	발제문
	세계화, 복지국가, 민주주의 한국의 복지국가 전망과 복지정치
	강 명 세 (세종연구소 수석연구위원)

이 글의 목표는 한국복지국가의 향후 모습을 그리는 것이다. 모습을 그리기 위해서 내가 의존한 붓은 거시역사적 터치이다. 그림을 위해서는 우선 무엇이 복지국가인지를 간결하게 나마 설명해야 한다. 그렇지 않으면 제대로 된 그림을 그릴 수 없기 때문이다. 이를 위해 이론적 렌즈를 통해 복지국가의 복합적 모습을 보여줄 것이다. 그림이 그려지는 캠퍼스는 복지국가의 정치를 둘러 싼 최근의 논쟁을 배경으로 한다. 서구의 복지국가가 오늘날과 모습을 갖추기 시작한 것은 제2차 대전 이후 특히 60년대 자본주의 황금기 동안이었다. 그러나 70년대 석유위기 직후부터 여러 가지 위기설에 시달려 왔다. 한편 한국의 복지국가의 원형은 1970~80년대 만들어졌으나 아직 공고하게 단련되지 못한 상황에서 위축의 국면을 맞이하고 있다. 최근의 이론적 성과를 배경으로 할 때, 복지국가가 만들어지려면 경험적으로 어떤 조건들이 필요한지를 파악해야 한다. 복지선진국에서 존재했던 요인들이 현재 한국사회에서 어느 정도로 있는지를 봄으로써 향후 한국복지국가의 성장에 필요한 요인을 언급할 것이다. 글 순서는 다음과 같다. 첫째 부분은 복지국가의 개념에 대해 간략히 다룰 것이다. 종속변수 자체에 대한 명확한 개념화는 자칫 소홀히 하기 쉬운 문제지만 중요한 부분이다. 두 번째는 한국의 복지국가의 현실을 경험적으로 다각도로 살펴본다. 다른 OECD국가와의 비교를 통해 한국복지국가의 현주소를 점검하는 작업이다. 세 번째는 한국을 포함하여 복지국가의 향후 모습에 가장 중대한 영향을 주는 커다란 변수 즉 세계화와 탈산업화의 영향력을 기술한다. 아울러 제도주의적 관점에서 한국복지국가의 후진성을 분석한다. 네 번째는 결론이다.

I. 복지국가는 무엇인가?

복지국가는 사회적 보호의 체제이다. 구체적으로는 사회정책의 집합으로서 넓은 의미의 정부정책의 일부이다. 사회정책을 포함한 정부정책은 그 외적 환경을 구성하는 자본주의체제의 변화에 따라 바뀔 수밖에 없다. 정부정책의 재정은 경제의 상황에 의존하며 호황기의 복지국가와 불황기의 복지국가는 같을 수 없다. 사회정책은 자원의 배분을 통해 구체화되며 그 과정에서 관련 당사자 간에 사회적 갈등이 표출한다. 마샬(Marshall 1950)은 일찍부터 복지국가를 사회적 갈등의 역사적 전개임을 간파했었다. 마샬은 복지는 인권이나 투표권과 아울러 사회적 시민권으로서 몇 백년의 투쟁을 통해 쟁취된 것이다. 사회적 시민권으로서의 해석은 후일 복지국가 연구에 두고두고 커다란 영향을 미쳤다. 카츠넬슨(I. Katznelson 1988)이 말한 것과 같이 복지국가는 개념자체부터 경합적이다. 시장경제 자체에 내재한 리스크를 사회전체가 최소화하는 것이며 그 방식을 놓고 사회이익 사이에 대립은 불가피한 것이다. 방식은 비용의 분담과 수혜의 대상과 종류를 포함한다. 카츠넬슨에 따르면 사회정책을 둘러싼 사회적 갈등은 5 가지의 축을 통해 서로 각을 세우고 있다(527-58). 그 중에서 넷째와 다섯째의 축 즉 평등과 시민권에 대한 전혀 다른 개념과 자유교환에 대한 대안적 개념화는 양자 차이의 본질적 바탕을 형성한다. 네 번째 축의 관점에서 보면 복지국가는 마샬이 제3의 권리로 제시한 사회적 시민권을 포괄하는 폭넓은 평등개념을 기반으로 하며 ‘기회 대 결과’ 그리고 ‘필요 대 디저트’ 사이의 논쟁이다. 다섯째 축은 시민권 개념을 어떤 범위에서 확정하는냐에 관계된다. 시민권을 시장경제에 위치한 다원주의적 관계를 통해 이해한다면 자유교환에 대한 어떤한 제한도 바람직하지 않다. 반대로 시민권을 시장경제의 결과에 대한 대응으로 이해한다면 복지국가의 핵심은 시장교환의 규제에 있다. 이 두 가지 축은 국가 대 경제 혹은 형평성과 효율성의 대립으로서 에스핑-안데르센이 복지국가의 핵심적 목표로 가정한 노동의 탈상품화을 형성하는 것이다(Esping-Andersen 1990).

