	토론문 1
	한국의 복지국가 구축을 위한 전략
	이 태 수 (꽃동네현도사회복지대학교 교수 참여연대 사회복지위원회 위원)

최근 들어 한국의 복지지형에 새로운 변화가 일어날 조짐이 있다. 노무현정부 초기부터 지금까지 지속되어온 ‘경제와 복지의 선순환’, 또는 ‘동반성장’, ‘경제정책의 사회정책화․사회정책의 경제정책화’ 등의 정책선언이 정치적 수사(rhetoric)에 그친 것이라 혹평할 수 있다하여도 적어도 국민일반의 복지인식에 미친 영향의 정도는 그리 과소평가할 수 없다. 반드시 그 영향이라 칭할 수는 없어도, 최근 한나라당 여의도 연구소에서 실시한 여론조사 결과에 따르면 “차기 정부가 세금을 낮추는 것과 복지를 강화하는 것을 제시한다면 어느 쪽을 더 선호하겠느냐”는 질문에 감세(45.2%)보다 복지강화(50.2%)를 선호하는 답변이 우세하다는 사실, 심지어 한나라당 지지자들도 감세(47.1%)보다는 복지강화(48.5%)를 선호했다는 사실은 한국의 복지정치를 논하는 데에 나름대로 의미하는 바가 있을 것이다.

발제자가 표현한 바 '왜소한 한국의 복지국가‘는 특별히 복지정치를 구현할 동력이 없었다는 점에서 당연한 귀결이다. 산업화의 구조적 모순이 오랫동안 누적되어 폭발할 만큼의 완숙한 발전과정을 거친 것도  아니며, 이익집단이 발호하여 복지의 부문별 진전을 이끌만한 성숙한 토대가 있지도 않았다. 또한 엘리트관료에 의해 복지정책이 국민의 복리를 위해 스스로 정립될만한 그들의 수준이 확보되어오지도 않았으며, 독점자본주의마저 기형적으로 왜곡되어 소수재벌이 전횡하는 ’천민자본주의‘로  자리 잡은 지 오래다. 더군다나 결정적으로 노동운동의 복지정치에 대한 관심도는 매우 미약하여 사회민주주의적 가치와 정책대안의 수용력이 설 땅도 현재 민노당 지지율이 보여주는 바처럼 협소한 지경이다.

그러나 한국 정치․사회 내의 ‘복지추동세력의 부재’에도 불구하고 IMF 경제위기의 광풍과 연이어 몰아치는 세계화의 질풍, 설익은 지식기반사회로의 진입 등의 외인(外因)은 한국사회의 위기에 대한 진면목을 양극화, 저출산․고령화 등의 모습으로 극적으로 노정시키며 복지확대에 대한 사회적 수용력을 증대시켜 왔다. 이 과정에서 한줌도 안 되는 시민사회운동세력과 정치세력, 그리고 복지희구세력의 결합이 오늘날의 한국복지수준이 있게 한 것이라 해도 그리 큰 비약은 아니라 생각된다.

그러나 이 시점에서 한국의 복지지형이 견실한 복지 추동세력을 중심으로 복지국가로서의 기틀을 확립하며 전진하기 위해서는 그에 걸맞는 내적 조건이 확보되어야 한다고  생각되며, 이중 네 가지 측면이 핵심이라 생각된다.

(1) 복지와 경제의 선순환에 대한 정당성 확보 전략

그동안 한국 사회의 담론을 지배해 온 것은 성장담론이다. 이는 정치가, 관료는 물론이고 근대경제학으로 무장한 경제학자를 위시한 학계에서도 주류로 인정되어왔으며, 성장제일주의의 이념적 진지를 구축하는 기반이 되었다.

그러나 한국사회에서 진정 양자가 악순환하는 것인가에 대한 진지한 성찰이 요구된다. 특히 복지와 경제의 선순환에 대한 정당성의 확보는 이 시점에서 양극화 해소와 저출산․고령사회의 위기 돌파를 위한 복지국가 확립에 있어 매우 중요한 격발자(trigger) 역할을 할 것이다. 흔히 복지과 경제가 악순환하는 근거로서 다음의 몇 가지를 들고 있다.

