	토론문 2
	민주주의 회복이란 관점에서 한국 복지정치는 어떻게 재구성될 수 있을까?
	주 은 선 (서울대학교 사회과학연구원 연수연구원)

발제문을 크게 두 가지 지점에서 보완하는 입장에서 토론을 하고자 한다. 하나는 한국 복지국가 향후 모습에 관한 것이며, 이는 복지국가 발전과 후퇴 개념과 연관된다. 다른 하나는 한국복지정치의 문제에 관한 것이다. 토론은 후자의 문제에 좀 더 집중하여 이루어질 것이다.

1. 먼저 한국 복지국가 전망에 관해 보완을 하고자 한다. 한국 복지국가 현실에 대한 발제문의 진단 즉, 저발전이란 판단에는 이견의 여지가 별로 없다. 그러나 ‘저발전’의 내용을 ‘왜소함’, 낮은 복지지출과 정부규모로 보는 것은 앞서 언급한 사회적 시민권의 확장으로서 시장경제와 대치되는 것으로 복지를 규정한 것에 비추어 볼 때 협소하다. 모든 복지지출은 사회적 시민권 보장, 혹은 탈상품화에 동일한 효과를 가지지 않는다. 누구를 대상으로 한, 어떤 조건의, 어떤 종류(수준)의 복지제공인가에 따라 그것이 구성해내는 사회권의 내용과 수준, 그 효과는 달라지며 그 사회에서 복지제도와 자본주의 체제와의 연관 방식도 달라진다.

거칠게 말하면 복지발전에 노동시민사회단체가 대단한 노력을 기울이지 않아도 한국의 복지지출은 2010년대에 크게 증가하는 것도 가능하다. 지금은 미미한 수준인 국민연금 급여지출 규모가 급격히 커지기 때문이다. 다른 변화 없이 그렇게 연금지출규모가 커져 그리스 등을 따라잡고 다른 OECD 국가와 격차가 줄어든다면, 한국 복지국가에 대해 질적으로 다른 판단을 내릴 수 있을 것인가? 또한 대처집권기에 NHS 조정과 공공주택 민영화 등에도 불구하고 의외로 영국 복지지출이 감소하지 않은 것을 소위 이해관계자들의 저항 혹은 정치가들의 책임회피 동기 등 소위 신정치(new politics)의 작동으로 인한 ‘유지’로만 볼 수 있을 것인가?

한국 복지국가에 대한 전망은 규모에 대한 것뿐만 아니라 한국사회에서 복지가 구성하는 권리의 내용과 형식에 준해서, 또 신자유주의 단계의 자본주의 하에서 수행하는 기능과 연관에 준해서 이루어질 필요가 있다. 소위 신자유주의와 조응하는 최근의 복지재편은 복지의 계층별 분절화와 급여의 선별성 강화, 민영화 등으로 인한 복지시장 팽창을 주된 내용으로 하는 것 같다. 신자유주의적 정책기조 하에서도 복지는 부문에 따라 축소되기도, 팽창되기도 하며 발제에서 한국 복지국가가 팽창과 축소의 양면을 동시에 갖고 있다고 한 것은 이러한 상황을 지칭하는 것으로 추측된다.

그렇다면 한국 복지정책은 어떤 방향으로 진행될 것인가?

한국 사회복지는 시장에서 탈락한 일부에게 ‘재상품화’를 위한 집중된 보장과 서비스를 제공하는 형태로 ‘확장’(?)될 것인가? 사회보험 형식의 주요 소득보장 제도는 노동시장 외부자까자 포괄해내는 보편적 보장 제도로 발전할 것인가, 아니면 재생산 영역에서도 노동시장 내 분할을 고착하고 복제하는 데 머무를 것인가? 혹은 최소수준으로 축소되어 결국에는 사적 보험시장의 확대를 가져올 것인가? 최근 한국에서 횡행하는 사회투자국가론은 보편적인 사회서비스 형성을 위한, 소위 현대화된 발전국가론에 대한 대항담론으로 기능할 것인가, 아니면 한국 자본주의의 새로운 단계로의 진입을 뒷받침하기 위한 새로운 선별성(‘필요’가 아닌 미래 생산성을 기준으로 하는)에 기초한 시장화된 서비스의 팽창을 정당화하는 담론이  될 것인가?