복지국가의 상세한 개념적 발전에 대해서는 Hicks and Esping-Andersen (2005) 참고하라.

카츠넬슨이 강조한 사회적 시민권의 영역으로서의 복지국가는 최근 코르피가 강조하는 복지국가는 계급정치의 연장이라는 주장 속에서 더욱 확장되어 등장한다(Korpi 2001). 복지국가의 영역은 단순히 사회보험과 사회서비스뿐 아니라 노동시장, 고용정책 및 노사관계를 포괄하는 것으로 봐야 한다는 것이다. 사회적 시민권으로서의 복지는 시장경제와 이중으로 대치되는 개념이다. 에스핑-안데르센은 개인적 교환관계에 기초하는 시장경제체제에서 사회적 시민권의 실현은 탈상품화와 사회적 연대를 이룩하는 것이라고 주장한다.

지난 16년 동안 서구에서 복지국가의 연구는 크게 발전하여 르네쌍스을 형성할 정도이다. 그 이유의 하나는 제2차 대전 이후 대거 성장한 복지국가를 관찰할 시간적 여유가 비교적 충분한데 있다. 선진국의 복지국가는 전후 30년 동안의 성숙기를 거친 뒤 시장경제의 긴축에 따라 후퇴기(retrenchment)를 경험하고 있다. 다른 하나의 이유는 복지국가를 정치경제와의 연관 속에서 본데 있다. 복지국가가 단순히 시장의 위험으로부터 열패자들을 보살펴주는 데 한정하지 않고 넓은 시야에서 사회정책이 생산구조, 노동시장의 작동, 여성의 참여, 분배구조 나아가 가족관계에도 심대한 영향을 준다는 인식이 팽배해졌다. 복지연구의 르네쌍스 가운데 권력자원이론을 주도했던 코르피(Walter Korpi 2000, 2001, 2003)는 복지국가가 정책과 이념의 대결장이라는 문제의식을 새삼 강조한다. 복지국가의 형성은 물론이고 최근 논쟁이 되고 있는 퇴행(retrenchment)의 문제 역시 계급간 힘의 차이에 내재한다는 것을 새로운 각도에서 재차 강조하는 것이다. 특히 그는 복지국가를 보다 넓은 관점에서 분석할 것을 요구한다. 복지국가의 문제에서 실업은 핵심적 변수라는 것이다.

르네쌍스를 일으킨 최대의 공헌은 정치학자들이다. 특히 1994년 이후 Pierson의 활발한 참여는 제2세대 연구를 일으키는데 결정적 영향을 주었다. 1990년 Esping-Andersen의 개척적 연구 이후 복지국가에 대한 관심은 방대한 문헌을 형성한다. 에스핑-안데르센의 연구는 중간 지점에 위치한다. 그 이전의 연구는 복지국가의 팽창을 주제로 한다면 이후의 연구는 후퇴의 원인과 과정 및 결과에 주목하고 있다. 팽창에 관한 대표적 연구로는 Alber (1982), Flora and Heidenheimer(1981), Korpi (1983), Stephens(1979), Wilensky(1975) 를 꼽는다면 후퇴기 연구를 주도하는 것은 Pierson(1994)이다.

코르피는 권력이론의 약점으로 비판되었던 집합행동의 개인적 기초를 보강하면서   "초기의 복지국가 팽창은 물론이고 최근의 퇴행 역시 주요 이익집단 사이에 힘의 관계가 변화하는 속에서 나타난 결과"라고 주장한다. 실업수준을 포괄하여 복지국가의 경계를 확장하면 피어슨의 주장과는 달리 복지국가의 후퇴는 진지한 수준이다. 피어슨은 복지국가에 대한 전통적 해석인 계급이론이 사회정책의 동학으로 인해 복지국가의 지지기반이 변화했다는 점을 간과했다고 주장한다. 연금제도가 성숙하면서 예를 들면 당초 복지를 주장했던 노동계급 만이 아니라 연금수혜층을 포함하여 관련 이해당사자가 바로 연금제도의 지지기반을 형성한다는 것이다. 따라서 복지국가의 후퇴기에 오면 전통적 지지기반으로 평가되던 노동이나 정당의 역할은 그 의미가 약해진다는 것이다(Pierson 1994, 1996, 2000, 2001). 피어슨의 주장에는 실업이 복지국가에 갖는 의미가 누락되어 있다. 대량실업의 시대에서 복지국가의 위축은 불가피한 현상이다. 전후 20년 동안 서구의 노동계급은 완전실업의 유리한 상황에서 사용자와 정부로부터 복지국가를 확보하는데 성공했었다. 그러나 대량실업의 상황에서 노동계급의 힘은 더 이상 자본주의 황금기에 쌓은 탑인 복지국가를 지켜낼 수 없다. 코르피는 1970-95년 기간을 검토하면서 노동계급의 약화는 특히 연금과 상병 급여의 축소로 이어진다고 주장한다. 다른 한편 좌파정부는 실업보험과 산재보험을 더욱 강화하였다는 것이다. 이러한 정책정당의 중요성은 캐슬(Castels 2004)에서 재차 강조된다. 1980~98년의 자료를 기반으로 하여 캐슬은 좌파정부 흑은 진보정당의 힘이 강력한 나라나 시점에서 사회서비스 제공이 더욱 활발해지고 가족지원이 강화되었다고 주장한다. 이러한 연구는 경험적 자료를 기반으로 계급적 영향력을 다시 강조하는 것이다.

