회적 보호(social care)와 관련되어 대면적 관계를 활용한 방법으로 제공되는 서비스를 일컫는 것이 된다. 물론 광의나 협의의 구분 자체도 다소 모호하고 이 중 어느 것으로 본다고 해도 배타적인 명확한 범주가 되지는 못한다.

사회서비스에 대한 사회복지분야에서의 연구들은 주료 협의적 관점을 나타내는 경우가 많다. 석재은 등(2006), 정경희 등(2006), 강혜규 등(2007)의 연구에서는 모두 사회서비스의 광의의 개념과 협의개념을 소개하고 있지만 연구 내용에서의 초점은 주로 협의적 의미에서의 사회서비스에 초점이 두어지고 있다. 석재은 등은 사회서비스의 개념과 특성을 종합하여 “사회서비스란 이윤추구를 일차적 목적으로 하지 않으면서 사회적 욕구 충족에 초점을 두는 집합적이고 관계지향적인 활동으로 정의할 수 있을 것이다. 특히 사회서비스의 사회복지적 측면에 좀 더 초점을 맞출 대, 사회서비스는 개인의 삶의 질과 일상적인 참여의 기회를 높이기 위한 사회의 집합적이고 비이윤추구적인 대인적 개입활동으로 규정될 수 있다”고 보았다.

때문에 사회서비스의 특성을 통해 그 개념을 유추해 볼 수도 있다. 석재은 등(2006)은 발(Bahl, 2002)의 견해를 인용하여 사회서비스의 특징을 다섯 가지로 정리하여 제시하고 있다.

① 사회적 관계에 기초한 사회적 상호작용에 의해 수행된다.

② 사회서비스 활동은 도구적인 임무와 정서적 관계를 포괄하는 활동이며 이는 특히 핵심영역인 돌봄노동(cade work)의 성격에서 잘 나타난다.

③ 사회서비스는 공공성과 아울러 개별성이 혼재되어 있으며 다른 현금급여 제도들과 달리 표준화에 어려움이 있다.

④ 복지혼합(welfare mix)이 활성화된다.

⑤ 사회서비스에 대해 국가의 개입형태가 다양하다.

개념을 명확히 구분하여 사용하는 것은 중요하지만 자칫 소모적인 논의로 흐를 수 있어 여기서는 대체적으로 사회적 보호와 관련된 협의적 범주, 사회복지서비스와 유사한 범주로 본다. 그리고 이 테두리 내에서 우리나라의 최근 양극화 상황 속에서 나타나고 있는 사회서비스의 재편 양상을 살펴보고 쟁점이 될 수 있는 사안들을 도출해 보고자 한다.

2. 양극화와 사회서비스

1) 양극화와 근로빈곤

최근 몇 년간 양극화라는 용어는 우리사회의 핵심 화두 중 하나가 되어 왔다. 물론 일각에서는 양극화 현상에 대한 강조가 사실이 아닌 것으로 주장하는 경우도 있다(유경준, 2007 등). 물론 엄밀히 말해 양극화는 빈곤 혹은 불평등과는 다른 의미를 갖는다. 빈곤이 절대적 혹은 상대적으로 일정한 수준에 도달하지 못하는 소득 상황에 초점을 두고, 불평등은 보통 상하위 계층간 격차에 초점을 둔다. 반면 양극화는 중산층의 붕괴 양상을 강조한다. 때문에 양극화는 불평등의 개념과는 다른 지표(Wolfson 지수, Esteban & Ray 지수 등)를 사용하기도 한다.

하지만 대체적으로 많은 사람들은 현재 우리사회의 양극화 상황의 실재나 심각성에 대해 인정하고 있다. 여유진은 우리나라의 불평등 동향에 관한 연구에서 5분위 분배율, 10분위 소득, 지니계수, 애킨슨지수, 엔트로피지수 등 모든 불평등 지표가 외환위기 이후 최근까지 불평등이 지속적으로 증가하고 있음을 보여준다고 지적하였다. 한국의 분배상황은 외환위기의 표면적인 극복 이후에도 나아지지 않고 있으며 특히 소득계층의 양극화가 진행되고 있는 것으로 평가하고 있다. 또한 민승규(2006) 등 다른 연구의 결과를 인용하며 양극화 지수를 분석한 결과에서도 유사한 양상이 나타난다며 불평등과 양극화 심화는 단지 정치적 수사가 아니라 우리사회의 심각한 현실임을 주장하고 있다(여유진, 2006).

양극화는 관련된 문제에 관심을 가진 연구자나 실천가들만이 사용하는 용어가 아니라 이제 우리사회 전체에서 사용되는 화두이다. 물론 정부에서도 양극화라는 용어를 직접 사용해가며 이에 대한 로드맵이나 정책대안들을 발표하고 있다. 가장 대표적으로는 우리나라의 중장기 종합발전전략인 비전 2030에서도 양극화의 심화와 성장과 분배의 고리 약화를 현 단계의 해결해야 할 일차적 문제점으로 제시하고 있다.

사실상 이러한 양극화 논의의 배경에는 얼마 전부터 사회적 관심이 되고 있는 빈곤문제 특히 상대빈곤의 심각성 부각이 있다.

도시가계연보에 대한 한 분석에서 중위소득의 50% 이하를 기준으로 할 때의 상대빈곤은 1998년 10.5%, 1999년의 10.7% 이후 다소 하락하는 듯하였으나 2003년부터 급속도로 증가하기 시작하여 2004년의 상대빈곤율은 그 이전과 비교하여 가장 높은 수준인 11.8%일 뿐 아니라 2003년 이후 상대빈곤율의 심화속도 역시 매우 빠른 상황이다(진보정치연구소, 2005).

<그림 1> 90년대 이후 빈곤률 추이

자료 : 통계청, 도시가계조사 각 연도

양극화에 대응하는 방안은 매우 다양할 것이다. 그리고 특히 ‘사회복지’의 영역은 한 사회가 양극화에 대처하는 대표적인 영역이 된다. 이에 따라 사회복지의 다양한 수단이 모두 동원되는 것은 당연하다. 특히 가장 쉽게 소득보장의 강화가 연결되는 논리이다. 그러나 최근의 빈곤문제에 대해서는 과거의 문제와 다르다는 지적이 많다.

연구자마다 조금씩 다른 논의들도 나타나고 있지만 소위 신빈곤이라는 개념을 둘러싸고 벌어지는 논란이나 사회적 배제에 대한 논의들 역시 최근 빈곤양상에 대한 지적과 관련된다. 사실상 저출산고령화에 대한 문제제기 역시 새로운 빈곤문제 메커니즘과 무관하지 않다. 하지만 현재적 고통과 양상에 대해서는 ‘양극화’라는 용어를 통해 상황을 잘 묘사할 수 있고 그 기본 역동성에는 고용구조의 변화가 자리잡고 있다.

노대명(2006)은 최근 우리사회 양극화와 빈곤문제의 양상이 근로빈곤층이라는 범주를 통해 압축적으로 나타나고 있다고 보았다. 근로능력빈곤층과 근로무능력경활빈곤층을 포함한 근로빈곤층은 이미 전체 빈곤층의 40%를 넘어가고 있다. 원론적으로 볼 때 건전한 경제성장과 좋은 일자리의 창출을 통해 (근로)빈곤층의 소득을 증대시키고 소비를 촉진하여 자영업 부문을 포함한 전반적인 상승을 가져오는 것이 좋다. 그러나 성장담론에서 이야기하는 낙수효과(trickling-down effect)를 통한 우리사회 양극화 문제 해결은 이미 그간의 경험을 통해 지지되기 어려운 방법이다.

<표 1> 한국 근로빈곤층의 규모

구분				전체인구의 %	빈곤층의 %	근로빈곤층의 %
근로능력 빈곤층 (A)	경활 빈곤층	취업 빈곤층	①임금빈곤층	1.0	9.3	30.2
			②비임금빈곤층	0.9	8.0	26.0
			소소계(①+②)	1.9	17.3	56.2
		③실업빈곤층		0.8	7.4	24.0
		소계(①+②+③)		2.7	24.7	80.2
	④비경활빈곤층			0.7	6.1	19.8
	합계(①+②+③+④)			3.4	30.8	100.0
근로무능력 경활빈곤층 (B)	경활 빈곤층	취업 빈곤층	①임금빈곤층	0.2	1.8	20.0
			②비임금빈곤층	0.8	7.2	78.1
			소소계(①+②)	1.0	9.0	98.1
		③실업빈곤층		0.0	0.2	1.9
		소계(①+②+③)		1.0	9.2	100.0
근로빈곤층 (workable & working poor) (A+B)	경활 빈곤층	취업 빈곤층	①임금빈곤층	1.2	11.2	27.8
			②비임금빈곤층	1.7	15.1	37.9
			소소계(①+②)	2.9	26.3	65.7
		③실업빈곤층		0.8	7.6	19.0
		소계(①+②+③)		3.7	33.9	84.7
	④비경활빈곤층			0.7	6.1	15.3
	합계(①+②+③+④)			4.4	40.0	100.0

(단위 : 개인의 %)

주 : 빈곤선은 공적이전전 경상소득을 대상으로 가구규모별 최저생계비를 적용

자료 : 한국보건사회연구원(2003), 『2002년 저소득층 자활사업 실태조사』 원자료(노대명, 2006에서 재인용)

다른 한편으로 기존의 사회보장체계를 강화하여 양극화 문제에 대한 대처를 논의하기도 한다. 하지만 참여정부 이후 복지체계에 대한 논의에서는 최근의 근로빈곤과 양극화(특히 소득양극화)는 과거와는 다른 상황인만큼 새로운 논의들도 있다. 그 중 눈에 띠는 것이 그 이전에는 별로 부각되지 않았던 사회(복지)서비스에 대한 강조가 많이 나타난다는 점이다.

