	토론문
	양극화와 사회서비스체제의 개편에 대한 토론
	지은구(계명대학교 사회복지학과 교수)

남기철교수는 ‘양극화와 사회서비스체제의 개편’이라는 글을 통해서 현재 진행되고 있는 사회서비스영역의 변화에 대한 방향을 잘 정리해 주었다. 특히 사회서비스재편을 첫째, 아동, 노인에 대한 사회보호영역의 사업 확대, 둘째, 사회적 일자리사업, 셋째, 바우처사업실시, 넷째, 재정분권화 및 지역사회네트워킹의 발전 등으로 정리한 후 정부의 재편방안을 설명하였으며 사회서비스재편에 다른 쟁점들을 사회서비스에 활성화 논란, 바우처사업논란, 공공부조와 사회서비스관계설정문제, 복자혼합과 역할분담 그리고 마지막으로 사회서비스 레짐과 정책의 전략적 지향으로 구분하여 설명해주고 있어 현 사회서비스재편의 방향과 제기 될 수 있는 논점들에 대해서 일목요연하게 설명해주었다고 생각된다. 먼저 그동안 소외되었던 사회서비스영역에 대한 최근의 국가적 차원에서의 대폭적 정책시도들에 대해서 반갑게 생각하며 본 글이 담지 못한 부족한 점들과 사회서비스영역확대와 관련하여 반드시 짚고 넘어가야 하는 문제들을 중심으로 몇 가지 상항을 지적하고자 한다.

첫째, 본 글에서 굳이 양극화와 사회서비스를 같은 주제로 삼을 필요가 있었는가 하는 점이다. 본 문의 핵심적 주제는 양극화와 사회서비스가 아니고 사회서비스개편방안과 제기되고 있는 쟁점들에 대한 소개이다. 따라서 양극화에 대한 분석을 통해 양극화와 사회서비스의 관계를 분석한 글이 아니므로 사회서비스에 대한 부분을 내용적으로 보다 강화하는 것이 나았을 것이라고 생각된다.

둘째, 사회서비스에 대한 개념정리가 조금 부족한 점이 있다. 본 글에서 사회서비스를 사회보호와 관련된 협의의 범주로 정의하고 있는데 주제의 성격상 보다 정리된 사회서비스에 대한 개념정리가 필요한 것이 아니가 하는 생각이 든다. 일반적으로 외국(특히 영국이나 미국 등)에서는 사회복지서비스라는 용어보다는 사회서비스가 사회복지서비스를 포함하는 용어로 주로 사용되고 있다. 한국에서는 사회복지서비스라는 용어를 사회서비스라는 용어보다 먼저 사용하였지만 사회복지서비스는 사회서비스와 동일한 의미를 포함하고 있으므로 용어에 대한 정리는 필요하다고 보여 진다. 우리나라의 사회보장기본법 제3조 제4호와 사회복지사업법 제2조 제4호에 따르면 사회복지서비스라 함은 국가, 지방자치단체 및 민간부분의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담, 재활, 직업소개 및 지도, 사회복지시설이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하는 제도를 의미한다. 따라서 사회복지서비스는 사회생활상의 곤란 또는 장애를 받고 있는 장애인, 노인, 아동 등의 요보호자에 대한 보호 육성, 지도, 치료, 재활 등의 서비스시책이라고 할 수 있다. 결국 사회(복지)서비스는 사회생활상의 곤란 또는 장애를 받고 있는 장애인, 노인, 아동 등의 요보호자들에게  보호 육성, 지도, 치료, 재활 등을 제공하는 것이라고 할 수 있겠다.

셋째, 본 글에서는 현 사회사비스의 수준에 대한 소개와 정확한 분석이 부족한 점이 있다. 글의 성격상 사회서비스의 현 수준에 대한 정확한 소개와 이에 대한 평가는 글의 전개를 위해 제시되어야 하는 기본적인 내용이 될 수 있지만 아쉽게도 미흡하였다. 사회복지서비스증진에 어느 정도 국가가 대응하고 있는가는 국가가 지출하는 재정으로 쉽게 파악할 수 있다.

사회복지지출에 대한 재정분야를 OECD기준으로 구분하여 보았을 때 사회복지서비스에 대한 예산배분이 현실적으로 가장 적은 것은 선진복지구가의 일반적인 경향이라고 할 수 있다. 예를 들어 OECD 가입국 30개국에 대한 2003년 사회복지지출에 대한 분석결과 평균 사회복지서비스에 GDP에서 약 2.3%를 소비하여 총 공공사회복지지출 평균 20.6%에서 약 11%정도를 사회복지비스로 지출하는 것으로 나타났다. 하지만 우리나라의 경우 총공공사회복지지출이 GDP대비 약 5.7% 그리고 그중 사회복지서비스에 0.4%정도 지출하여 다른 복지국가들에 비해 너무 적은 액수를 사회복지서비스에 지출하고 있음을 알 수 있다.