지난 10년 간 서구에서 복지국가의 연구가 가장 활발한 주목을 받으면서 ‘복지국가의 낡은 정치’와 ‘복지국가의 새로운 정치’ 간에 전선이 형성되어 있다. 낡은 정치는 복지국가의 팽창기를 설명하는 데 등장하였다면 최근의 새로운 정치’의 접근법은 복지국가의 후퇴와 관련된 문제를 해결하기 위해 제시된 것이다. 이는 부문별로 다르다. 의료보험과 연금제도의 개혁은 그 동학이 다르다. 개혁이나 후퇴는 관련된 집단의 이해와 밀접히 연관된다. 의료개혁과정에서 나타난 의사와 약사의 격렬한 대립이 말해준다. 그러나 한국에서 연금제도가 아직 성숙하지 않았기 때문에 수혜층은 아직 이익집단으로 등장하지 않았다. 한국복지국가가 아직 젊은 점을 고려하면 앞으로 예상되는 한국복지국가의 팽창을 연구하는 데는 형성기에 관한 문헌이 보다 도움이 될 것이다.

II. 왜소한 한국의 복지국가

한국의 복지국가는 이제 막 만들어지는 과정에 있다. 한국복지국가의 청년성은 <그림 1>에서 잘 드러난다. <그림 1>은 사회적 지출이 국민총생산에서 차지하는 비중과 공공부문의 인력이 총 고용에서 점하는 부분을 뜻한다. 총사회적 지출은 2003년, 공공부분 인력은 2000년 자료이다. 그림 1은 한국의 정부규모를 의미하는 것으로 멕시코를 포함한 다른 정부에 비해서 사회적 지출은 물론이고 공공인력의 면에서도 턱없이 작음을 말해준다. 이같이 왜소한 한국의 정부는 다른 조건이 같다면 앞으로 복지분야를 중심으로 크게 증대할 전망이다. 한국정부의 규모는 가장 신자유주의적으로 지칭되는 미국의 정부에 비해서도 훨씬 작다.

1997년 금융위기 이후 복지에 대한 수요는 크게 팽창하고 있다. 경제적 위기는 복지국가의 탄생에 호의적 토양을 제공한다. 1930년 대 초반의 대공황이 아니었다면 미국의 복지국가는 아직도 태어나지 않았을지도 모른다. 한국은 비록 연방제나 경제의 규모는 크게 다르지만 정치제도의 핵심적 부분에서 유사하다. 양국 모두 정부형태로는 대통령제를 그리고 다수대표제의 선거제도를 기초로 하여 기본적으로 양당제 형태를 갖추고 있으며 유럽식의 노동정당이 유의미한 부분으로 존재하지 않는다. 미국은 대공황의 와중인 1935년에야 사회보장, 실업보험 및 가족지원 제도를 도입했다.

20세기 초 이후 미국의 역사가나 사회과학자들에게 미국에는 왜 사회당이 없는가는 핵심적 논제를 형성한다. 이 문제에 대한 최근의 검토를 위해서는 Lipset and Marks(2000) 참고하라.

당시는 공화당에 비해 상대적으로 진보적인 민주당의 북부파가 대통령직은 물론이고 상하원 모두의 다수당을 차지함으로써 개혁입법에 아주 드물게 유리한 시기였다. 그럼에도 불구하고 그림 1에서 보는 것처럼 미국의 복지는 여전히 후진적이다.

한국의 왜소한 정부는 그 동안 그 사회적 역할을 하는데 미흡했던 것으로 평가된다. 안보 등 공공질서의 면에서는 강력한 국가모습을 만들었으나 사회적 국가를 건설하는 데는 실패했던 것을 시사한다. 미미한 사회정책은 사회적 양극화의 심화를 초래했다. 그림 2>는 지난 20년 동안 소득불균형의 추세를 보여준다. 그림 2는 하위 20% 소득대비 상위 20% 계층의 몫과 소득불균형을 뜻하는 지니계수를 보여준다.

지니계수의 추세를 보면 1980년 대 후반인 권위주의 정부 시절부터 지속적으로 낮아져 특히 ‘문민정부’에서 대폭 감소하였다. 그러나 외환위기가 발생한 1997년을 기점으로 크게 상승했다. 1998년의 ‘국민의 정부’와 현재의 ‘참여정부’ 하에서도 더 이상 낮아지지 않고 오히려 과거보다 상승한 측면이 있다. 사실상의 정권교체를 강조한 김대중 정부와 노무현 정부가 그 동안 과거 정부와 차별화를 위해 강조했던 사회복지정책에도 불구하고 현실은 정반대인 셈이다.