국민의 정부 이후 친복지적 정권에서 사회복지 분야의 양적 성장이 있었다는 사실은 대부분의 사람들이 인정하는 바이다. 물론 생산적 복지의 모호성 혹은 내포되어 있는 성격에 대한 부정적 평가도 많다. 이를 뒤이은 참여정부 출범이래 사회복지 분야의 슬로건으로는 ‘참여복지’가 전면에서 브랜드로 활용되었다. 이 ‘참여’라는 용어가 어떠한 의미를 가지고 있는가에 대해서는 여러 가지 측면에서 논의가 가능하다. 그러나 참여정부의 공약이나 참여복지 5개년 계획 등을 통해서 보건데 대체로 ‘정책결정과 집행 과정에서 국민 참여의 실현’ 특히 결정과정에서의 참여라는 부분이 강조되었다고 할 수 있다.

참여복지 5개년 계획을 보면 가장 중요한 정책목표로서 전 국민에 대한 보편적 복지서비스 제공, 상대빈곤의 완화, 풍요로운 삶의 질 구현을 가장 중요한 정책목표로 제시하고 있다. 하지만 이 목표에 현재까지의 정책내용이 이바지하고 있는가를 볼 때엔 긍정적 평가를 내리기는 어렵다. 이에 대해 이태수(2007)는 정책추진력이 너무 뒤늦게 발동되었다는 점, 참여정부 전반의 성과부진과 담론 수준에 제한된 내용성, 개혁과제에 대한 추진동력을 시민사회와의 연대 속에서 확보하지 못한 점, 복지부문에 대해 시장주의적 접근 접목이 가지는 제한성 등을 지적하며(이태수, 2007) 참여정부의 참여복지정책의 한계를 지적하고 있다.

그런데 그 성과와 효과는 별도로 하더라도 과거와 다른 점 중의 하나는 ‘서비스’ 혹은 ‘사회서비스’에 대한 강조가 참여정부의 복지정책 여러 측면에서 나타나고 있다는 점이다. 지난 2006년 9월 관계부처 합동의 사회서비스 확충전략 보고회 등을 통해 사회서비스 공급과 수요 양 측면에서 사회서비스를 새로운 성장동력으로 삼겠다는 발표가 있었다. 물론 많은 부분이 추상적 로드맵에 머무르고 있는 상황이며 신자유주의적 정책기조를 극복할만한 영향력을 보이지는 못하고 있다. 하지만 전 인구적인 단일한 소득보장 프로그램보다는 사회 구성원의 개별적 욕구에 대응하는 프로그램에 대해, 수요와 공급 양측면에서 새로운 빈곤양상과 맞물려 그 관심이 높아지고 있는 것만은 분명한 것으로 보인다.

사실상 사회가 양극화될수록 사회 서비스는 더욱 절실해진다. 실제 우리 사회는 고령화, 가족 해체, 일자리 기근(job penury) 등으로 그 필요성이 더욱 높아지고 있다. 사회 서비스의 공급 확대는 사회통합성 강화와 일자리 창출이라는 시너지 효과를 통해 서구가 직면하고 있는 ‘삼중의 딜레마(Trilemma)’를 우회할 수 있는 가능성을 보여준다. 사회서비스는 우리사회에서 최근 일자리의 관점에서 다루어져 왔다. 자활이나 사회적 일자리 사업을 통해 사회 서비스를 공급하는 방식이 주를 이뤘다. 하지만 이들 사업은 사회서비스 수요 증가에 따른 공급 인프라로 기능하기에는 한계가 있다. 따라서 사회 서비스 확충은 기존 비공식 부문의 취업자를 공식화하고, 민간에서 양질의 서비스 공급인력을 육성하는 전략적 투자가 필요하다(노대명, 2006).

2) 서구의 신사회위험과 사회서비스

우리가 흔히 복지국가나 사회복지 프로그램에 대한 논의를 할 때, 준거로 많이 삼는 국가들은 주로 북구의 국가들이다. 그리고 스칸디나비아반도를 포함한 북유럽 국가 사회복지체제의 강점은 사회서비스에 있다고 해도 과언이 아니다. 그렇지만 이 경우에도 사회서비스가 초기부터 사회복지 체계를 주도해 왔다고 하기는 어렵다.

사회서비스가 다른 사회보험이나 수당과 같은 다른 사회복지제도에 비해 상대적으로 미발달한 것은 우리나라만이 아니라 다른 나라의 사회복지 발달에서도 일반적 경향이라 할 수 있다. 대인관계적 혹은 사회서비스는 그 속성상 비공식 영역에서 제공되는 경우가 많고 제도적으로 표준화되기 어렵다. 상대적으로 긴 시간동안 지방(local)의 것이고 사적인(private) 것이었다. 따라서 서구에서도 사회서비스에 대한 논의가 부각되는 것은 사회복지 영역 중 상대적으로 늦은 시기이다.

소위 말하는 복지국가 위기의 상황, 그리고 탈산업사회 혹은 지식기반경제의 맥락 속에서 기존의 복지국가 패러다임 재편의 과정을 통해 사회서비스가 많이 부각되었다. 때문에 현재 우리나라의 상황에 주는 의미가 더 부각될 수도 있다.

북구 유럽의 경우에도 복지국가의 위기 속에서 탈근대사회에서의 복지국가 재편 요구가 대두되었다. 기존의 복지국가체계가 근거하고 있던 완전고용과 남성가구주 부양모델에 의한 사회보험 등의 사회보장 토대는 지식기반사회 혹은 탈산업사회의 도래에 따라 크게 위협받는다. ‘새로운 사회적 위험(new social risks)'에 관한 논의들이 이를 반영하고 있다. 복지의 대상맥락이 되는 사회적 위험에 대해 예전 에스핑-안데르센이 ’계급 위험‘, ’생애주기 위험‘, ’세대간 위험‘에 대한 분류를 제기한 바 있다. 이는 근대적 사회복지체계가 일반적으로 작동하는 근대적 산업과 사회구조를 나타내고 있으며 그 내에서 작동하는 사회보장의 방식들을 묘사하기도 한다. 그런데 탈산업사회로의 이행 속에서 가족과 성역할 변화에 따른 새로운 사회적 위험, 노동시장의 변화에 따른 새로운 사회적 위험, 사회보장제도와 관련한 새로운 사회적 위험이 부각되는 것이다.

<표 2> 구사회위험과 신사회위험

구분	OSR	NSR
사회적 토대	제조업 중심의 완전고용	지식정보 중심의 단절적 고용
	핵가족에 기초한 남성부양자 모델	양소득자 모델, 한부모 가족의 증가
형태	산재, 실업, 질병, 노령, 폐질 등으로 인한 소득의 중단이나 상실	아동 및 노인에 대한 케어 단절적이고 불안정한 고용 비정형적인 직업경력
위험의 주 담지자	남성산업노동자	여성노동자, 저숙련 및 비숙련 노동인구, 청년실업자, 아동, 노인, 편모

이 새로운 위험에 대한 논의는 사실상 지금 우리사회에서 많이 화두가 되고 있는 양극화, 사회적 배제, 근로빈곤층 등의 맥락을 포괄하고 있다. 서구의 사회서비스에 대한 강조는 이러한 배경에서 새로운 사회적 위험에 대응하기 위한 전략으로 부각되었고 내용상 사회투자전략과도 많은 관련성을 가지게 된다.