표- 1:  2003년 한국 사회복지재정 분야별 GDP대비 국제비교

(단위; %)

사회복지분야	GDP 대비 지출	OECD 30개국 평균
연금(노령연금과 유족연금)	1.3	7.1
근로세대에 대한 현금지원	0.9	4.8
의료서비스	2.9	5.9
사회(복지)서비스	0.4	2.3
총 공공사회복지지출	5.7	20.6

자료: OECD. 2007. 사회적 지출데이터베이스(social expenditure data base, SOCX)에서 재 구성

사회복비서비스예산을 2007년 예산을 중심으로 정부전체예산에서 비교하여 보면 문제는 더욱 심각함을 알 수 있다. 정부 전체예산에서 사회복지서비스가 차지하는 비중을 살펴보면 아래의 표와 같이 매우 미약한 수준이다. 아래의 표를 보면 취약계층지원이 정부전체예산 대비 0.4%, 보육가족 및 여성 0.7%, 노인 청소년 0.4, 사회복지일반 0.2%로 전체예산대비 1.7% 수준이나, 이중 보육,가족 및 여성 예산은 거의 대부분이 여성가족부 소관(1조 1,377억 원, 보건복지부의 보육가족및여성예산은 저출산대응예산이 주됨)이므로 보건복지부의 사회복지서비스는 정부전체예산대비 불과 1.0%수준이다(물론 2006년 0.6%수준보다는 증가하였다고 할 수 있다).

표- 2: 정부예산 기능별 세출예산 중 사회복비서비스 예산

구 분	2007 예산안	구성비 (%)	2006 예산	구성비 (%)	증(△)감	증감율 (%)
* 정부일반회계 *	157,987,336,101	100.0	146,962,504,439	100.0	11,024,831,662	7.5
사회복지	15,385,889,149	9.7	12,590,257,016	8.6	2,795,632,133	22.2
1) 기초생활보장	6,583,453,394	4.2	5,333,819,500	3.6	1,249,633,894	23.4
2) 취약계층지원	560,162,737	0.4	239,661,650	0.2	320,501,087	133.7
3) 공적연금	1,592,337,564	1.0	1,448,279,146	1.0	144,058,418	9.9
4) 보육·가족 및여성	1,169,792,392	0.7	900,044,176	0.6	269,748,216	30.0
5) 노인·청소년	657,911,014	0.4	423,199,520	0.3	234,711,494	55.5
6) 노동	880,156,818	0.6	732,089,333	0.5	148,067,485	20.2
7) 보훈	2,682,961,748	1.7	2,391,394,783	1.6	291,566,965	12.2
8) 주택	986,788,562	0.6	969,540,400	0.7	17,248,162	1.8
9) 사회복지일반	272,324,920	0.2	152,228,508	0.1	120,096,412	78.9

(단위: 천원)

자료: 보건복지부, 2007년 예산안 관련 통계자료에서 재구성

결국, 정부예산안을 기준으로 재원배분을 살펴보면 사회복지서비스분야에 대한 우리나라의 예산배분은 전체 예산을 100으로 잡았을 때 1%에 지나지 않아 사회복지서비스에 대한 예산비중은 여전히 매우 낮음을 알 수 있다. 따라서 우리나라의 사회복지서비스부분은 영역의 광대함과 중요성에 비추어 재정배분에 있어 다른 부분과 형평성에 문제가 있음을 나타내 준다고 볼 수 있다.

전체적인 재원배분에 문제가 있음에도 불구하고 물론 사회복지서비스예산은 2007년 대폭 증가한 것은 사실이다. 2007년 사회복지서비스 재정이 증가한 것은 최근 보건복지부에서 역점을 두고 있는 사회서비스의 확장과 함께 많은 예산의 증가를 가져왔기 때문이다. 사회서비스의 내용을 살펴보면 2007년 신규로 실시되는 사회서비스는 독거노인 도우미 파견사업, 중증장애인 활동보조인 지원, 노인돌보미 바우처, 지역복지서비스 혁신사업, 장애인 주민자치센터 도우미 지원 사업이 실시되며 약 1,600억 원의 신규 사업비가 소요될 전망이다.

넷째, 사회서비스에 대한 실태분석에 있어 분권화와 사회복지서비스지방이양에 대한 분석이 미흡하였다. 현재 분권화는 재정분권화와 맞물려 사회복지서비스영역에 적지 않은 영향을 미치고 있다.