그러나 한국의 왜소한 복지국가는 특히 공적인 사회지출의 규모를 뜻한다. 한 사회의 복지는 공적 복지 이외에 사적 복지가 포함된다. 미국의 예를 보면 공적 복지는 상대적으로 현저히 낮지만 사적 복지를 가미하면 중간 수준의 그룹에 속한다. 한국이나 일본 역시 비슷한 상황이다. 역사적으로 복지는 다양한 통로를 통해 조달되었다. 사회적 보호 장치는 공적 및 사적 채널의 조합으로 이루어진다. 복지국가의 이 같은 복합적 성격은 일찍이 티트머스(1968, 1974)에 의해 지적된 바 있다.  그는 세 가지 복지정책을 제시했다. 사회보장과 같이 전통적으로 잘 알려진 직접적 지출 등의 사회복지(social welfare)과 기업 등 고용주가 지원하는 직업복지 (occupational welfare) 그리고 눈에 보이지 않는 조세지출 등이 있다. 티트머스는 눈에 보이는 복지를 사회복지 그리고 조세지출처럼 드러나지 않는 것을 ‘재정복지 (fiscal welfare)’라고 지칭했다. 사적 복지는 특히 외환위기 이후 노동시장의 구조조정을 시행하면서 크게 늘어 국민총생산 대비 4.5%로 5.5%를 차지했던 공적복지에 육박하는 수준으로 크게 증가했었다 (그림 3 참고). 그러나, 구조조정이 마무리되면서 사적 복지는 다시 저하되었지만 여전히 위기 이전보다는 높다. 이는 한국의 노동시장이 상시적 구조조정의 시기에 처해 있음을 의미한다.

티트머스의 이 같은 탁월한 지적은 1980년 대까지 거의 주목을 받지 못했다.

한국의 복지국가의 모습을 정확히 제시하기 위해서는 팽창과 축소의 양면을 동시에 고려해야 한다. 한국의 복지국가는 복지에 대한 급증한 수요를 메우기 위해서 성장해야 하는 동시에 최근의 연금개혁문제가 말해주는 것처럼 축소의 위기를 맞고 있기도 하다. 이와 같은 동시성의 존재는 한국복지체제의 연구를 위해서는 오랜 정치의 접근과 새로운 정치의 관점을 두루 활용할 필요가 있음을 뜻한다. 다시 말해서 한국에서는 오랜 정치와 새로운 정치가 동시적으로 발행할 것이라는 것이다.

새로운 정치가 필요한 기반으로서 피어슨은 탈산업화를 강조한다(Pierson 2000, 2001). 탈산업화 사회는 제조업 중심의 경제와는 달리 생산성이 낮으며 성장이 둔화된다. 피어슨이 말하는 것처럼 한국의 산업구조/고용구조는 전통적 제조업으로부터 서비스 산업으로 바뀌었다. 서구의 경험에 따르면 서비스 산업의 팽창과 더불어 노령화가 심화되고 공공부문에 대한 여성의 진출이 활발해지고 그러나 가족형태가 바뀌고 사회적 지출은 지속적으로 증가하였다. 그 결과 복지예산에 대한 재정적 압박은 그 한계(‘growth to limits’)에 달한 것으로 평가된다. 서구의 경험과는 달리 한국에서는 노령화를 제외하고는 탈산업화에 수반되는 이러한 현상이 아직 본격적으로 일어나지 않았다. 그러나 일반적 추세를 비슷한 방향으로 움직인다. 특히 여성의 경제활동참가는 지속적으로 늘고 있다 (그림 4 참조). 맞벌이 부부의 증가로 여성의 경제활동은 더욱 확대될 것으로 전망된다.

남미 대륙 전체는 일반적으로 한국처럼 복지 저발전국에 해당하면서도 남미 대륙은 개별 국가별로는 상당한 편차가 발견된다. 남미에서 사회보장이 전 인구의 60% 이상인 나라는 5개국에 불과하다. 그 중에서 3개국 즉 우루과이, 칠레 및 코스타 리카는 가장 오랜 민주적 제도의 전통과 강력한 개혁정당의 존재를 특징으로 한다. 한편 나머지 두 나라인 아르헨티나와 브라질의 공통점은 조직화된 노동이 권력의 핵심에 접근했던 경험을 갖는다는 사실이다 (Huber and Stephens 2005, 555). 유럽의 과잉 발전된 복지국가와 비교할 때, 빈약한 수혜와 낮은 급여를 특징으로 하는 남미의 복지 저발전은 산업화의 저발전, 민주주의의 시기의 빈약 그리고 취약한 노조 및 개혁정당의 복합적 결과로 이해된다.