윤홍식(2007)은 테일러-구비를 인용하며 서구 복지국가가 직면한 사회적 위험을 주요하게 세 가지의 방향으로 정리하고 있다. 첫째는 일과 가족생활의 양립과 관련된 위험이다. 여성의 어머니 역할이 고용상의 지위에 영향을 미침으로써 여성의 빈곤화뿐만 아니라 나아가 독립적인 시민으로서 생활하는데 장애가 되고 있다는 점이다. 물론 앞서 지적했듯이 일과 가족생활 양립과 관련된 사회적 위험은 복지체제의 유형에 따라 상이하게 나타난다. 어머니를 노동자로 규정하는 스웨덴과 핀란드 등에서는 이러한 사회위험이 매우 미약하게 나타나는 반면, 여성의 노동자성이 부차적인 것으로 간주되는 영국, 독일 등 자유주의와 보수주의 국가에서는 일과 가족생활 양립 과제가 주요한 사회적 위험으로 부각되고 있다. 또한 같은 보수주의 국가 내에서도 계층에 따라 상이하게 나타나는데 중상층 이상의 여성은 일과 가족생활과 관련된 위험이 미약하게 나타나는데 반해 하층 여성에게는 주요한 사회적 위험으로 작용하고 있다. 둘째는 유급노동과 관련된 위험으로 노동시장의 진입문제, 안정적 고용의 문제, 교육훈련의 접근성 등과 관련해서 나타나는 것이다. 여성과 청년층이 겪고 있는 노동시장 진입의 어려움과 노동시장에 진입했더라도 비정규직에 종사하기 때문에 정규직(남성노동자)을 중심으로 제도화된 사회보험의 대상에서 배제되며 저임금과 빈곤에 시달리게 된다. 전통적으로 적극적 노동시장 정책을 통해 상대적으로 안정된 고용을 보장해온 사민주의 국가들에 비해 그렇지 못한 국가들의 위험 정도가 상대적으로 더 크다. 민영화는 단순히 특정 복지국가 유형에서 나타나는 현상이 아니라 대부분의 국가에서(정도를 달리하지만) 보편적으로 나타나고 있는 현상이다. 이러한 민영화로 인해 사회보장 수준이 계층에 따라 차별적으로 나타나는 경향이 있으며 특히 보수주의적인 사회에서는 그 위험이 더 크다.

유럽연합에서 발간한 근로빈곤층에 대한 실태보고서에는 근로빈곤층이 발생하는 원인을 ①저임금, ②고용의 질, ③가구특성, ④개인특성으로 들고 있다(노대명, 2006에서 재인용). 새로운 사회적 위험 혹은 고용형태에 따른 비정규직과 소득 양극화 문제에서 사회서비스가 필요한 맥락을 유추하게 한다.

사회서비스가 강조된다고 하더라도 그 구체적 양상은 국가마다 다르게 나타난다. 사회서비스의 유형화는 다른 영역에 비해 분명하지 않아 많은 논의가 이루어져 오지는 않았다. 사회서비스에 대한 유형화에 대해 김영순 등은 바알레와 먼데이의 유형화 논의를 기반으로 하여 공공서비스모델(public social service model), 가족주의모델(family care model), 자산조사-시장의존모델(means-tested model), 보충주의모델(subsidianty model) 등을 구별하였다. 그리고 여기에 일본을 필두로 하는 동아시아 가족주의 유형을 추가하였다(김영순 외, 2007).

아직 우리나라의 경향은 서비스의 절대량 측면에서 취약하기 때문에 어느 유형의 것이라고 하기에는 어려운 상황이지만 우리가 항상 성공적인 사례로 이야기하는 북유럽의 공공서비스모델과 시장주의 원칙이 강한 자산조사-시장의존모델을 비교해보면 그 현격한 차이를 볼 수 있다.

이와 같은 사회서비스 체제의 내용에 대해 정경희 등(2006)은 공공과 가족, 비영리와 영리의 어느 측면에 초점을 두는가를 기준으로 하여 공공서비스모델, 보충주의모델, 중공공서비스모델(광의의 보충주의모델에 포함), 가족주의모델, 자산조사모델을 <그림 2>와 같이 나타내고 있다.

<표 3> 사회서비스체제의 유형별 특징

구분	북유럽형 (공공서비스모델)	대륙유럽형 (보충주의모델)		앵글로색슨형 (자산조사-시장의존모델)	남유럽형 (가족주의모델)	동아시아형 (가족주의모델)
대표적나라	스웨덴, 덴마크	프랑스, 벨기에 (준공공서비스 모델)	독일, 네덜란드	영국, 아일랜드	스페인, 이탈리아	일본
복지혼합	공공부문의 압도적 우위	공공부문 우위	비영리 부문 우위	영리부문 우위	가족책임	-노인:비영리,영리부문 우위 -아동:가족책임
공여원칙	보편주의	보편주의+보충주의	보충주의	선별주의	선별주의	보편주의+보충주의
중앙-지방 정부관계	지방정부가 주된 서비스 기획․제공자, 권한강력	강한중앙집중성→80년대 이후 탈집중화	-네덜란드:고도의 중앙집중 -독일:분권화	중앙-지방 이중체계	최근 탈집중화	분권화를 통해 -중앙정부→계획수립 -지방정부→세부계획수립․수립
재원조달 중 조세비중	매우높음	높음	높음	낮음	낮음	-아동:높음(조세통한 충족) -노인:보통 (보험료 중 조세 50%)
지출 우선대상	어린이	어린이	노인	노인	노인	노인
일-가족 양립가능성	높음	높음	낮음	낮음	낮음	낮음
사회서비스 계층화	낮음 (보편주의)	아동은 낮고 노인은 높음	높음	높음	높음	낮음

** 자료 : 김영순 외(2007)에서 인용

그런데 일견 사회서비스에 대한 논의 맥락을 서구사회의 것과 우리사회의 것을 동일시하기에는 보다 신중한 고려가 필요하다. 우리나라의 최근 양극화와 관련된 논의들이 유럽에서 20세기 말 복지국가 재편과정에서 나타났던 바와 같은 것으로 취급하기만은 어려운 까닭이다.

우리나라가 구사회위험의 영역에서 벗어나 본격적인 신사회위험의 대두시점으로 이전한 것으로 볼 수 있느냐의 문제이다. 그렇지 않다는 평가가 일반적인 것이라 하겠다.

윤홍식(2006)은 실증적 분석을 통해 우리사회의 중첩적 상황을 구사회위험의 존속과 신사회위험의 확대라고 표현하며 경제위기 이후 한국사회의 빈곤양태를 평가하고 있다.

결국 일견 유사해 보이는 서구사회에서의 사회서비스 대두의 맥락과 최근 우리사회의 양극화 상황은 기본적 토대가 다를 수 있다는 것이다. 따라서 사회서비스 혹은 사회복지체제의 과제도 달라질 수 있다.

사실상 바로 얼마 전까지 우리사회는 기존의 복지체계에 대한 보완과 강화라는 측면에 많은 시민사회의 노력이 집중되곤 하였다.

<그림 2> 사회서비스 체제의 유형

그런데 최근의 시민사회에서 나타나는 여러 재편 논의들, 예를 들어 사회투자, 신사회위험, 사회적 배제 등의 논의 심지어는 국민의 정부나 참여정부가 발표하는 각종 복지 패러다임 속에도 탈산업사회로의 이전과정에 대응해야 할 필요는 규범적으로 제시되면서 강조되고 있다. 우리나라에서 근대성에 기초한 위험(구사회위험 ; OSR)에 대처하는 사회보장체계의 과업이 완수되지 않은 상태에서 새로운 사회적 위험(NSR)이 부각되고 있는 것이다. 따라서 사회서비스의 강화는 단순히 구 복지제도의 개혁과 보강이 아니라 새로운 복지패러다임의 설계와 병행하여 이루어져야 할 과제에 직면해 있다.

물론 이는 역으로 볼 때, 새로이 부각되는 패러다임에만 몰두할 수 없고 구사회위험과 관련된 미완의 과제를 해결하는 정책과제가 동시에 부여되는 것이라 하겠다.

3. 한국사회 사회서비스의 실태와 재편양상

1) 사회서비스 실태

얼마 전까지 우리나라의 사회서비스 실태는 굳이 현실 평가라는 말을 사용할 필요가 없을 정도로 열악한 수준이었다. 하지만 최근에는 급격한 양적 확대와 방법의 변화를 보이고 있다. 이는 정책의 측면에서도 나타나지만 정부 조직의 측면에서도 눈에 띠는 점이 있다.

기획예산처 내 다른 부처를 포함한 전담조직으로 사회서비스향상기획단을 설치한 것이다. 우리나라에서 사회서비스 확충에 대한 정책적 관심의 집중은 일자리 확대를 위한 고용정책 차원에서 고용 잠재력을 지는 사회서비스 부문에 주목하면서부터이다. 그리고 이는 종래의 보건복지부 사업영역을 넘어서는 광범위한 영역을 설정하게 된다. 그리고 이 사회서비스일자리 사업의 전담기구로 기획단이 활동하게 된 것이다.