참여정부는 2004년 7월에 국고보조사업 정비 방안을 마련하였다. 2004년도 기준 총 533개 사업 중 149개 사업은 지방이양하고, 127개 사업은 균특사업 이관, 257개 사업은 보조사업으로 유지하는 정비를 하였다. 149개 지방이양 사업 중 보건복지부 소관의 지방이양사업은 총67개로 5,988억 원에 해당된다. 보건복지예산 중에서 중앙정부에서 반드시 시행해야 하는 사업인 기초생활급여와 의료급여를 제외하면, 사회복지 전체 예산의 44%에 해당하는 사업이 지방으로 이양된 것이다. 특히 67개 지방이양 사업 중 59개의 사업이 사회복지서비스 영역의 사업임에 따라 지방이양에 따른 어려움을 사회복지서비스영역에서 절실히 체감하게 되었다. 지방이양사업의 재원을 마련하기 위하여 2004년 12월에 지방교부세법을 개정하여 내국세 총액의 0.83%의 분권교부세를 신설하였다. 분권교부세는 2005년부터 2009년까지 5년간 한시적으로 운용되며, 2010년 부터는 일반교부세로 전환될 예정이다. 내국세의 0.83%인 분권교부세를 통하여 소요 재원의 88%를 마련하고, 담배소비세 인상분으로 늘어나는 지방세를 통하여 12%의 재원을 마련하기로 하였으나 계획과는 달리 담배소비세의 재원이 원활하게 확보되지 못했을 뿐더러, 지난 3-5년간의 사업 예산을 기준으로 확정된 예산이므로 재원의 절대적 부족을 가져왔다. 즉, 과거를 기준으로 책정된 예산인 관계로, 2005년 이후 신규로 시작되는 사업의 경우 추가적으로 예산지원을 할 수 없었으며, 기존의 사업을 확대 운영할 경우에도 예산 추가 반영이 되지 않으며, 물가 인상율 역시 반영되지 않았다. 특히 노인분야에서 고령화현상과 노인 장기요양보험실시를 위한 시설 확충으로 많은 시설이 새롭게 신설되고 있으나, 분권교부세에서 반영되지 않은 재원의 관계로 운영비가 없어 인건비를 지원하지 못한 사례가 발생하였다. 지방에 이양된 사회복지사업 예산의 과거 증가율 추이를 살펴보면 2001년 이후 연평균 증가율이 20.5%인 것을 감안하면, 분권교부세 체제에서 사회복지서비스 예산은 너무 낮은 재정배분인 것이다. 따라서 과거 3-5년 평균 예산에 근거한 교부총액 산정방식으로는 절대적으로 부족한 재원을 감당할 길이 없으므로 신속한 수정이 요구되는 일이다.

위와 같은 지방분권화는 두가지 측면에서 사회복지서비스에 영향을 가져다 주었다. 첫째는 국가책임의 복지시스템의 지방정부책임으로의 전환과 이에 따른 사회복지서비스의 보편적 기준 설정에 대한 문제제기이며 둘째는 포괄예산으로 인한 사회복지서비스 사업축소경향이 그것이다.

다섯째, 사회서비스실태와 재편양상에 있어 사회적 일자리 창출영역에 대한 보다 심도있는 분석이 필요하다고 생각된다. 현재 사회서비스의 중심이 되고 있는 사회적 일자리는 괜찮은 일자리를 의미하는 것이 아니고 저임금의 불안정고용을 의미하고 이것은 근로빈곤층의 고착화를 의미하기도 한다. 일자리를 만드는 것은 중요하지만 그것이 불완전고용을 기반으로 하는 근로빈곤층에 대한 단순한 시혜적 성격의 혜택이고 사회적 일자리를 통해서 자활, 자립이 불가능하다고 한다면 이 정책은 제고되어야 한다. 즉, 사회적 일자리가 근로빈곤층에 대한 국가의 복지정책의 모든 것이 될 수는 없는 것이다. 현 국가의 일자리정책을 포함하는 고용정책은 욕구를 필요로 하는 대상자들에게 있어 사회서비스의 한 시책에 지나지 않으며 엄밀한 의미에서 의도덕으로 근로빈곤층을 고착화시키는 사회적 배제에 다름아니다. 따라서 일자리중심의 사회서비스보다 서비스대상자들의 생활안정을 위한 다양한 분야의 제 영역에 대한 확대와 재원투자가 보다 필요한 것으로 생각된다.

여섯째, 바우처제도에 대해서도 내용분석이 보다 필요하다. 바우처제도는 두 가지 점에서 논쟁의 소지가 있다. 첫째는 바우처제도가 과연 바람직한 사회서비스전달을 위한 방법인가에 대한 문제이고 둘째는 바우처제도가 과연 사회서비스제도의 확대를 의미하는가에 대한 문제제기이다.