<표 1> OECD 주요국 비정형 노동 % (취업자 대비)
국가	임시	파타임
Eu15	14.3	20.3
Belgium	8.9	22
Denmark	9.8	22.1
Germany (including ex-GDR from 1991)	14.2	24
Greece	11.8	5
Spain	33.3	12.4
France	13.3	17.2
Ireland	3.7	.
Italy	12.3	12.8
Netherlands	15.5	46.1
Austria	9.1	21.1
Finland	16.5	13.7
Sweden	16	24.7
United Kingdom	5.7	25.4
Turkey		5.9
Norway	9.5	28.2
Switzerland	12.8	33.1
Japan	.	14.7
한국	23.6	7.4
자료: eurostat, 한국은 2006년 자료(통계청), 일본자료는 2001년 정이환 (2002)

세계화가 사회정책에 주는 영향에 대해서는 상반된 입장이 대치한다. 첫째 주장은 하향평준화의 예측이다. 이러한 주장에 의하면 세계화는 모든 나라에서 공통되게 하향평준화(race-to-the bottom)라는 결과를 유발할 것이다(Strange 1995). 민영화와 탈규제로 상징되는 세계화의 압력은 기업과 국가로 하여금 경쟁을 제일의 가치로 받아들이게 함으로써 모든 나라의 사회정책은 위축될 것이라는 전망을 주장한다. 두 번째 입장은 정치의 역할을 가장 주요하게 보고 있다. 이들은 현재 많은 복지국가가 직면한 개혁이 황금기의 복지국가와는 전혀 다르다는 점에서 ‘복지의 새로운 정치’를 강조한다(Pierson 1994, 1996, 2001). ‘복지의 새로운 정치’는 비난의 회피를 특징으로 한다. 전후 20여 년 동안 확대되었던 복지국가는 지난 20년 동안 시장경제의 구조적 변화에 따라 구조조정의 요구에 직면하고 있으나 하향평준화가 주장하는 것과는 정반대로 여전히 건재하거나 축소의 정도는 심각하지 않다는 것을 강조한다. 세계화의 동일한 압력에 대해서 각국의 복지제도는 서로 다르게 대응하고 있다 (Garrett; Scharpf 2000, 86). 세계화의 경험적 지표로 흔히 논의되는 것은 경제적 개방의 정도이다. 경제적 개방은 무역이 국민총생산에서 차지하는 비중을 통해 측정된다.

작은 나라들이 큰 나라에 비해 보다 강력한 복지국가를 발전시킨 것은 그 만큼 교역의존도가 높아서 교역이 불투명해질 경우 사회안전망을 확보하지 않을 수 없기 때문이다(Camerson 1978; Katzenstein 1985; 강명세 2005). <그림 2>에서 잘 나타나는 것과 같이, 수출의존도가 높은 국가들이 총공공지출을 많이 하는 경향이 있다. 벨기에, 네덜란드, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 스웨덴 등은 수출의존도가 30% 이상에 속하며 동시에 높은 지출을 하는 국가들이다. 한편 한국은 수출의존도에서 스웨덴, 독일, 스위스, 캐나다, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등과 비슷하나 공공지출의 비중은 가장 낮다. 아일랜드는 일탈사례이다. 교역의존도가 높은데도 불구하고 복지국가는 발전되지 않았다. 반대로 그리스는 낮은 의존도에도 불구하고 많은 복지비를 지출하는 사례이다. 그러나 수출의존도가 비슷한 나라들이 꼭 강력한 복지정책을 실시한 것은 아니다. <그림 1>에서 보듯, 한국과 노르웨이는 수출의존도가 30%로 비슷하지만 총 고용에서 점하는 공공부문의 고용의 비중은 극과 극이다. 노르웨이는 37.5% 한국은 4.5%이다.

피어슨은 후기 산업사회로 전환하는 심대한 이행과정이 복지국가의 진로를 결정한다고 한다. 첫 번째 현상은 제조업중심에서 서비스중심으로 전환하는데 따른 생산성 및 경제성장의 둔화이다. 후기산업사회의 두 번째 현상은 사회복지의 점진적 팽창이며 셋째는 노령화 사회로의 전환이다. 넷 째 공공부문에 참여하는 여성노동력의 증가이다. 이러한 네 가지 경로는 사회정책의 여력을 가늠하는 정부의 재정적 능력을 심각하게 제한하였다. 이 밖에 정부의 재정에 단기적으로 막대한 영향을 주는 요인은 노동시장 즉 실업의 정도에 달려 있다. 대량실업의 도래는 정부재정을 즉각적으로 크게 압박할 수밖에 없다.