첫째, 근로의욕의 저하 가능성이다. 여기에는 연금의 조기퇴직효과와 실업․상병수당의 근로의욕 감소효과, 그리고 공공부조의 근로유인 감소효과 등이 구체적으로 거론되는 논거이다. 그러나 우리나라는 국민연금의 실질 급여액이 낮아 조기퇴직 효과는 거의 없으며, 은퇴를 전후하여 자녀 결혼기 등의 현금 수요가 많아 연금제도 하나가 조기퇴직을 유도하지 않는다. 또한 상병수당은 존재하고 있지 않으며, 실업수당 역시 매우 엄격하고 급여기간이 길지 않아 근로의욕 감소효과는 극히 미미하다. 기초생활보장 수급자 중 근로유능력자는 자활사업 참여를 조건으로 급여를 받기 때문에 근로유인 감소효과가 크지 않다.  그러나 근로소득액이 높아지면 수급자에서 탈락하므로 일을 하지 않거나 혹은 소득액을 축소 신고하는 경향이 존재하는 것은 사실이다. 어쨌든 전체적으로 우리나라 복지제도에서 근로의욕이 저하할 가능성을 찾는 것은 쉬운 일이 아니라는 결론이 가능하다.

둘째, 저축율의 저하 가능성이다. 그러나 우리나라는 국민연금이 ‘수정적립방식’을 택하고 있어 막대한 사회적 투자자본을 형성하고 있다. 오히려 우리나라 국민연금은 사회적으로 대규모의 투자자본을 형성하고 있다는 점에서 일반적으로 연금제도를 통한 민간저축의 구축효과는 성립하지 않는다.

셋째, 복지재정이 사회적 총투자 자본을 제약할 가능성이다. 이는 우리나라의  복지재정 규모가 미약하여 투자자본 총량을 위축시킬 정도는 아니라는 사실로 방어된다. 오히려 부실한 복지제도가 성장잠재력을 훼손하는 현상에 주목하여 복지확충과 성장의 선순환관계를 유도할 필요성이 있기까지 하다. 일인당 국민소득 1만불 시대에 선진국이 지출한 복지지출비 규모를 볼 때 우리나라의 복지지출비는 미약한 상태임은 명확하다. 따라서 복지재정이 사회적 총투자를 제약할 상황은 아니다.

<표 1>  1만불시대와 2만불시대 각국의 사회복지지출비 비중

나라	1만불 시대		2만불 시대
	달성 연도	사회복지지출(%)	달성 연도	사회복지지출(%)
미국	‘78	13.7	‘88	14.1
일본	‘81	10.4	‘87	11.3
스웨덴	‘77	27.8	‘88	32.2
영국	‘87	18.3	‘96	22.8
독일	‘79	25.7	‘90	29.6
프랑스	‘79	23.5	‘90	30.1
호주	‘80	11.7	‘96	15.7
평균		18.7		22.3
한국	‘95/02?	5.3/?	?	?

자료: LG 경제연구원, LG 주간경제, 2003. 7. 9.

반면 한국적 상황에서 복지와 경제가 선순환 할 가능성은 여러 가지 측면에서 발견된다.

첫째, 복지의 발달로 보건 및 복지의 일자리 창출 효과가 기대되는 측면이 있다. 보건 및 사회복지서비스 분야는 전형적인 노동집약적 산업으로, 여성 취업자의 수가 많고, 고도의 숙련 노동자와 저숙련 노동자의 공동 취업이 가능한 영역이다.  따라서 보건 및 사회복지서비스의 확충은 그 자체가 대규모 일자리 창출의 한 영역이다. 또한 2008년부터 본격화될 노인요양보험과 국민연금 수급이 본격화되면 노인요양 및 실버산업 분야에서 대규모로 일자리가 창출될 것으로 예상된다. 스웨덴의 경우, 1970년대 보육과 보건부문에서 대규모 일자리를 창출함으로써 완전고용을 달성한 경험이 있음은 잘 알려진 사실이다.

