	발제문
	대안적 산업발전 경로에 대한 모색 : 덴마크와 핀란드 사례의 시사점을 중심으로 본 발표문은 ‘아세아 연구 50권 1호’ 2007년 에 실린 필자의 글임을 밝혀둔다.
	정 준 호 (강원대 부동산학과 교수)

I. 서론

외환위기 이후 한국경제가 활력을 찾지 못하고 저성장의 함정에 빠져 있다는 지적이 있다. 즉 새로운 성장동력의 미발굴, 각종 규제로 인한 설비투자와 기업가 정신의 위축, 지나친 분배정책 등으로 성장잠재력이 고갈되고 있다는 것이다(삼성경제연구소 2006). 최근에는 이러한 상황을 타개하고 한국경제를 선진화하기 위해 한미 FTA와 같은 적극적 개방을 통해 한국경제를 수출주도 영미형 서비스산업화 발전모형으로 궤도 수정해야 한다는 주장이 제기되고 있다(재경부 2006). 이는 동북아에서 중국과 일본 사이의 샌드위치적 경제 위상을 벗어나기 위한 방도로 이들 국가의 발전경로와는 다른 상징분석가가 지배하는 지식기반서비스업 주도의 서비스경제화를 통해 동북아의 ‘리틀 아메리카’로 한국경제를 재탄생시키겠다는 구상이다.

다른 한편에서는 외환위기 이후 계층간 소득 양극화가 심화되고 있음을 지적하면서 한국사회가 각종 양극화의 함정에 빠져 있다는 주장이 제기되고 있다(이병천 2005). 이러한 양극화의 함정에서 벗어나기 위해서는 성장과 분배가 병행하는 북유럽 경제발전모형을 한국적 현실에 맞게 적용하는 방안이 필요하다는 주장이다(이병천․정준호 2006; 신정완 2007). 이는 제조업과 일부 생산자서비스, 특히 사회서비스업의 동반성장을 강조하며 국민경제의 산업연관구조의 공고화를 통해 외부 충격에 의한 산업발전 경로의 전환에 대해 분명히 선을 긋고 있다.

이렇게 치열한 논쟁이 벌어지고 있지만 영미형과 북유럽 산업발전모형에 대한 구체적인 논의나 소개는 아직 많지 않은 편이다. 본고에서는 이러한 맥락에서 북유럽의 대표적 성공사례로 회자되는 덴마크와 핀란드의 사례를 검토하고 이를 토대로 대안적인 산업발전경로로 진입하기 위한 몇 가지 조건들을 탐색하고자 한다. 본고는 경쟁력 향상에 초점을 두는 산업정책을 다루기 때문에 가능한 한 사회정책과의 연계 등은 논의대상에서 제외될 것이다. 본문에서는 먼저 최근 정부가 제안하고 있는 두 가지 산업발전 경로에 대해 비판적으로 고찰하고 대안적인 산업발전 전략이 갖추어야 할 조건들을 성찰해 본다. 다음으로는 혁신주도형 경제성장과 강소국 산업발전 모형의 대명사인 덴마크와 핀란드의 1990년대 산업발전 경로를 살펴본다. 마지막으로 이러한 논의들을 염두에 두면서 대안적 산업발전을 위해 구비해야 할 조건들을 탐색해 보는 것으로 이 글을 마치고자 한다.

II. 본론

1. 최근의 산업발전 전략에 대한 검토

1) 선진 산업강국

최근 한국경제가 겪고 있는 대기업-중소기업, 내수-수출, 소득 등 여러 분야에서의 양극화의 함정(이병천 2005)을 발전적으로 타개하기 위해 다양한 산업발전 전략이 모색되고 있으며, 그 전략은 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다(이병천․정준호 2006). 첫 번째 전략은 자동차, 철강, 조선 등 기존 주력기간산업을 구조고도화하면서 새로운 첨단산업을 발굴하여 제조업 분야에서의 기존 경쟁우위를 지속적으로 확보하려는 것으로 흔히 ‘첨단산업 기지화’ 전략이라고 지칭된다. 두 번째 전략은 제조업과 서비스업 간의 상호 침투와 융합이 가속화되는 경제의 서비스화를 반영하여 금융, 교육, 의료, 물류, 사업서비스 등 서비스분야에서 새로운 경쟁우위를 확보하려는 것으로서 경제성장 동력을 서비스로 옮겨가는 소위 ‘비즈니스 허브화‘ 전략으로 불린다. 마지막으로 국민경제 내의 분업연관의 심화와 고용가능성의 증대에 따른 수직적 ․수평적 차원의 분업 확대를 도모하는 내발적(endogenous) 성장기반뿐만 아니라 분배와 참여기회의 확대를 촉진하는 사회통합적(inclusive) 기반의 형성을 동시에 추구하는 '내발적․사회통합적’ 발전전략이 있다. (<그림 1> 참조).