Ⅲ. 한국 복지국가의 모습에 영향을 주는 세 요인

한국의 향후 복지지형에 영향을 주는 요소는 크게 세 가지 범주에 속한다. 두 가지 변인은 세계화와 탈산업화이다. 나머지는 노동계급의 힘으로 조직화 역할과 정치적 영향력을 포함한다. 세계화와 탈산업화의 두 가지 요인은 각각 한국의 사회정책에 어떤 관련을 갖는가? 세계화와 탈산업화의 효과는 한국에서 비정규직의 확대로 나타났다. 비정규직 노동자문제는 1980년 대 이후 세계화와 탈산업화가 동시적으로 진행되는 상황에서 세계적으로 발생하는 공통된 문제이다. 기술변화에 따른 산업구성의 변화 그리고 경쟁의 가속화는 노동의 심각한 분절화를 유발한다. 최대 피해자는 저숙련의 노동과 여성 노동 등이다. 노동시장에 대한 개입이 없다면 이들의 삶의 질은 더욱 나빠진다. 비정규직 노동에 대한 사회적 보호는 이제 단순히 일자리의 성격에 대한 문제를 떠나 사회적 통합의 문제로 떠올랐다. 비정규직노동이 노동자 다수의 문제로 부각되면서 개인의 영역에서 처리할 수 없는 사회적 문제 혹은 복지문제로 인식되어야 한다. 표 1은 한국과 주요 OECD 국가들의 비정형 노동자의 비중을 보여준다. 한국의 특징은 시간제보다는 임시직이 압도적이라는 사실이다. 한국에서는 전체 비중은 EU 평균보다 작지만 임시직 비중은 약 24%로서 스페인의 33%에 이어 두 번째이다.

우선 탈산업화가 미치는 영향을 보자. 최근 복지국가의 연구는 자본주의가 경제가 고용과 관련 제조업 경제에서 서비스 경제로의 이행한 것에 착안하여 그것이 복지체제에 미치는 영향에 주목한다. 이들은 선진국 복지국가가 직면한 삼중의 딜레마(trilemma)를 강조한다(Iversen and Wren 1998). 균형예산, 고용팽창, 그리고 소득평등의 세 마리 토끼를 동시에 잡는 것은 불가능하다는 것이다. 1980년 대 이후 서비스 경제 하에서 정부정책은 이 세 가지 변수의 상대적 조합으로 구성된다. 사민주의 정부는 공공부문의 고용증대와 소득평등의 조합을 추구하지만 재정적자가 악화된다. 대륙형 복지국가는 균형재정과 소득평등을 추구함으로써 실업문제를 안게 된다. 자유주의 복지국가는 균형예산과 민간부문의 고용팽창을 실시하면서 사회적 양극화가 생겨난다. 한국의 경우 1970년 이후 제조업의 고용은 감소하면서 반대로 서비스 부문은 지속적으로 팽창하고 있다. 이와 같은 서비스 경제 하에서 1997년의 외환위기의 결과 노동시장의 규제를 대폭 완화하면서 비정규직이 2005년 7백만으로 크게 증가했다(그림 6 참고). 그동안 비교적 건전한 재정운용으로 재정문제는 아직 심각하지 않으며 질 좋은 일자리는 줄어든 반면 나쁜 일자리가 늘어났다. 비정규직 증가는 다시 소득불평등으로 이어져 사회적 양극화가 더욱 악화되는 결과로 나타났다. ‘국민의 정부’와 ‘참여정부’ 하에서 미국과 같은 자유주의 복지국가에서 흔히 발생하는 사회적 양극화가 심각해졌던 것이다.

세계화는 생산요소의 자유로운 이동을 의미하며 구체적으로 자본자유화(탈규제)와 무역자유화 등으로 나타난다. 하나의 경제가 세계화된다는 것은 무역의존도가 심화된다는 것을 의미한다면 세계화의 수준은 수출이 국민총생산에서 차지하는 비중의 변화를 통해 파악가능하다.

외부적 환경 특히 무역이 국내정치에 영향을 미친다(Rogowski 1987). 19세기 미국정치는 관세를 둘러싸고 대립되었었다. 카메론은 무역의존도가 공공부분의 크기와 깊은 연관이 있다고 주장했다(Cameron 1978). 무역의존도와 강소국의 연관성에 대해서는 1985년 카첸스타인 (Katzenstein)이 저술한 ‘세계시장 속의 작은 국가들’은 캐머론과 더불어 기념비적 문헌이다. 카첸스타인은 유럽의 작은 나라들이 생존하고 나아가 번영할 수 있었던 비결은 이 국가들이 대외적 취약성을 잘 인지하고 있었다는 점(perceptual vulnerability)에 있었음을 술회한다. 작은 나라의 국민들은 자국 체제가 외적 환경변화에 대한 취약하다는 것을 알기 때문에 이에 대해 국내적 합의를 통해 대처하지 않으면 생존 자체가 불투명하다는 것을 역사적 경험으로 터득하고 있었다(심지연 강명세 2005). <그림 5>는 무역의존도와 사회적 지출의 관계를 보여준다. 세계시장에 의존도가 높으면 세계경제의 변동에 따라 경제활동이 많은 영향을 받기 때문에 예를 들어 외적 요인에 의해 국내경제가 불황을 맞이할 경우 사회정책을 통해 피해자를 보호해 주어야 한다. 일부 연구는 세계화가 심화될수록 복지국가는 더욱 강화된다고 주장한다(Garrett 1998; Rodrik 1997). 이러한 가설은 유럽의 강소국의 경험을 기반으로 한다. 유럽의 강소국은 일반적으로 수출의존도가 높다. 경제규모가 작기 때문에 높은 생활수준을 유지하기 위해서는 교역하지 않으면 않된다. 스웨덴, 핀란드 및 노르웨이 등의 수출의존도는 30-40%로서 한국과 비슷하다. 한국은 무역의존도에서는 이들 나라들과 비슷하지만 사회적 지출은 멕시코보다도 낮은 수준이다. 한편 최근 경제적 기적으로 평가되는 아일랜드는 높은 의존도와는 아랑곳없이 복지국가 수준은 미국보다도 낮다.