한편으로 다른 부처들보다는 역시 보건복지부의 사회서비스 확충전략이 관심사가 된다. 일단 우리나라의 현재 상황으로 ‘사회서비스에 대한 공공투자 미흡’과 ‘사회서비스 시장 미형성’을 지적하고 있다. 먼저 사회서비스에 대한 공공투자의 미흡에 대해서는 우리나라의 그간 공공복지체계가 소득보장 위주로 확대되어 사회서비스이 발전이 저조하였다는 점, 사회복지서비스 분야는 저소득 취약계층에 대해 기초적 선별적 지원에 치중하였다는 점, 보건의료분야에서는 민간시장에 의한 치료중심의 서비스에 머물러 시장에서 제공되기 어려운 분야에 대한 내용과 사전예방적 활동의 부진을 지적하고 있다. 사회서비스 시장 미형성과 관련하여서는 서민과 중산층이 사회서비스에 대해 낮은 구매력을 가져 유효수요가 부족하다는 점, 다양하고 경쟁력 있는 공급자 형성의 여건이 미흡하다는 점, 서비스 품질관리체계와 전문인력 등 효과적 전달체계가 미흡하다는 점을 지적하고 있다. 이러한 상황에서 사회투자형 서비스 개발 확충, 사회서비스 시장 형성, 사회서비스 품질제고라는 전략을 발표하고 있다.

최근 몇 년 사이에 우리나라의 사회서비스와 관련하여 눈에 띠는 사업내용의 추세들을 살펴보면 다음과 같다.

① 아동, 노인에 대한 사회보호영역의 사업 확대

아동에 노인은 사회서비스 혹은 사회보호 활동에서 가장 핵심적으로 부각되는 영역이다. 이는 서구에서도 마찬가지의 경험을 보이고 있다. 아동과 노인 중 어느 영역에 보호의 강조점이 두어지는가 하는 점이 유형화의 기준으로 많이 활용되기도 한다. 우리나라에서도 최근 아동과 노인에 대한 사회보호 영역은 여러 가지 제도의 도입과 예산 증액 등으로 급격한 신장세를 보이고 있다.

아동보육은 참여정부 들어 급속히 확대되어 아동보육지원 예산은 참여정부 집권초기에 비해 5배 이상 늘어난 1조원에 달할 예정이다. 2007년 현재 도시근로자 평균소득 수준의 가구까지 아동연령과 소득수준 별로 차등보육료 지원이 이루어진다. 또한 ‘희망스타트’ 사업이라는 이름으로 취약지역에 거주하는 임산부와 12세 이하 아동을 대상으로 하는 건강, 복지, 보육의 통합서비스가 일부 지역부터 도입 예정이다. 지역아동센터의 확충과 아동복지교사 배치 등도 대규모 증가가 예정되고 있다.

중산층 이하 중증 노인 및 장애인 일부와 저소득층 출산모에 대해 2007년부터 보호서비스 지원이 모색되고 있다. 특히 지금 그 인프라와 수가의 적정성으로 많은 갈등과 논란이 벌어지고 있는 노인장기요양보험제도가 2008년 시행을 앞두고 있어, 서비스 인프라 구축과 인력 양성이 진행 중이다. 참여정부 정권 후반기의 정책 우선순위는 사회보호영역에서의 서비스 제공을 확대하는 것으로 초점이 잡혀있다(구인회, 2007).

이는 저출산고령화사회에 대한 각성과 그로부터 파생되는 '사회적 위험'에 대한 대책으로서 도출된 것이기도 하지만, 한편으로는 그간 우리나라가 견지해온 사회보장 모형으로 적절한 대응이 불가능하다는 인식이 사회적으로 보편화된 것이라 할 수 있다.

② 사회적 일자리(사회서비스일자리)

사회서비스일자리 사업에 대한 계획이나 논의들에서는 사회서비스가 보다 광의의 의미로 사용되고 있다. 국제기준의 산업분류에 따라 서비스업을 경제적 기능, 수요자의 차이, 정부의 재원 부담 등을 기준으로 구별할 때, ‘생산자 서비스’, ‘유통서비스’, ‘개인서비스’, ‘사회서비스’의 4개 분야 중 사회서비스와 관련된 일자리를 의미하고 있어 보건복지 영역에서의 사회보호 외에 문화, 관광 등의 영역을 포괄하는 것으로 명시하고 있다. 사회서비스 확충전략 보고회에서도 보건복지분야와 함께 문화관광분야가 확충전략을 함께 발표하였다. 사회서비스업은 비시장성, 집단적 소비결정, 재정투입의 일반성 등이 특징이 된다. 또 관련 계획 문건에서는 사회적 일자리의 개념과 사회서비스 일자리를 구별하여 설명하고 있는데 사회적 일자리는 사회서비스를 제3섹터(비영리단체 등)에서 공급하면서 생겨나는 일자리를 의미하는 것으로 보아 이를 더 협의로 보고 있다.

최근 사회적 일자리에 대한 정책 내용 역시 사회서비스와 관련하여 주목을 받고 있다. 국민기초생활보장제도 시행과 함께 자활사업으로 제도화된 사회적 일자리 논의는 2004년 노인일자리사업으로 확대되었고 기존에 존재해왔던 장애인 직업재활, 노동부 사회적 일자리 사업과 관련되어 왔다. 사회적 일자리는 사회적 취약계층인 노인, 장애인, 여성 혹은 청소년의 교육훈련과 일자리를 연계하여 인적 자원을 개발하며 동시에 일자리를 제공하는 것이다. 과거 보호된 고용과 노동의 형태로 국한되어 실시되어온 일부 직업재활(장애인, 노인 등)보다는 훨씬 적극적인 형태로 진행되는 것이다.

이후 2006년부터는 ‘사회서비스일자리’의 논의가 본격적으로 현실화되었다. 정부에서는 사회서비스 분야에 대한 수급실태 조사 결과, 약 90만개의 일자리가 부족한 것으로 보았다. 선진국과의 고용현황 비교를 통해서도 정부는 우리나라의 2,300만명 취업자의 취업실태가 서비스업 특히 사회서비스 영역에 절대 부족을 나타낸다고 보고 있다. 따라서 이 분야의 인력을 적절히 확대 공급함으로써 ‘일자리 증대 및 성장동력의 확보’와 수요측면에서는 ‘사회서비스 욕구 충족’을 도모하겠다는 것이다. 사회서비스 일자리는 표준산업분류상 N(공공행정, 국방 및 사회보장 행정), O(교육서비스업), P(보건 및 사회복지사업) 전체와 R(기타 공공, 수리, 개인서비스업), Q(오락․문화․운동서비스), S(가사서비스업), M(사업서비스업)의 일부인 사회서비스업에서 창출된 일자리를 말하는 것으로 보고 있다.

정부는 사회서비스일자리 사업의 지속추진을 통한 기대효과로 삶의 질 제고, 성장 잠재력 제고, 민생경제 해결을 제시하고 있다(관계부처합동 사회서비스확충전략, 2006). 사회서비스 확충은 정부와 NGO, 민간시장이 영역의 특성에 따라 각기 공급주체가 된다. 정부는 규제완화, 시장형성, 전문인력 육성 등을 통해 인력공급을 확대하는 한편, 시장실패가 있는 부문 중심으로 사회서비스 확충에 직접 나서기도 하는 것으로 보고 있다. 장기노인요양보험, 사회적 기업법, 사회서비스 각 영역에서 규제완화나 제도신설을 통한 시장형성지원 등의 역할을 표명하고 있다. 이 분야는 2006년에 비해 2007년 예산 규모와 예상 인원이 2배 이상 증가하고 있는 등 큰 성장을 보이고 있는 영역이다.

이 사업의 주관부처가 되고 있는 기획예산처의 사회서비스향상기획단은 2007년의 주요 사회서비스 사업 내용으로 보육시설 보육교사 지원, 지역아동센터 아동복지교사 지원, 가사간병서비스 확대, 방문보건서비스, 특수교육 인력지원 확대, 깨끗한 학교만들기, 방과후 학교, 돌보미 바우처 확대, 도서관․박물관․고궁 등 연장 개장 등을 예시하고 있다.

사회서비스일자리 계획안에 대한 평가와 분석에서 현재 정부 부처들이 계획하고 있는 사회서비스일자리의 내용은 ‘사회적 일자리’로 제도화한 일자리 영역과 하나의 단위 프로그램으로 제시된 일자리 영역으로 구분할 수 있다고 보았다. 특히 후자의 경우 중 상당 부분은 다시 정부 지원에 따라 새롭게 일자리를 창출하거나 확대할 수 있는 프로그램, 일정 기간 시범사업으로 진행 할 프로그램, 사회서비스 일자리와 관련성이 낮은 내용의 프로그램이 혼재되어 있다고 평가된다(이인재, 2006). 이는 아직까지 사회서비스일자리 확충을 위한 각 부처나 사업단위의 계획이 만족스러운 수준에 이르지 못함을 나타내는 것이라 하겠다.