한국형 근로장려세제(EITC) 도입, 장기요양보험 도입과 병행된 노인복지서비스 시장 형성 노력, 퇴직연금 전환  과 병행된 국민연금 축소 시도 등으로 볼 때 잠정적으로 한국 복지국가는 노동시장 양극화를 보완하여 지속가능하도록 지원하고, 시장화된 서비스 제공을 중심으로 하고, 개인연금 등 사적보험 활성화를 통한 금융시장 유동성 지원 등을 지향하는 것으로 보인다. 물론 인상에 기초한 판단에 불과하다.

한국 복지국가 발전 전망에 관한 위의 쟁점들은 정규직, 비정규직, 노인, 여성, 실업자, 장애인 등에 대한 포섭과 배제의 문제, 연대와 고립의 문제를 내포하고 있다. 이는 한국 복지국가 발전에서 제도의 선택과 디자인이 매우 정치적인 이슈가 되어야 함을 의미한다.

2. 한국 복지국가 전망을 결정하는 중요한 요소 중 하나는 새로운 복지정치를 구성할 수 있을 것인가 하는 것이다. 새로운 복지정치 구성을 논하기에 앞서 한국 복지정치의 과거와 현재에 대한 판단이 필요하다.

한마디로 한국 복지국가 발전 문제는 충분히 정치화되어 있지 못하다. 오랜 동안 주요 복지제도 도입과 확대는 국가에 의해 일방적으로 부과된 것이었고, 관료들만의 일이었다. 대중은 수동적으로 되었고, 소위 엘리트인 경제관료의 입장과 국가의 정세적 필요(군부독재-복지확대)가 한국 복지제도를 형성하였다.

한국 복지정치의 이러한 판단은 대체로 최장집(2005)의 통찰로부터 기인한다. 한편 복지정치의 이런 패턴에서 일부 예외적인 사안이 있다면 생활보호법의 국민기초생활보장법으로의 전환, 건강보험 통합 등이다. 물론 국민기초생활보장법 수립 이후 시행령과 시행규칙 설정 단계에서는 관료들의 지배적인 영향력을 행사하였다(김영순).

그렇다면 이러한 수동성과 비민주성은 지금은 극복되었는가? 민주화 이후 노동운동과 시민운동이 사회공공성 확대를 추구하고 노력한 것은 사실이지만 한국복지정치의 비민주성이 아직 극복된 것으로 보이지는 않는다. 한국 민주주의는 대중들의 삶과 직접 맞닿은 사회경제적 이슈, 특히 복지를 제대로 이슈화해서 다루지 못했고 현재도 그러하다. 조금 더 구체적으로 이야기해보자. 첫째 불안정 고용, 빈곤, 이주노동자의 권리, 장애인 교육, 차별 등의 사회경제적 문제들은 정치이슈화되고 있지 못하다. 이는 이슈를 차단하고 선별하는 한국사회 권력관계의 근본 구도가 유지되고 있음을 의미한다. 둘째, 노동자와 서민은 자신의 삶을 규정짓는 사회경제적 정책 결정에 아무런 참여 경로를 갖고 있지 못하다. 정책정당은 고사하고 정당의 대표성은 여전히 문제가 되고 있으며, 시민사회단체의 정책적 영향력 또한 안정적이지 못하다. 셋째, 발제자의 언급대로 한국사회에서 노동계급은 노동시장에서의 통제력과 정치시장에 대한 영향력 양자를 모두 약하며 특히 전자는 심각한 효과를 낳는다. 이는 추후에 좀 더 논의할 필요가 있다. 넷째, 한국 복지제도는 복지동맹을 유발하기보다는 잠재적으로 노동자와 자영자, 노동자와 빈민의 분열 등 다양한 이해관계 분열을 유발할 가능성이 있다(이는 단정적으로 서술할 수 없음.)