한국의 경우 팽창의 필요가 인정된다면 그 재정적 기반은 조세 증가이다. 위에서 말한 것처럼, 증가하는 복지수요에 대해 적절한 제도적 공급이 이루어지자면 조세개혁이 뒤따라야 한다. 이런 점에서 카츠넬슨이 말한 것처럼 복지국가는 치열한 경쟁의 장이다. 투표자는 막연하고 장기적으로 수혜가 오는 복지를 위해 지불해야 하는 당장 늘어나는 세 부담을 더 부담스러워하기 쉽다. 이러한 조세와 복지의 갈등은 종종 커다란 정부에 대한 반론으로 확산되기 쉽다. 보편주의적 복지국가를 위해서는 직접세의 재정이 필수적이다. 그러나 다음 선거를 의식하는 정치엘리트에게 복지세와 같은 직접세보다는 간접세의 유혹이 더욱 매력적이다. 이와 같은 유혹을 이겨내는 방법은 확고한 지지기반이다.

마지막으로 한국복지국가의 수준에 영향을 주는 것은 노동계급의 힘이다. 노동계급의 힘은 노동시장의 통제력과 정치시장에 대한 영향력을 통해 발휘된다(강명세 2006a). 다시 말해서 노동조직률이 저하되면 노동계급은 과감한 사회정책의 확대등과 같은 사회적 요구를 위한 노력에서 성공하기 힘들다. 마찬가지로 사회정책이 입법화되는 국회에서 노동정당의 의석이 충분치 않으면 노동계급에 우호적인 사회입법을 실현할 수 없다. 해방 후 지금까지 한국의 노동계급은 위 두 가지 전선 모두에서 성공하지 못했다. 기업별 노조는 더욱 굳어져서 산별조직의 건설은 사실상 불가능하다. 한편 정치적으로 최소한 지난 20년 동안 지역주의 정당체제가 고착화되면서 정치세력화는 비례대표제가 가져다 준 지분 외에는 거의 무력하다.

한국의 이러한 상황은 미국의 진보적 역사가들이 미국에서 여러 가지 요인으로 사회당이 정치시장에 진출하는데 실패했던 예외주의와 아주 흡사하다. 미국은 선진국 가운데 사회당이 존재하지 않는 유일한 나라이다. 이에 대한 최근 연구는 Lipset and Marks (2000) 참고하라.

한국의 복지국가는 왜 성장하지 못하는가? 앞의 <그림2>에서 보았듯이 복지국가의 정도를 뜻하는 총사회비 지출의 규모는 나라별로 커다란 편차를 보인다. 이러한 국제적 차이는 왜 생기는 것인가? 특히 한국의 복지국가는 왜 왜소증에 걸린 것인가? 정치학은 오랫동안 정치제도가 사회정치에 미치는 영향에 주목해왔다. 작은 나라 한국은 점점 거세지는 세계화와 탈산업화가 야기하는 불확실성의 시대에 직면해 있다. 불확실성의 시대를 효과적으로 대처하기 위해서는 정치적 안정이 필수적이다. 정치적 안정은 경쟁력을 향상을 가능케 해주는 인프라이다. 한국의 정부 사이즈는 다른 OECD 국가와 비교할 때, 상대적으로는 물론이고 절대적으로도 작다. 이러한 사실은 앞으로 다른 조건이 같다면 한국정부의 규모가 상당 부분 증대할 것이라고 예측된다. 한국의 정부 지출 중 국방비는 그 한계에 도달했다는 점을 고려하면 앞으로 더욱 증가될 부문은 교육 및 사회정책이다. 정부의 사이즈에 영향을 주는 요인은 다양하며 그 중에서 정치제도는 중대한 영향을 주는 것으로 알려져 있다(Alesina and Spolare 2003; Persson and Tabellini 2003). 그렇다면 한국의 정부를 작게 만드는 요인은 무엇인가?

이에 관한 본격적 논의는 강명세 (2006b) 참고하라.