이와 관련하여 사회서비스일자리 사업의 개편에서 주요한 5가지 전략 과제 영역이 도출되고 있는데 사회적 돌봄의 제도화, 미래인적자원투자, 보건건강 증진사업, 환경친화적 사업, 사회적 일자리 및 사회적 기업 활성화 등이 그것이다(사회적일자리지원사업점검평가단, 2006).

대개 사회서비스에 대한 논의가 그 수요적 측면에 초점을 두고 있는데 비해 이 영역의 논의는 ‘일자리’라는 그 공급 측면에 상당한 초점이 두어지고 있다. 사회서비스 분야 일자리는 상당부분은 여성과 노인 등 사회적 취약계층 대상의 일자리이지만 어떤 경우에는 청년층 대상의 일자리이기도 하고, 이 확대는 동시에 사회서비스 공급기관의 전문인력 확대를 필요로 하기도 한다. 따라서 사업을 담지한 전문인력 양성에 대한 부분도 이슈가 될 수 있다.

③ 보건복지부의 서비스이용권(voucher) 활용 사업

보건복지부는 최근 사회서비스 확충과 관련하여 가장 많은 사업내용과 전략을 발표하고 있다. 그런데 이 중에서도 가장 눈에 띠는 점은 서비스이용권(voucher)를 활용한다는 것이다. 즉, 2006년부터 시작된 산모․신생아도우미 바우처 사업에 2007년부터는 세 가지 사업을 추가하여 노인돌보미, 중증장애인활동보조인, 지역사회서비스혁신사업(CSI) 등 네 가지 사업을 기본적으로 바우처 방식으로 시행하고 있다. 이후 사회복지시설 이용에 대해서도 단계적인 바우처 방식 도입을 계획하고 있다.

<표 4> 4대 바우처 사업개요

사업명	예산(백만원)		서비스대상(명)	서비스 제공인력(명)
	국비	지방비
계	153,953	61,041	153,458	34,501
노인돌보미	32,161	5,373	24,975	4,683
중증장애인활동보조	29,577	13,324	22,000	11,000
산모신생아도우미	15,802	14,186	36,883	1,418
지역사회서비스 혁신사업	77,133	28,258	69,600	17,400

** 자료 : 보건복지부(2007)

전체적으로 국비와 지방비를 합쳐 2,150억원이 투입되며 15만 여 명의 인원이 서비스를 받고 서비스 제공인력은 3만 4천 명에 이른다. 전자바우처를 활용하도록 하고 있다.

양적으로 가장 큰 비중을 차지하는 것은 7만 명에게 서비스를 제공하는 것으로 계획된 지역사회서비스혁신사업(CSI)이다. 지역사회서비스혁신사업의 경우 표준형 사업과 자체개발형 사업으로 구분되어 진행되고 있다. 표준형 사업은 서비스 수요가 비교적 고르게 분포되어 있거나 미래에 대한 선제적 투자 등 전국단위 공급 필요성이 높은 분야로 보건복지부가 직접 사업을 발굴하여 제시하고 지자체가 선택하도록 하는 방식이다. 자체개발형 사업은 지역의 특성과 주민 수요 등을 감안하여 지자체가 주도적으로 발굴 기획하는 사업이다. 이는 공모방식처럼 지자체가 신청하면 복지부의 심의에 의해 선정하여 예산을 지원한다. 자체개발형 사업의 경우 중앙정부가 기획하여 전국을 대상으로 일괄 실시되는 국가주도형 서비스 제공방식에서 탈피하여 지방정부의 사회복지서비스에 대한 기획력을 증진하고 지역의 특성과 수요에 부응하고자 한다는 취지이다.

<표 5> 기존 서비스와 지역사회서비스혁신사업의 비교

구분	기존 서비스	지역사회서비스혁신
지원대상	국민기초생활수급자/차상위계층	전국민대상
지원방식	공급자에 대한 지원	수요자에 대한 바우처 지급
서비스 내용	취약계층에 대한 기초적 서비스	질높은 서비스 제공을 통한 시장형성 지원
사업방식	중앙기획/지방집행 집중식․하향식(Top-down)	지방기획/중앙지원․평가 분권식․상향식(Bottom-up)

*    ** 자료 : 보건복지부 사회서비스혁신사업단(2007)

바우처 방식을 사용함으로 인해 기본적으로 공급자에 대한 예산 지원이 아니라 수요자에 대한 지원이 된다. 그리고 구매력 지원을 통해 복지서비스 시장을 형성한다는 것이다. 따라서 바우처는 욕구는 있으나 충족하지 못했던 사회서비스를 구매할 수 있는 유효수요를 만들어 줄 만큼의 지원이 되어야 하고, 시장 원리가 도입되는 만큼 일정정도의 자부담이 전제된다. 또한 선별적인 것이 아니라 전국민 대상의 보편서비스인 것으로 이야기하고 있다.

④ 분권화(재정분권화 및 지역사회네트워킹)

2005년부터 본격적으로 사회복지 분야의 예산은 지방으로 이양되어 재정분권화를 맞고 있다. 사실상 국민기초생활보장제도의 경직성 예산을 제외한다면 실질적으로 사회복지분야 사업은 지방화되었다고 할 수 있다. 사회(복지)서비스 분야는 특히 그렇다. 물론 최근에는 이 지방화가 상당히 무리가 있고 재정분권에 대한 과도한 집착은 제도설계에서의 실패(백종만, 2007)라고 보아 일부분은 다시 국고보조 방식으로의 환수가 이야기되기도 한다. 어쨌건 사회복지서비스 영역의 사업 상당수는 많은 논란과 한계 속에서 재정분권화의 길을 걸어 왔다.

재정분권만이 아니라 사회복지서비스의 영역에서는 행정의 분권도 동시에 추진되었다. 기초단위 지방정부의 수준에서 사회복지서비스의 기획력을 강화하기 위해 개정 사회복지사업법을 통해 지역사회복지체계 구축을 법의 목표로 선언하고 있다. 그리고 지역사회복지계획을 지역보건계획과 연계하여 수립하도록 하였고 기초지자체의 행정체계를 (광의의)복지서비스 행정기능을 강화하기 위한 개편을 진행하도록 하였다.

분권화의 다른 한 측면은 중앙정부와 지방정부 수준이 아니라 공공과 민간 사이의 연계와 관련되고 있다. 지방정부의 정치과정에 대한 일반적 주민참여도 확대되고 있지만 무엇보다도 지역사회복지협의체의 현실화는 사회복지서비스 분야에서는 지역 협치(governance)의 단초를 열고 있다. 한편으로는 많은 갈등을 겪고 있지만 행정자치부 중심의 주민생활지원 민관네트워크도 같은 맥락에서 볼 수 있다.

기본적으로 이러한 재정분권화나 지역사회네트워킹은 지역의 복지욕구와 자원 특성에 민감한 지역기반의 특성 있는 서비스 기획을 모색하는 것이다. 또한 민간의 정책참여와 아울러 공식적 비공식적 자원 네트워킹을 통해 지역 욕구에 계획적으로 결합해보고자 하는 노력으로 볼 수 있다. 이러한 시도가 목적한 효과를 낳고 있는가하는 점에서는 잠정적이지만 엇갈린 전망들을 보여주곤 한다.

2) 사회서비스의 재편 방향

정부는 2007년이 사회서비스의 역사에 한 획을 긋는 중요한 한 해가 될 것이라 하면서 여러 가지 정책들을 추진하고 있다. 이에 대해 정부는 다음과 같은 방향의 사회서비스 정책 청사진을 제시하고 있다. 첫째, 사회서비스를 통해 국민들의 기본적 생활이 보장되도록 한다. 둘째, 사회서비스의 확충을 통해 여성 및 중고령층의 자녀 양육과 가족 부양, 노인수발 등 가사부담을 경감시키고, 동시에 이들에게 적합한 양질의 일자리를 창출함으로써 고용확대와 경제활력을 촉진할 것이다. 셋째, 사회서비스는 인적 자본 투자를 통해 미래 성장잠재력을 제고할 것이다. 넷째, 사회서비스는 사회제도의 효율성을 제고시킬 것이다(변재진, 2007).

물론 정부의 이와 같은 청사진은 너무 낙관적인 것이다. 하지만 적어도 2007년이 우리나라 사회서비스의 역사에 중요한 시점이 될 정도로 큰 변화들을 보이고 있음은 사실이다. 특히 사회서비스의 영역을 통해 국민의 삶의 질 개선과 성장잠재력을 모색한다는 수요와 공급 양 측면을 아우르는 기본방향에 대해서는 많은 동의가 이루어지고 있다. 성장-분배의 선순환을 사회복지를 통해 모색한다는 추상차원에서의 전략은 그간 시민단체들의 주장과도 상당히 맥을 같이 하고 있는 것으로 보일 수 있다.