한국 복지정치의 이러한 특성은 최근 국민연금 개혁의 정치에서도 관찰된다. 혹자는 한국 국민연금 개혁의 정치를 정당정치의 틀 속에서 합의를 통한 결론도출을 시도한 데에다 공론화도 충분히 이루어진 사례로서 복지정치의 변화를 보여주는 사례로 볼 수도 있을 것이다. 그러나 이 과정에서 대안에 대한 진지한 사고와 제대로 된 사회적 공론화가 이루어졌다고 볼 수 있을까? 대통령과 보건복지부장관이 재임기간 중 개혁 성과를 내고자 하는 동기에서 2006년 후반 2007년 초 국민연금법 개정은 다른 어느 때보다 적극적으로 연금개혁을 추진하였고 정당들과의 타협을 모색하였다. 국민연금 문제를 둘러싸고 정당들이 대선에서의 득실과 대선이후의 정치적 부담을 저울질하면서 ‘사학법’과 패키지로 거래가 이루어지는 상황이 되었고, 주류언론의 관심은 누구와 누구의 연합에 의해 개혁안이 결정될 것인가 하는 것에 집중되었다. 분석은 재정위기에 대한 경고와 위협에 국한되는 등 언론은 보기 드물게 정부에 일사불란한 협조적인 모습을 보였는데 이는 마치 2003년 이탈리아 연금개혁에서 베를루스코니가 장악한 언론이 보인 모습과도 유사하였다. 한편 국민연금 개혁에서 노동조합을 비롯한 시민사회는 의도적으로 배제되었다. 저출산고령화연석회의에서 시도한 연금개혁을 둘러싼 사회적 대화는 보건복지부의 일방통행으로 인해 결국 좌초되었는데 이는 정부에게 노조, 시민사회단체, 이해단체 대표자들은 정책파트너로 인식되고 있지 않음을 보여준다.

민주노동당은 소수정당으로서 구조적 한계를 극복하고자 노력하였으나 성과를 거두지 못했고 오히려 한나라당과의 일시적 합의는 이후 연금제도를 둘러싼 우파정당들 끼리의 거래를 정당화시켜주는 인상마저 준다.

결국 한국 복지정치의 주요한 문제는 비민주성이며, 중요한 과제는 실질적 민주주의 회복이다. 문제는 이를 위한 제도와 주체의 형성이다.

3. 과연 무엇이 한국 복지정치의 ‘저발전’을 야기하고 있는가, 무엇이 전환을 가로막는가?

한국 복지정치의 현 조건을 상황 조건, 제도 조건, 주체 조건으로 다음과 같이 나누어 보자.

상황적 조건: 지구화, 탈산업화 등등  (발표문 참고)

제도적 조건: 정치제도-사회경제정책 결정제도- 정부, 정당, 의회, 사회적협의제도 등

복지제도 - 참여유도적 성격 여부

주체의 조건: 계급구조, 인식기반, 운동역량

그 어느 조건도 현재 전환을 모색하는데 유리하지 않다. 경제구조의 변화는 노동계급의 분화 등 계급구조 변화를 낳으면서 소위 구복지정치 작동의 기반을 약화시킨다. 정치제도 조건은 발제에서 언급된 바와 같다. 한국 복지제도의 성격 또한 수급자 혹은 이해관계자의 참여를 유도하고 있지 못하다. 즉 수급자들을 정치화시키는 효과를 갖고 있지 못하다.

전면적인 비례대표제 도입이 복지정치의 실질적 민주화에 기여할 수 있을 것으로 보이나 어떤 제도틀의 도입이정치지형을 근본적으로 바꿀 것 같지는 않다. 특히 의회중심제로의 전환은 더더욱 그러하다.

그러나 조건을 확인하는 것이 곧 결론을 규정하는 것은 아니다. 정치는 결정론적으로 예단되는 것이 아니라 사람의 일이다. 지금은 복지정치의 전환과 이를 통해 한국 복지국가 미래를 바꾸기 위한 모색이 필요한 때이다. 즉, 현재를 전환점(turning point)으로 만들기 위한 노력, 획기적 전환을 위한 노력이 필요하다. 그런 의미에서 주체, 특히 노동자운동, 시민운동으로 시선을 돌려보자.