경제정책에 영향을 주는 정치제도 가운데 가장 핵심적인 것은 선거제도와 정부형태이다. 선거제도는 투표자의 선호가 어떻게 취합 되는가 그리고 경제정책에 대한 결정권이 정치인들에 의해 어떻게 획득되는 가를 결정한다. 정부형태는 이러한 권력들이 어떻게 행사되고 정치인 간의 갈등이 어떻게 해소되는 가를 결정한다(Persson and Tabellini 2003). 모든 정치제도는 두 가지 상호 대립하는 측면 즉 대표성과 책임성의 결합을 추구한다. 책임성이 강한 정치제도는 투표자가 정책의 책임소재를 파악하고 정책결과에 대한 책임을 묻는데 편리한 제도이다. 다른 한편 비례대표제처럼 대표성이 높은 정치체제의 경제정책은 투표자 다수가 바라는 것을 반영한다. 대표성과 책임성의 반목은 선거제도와 정부형태에서 잘 드러난다. 단순다수제는 투표자가 정치인의 책임을 묻는데 편리한 제도라면 비례대표제는 정책결정과정에 다양한 이해를 반영하는 것을 특징으로 한다. 비례대표제에서 사회적 소수의 이해가 반영되기 용이하며 따라서 사회적 지출 또한 늘어나기 쉽다. 한편 정부형태 사이에도 차이가 있다. 대통령 중심제는 투표자에게 직접 책임을 지는 대통령 개인에 권력을 집중해주고 삼권분립을 통해 대통령의 권력을 제한한다는 점에서 책임성을 강조하는 제도이다. 의회중심제는 다양한 이질적 세력을 대표하고 통합한다는 점에서 대표성을 강조한 제도이다. 따라서 대통령중심제에서 보다는 의회중심제에서 사회의 다양한 요구를 실현하는 사회정책이 발전하기 쉽다. 결론적으로 비례대표제를 기반으로 한 의회중심제에서 다수제와 결합한 대통령중심제에서보다 사회적 지출이 증가하기 쉽다. 그러한 제도하에서 강력한 사회정책을 희망하는 정당이 권력에 접근하기 용이하기 때문이다.

위와 같은 제도주의적 이론을 한국의 헌정구조에 적용해보면 다음과 같은 결론에 도달한다. 한국의 정부형태는 대통령제, 선거제도는 소선거구제, 기본적으로 다수제에 비례대표제를 혼합한 제도이다. 첫째, 한국의 선거제도는 큰 정부보다는 작은 정부를 지향한다. 다수제는 다당제보다는 양당제와 친화성을 가지는 점에서 대표성보다는 책임성을 강조하는 제도라는 점에서 재정지출은 상대적으로 적다. 이러한 제도에서 사회지출이 필요하다 하더라도 증가는 쉽지 않다. 연정이 아닌 만큼 참여정당의 수가 적기 때문에 고려해야 할 이익이 적으므로 이에 대한 재정지출은 작다. 나아가, 정책실현에 필요한 공공부문도 작을 수밖에 없다.

충청 등을 기반한 소지역주의가 아니라면 양대 정당은 더욱 확고할 것이다. 현재와 같은 민주당과 열린우리당의 분열 역시 지역주의 때문이다.

두 번째 한국이 가진 정부형태는 정부가 커지는 것에 호의적이지 않다. 대통령 중심제는 권력분립을 특징으로 한다면 의회중심제는 권력집중을 특징으로 한다. 권력분립 문제는 경제정책에 미치는 영향 때문에 주요하다. 의회중심제 정부에서 권력은 집중되었기 때문에 정치인은 결탁하여 투표자의 이해에 반하는 정책을 실시할 수 있다. 대통령제에 비해 책임성이 약하기 때문에 정부규모는 늘어나기 쉽다. 반면 대통령제에서 권력은 분산될 뿐 아니라 대통령은 권력남용에 대해 책임을 져야 하므로 재정적자와 같이 정부를 방만히 운영하기 쉽지 않다.

Ⅳ. 결론

한국은 이제 복지에 대한 사회적 수요를 충족시켜야 하는 단계에 와 있다. 그간 한국의 사회복지는 가족이나 기업 등 주로 사적 통로를 통해 이루어져 왔다. 한국사회가 더욱 개방되면서 1997년 외환위기가 증명하듯 외부적 충격에 더욱 민감할 수밖에 없다. 한국은 수출의존도가 40% 정도로서 매우 높으며 세계경제의 변화에 대응할 수 있는 사회적 보호체제를 하루 빨리 만들어가야 한다. 복지국가의 시급한 필요성에 대한 사회적 공감에도 불구하고 한국에서 복지국가가 제도화되지 못하는 것에 대한 중대한 원인의 하나는 현재 한국이 채택하고 있는 정치제도에 있다. 사회정책은 대통령과 의회에 의해 만들어진다. 사회적 보호를 필요로 하는 사회집단이 이 두 가지 정치제도에 접근할 수 없다면 사회정책은 도입되지 않는다. 강력한 사회정책이 가능하기 위해서는 사회적 보호를 가장 필요로 하는 계층을 대변하는 정치세력이 권력에 접근할 수 있는 정치제도를 도입해야 한다. 그러한 정치제도는 선거제도로서는 지금과 같은 다수대표제가 아니라 비례대표제이다. 비례대표제 가운데서도 선거구의 크기가 넓을수록 보편적 사회적 요구가 잘 반영된다. 또한 대통령제 보다는 강력한 정책정당이 존재하는 의회중심제에서 사회정책이 활성화되기 쉽다. 한국이나 미국과 같은 소선거구제에서 의원은 전국적인 보편적 이해보다 자신의 정치적 이해를 결정하는 지역구 문제에 더 민감하다.

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