참여정부는 사회서비스의 소비기회 확대를 위한 정책을 추진에 초점을 두고 있다. 특히 최근 참여정부 후반기에 들어서는 사회보호영역에서의 서비스 제공을 확대하는 방안들을 여러 가지로 시행하고 있다. 그런데 이 과정에서 주로 활용되고 있는 방법은 과거 ‘중앙정부의 기획에 따라 인프라 확대를 통한 서비스 양적 확장’과는 다른 수단들이 활용되고 있다. 이는 앞의 4가지 주요 사회서비스정책 현황을 통해 드러나고 있는 변화이다.

이에 대해 참여정부 사회보호서비스 정책의 특징은 지역중심, 민간중심으로 서비스 공급체계를 구축하고 정부의 재정적 지원은 서비스 이용권을 수요자에게 제공하는 방식을 기본방향으로 설정하고 있다고 평가하고 있다(구인회, 2007). 동시에 한정된 예산상황에서 공공의 역할확대에는 제한이 있을 수밖에 없으므로 수요자의 서비스 소비기회를 양적, 질적으로 개선하고 저소득층 수요자의 소비를 지원하는 방향으로 정책적 모색이 강화될 필요가 있다고 지적하고 있다(구인회, 2007).

최근의 사회서비스 관련 정책의 변화를 본다면, 눈에 띠는 사항을 몇 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 소위 바우처(voucher)라는 서비스 전달과 예산사용방식의 변화이다. 이는 단지 공급자에게 예산을 지원하던 것을 수요자에게 지원한다는 변화 이상을 의미한다. 긍정적이든 부정적이든 시장기제를 도입한다는 의미가 된다. 유효수요 창출을 통해 사회서비스 공급 확대, 경쟁원리를 통한 소비자 선택권 보장, 저소득층을 넘어서 전 국민에게 사회서비스 제공 등의 순기능이 많이 홍보되곤 한다. 하지만 기본적으로 바우처 방식의 시장원리 도입에 대해 여러 가지 각도에서 우려가 표현된 바 있다.

바우처 사업이 사회복지 서비스의 전달체계 구축에 대한 기본적 고려가 빈약하다는 점, 시장가격에 의존하여 사용자 부담을 요구하는 것이 사회서비스의 양극화를 초래할 위험이 있다는 점, 바우처의 효과에 대해서도 사업목표에 효과적이지 못한 외국의 경험 등이 지적된 바 있다(김종해, 2007).

바우처 사업을 추진하며 이 방식을 지지하고 있는 정부측에서도 바우처 사업의 쟁점으로 다수의 공급자 부재로 인한 바우처 시행여건의 미성숙, 정보 비대칭 문제, 바우처의 불법적 사용이나 오용에 대한 관리, 서비스 공급기관에 종사하는 직원들의 근무여건 질적 저하 초래 등을 지적하고 있다. 그러나 이에 대해서는 적절한 품질관리 체계 등을 통해 단계적으로 개선․발전시켜갈 수 있는 것으로 보고 있다(김원종, 2007).

둘째, 사회서비스의 수요와 공급 양 측면에서의 사회적 효용성을 도모하고 있다. 우리나라에서 사회서비스 확충이 수요측면에서의 필요성보다도 공급 측면에서 일자리 창출과 소위 성장동력 확보라는 것에 오히려 더 정책 강조가 두어진 바 있다. 소위 두 마리 토끼를 잡겠다는 기획에 대해서는 의미를 부여할 수 있다.

하지만 아직까지는 사회서비스일자리 사업의 각 단위 사업기획의 수준이 높지 않다. 그리고 유사사업의 중복과 누락 등 제공될 서비스와 일자리 양측면에서 품질통제가 되지 않는 문제도 많이 노출되고 있다. 기존의 사회적 일자리 사업, 부처별 고유사업, 신규 기획된 사회서비스일자리 사업 등의 혼란이 잘 극복되지 않고 있다.

한편으로 현 시점에서 90만개의 일자리 부족, 그리고 창출가능성은 정확한 추산이라 보기 어렵다. 그 동안 사회서비스 영역은 정부가 공식화, 제도화하지 못한 것이 많아 통계에 잘 포착되지 않는 비공식 부문의 일자리로서 혹은 기존 복지체계의 다른 형태의 사업을 통해 역할이 이루어져 온 부분이 상당수 있다. 또한 현재 1-2년간 기획된 사업의 내용 중 상당수는 새로 창출되는 사회서비스일자리라기보다는 각 정부부처가 본연의 사업 내용으로 진행할 부분이 보다 용이하게 활용가능한 예산원천을 모색하다가 이 영역으로 이동한 경우도 많다.

셋째, 전반적인 서비스의 수준과 대상범위라는 수직적, 수평적 측면에서의 포괄성이 보다 고도화된 기획이다. 과거 우리나라의 사회(복지)서비스는 예산 배분에서 후순위가 되어 그 취약성으로 인해 저소득층 일부에 대해서만 대상으로 삼는 협소함과 대상자로 선정된 클라이언트에 대해서도 그 서비스 수준이 욕구에 턱없이 모자라는 불충분성을 보여 왔다. 그에 비해 최근의 사회서비스 정책들은 상당히 대상폭과 서비스 수준을 실질화하려는 양상을 보이고 있다.

자원배분의 우선순위나 기술적 부분에 대한 비판이 있을 수 있지만 전시적이었던 사회서비스를 양적으로 확충하는 방향에 대해서는 긍정적이라 할 수 있다.

넷째, 지역사회를 매개로 한 서비스 제공을 도모하고 있다. 지역사회서비스혁신사업에서는 지방자치단체가 사업을 기획하여 지역사회복지협의체를 통해 제출하도록 하고 있다. 지역사회복지계획, 사회복지(서비스)예산의 지방분권화, 혹은 주민통합서비스를 위한 네트워크에 이르기까지 사회서비스 제공에서 지방정부, 혹은 지역사회의 역할을 늘리려는 방향이 눈에 띠게 강조되고 있다.

아직 사회복지 특히 사회서비스에 관한 한 우리사회는 그 진행이 초기단계이다. 또 관심의 대상이 되는 정책들의 진행상황 역시 본격화되지 않은 것이 많다. 따라서 그 성격을 규정하기는 시기상조일 수도 있다. 그러나 사회양극화와 비정규직 등 근로빈곤이 심각해지는 현 상황에서 사회서비스 강화 전략이 하나의 돌파구로 천명되고 그 양적 확충이 여러 프로그램을 통해 도모되고 있다. 그리고 그 과정에서 눈에 띠는 경향은 바우처 방식의 전격적 도입을 통한 기존 서비스 공급방식의 변화와 민간 및 지방정부의 활용, 일자리 창출과의 접맥 등이다. 그렇다고 해서 이 경향들이 단지 기술적 측면만을 가지는 것은 아니다. 보다 전면적인 사회적 논의가 필요한 부분도 있다.

4. 양극화 시대 사회서비스 재편의 쟁점

1) 사회서비스에 대한 논란

최근 1-2년 사이에 우리나라 사회서비스 정책의 과제나 쟁점을 제시한 몇몇의 연구들이 발표되고 있다. 사실상 사회서비스가 가지는 대인관계성의 연성 서비스적 특징 등이 기술적 논의를 부각시키는 반면, 정책적 과제나 쟁점을 제시하는 것은 좀 어렵게 만드는 측면이 있다.

정경희 등(2006)은 한국의 사회서비스가 발전하기 위해 공공의 책임성을 확보하는 것, 중앙과 지방의 역할분담, 시민권으로서 사회서비스에 대한 접근성 확보, 사회서비스의 품질관리(적절한 인력의 확보, 정보의 생산과 공유) 등을 중요한 것으로 제시하고 있다.

석재은 등(2006)은 일단 사회서비스와 관련된 제도가 정착되고 나면 불가역적이고 매몰비용(sunk cost)의 어려움을 겪을 수 있다며 사회서비스를 둘러싼 구성 요인들과 통합적 제도체계에 대한 엄밀한 분석의 필요성을 강조하고 있다.

강혜규(2007)는 사회서비스 활성화를 위한 정책적 과제로 사회서비스 수요 및 공급실태에 대한 정확한 파악, 사회서비스 공급의 우선순위 및 범위 설정, 사회서비스 공급체계의 개선(재정지원방식의 개선, 민간참여 활성화 및 시장형성의 가능성 검토, 품질 제고의 기제 마련, 지역사회차원의 서비스 전달체계 정비), 사회서비스 부문의 고용창출(서비스 인력의 수용 전망과 공급 및 관리방안 내실화)를 들고 있다.