둘째, 사회 안전망 구축으로 노동운동의 유연화에 기여한다. 경직화되고 전투적인 노동운동을 합리적이고 유연한 노동운동으로 전환시키기 위해서는 사회안전망의 구축이 전제되어야 한다. 즉 사회안전망 확보는 사측의 경영 투명성 확보와 더불어 노동운동의 유연화를 위한 사회적 합의의 기본 조건이다.

<그림 1> 사회적 합의에 기초한 노동운동 유연화 방안

셋째, 노인과 여성의 노동공급 확대와 출산력 향상이 기대된다. 우리나라 여성경제활동 참여율은 20대 60%에서 30세 전후에 45%로 급감하여 30대 중반 이후에 다시 늘어나는 전형적인 ‘M자형’ 을 보이고 있으나, <그림 2>에서 보는 바와 같이, 선진국은 연령별 차이가 거의 없다.

<그림 2> 연령대별 여성 취업률 비교

최근 한국은행 금융경제연구원의 연구결과에 따르면, 2010년경까지는 인구구성 변화가 성장에 미치는 영향이 크지 않겠으나 이후 성장둔화영향이 뚜렷해져 인구요인만으로도 현재 5% 수준인 잠재 GDP 성장률이 2020년에는 4%선, 2030년에는 3% 수준으로 낮아질 것으로 전망하고 있다. 따라서 보육 및 가족복지의 강화를 통하여 노동력 공급을 확대함은 견실한 경제성장의 필수조건이 된다.

이상에서 우리는 적어도 현시점의 한국 상황에서는 복지와 경제가 선순환 한다는 정당성을 수용할 수 있으며, 이를 통해 지배적인 담론 형성을 형성함이 양극화를 위한 사회정책의 전개에 주요한 실현조건이 된다 할 것이다.

(2) 유효한 정책 수단의 확보 전략

그러나 담론의 확보는 실제 유효성 있는 정책수단에 의해 지지되지 않는다면 하나의 허상에 불과하다. 특히 한국사회의 심각한 양극화 현상들을 보여주는 다양한 면모가 존재한다는 점에서, 그리고 또 하나의 중요한 환경적 요소로서 이러한 양극화를 더욱 심각하게 조장할 수 있는 한․미 FTA체결 등 세계적 무한경쟁체제의 확산 앞에서 우리는 유효한 정책수단을 강구하지 않으면 안 된다.

이를 위해서는 사회정책을 일자리와 교육, 사회복지 사이에 거시적으로는 정합적인 관계를 지니도록 설계되어야 하며, 미시적으로는 사회구성원 각자가 인간으로서의 품위를 지키며 양질의 노동생산력을 보지하고 이를 생산현장에서 발휘하도록 세밀한 사회적 연계망이 형성됨을 의미한다. 이를 jobfare(일자리복지), learnfare(학습복지), 그리고 welfare(사회복지) 등 3자가 조합되는 ‘3-fares'정책이라 명명할 수 있을 것이다.

먼저 jobfare는 일반적으로 사용되는 workfare와는 다른 개념으로서 후자가 '일을 전제로 복지급여가 연결되는'(welfare to work) 제도라면, 전자는 '일자리를 통하여 복지욕구가 충족되게 하는'(welfare with work) 제도라고 볼 수 있다. 따라서 일단 노동시장에 진입한 경우 최저임금 이상의 근로소득을 올리도록 하거나 안정적인 취업자가 되도록 하는 것이 중요한 정책이며, 흔히 적극적 노동시장정책(active labor market policy)이라 포괄적으로 불리우는 정책이 매우 주효한 정책수단이다. 또한 민간부문에서 일자리창출의 한계가 존재한다면 적극적으로 정부나 시민사회가 일자리를 창출하도록 유도하는 정책이 포함된다.

welfare는 흔히 말하는 복지정책으로서, 협의의 복지영역은 물론 보건․의료․주택 등의 영역을 포괄한다. 기초생활보장제도를 통해 국민최저선(national minimum)을 확보하고 건강보험․국민연금 등에 존재하는 광범위한 사각지대를 제도의 개선을 통해 확보하며, 의료의 공공성과 주거의 공공성을 진전시키는 것이 급선무이다. 또한 사회복지서비스의 확대를 통해 보편적인 생활지지서비스를 일상화하여 아동․여성․노인․장애인 등의 취약계층 자신은 물론 이들을 부양해야 하는 가계의 부담을 전체적으로 경감하는 정책이 포함된다.

learnfare는 노동시장으로의 진입을 위하여 근본적인 노동능력을 향상시켜주는 정책으로서, 평생학습체계를 구축하는 정책이 여기에 포함된다. 지식기반사회에 맞추어 지역사회 전체 또는 생산조직, 학교 등이 언제라도 누군가에게 평생학습을 위한 접근성을 확보하는 정책이라 할 것이다.