<그림 1> 산업발전 경로의 세 가지 옵션

이러한 경합적 전략들 가운데 첫 번째의 첨단산업 기지화 전략과 두 번째의 비즈니스 허브화 전략은 산자부와 재경부에서 각각 ‘선진 산업강국’론과 ‘선진 통상국가’론으로 표출된 바 있다. 이러한 두 전략 사이에는 두 부처간 한국경제의 성장동력과 발전경로에 대한 미묘한 인식의 차이가 존재한다.

한국경제신문 2005년 6월 21일자, “국가미래전략, 재경부-산자부 충돌.”

범정부 차원에서 재경부는 2005년 4월 ’선진통상 국가‘개념을 도입하고 이를 국가발전 아젠다로 설정하였으나, 산자부는 2005년 6월 20일 '선진형 산업구조 분석 및 정책 대응방향' 보고서를 통해 제조업 중심의 수출주도 발전모델이 여전히 유효하다고 주장하였다(<표 1> 참조). 재경부는 선진통상국가로의 도약을 위해 ‘서비스’, ‘부품·소재, IT 분야 육성’, ‘해외투자와 외국인투자 확대, '개방 친화적 사회 인프라 구축' 등을 추진전략으로 제시하고 있다. 이를 바탕으로 정부는 자영업 구조조정과 경쟁력 강화를 골자로 한 내수기반 서비스업 대책을 발표하였으며, 법률, 의료, 교육, 회계 등 10개 서비스부문의 시장 개방안을 마련하였다. 그러한 연장선상에서 한미 FTA를 추진하는 것으로 이해할 수 있다(국민경제자문회의 2006).

반면 산자부는 선진 통상국가의 벤치마킹으로 삼는 네덜란드, 영국, 싱가포르 등 강소국 모델을 수용하기보다는 독일을 벤치마킹으로 삼아야 한다고 주장하였다. 서비스업 발전모델로는 금융에서 미국과 영국을, 물류에서 네덜란드를 따라잡기 힘들다는 것이다. 하지만 이러한 두 발전전략 간의 미묘한 입장 차이는 널리 공론화되지 않은 채 ’선진 통상국가‘론으로 봉합되었다.

<표 1> 정부내 산업발전전략 견해 차이: 재정경제부 대 산업자원부

구분	재정경제부 주도 범정부차원	산업자원부
목표	- 선진 통상국가	- 선진 산업강국
전략	- 서비스부문 경쟁력 강화 - 글로벌 스탠더드 정착	- 제조업중심의 산업구조 고도화
전술	- 10대 서비스 시장 개방 - 규제완화	- 주력 제조업의 혁신 - 신성장동력 발굴 - 수출․국제투자 지속적 확대
기대효과	- 서비스산업 중심 일자리 확대	- 제조업을 성장과 고용의 핵심엔진 으로 유지

출처: 한국경제신문 2005년 6월 21일자, “국가미래전략, 재경부-산자부 충돌.”

한국경제가 제조업 중심 모델로서 갖고 있는 강점과 발전 특성에 충분히 주목하고 있다는 점에서 산자부의 논리는 일단 수긍이 간다. 하지만 이 모델은 한국뿐만 아니라, 일본, 독일 등 세계의 제조업 중심 모델이 직면한 한계, 특히 일자리 부족과 성장-고용 상충 문제의 심각성에 대한 인식이 부족하다. 또한 여전히 기존 경제성장의 부정적인 측면으로 인식되어 온 불균형 발전의 연장선상에 있으며, 이를 극복하기 위한 노력은 미흡하고 개방과 경쟁의 긍정적 효과에 대한 장밋빛 기대를 재경부와 공유하고 있다는 점에서 성찰적 인식과 판단이 부족한 편이다. 또한 중소기업과 부품소재산업 육성을 통한 산업연관 제고라는 당대의 심각한 경제문제를 좀 더 진지하게 검토하지 않은 채 여전히 대기업 중심의 발전전략을 고수함으로써 장기적으로 지속가능한 균형발전을 모색하려는 고민이 적극적으로 표출되지 않은 문제도 지적할 수 있다(이병천․정준호 2006).