최은영(2007)은 사회서비스의 정책적 쟁점으로 가족 및 여성노동 관련 지향(orientation)의 쟁점, 시장-국가-제3섹터간 기능정립(복지혼합), 준시장(quasi-market)과 공급경쟁의 쟁점을 들고 있다.

또 이현주 등(2003)은 공공부조와 사회복지서비스의 관계를 분석하며 현재 사회복지서비스로 분류되어 있는 공공부조적 급여들을 공공부조의 부가급여로 위치를 변동하여 그 성격을 분명하게 정리한다, 사회복지서비스 대상의 보편화를 도모한다, 장기적으로 데모그란트의 도입이 추진되어야 한다, 공공부조와 관련 서비스의 내용적인 연계를 고도화하여야 한다, 공공부조와 공공 사회복지서비스 제공을 전담하는 인력을 확충하여야 한다고 과제를 제시하였다.

최근 사회서비스 관련으로 커다란 의미가 있는 재편들이 나타나고 있음은 분명하다. 이 재편과정에서 반드시 짚어보아야 할 사항이 있다.

2) 바우처의 도입과 준시장

가장 먼저 사회서비스 공급방식에서 주요한 변화로 꼽히는 ‘바우처 활용’에서 나타나는 시장기제의 도입이다. 여러 가지의 긍정적 변화들도 나타날 수 있다. 특히 사회서비스 공급량을 늘려 이 영역을 활성화하는데 기여할 수 있다. 유효수요 창출을 위한 바우처 지급이 확대된다면 보건복지 서비스에 대한 정부지출을 확대시키는 점에서도 의미를 가질 수 있지만 다른 한편으로는 아직 미진한 전달체계 구축에서나 서비스 재정 지출의 최소화 등으로 인해 보건복지서비스에 대한 정부 책임의 극소화로 귀결될 수 있으며 한편으로 이러한 의도에 대해 의구심을 가질 수 있다. 사회서비스 영역에 ‘준시장’을 창출하는 것이 해당 영역의 실체가 없는 것보다 낫다고 하여 무조건 긍정적으로 볼 수는 없다. 사회서비스 분야의 바우처를 통해 발생하는 준시장이 실패를 우려할 수 있는 요소는 많다. 정보의 비대칭성, 적절한 경쟁이 일어나기 힘든 취약한 공급 인프라, 서비스의 양극화 조장, 공급체계의 낙후성 심화 등이 그것이다. 바우처를 많이 활용하고 있는 미국의 경우에도 식품권, 교육 바우처, 주택 바우처 등의 활용에서 적절한 시장기제의 성공이 나타나지 않고 있음이 지적되곤 한다(김정아, 2007). 김종해(2007)가 미국 교육 바우처에 대한 효과성이 긍정적이지 않음을 지적한 것도 마찬가지의 맥락이다.

사회서비스의 공급방식은 여러 가지가 있고 한편으로는 이 다양성이 사회서비스의 특징이기도 하다. 준시장의 형성과 관련하여 바우처 활용방법과 계약방법은 대표적인 방식이 된다. 우리나라에서 계약제 방법이 준시장 형성 수준에서 진행되어 왔다고 보기는 어렵지만 일선 현장의 실천에서 진행되어온, 혹은 책임성의 증진 차원에서 실천 내용으로 주장되어온 것이 ‘계약’의 활용이다. 바우처의 활용은 사회서비스 활성화의 좋은 수단이 될 수 있지만 계약 등 다른 방법의 활성화와 준시장의 실패 요소에 대한 경계가 필요하다. 특히 공공의 책임성에 대해서는 많은 관련자들이 공통적으로 우려하고 있는 바이다.

3) 공공부조와의 관계

우리나라 사회복지서비스는 그간 공공부조와의 관계 속에서 이루어져 왔다. 물론 이는 다른 나라에서도 나타나는 경향이기도 하다. 이 양자 사이의 관계성이 쟁점이 된다. 이현주 등(2003)은 우리나라에서 공공부조의 부족분을 사회복지서비스를 통해 보충하려는 경향이 있었으며 이에 따라 사회복지서비스의 대상과 기능이 상당히 제한적이라고 보았다. 대부분 인구학적 기준과 소득기준을 동시에 적용하는 프로그램으로 구성될 뿐만 아니라 사후적 서비스 제공이 중심이었다. 동시에 비공식적이고 품질관리가 잘 되지 않으면서 그 적절성에 대한 사회적 책임성은 인정되지 않는 형식이었다. 이는 어찌 보면 사회(복지)서비스 영역의 ‘근대화’와 관련되는 것으로 최근 논의되는 사회서비스의 재편이라는 과제 이전의 문제일 수 있다. 사회서비스가 공공부조와 적절한 관계를 설정하는 것은 중요하다. 하지만 지금까지처럼 공공부조의 보충적 성격에 머무르지 않는 모색이 필요할 것이다.

4) 복지혼합과 역할분담

복지혼합과 관련된 내용도 쟁점이 될 수 있다. 사회서비스 확대를 위해 중앙정부가 모두 공급할 수는 없고 지방정부와의 역할 분담, 그리고 정부-시장-제3섹터의 적절한 공급배분 체계는 일반적으로 이야기 되고 있다. 하지만 현재의 사회서비스 상황에서 공공 특히 중앙정부의 역할이 보다 확대되어야 한다는 지적이 많다. 홍선미(2007)는 사회서비스 확충의 기본방향에서 반드시 검토되어야 할 점으로 보편적 사회서비스를 위한 사회정책적 패러다임을 거론하며 중앙정부의 책임성에 대한 논란이 있다고 했다. 특히 현재의 사회적 일자리 재정지원사업 등을 살펴볼 때 결과적으로는 동일한 대상자를 위한 유사한 사업들을 양산하면서 부처 간 또는 부처 내의 중복과 비효율의 문제를 낳고 있다는 것이다(홍선미, 2007). 지방정부의 기획능력 취약성과 아울러 중앙정부 수준에서의 적절한 통제와 관리가 필요한 이유이다.

남찬섭(2005)은 공공부문의 직접적인 서비스 공급량의 증가가 필요하다고 강조하였다. 또한 사회서비스 관련 영역의 인력의 문제를 강조하며 정부 스스로가 교육훈련체계를 공공재정 등을 통해 상당 부분 구비하여야 한다고 보았다(남찬섭, 2005). 중앙정뷰의 공공책임 강화는 지역사회 공급인프라 현실과 인력 활용의 측면에서는 거의 공통적으로 제기되고 있는 상황이다.

이와는 조금 다른 각도에서 모세종은 대안사회운동의 관점에서 사회서비스의 목적을 세 가지로 보고 있다. 첫째 사회적 연대성과 공동체성의 확장, 둘째, 우리사회의 여러 부문(빈곤, 환경, 노동, 복지 등)의 문제 해결을 통하여 부문 운동조직들의 실질적인 연대와 실천의 확장, 셋째, 비자본주의적 경제 영역(사회적 경제와 그 조직주체)의 확장이 그것이다. 따라서 이러한 관점에서는 영리적 민간시장의 확대가 사회서비스 영역에서 바람직한 것으로 보일 수 없다. 사회서비스의 확대에는 찬성하지만 시장화에는 반대한다고 하며 그렇다면 모든 사회서비스를 국가조직에서 공급하는 것이 불가능한 상황에서 해결책의 핵심은 사회적 기업에 있다고 보아 이를 강조하고 있다(모세종, 2007).

5) 사회서비스 레짐과 정책의 전략적 지향

다소 추상적이지만 가장 커다란 형태의 쟁점으로 우리나라 사회서비스의 재편을 어떠한 레짐이나 전략적 지향을 가진 것으로 평가할 것인가 하는 부분이 있다.

석재은 등(2006)은 사회서비스의 수준과 방향성에 대해 3가지 측면에서 예산규모의 실증분석을 통해 국가들을 비교하고 있다.

<그림 3> 근로계층과 비근로계층(노인)에 대한 정책초점

먼저 현금급여에 있어서 비근로계층 중심의 저발달형(미국, 캐나다, 일본 등), 비근로계층 중심의 고도발달형(프랑스, 오스크리아, 독일 등), 근로계층중심의 고도발달형(덴마크, 스웨덴, 핀란드 등)으로 구분할 수 있다. 또 다른 측면에서 현금급여 중심인가 사회서비스 중심인가와 관련하여 현금급여중심의 저발달형(미국, 일본, 호주 등), 현금급여중심의 고도발달형(프랑스, 독일, 오스트리아, 이탈리아 등), 사회서비스 중심의 고도발달형(덴마크, 스웨덴, 노르웨이 등)으로 구분할 수 있다. GDP 대비 공적사회지출과 여기에서 사회서비스가 차지하는 비중으로 살펴본다면 저지출저서비스형(미국, 일본, 호주 등), 고지출저서비스형(독일, 프랑스, 이탈리아 등), 고지출고서비스형(덴마크, 스웨덴, 노르웨이 등)의 구분이 이루어진다.