3-fares를 구성하는 각자 영역의 정책 핵심은 아래 표와 같다.

<표 2> 3-fares 정책의 핵심 내용

구 분 항 목	Jobfare	Welfare	Learnfare
역할	일자리 보장	노동력 보존	일할 능력 신장
특징	노동시장에서의 일자리유지 및 일자리창출 및 적극적 노동시장정책	협의의 사회안전망으로서 직․간접적인 소득보전정책	평생학습체계 구축 등 인적자본 향상을 위한 정책
구체적인 수단	-직업교육 및 훈련강화 -취업정보제공 및 알선 -사회적 일자리창출 등	-기초생활보장제도 보완 -사회보험 사각지대 해소 -국민건강의 보장 -사회복지서비스 확충 등	-평생학습체계 구축 등을 통해 중소기업근로자등의 경쟁약자에 대한 경쟁력 강화

이들 간의 상호 작용은 다음과 같다. 우선 welfare는 노동력의 보전기반을 확보하여 jobfare가 효과를 발할 수 있는 원천을 마련해 주는 동시에 노동자들이 학습기회에 참여하기 위한 기본 조건을 보장하는 것이기도 하다. learnfare는 노동력의 질과 전문성을 고양시켜주며 welfare에 의존하려는 복지병의 원천적 제어 역할을 행한다. 또한 jobfare는 사회구성원의 삶의 안정적 영위를 가능케하는 원천인 근로소득을 확보하는 효과를 지니면서 아울러 복지재원을 확보하는 동시에 지속적/안정적 학습기회를 제공하는 일터를 확보해주는 것이기도 하다. 이런 상호연계효과를 지니고 있는 3-fares 정책이 근간이 되어 FTA의 확대에 따른 양극화 심화가능성을 차단하고 저출산 및 고령화에도 대처하여 여성 및 노인․장애인계층의 취업인구로의 편입을 담보하게 된다.

<그림 3> 3-fares 정책간의 상호 관계

학습참여의 기본조건

보  장

LEARN-fare

복지병 감소

JOB-fare

WEL-fare

복지제도 재원

확보

노동력 보존기반

확보

지속적/안정적 학습

기회 제공

일자리에 따르는

전문성 상시 확보

(3) 담론 지배를 위한 주체 확보 전략

이러한 사회정책 전개의 정당성과 재원조달가능성을 확보하였다해도 이를 주도해 나갈 주체세력의 확보를 또하나의 실현조건으로 추가하지 않을 수 없다. 먼저, 정치권에서는 과거 민주화시대의 민주세력들이 새로운 시대의 담론을 주도해 나갈 세력으로 주목되어야 한다. 진보적 성향의 의원들이 복지국가에 대한 전망을 공유하고 동참을 실현하는 것이 매우 긴요하다.

아울러 아직도 노동계가 복지이슈를 자신들의 우선순위 높은 주요의제로 설정하지 못하는 현실은 유감이다. 이들 노동계와 함께 시민사회진영이 복지운동에 동참하며 신사회 건설의 핵심적인 정책으로서 사회정책을 설정하고 운동의 성과로서 이를 관철시켜 나가는 과정을 통해 담론을 지배할 수 있는 주체세력이 확보되며, 사회정책 진전의 담보역할을 하게 될 것이다.

(4) 재원조달의 가능성 확보 전략

그러나 현실의 정책 구현에 있어 중요한 요소는 재정의 동원력이다. 이에 대한 실현가능성이 인정되지 않으면 모든 정책구호는 구두선에 그친다.  그렇다면 현재의 여건 내에서 재원의 과감한 동원이란 정말 불가한 것인가?