4. 한국 복지정치의 전환에서 노동자운동과 시민운동의 역할에 관한 논의는 핵심적이다. 노동운동과 시민운동은 한국 복지정치의 비민주성과 수동성을 극복하기 위해 노력하였으며, 정부와 언론의 이슈 독점과 정책전문성 독점 구조를 깨뜨릴 수 있는 유력한 대항마이기 때문이다. 그러나 이에 대한 본격적인 논의를 전개하기에는 본 토론자의 역량이 충분치 않다. 노동운동과 관련한 다음 몇 가지만 짚고 넘어가자.

한국 노동운동에 대한 걱정과 비판은 여기에서 다시 반복할 필요는 없겠다. 대부분 근거있는 것들이다. 그러나 이 땅의 점점 많은 인구들이 하층의 불안정한 노동자가 되는 가운데 노동운동의 중심적인 역할은 쉽게 폐기될 수 없다. 즉, 양극화와 삶의 상품화가 강화되는 한국 사회에서 노동운동은 친복지 동맹의 핵심이 되어야 한다. 비판대로 여전히 노동운동의 중심은 대기업 남성노동자 중심으로 이루어지고 있지만 산별노조, 지역별 노조 등 다양한 틀을 통해 비정규직, 이주노동자, 여성노동자 등의 포섭과 연대 또한 꾸준히 모색하고 있다. 물론 장애인운동, 여성운동 등과의 연대노력은 아직도 상당히 부족하다. 그러나 노동운동 기반 및 이슈의 확장은 노동운동 스스로의 생존기반 문제임을 스스로 잘 알고 있다. 과거와 같은 응집력 있는 노동자 계급이 친복지 동맹의 핵심이 되는 것은 불가능하지만 ‘다양한 세력’을 아우르는 노동자운동이 이슈를 확장하면서 복지정책 형성에 전방위적으로 개입하는 것은 가능할 수 있다.

중요한 것은 지도부와 대중의 소통구조 확보와, 다양한 이슈에 개입할 수 있는 능력이다. 정부-자본-언론의 동맹과 의사 등 기존의 조직화된 이해집단의 응집성에 맞설 에너지를 어디에서 확보할 것인가? 이는 노동운동, 시민운동, 진보정당 등의 연대와 전문가 및 대중과의 소통을 통해서만 가능하다. ‘의제화’ 통로를 차단당한 상태에서 운동의 동력은 대중과의 직접 소통으로부터 얻을 수밖에 없다.

이와 관련해서 다양한 문제를 지적할 수 있겠으나 최근 문제가 되는 것은 전방위적 활동이 요구됨에도 불구하고 복지이슈에 관한 전문 지식의 공급이 원활하지 못하다는 것이다. 비판과 비관이 지나쳐서 지식인의 거리두기가 심각한 수준에 이른 것은 아닐까? 비판과 함께 지원도 있어야 하는 것이 아닌지...

또한 오랜 동안 이슈가 되었던 사회적 협의 문제를 언급하지 않을 수 없다. 정당정치가 제대로 작동하지 않는 가운데 사회세력들이 정책적 영향력을 행사하는 통로이자, 타협과 조율의 틀로서 코포라티즘적 대화의 틀이 한국사회에서 시험되었다. 어떤 경우에든 새로운 시대 코포라티즘의 협의라는 형식이 갖는 '순치'의 효과는 염두에 둘 필요가 있다. 노동운동이든 시민운동이든 대화 틀에 참여하는 것은 타협에 투항할 것이 아니라 투쟁과 협의의 긴장을 갖고 있어야 함을 의미한다. 프랑스 연금개혁 사례는 이를 잘 보여준다.

마지막으로 대안적 복지모델은 무엇이 되었건, 정치적 효과를 감안하여 설정되어야 한다. 즉, 사회복지 지출을  몇 %로 높이고, 어떤 제도를 도입하는 등의 얘기만큼 제도의 작동에서 민주주의적 참여를 가능하게 하는 대안설계가 필요하다. 민주주의의 깊이와 폭을 확장시키는 복지제도에 대한 고민이 필요하다. 주민참여를 작동 요소로 하는 일차의료시스템 구축 등이 그 예이다.