2) 선진 통상국가

선진 통상국가론은 금융, 보험, 유통, 사업서비스, 교육, 보건 등 제조업과의 연계성이 높고 고임금 일자리를 보장하는 고부가가치형 지식기반서비스업을 중심으로 경제발전을 추구하겠다는 내용을 천명한 것이다. 이러한 발전전략은 거대 경제권과의 동시다발적 FTA 추진으로 구체화되고, 서비스산업의 성장동력화로 산업발전 경로를 재조정하는 것을 의미한다(국민경제자문회의 2006). 이에 대해 경제부총리는 2006년 3월 9일 정례브리핑에서 한미 FTA 체결을 ‘제2의 장기 성장전략 시스템’이라고 언급한 바 있다.

이러한 전략은, 한국의 경제발전사적 맥락에서 본다면 지난 날 박정희 정권의 제조업 육성을 통한 압축성장에 버금가는 서비스주도의 제2의 “새로운 압축성장” 전략을 도모하는 것으로 생각된다. 1차 압축성장은 노동배제적인 재벌, 국가, 은행의 삼각협력 시스템의 구축을 통해 제조업 기반의 다각화된 재벌의 탄생과 ‘한강의 기적’으로 운위되는 경제성장의 신화를 만들어냈다. 반면 세계화 시대의 2차 압축성장은 재벌, 특히 5대 재벌이라는 강력한 펀더멘탈의 구축을 배경으로 역시 노동배제적인 해외자본, 국내재벌, 국가의 삼각편대를 중심으로 새로운 지배블록의 형성을 시도하는 것으로 해석할 수 있다. 이 모델에서는 해외자본의 영향력이 증대함에 따라 기존의 삼각편대와는 달리 이해관계의 조정이라는 측면에서 불안정성이 기본적으로 내재화되어 있다고 생각할 수 있다.

선진 통상국가론은 능동적인 대외개방을 통해 서비스업의 경쟁력을 높임으로써 소득 양극화를 해소하고 세계 10위권의 선진한국으로 발돋움할 수 있으며 서비스부문에서의 양질의 일자리 창출이 가능하다고 주장한다. 지식기반서비스업을 새로운 성장동력으로 내세우는 것은 재벌기업의 자본축적의 활로를 뚫어주는 역할을 하고, 이를 통해 그들은 더욱더 복합적인 기업그룹으로 변모할 가능성도 있다. 소위 5대 재벌은, 특히 삼성이 대표적으로 보여주는 바와 같이, 금융, 보험, 광고, 디자인, 컨설팅, 심지어 법무서비스 분야 등에서 사실상 일정한 사업을 영위하고 있으며 우리나라에서는 최고의 경쟁력을 가지고 있다고 할 수 있다. 이들은 해외자본과의 제휴를 통해 새로운 자본축적과 사업기회 포착의 계기로 삼을 수도 있다.

다른 중요한 쟁점을 제쳐두고 성장과 관련하여 여기서 우선적으로 논의될 지점은 바로 빅뱅(big bang) 방식의 적극적인 개방을 통해 서비스의 경쟁력 향상과 추가적인 고용창출이 가능한지의 여부이다. 보몰의 논의에 따르면, 제조업과 서비스업 간의 상대적 생산성의 격차로 인하여 생산성이 높은 제조업에서 그렇지 않은 서비스업으로 유휴인력이 배출되고 이를 서비스 부문이 흡수함으로써 서비스업 고용이 증가할 수 있지만 서비스부문의 노동생산성이 여전히 낮기 때문에 경제성장에는 그다지 기여하지 못한다(Baumol 1967). 반면에, 울톤이 지적한 바와 같이 서비스가 최종재가 아니라 중간재로 사용되는 경우 서비스업은 추가적인 고용과 경제전반의 혁신 제고 등을 통해 경제성장에 긍정적으로 기여할 수 있다(Oulton 1999). 이는 정보통신기술(ICT) 등의 활용에 따른 생산성 제고 효과가 서비스부문에까지 적용될 수 있음을 반영하고 있다. 이처럼 서비스산업에는 보몰과 울톤의 세계가 동시에 공존하고 있다.