사실 저출산․고령화와 양극화의 해소를 위한 막대한 재원을 확보하기 위해 제시될 수 있는 많은 대안들을 요약해 보면 다음의 여섯 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 소득세 면제점 인하, 간이과세제도 폐지 등 공평과세 구현 방안

둘째, 법인세 및 소득세, 부동산세 등 세율 조정

셋째, SOC 투자 축소, 낭비재원 차단 등 세출 누수 방지 및 세출 절약 방안

넷째, 자영자소득 파악, 탈루․음성소득의 발굴 등 과세기반 확충 방안

다섯째, 소득역진적인 다양한 비과세 감면제도 개편 등 조세감면 축소 방안

여섯째, 국채발행을 통한 적자재정의 일시적 편성 등이 그것이다.

결국 재원확보는 크게 나누어 두 가지인 바, ‘현재의 재정 총량 내에서의 재원확보’와 ‘새로운 재원발굴을 통한 재원확보’ 등을 말한다. 그러나 우리나라의 조세지출과 재정정책이 지닌 미흡한 소득재분배효과를 생각할 때 소득누진적인 방식의 조세정책을 통해 재원을 확보하는 전략이 양극화 해소를 위한 중층적인 효과를 거둘 수 있다는 점에서 매우 유용한 전략으로 인식될 수 있다.

이렇게 볼 때 현재 시점에서는 위에서 제시한 여섯 가지의 통로를 통한 적극적인 조세개혁이 반드시 필요하며, 이와 동시에 이들 재원을 저출산․고령화 및 사회양극화 해소에 명실공히 사용하기 위해 최종적으로는 목적세 도입까지도 검토해야 한다.

적극적 재정확보수단으로서의 목적세 도입에 대해서는 몇 가지를 살펴 볼 필요가 있다.

우선, 현재 국민의 추가적인 조세부담 능력 부분이다. 현재 한국의 조세부담률 수준은 OECD 국가 중 하위에 속하며, 동아시아권․영미국가권․북구국가권․유럽대륙국가권 등 유형별 국가권으로 비교할 때에도 같은 동아시아권 내의 일본을 제외하고는 타국가들과 현격한 차이가 존재한다.

<표 3> OECD 국가권별 조세부담율1) 수준

조세부담율	동아시아		영미국가			북구국가			유럽대륙국가				OECD평균
	한국	일본	미국	영국	평균	스웨덴	덴마크	평균	독일	프랑스	네덜란드	평균
2002년	19.8	15.9	19.6	29.7	28.1	35.1	47.2	35.8	21.5	27.7	25.3	27.1	27.0
최근3개년 평균 (2000-2002년)	19.7	16.7	21.5	30.6	28.8	36.9	47.4	36.4	22.2	28.5	25.3	27.3	27.4

1) 사회보장비를 제외하였으며 국세 및 지방세를 모두 포함한 것임.

위의 결과를 고려할 때 한국의 경우 정부의 적극적 재정정책을 구사하기 위해 최소 5-8%p 의 추가적인 조세 부담 능력이 있다고 보아야 한다. 현재 국민들의 조세 부담 증대에 대한 저항은 사실이지만, 이는 정부에 대한 불신과 경기 침체 가능성 두 가지에 기인하는 바이며, 정부에 대한 불신은 양극화해소 및 중산층 복지제도 확대로 국민들이 재정지출효과를 체감함으로써 서서히 저항을 완화시켜 나갈 수 있고, 경기침체 가능성은 보수적 이념과 시장주의에 기초한 대표적인 반대 논거로서, 서구 선진국의 경험과 시장경제의 한계, 현재 위기상황의 가공할 사회해체 가능성 등에 대한 꾸준한 문제제기와 대응 담론 형성을 통해 대응해 나가야 할 부분일 것이다.

이러한 조세확보 능력이 우리 사회내에 존재함을 확인하였다고 할 때 다음으로는 목적세 도입의 타당성을 검토할 필요가 있다.