<그림 3>, <그림 4>, <그림 5>에서 보는 바와 같다.

<그림 4> 사회서비스와 현금급여의 정책 초점

어느 차원에서나 우리나라는 가장 낮은 수준의 출발선상에 놓여 있다. 이들은 지금까지의 우리나라의 사회경제적 구조와 역사적 발달경로를 통해 볼 때 일단 미국과 일본의 형태로 진행되어갈 것으로 보고 있다(석재은 등, 2006). 이는 한미 FTA에서 볼 수 있듯이 신자유주의적인 정책기조를 전제한 것이라 할 수 있다.

사회복지 전체의 특성으로부터 벗어난 유형의 사회서비스 전략이 성립가능한가? 혹은 더 크게 보아 국가적 사회경제 특성과 지향으로부터 벗어난 사회복지 혹은 사회서비스 체제의 전략이 가능한가? 하는 문제는 간단치는 않다.

하지만 짚어보아야 할 점은 정부의 사회서비스 전략에서도 서구 국가 중 북구의 사례를 자주 성공사례로 이야기하고 있지만 우리의 상황 혹은 사회서비스 전략은 그렇게 가고 있지 않다는 것이다. 기존의 잔여적 속성도 그러했지만 사회서비스 재편과정에서 중앙정부의 공공성 강화보다는 시장기제의 도입과 지방화와 민영화를 도모해가는 전략도 그러하다. 이를 불가피한 선택으로 보아야 하는 것인지가 간단치 않다.

<그림 5> GDP 대비 공적사회지출과 사회서비스 비중

본 발제문에서 다룰 직접적인 대상내용은 아니지만 신자유주의적 정책편입을 상수화하는 경향은 비판적으로 검토해 보아야 한다. 한국 사회와 경제의 진로를 논의할 때, 세계화 시대에 미국식 신자유주의 모델 외에는 대안이 없으며, 북유럽 모델은 선택 가능한 대안에서 아예 배제해버리는 식으로 가서는 곤란하다.

그러면서도 많은 경우 우리나라가 복지를 지향함에 있어서 북구의 이야기를 많이 하기도 한다. 이는 하나의 역설이다. 물론 사회의 각 영역별로 지향하는 모형이 하나가 될 수밖에 없는가하는 점은 논란거리가 된다.

북유럽모델이 미국형 모델에 비해 현실가능성이 없다고 단정할 이유는 없다. 물론 북유럽은 사민당의 뿌리깊은 정치기반과 정책역량, 무엇보다도 사회적 합의와 연대라는 코포라티즘의 역사라는 우리와 다른 배경이 있다. 반면, 미국은 인종문제와 빈곤문제가 중첩된 나라로서 복지보다는 기회균등을 강조하는 나라이다. 미국은 달러라는 기축통화, 국제금융위계구조의 최정점인 월스트리트, 인구증가율의 자산, 대규모 자본과 거대한 내수시장, 천연자원과 우수한 인력을 흡수하는 최고의 대학구조 등 매우 예외적인 국가이다(조영철, 2007). 여기서 추구하는 세계화와 자유시장경제의 체제는 결코 다른 나라들이 모방하거나 적응하기 쉬운 것이 아니다. 우리사회가 명목적으로나마 선언하고 있는 민주성, 연대성과는 거리가 있다. 결코 유일한 혹은 세계적으로 보편화된 경로라 할 수 없다.

조영철은 진보적 정책대안을 논할 때 한국경제와 사회 진로의 기본방향은 시장경제의 효율성과 역동성을 존중하되, 사회경제적 평등이라는 실질적 민주주의 가치가 함께 실현되어야만 함을 강조하였다. 그리고 이런 점에서 볼 때 미국식 모델은 우리사회가 따를만한 모델이 될 수 없음을 지적하고 있다(조영철, 2007). 사회서비스의 레짐과 전략을 검토함에 있어서도 참고의 가치가 있다고 생각된다.

5. 맺음말

우리나라는 과거와는 다른 빈곤과 양극화의 맥락 속에서(더구나 산업사회의 사회적 보호체계가 미완인 상태에서), 현재 서비스 욕구는 급속하게 증대하고 있다. 그리고 이제는 사회서비스에 초점을 둔 정책과 프로그램들이 과거보다 강조되며 기획되고 있다. 하지만 서비스 제공기반은 매우 취약하고 서구 국가에 비해 턱없이 모자란 공공지출규모를 나타내고 있다. 더구나 복지혼합에서 중요한 역할을 분담하는 민간 영역, 특히 제3섹터도 취약한 상태이다. 이 과정에서 중앙정부의 공공성이 상대적으로 강조가 약한 재편 모형들이 나타나고 있다.

사회서비스 재편의 내용들에 대해서는 기존의 서비스와 중복되어 제시되는 것도 많아서 과대포장의 혐의가 없지 않다. 하지만 이를 감안해도 최근의 사회서비스 재편 흐름은 서구사회의 신사회위험에 대한 대응과 사회서비스의 부각이라는 맥락을 떠올리게 한다. 우리나라의 현재 상황을 유사한 것으로 단정지을 수는 없지만 구사회위험에 대한 대응이 완결되지 않은 상태에서 신사회위험이 부각된 ‘양극화’의 중첩적 어려움을 안고 있다.

기존의 사회복지서비스가 지극히 잔여적이고 불충분한 상태에서 그 양적 확충의 가능성은 여러 가지 논의 이전에 일단 반갑게 느껴지기 쉽다. 하지만 그 속성이나 전략적 지향에 대해서는 많은 논의가 필요하고 쟁점이 발생할 수 있다. 필자의 능력상 다루지 못한 쟁점도 많다. 사실 그 중에서 빼놓을 수 없는 것은 소위 ‘사회투자 전략’과 사회서비스의 내용의 관계성에 대한 부분도 있다. 양극화와 근로빈곤, 저출산고령화 등이 별도의 독립된 문제가 아니듯이 사회투자와 사회서비스도 밀접한 관련성을 가지고 있다. 그런데 확충되는 사회서비스의 내용과 사회투자 전략의 대표적인 내용으로 많이 제안되고 있는 ‘교육훈련’ 부분 특히 평생교육 체계의 강조에 대해서는 우리사회 빈곤의 문제, 우리사회 빈곤층에게 적합한 내용으로 지금 제시되고 있는가? 라는 의문을 가지게 된다. 마치 노동부의 고용지원센터가 지역사회 필요계층에게 잘 접근하지 못하는 것과 같다.

다른 한편으로는 사회복지교육체계의 역할에 대해서도 반성할 점이 있다고 보인다. 소위 거시(정책)와 미시(임상)로 구분하는 전공분류와 교육방식의 부적절성은 많이 논의되어 왔음에도 불구하고 아직까지 많은 전환은 나타나지 못한 상태이다. 특히 현재 (대학의) 사회복지교육체계가 사회서비스 공급과 관련되어 중요한 인적 인프라를 생산하고 있다는 점에 대해서도 생각해보아야 한다. 현재 사회적 승인과 전문 영역의 영역다툼의 소지가 많고 현장 여건은 열악해지고 있다. 실제 양극화 시기의 사회서비스 제공과 관련된 실천에서 이루어져야 할 점들에 대한 교육적 내용의 무방비에 대해서 사회복지 교육계의 고민이 필요하다. 아마도 관련 영역에서의 직역 간 역할분담이나 경쟁, 인력관리체계의 흐름에 잘 적응해 가느냐하는 점은 사회복지에 대한 이후의 사회적 승인과 많은 관련이 될 것으로 보인다.

현재 사회서비스 재편과 관련하여 공공의 책임성 강화라는 말은 거의 공통적으로 지적되고 있다. 우리나라에서 현재 이루어지는 사회서비스 재편 방식은 취약계층에게는 서비스 접근권의 제한이나 질 저하를 의미하게 될 가능성이 높다. 논리적으로 제시되는 민영서비스의 공급 확대, 요금부과와 본인부담금 부과 혹은 기존 서비스의 보수적 개악 흐름이 양극화에 시달리는 빈곤층에게는 커다란 어려움이 과중되는 결과를 낳을 수 있다. 성장부문의 과실은 자연스럽게 빈곤계층을 포함한 사회 전 계층에게 분배될 수 없다. 마찬가지로 공공의 책임이 증대되지 않는 한 사회서비스의 과실이 빈곤층 그리고 온 국민에게 체감되기는 어렵다. ‘참여’가 자칫 민간에 대해 책임을 전가하는 것으로 흐르지 않는지 경계해야 한다.

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