바우처제도가 바람직한 사회서비스시스템이라면 왜 많은 복지국가들은 바우처제도를 활용하고 있지 않는가를 다시한번 생각해 보아야 한다. 사회복지서비스분야에 있어서 미국의 바우처제도는 푸드스템프와 WIC 등과 같은 공공부조제도에 대한 지원적 성격을 강하게 띠고 있다. 공공부조적인 바우처제도의 효과성은 표적 효율성이 높다는 것이고 이는 산모와 아동에 대한 그리고 노인을 포함하는 저소득빈곤층들에게 한 개인의 영양을 책임지는 음식만을 살 수 있는 쿠폰을 제공하여 기본적 영양상태를 유지할 수 있도록 한다는 성격이 강하다. 하지만 우리나라의 바우처제도는 공공부조적인 성격을 뛰어 넘고 있기 때문에 사회서비스분야의 바우처제도는 미국과 동일선상에서 놓고 얘기할 수가 없다. 본문에서 바우처제도에 대해 지적한 문제점 이외에 시장개입을 강조하는 우리나라 바우처제도가 일으킬 수 있는 가능한 문제점으로 첫째, 영리를 목적으로 하는 조직들의 사회복지영역으로의 개입으로 인하여 서비스단가가 필요이상으로 높아질 수 있는데 이는 자본이 많은 조직이 경쟁에서 끝까지 살아남는 경우 투자한 자본을 회수하기 위하여 서비스 단가가 올라갈 수밖에 없고 또한 서비스단가를 올리지 못하는 경우는 서비스 단가를 맞추기 위해 서비스 질이 형편없는 수준으로 떨어질 것이 명확하며 둘째, 수요자들의 선택보다 공급자들이 수요자를 선택하는 즉, 돈 많아 보이는 수요자를 집중 공략하여 더 많은 비용을 지불하도록 유도할 수 있는데 이는 다양한 서비스를 제시함으로 인하여 소비자의 구매심리를 자극하는 것을 통하여 가능하게 된다. 이런 경우 서비스이용자들 간의 상대적 박탈감과 소외의식은 증가할 것이며 판매자 입장에서 구매력이 높은 소비자와 낮은 소비자가 구별되어 양극화가 반드시 발생할 수밖에 없게 되 것이다. 셋째는 바우처 사용의 제한이다. 바우처는 용도가 지정되어 있어 서비스를 필요로 하는 대상자들의 개별적 욕구의 다양성을 충족시키지는 못한다. 즉, 바우처제도는 욕구에 있는 서비스수요자들의 개별적 특성을 고려하지 않는다는 점이다. 예를 들어 돌보미 바우처를 가지고 있는 노인들이 돌보미 보다 더 중요한 것이 있다고 해도 돌보미바우처는 오직 돌보미에게만 사용됨으로 인해 사용에 있어 매우 제한적일 수  밖에 없게 된다. 결국, 의식주와 같은 인간의 기본적 욕구를 해결하는 바우처인 경우 반드시 욕구가 해결되어야 함으로 바우처가 소비될 가능성이 매우 높지만 그렇지 않은 경우 효과성은 매우 제한적일 수밖에 없는 한계를 지닌다.

바우처제도의 도입이 사회서비스의 확대인가는 논쟁의 소지가 있을 수 있다. 바우처제도의 도입은 정부가 홍보하는 긍정적인 효과 이외에 현재 지역중심의 비영리기관 특히 복지관 중심의 사회복비서비스 전달체계에 대한 불신에 많은 부분 기인한다. 우리는 1987년 이후 지역종합복지관, 장애인복지관, 노인복지관, 아동복지센터 등 수많은 비영리복지전달체계를 확보하고 있으며 이러한 조직을 이용하여 사회서비스를 확대하는 것이 가장 바람직한 방향일 수도 있지만 정부는 예산활용에 있어 비영리조직을 믿지 않고 시장의 조직들을 대거 흡수하도록 하는 편법을 사용하고 있다. 영리를 목적으로 하는 시장조직을 이용하여 경쟁을 부추기는 것이 과연 바람직한 것인가? 이런 방향이 과연 옳은 것인가에 대한 지적은 반드시 필요하다고 보여진다. 현재 복지관의 슈퍼마켙식 경영은 전적으로 자구책의 일환으로 정부의 예산지원부족에 기인하는 것이라고 했을 때 정부의 사회서비스예산증액을 기존 조직들의 사회서비스 확대를 위한 예산지원과 신규 조직건설 등에 쏟는 것이 더욱 바람직할 수 있다.

사회서비스의 확대는 바람직한 것이고 이미 늦은 감이 없지 않지만 그 방향만은 올바른 방향으로 나아가야 한다면 이제라도 사회서비스확충의 한국적 방향에 대한 새로운 논의는 반드시 필요하며 본 글이 한국 사회서비스정책의 방양을 위한 좋은 출발점이면 하는 바램으로 토론을 끝마치도록 한다.