일반적으로 목적세의 도입에 대해서는 재정 일반의 관점에서 볼 때 세출과 세수의 연계성이 높아 수익자 부담원칙에 따라 효율적으로 사용된다면 매우 유용한 효과를 내지만, 지출 상의 경직성과 비효율성이 제거되기 쉽지 않아 바람직스럽지 않은 정책으로 평가되고 있다. 그러나 우리나라의 경우 교육세, 농어촌특별세 및 교통세 등과 같이 고유한 목적사업의 원활한 진행을 위해 목적세의 과감한 도입을 진행해 온 경험을 이미 지니고 있다.

교육세는 교육의 질적 향상을 위한 교육재정 확보를 위해 금융보험업 수익금액의 0.5%, 특별소비세액의 30%, 교통세액의 15%, 주류세액의 10% 또는 30%를 취하는 목적세로서 1991년부터 시행하여왔고, 농어촌특별세는 농어업의 경쟁력 강화와 농어업산업기반시설 확충 등을 위해 1995년부터 시행하여 2014년까지 한시적으로 운용하는 목적세로서, 소득세․법인세 등 감면세액의 20%, 법인세 과세표준금액을 5억원 이상 초과한 경우의 10% 등 다양한 세원을 발동하고 있다. 또한 교통세는 도로 및 교통시설물의 확충에 소요되는 재원을 확보하기 위해 휘발유에 630원, 경유에 404원을 부과하는 목적세로서 1994년 시행하여 2006년까지 한시적으로 운용하는 제도이다. 따라서 현재 긴박한 해결이 요구되는 저출산․고령화와 사회양극화를 위해 저출산세 또는 복지세를 도입하자는 것이 그리 무모한 발상으로 치부될 수는 없다.

구체적인 목적세 도입 방식에 대한 검토한다면 다음과 같은 세가지 방식이 우선적으로 고려될 수 있다.

제1방안으로서는 소득세 및 법인세, 재산세의 세율 상향조정을 생각할 수 있다. 저출산․고령화 및 양극화의 문제는 사회전구성원 모두가 책임져야 하며, 또한 이의 해소에서 오는 혜택도 누구나가 수혜대상이라는 점에서 가장 일반적인 세원을 통해 목적세를 부과하는 것은 설득력이 있다할 것이다. 또한 이들 세액으로부터 거두어들이는 세액이 전체 세수의 50% 정도를 차지하므로 세율의 일정한 조정을 통해 일정규모의 재원을 확보하는 것에는 용이성도 확보된다.

제2방안으로서는 2006년에 종료되는 교통세를 전환시키는 것이다. 현재 교통세는 연간 10조원에 달하므로 이를 이제는 저출산세 또는 복지세로 전환할 수 있다. 다만 이는 세출과 세입의 연관효과가 적어 조세저항이 우려된다. 정부는 2007년부터 교통에너지환경세로 전환하여 지속적으로 목적세로서의 운용을 천명하였지만, 교통에너지환경세가 건설교통 인프라의 확보라는 명목으로 대대적인 토목공사를 벌이는 재원 역할을 한다는 점에서도 교통에너지환경세의 복지세로의 전환은 의미하는 바가 크다.

제3방안으로서는 일부 상류층이 소비하는 사치재에 부과하는 방법으로서 사치․향락 소비품목의 억제와 함께 소득재분배효과를 동반할 수 있다. 특히 사치재에 대한 과세는 복지세로서의 타당성을 지니나, 경기침체 논란 및 조세저항이 우려된다 할 것이다.

한편, 목적세를 비롯하여 과감한 조세개혁을 통한 재원조달을 행함에 있어 정치권 및 국민 일반에게 받아들여지기 위해서는 다음과 같은 부분에 대해 적극적인 대응책이 추가적으로 이루어져야 한다.

첫째, 저출산 및 고령화, 양극화가 초래하는 미래사회의 치명적 미래상에 대한 사회적 공감대 제고를 통한 국민의 조세 저항 완화,

둘째, 목적세 등에 대한 일반적인 부정론을 불식할 만한 논리적 근거 제시를 통한 여론주도층의 반발 완화,

셋째, 조세증대에 따른 정책효과 및 국민 편익 증진에 대한 근거와 청사진의 정확한 제시,

넷째, 외국의 운영 사례에 대한 적극 검토를 통한 조세개혁의 당위성 확보 등을 말한다.