정부는 후자의 논리에 따라 금융, 보험, 물류, 법률, 회계, 광고, 디자인 등 생산과정상의 중간재로 사용되는 고차 지식기반서비스업을 육성함으로써 이 분야에서 중국의 추격을 따돌리고 적극적인 개방을 통해 선점자 우위를 활용하겠다는 것이다. 하지만 지식기반서비스업의 성장은 제조업의 지속적인 수요 또는 생산자서비스업 내의 분업연관의 심화를 통해 이루어지는데, 협소한 국내수요로는 더 이상의 성장과 고용창출을 기대하기 힘든 것이 사실이다. <표 2>에서 보는 바와 같이 미국은 세계 최고의 제조업 부가가치를 창출하는 국가이다. ICT, 바이오산업, 정밀기계 등의 분야에서 세계 최고의 경쟁력을 유지하고 있다. 지식기반서비스업을 성장동력으로 삼고 있는 영국조차도 우리나라보다 많은 제조업 부가가치를 창출하고 있다. 구에리에리와 멜리치아니는 생산자서비스의 국제경쟁력은 제조업부문의 국내수요에 좌우되며 효율적이고 역동적인 서비스경제의 형성은 국내 제조업 구조와 관련되어 있다는 점을 밝히고 있다(Guerrieri & Meliciani 2003). 따라서 제조업의 지속적인 발전 속에서 제조업을 보완하는 방향으로 지식기반서비스업을 발전시키고 삶의 질, 인적자본과 사회자본의 축적과 관련이 있는 사회서비스를 육성하여 이를 적절하게 조합하는 지혜가 필요한 시기이다(정준호 2006). 특히 미국, 일본, 스웨덴 등 선진국의 경우 지난 30여년 간 서비스의 고용창출이 많이 이루어졌는데, 이러한 고용창출은 생산성 제고와 시장기회의 확대를 통한 지식기반서비스업의 활성화뿐만 아니라 정부의 재정지출에 따른 사회서비스의 고용 증가에 기인하는 바가 크다는 사실을 명심할 필요가 있다(정준호․김진웅 2006).

<표 2> 상위 20대 제조업 부가가치 생산 국가(2002년)

(단위: 미화 십억 달러)

국가	부가 가치	국가	부가 가치	국가	부가 가치	국가	부가 가치
1. 미국	1,445	6. 영국	233	11. 스페인	104	16. 스위스	62
2. 일본	808	7. 이탈리아	218	12. 브라질	96	17. 네덜란드	56
3. 중국	437	8. 한국	139	13. 대만	73	18. 스웨덴	44
4. 독일	410	9. 캐나다	129	14. 인도	72	19. 인도네시아	43
5. 프랑스	238	10. 멕시코	110	15. 러시아	62	20. 벨기에	42

출처: United Nations Statistical Division, Secretariat estimates (http://unstats.un.org/ unsd/snaama/SelectionQuick.asp).

또한 지식의 확산과 유통을 통해 고차 서비스의 공급이 이루어지기 때문에 지식기반서비스업은 시장실패를 수반할 위험이 도사리고 있다. 즉 지식기반서비스부문에는 외부경제, 공공재적 특성, 차별화에 의한 시장분절화, 중소기업 접근성 제고의 어려움 등의 특성이 있기 때문에 적정한 선의 공공부문의 개입을 필요로 한다. 특히 사업서비스의 시장실패 가능성에 대비하지 않고 이를 확대한다면, 시장실패에서 기인하는 생산성 정체가 오히려 경제성장에 부정적인 효과를 낳을 수도 있다. 따라서 무조건적인 규제완화 또는 심한 경쟁에의 노출은 오히려 역효과를 가질 수도 있는 것이다(정준호 2006).

서비스업의 교역 확대 및 IT 기술의 발전으로 사업서비스의 국제 분업이 영어사용국을 중심으로 형성되고 있다. 사업서비스업의 국제 분업 대상지는 주로 영어사용국이고, 세계 사업서비스시장의 주도그룹은 영미권에 근거하고 있다. 영미권과의 사업서비스 국제 분업을 형성하는 미국, 영국, 인도, 싱가포르 등은 사업서비스 무역수지에서 흑자를 시현하는 반면, 이탈리아, 독일, 한국, 일본 등 제조업 강국은 적자를 기록하고 있다(정준호 2006). 특히 중국은 화교경제권의 맹주로 주요 다국적 사업서비스업체들이 직접 진출하여 있으며, 중국 자체에서 화교권으로 공급하는 서비스수요가 많기 때문에 대외교역에서 사업서비스수지도 흑자를 기록하고 있다는 점은 눈여겨 볼 필요가 있다. 한편, 다국적 사업서비스 기업은 규제와 사회적 환경에 영향을 많이 받는 서비스산업의 특성상 비지분투자(non-equity) 또는 M&A를 선호함으로써 지속적이고 추가적인 고용창출에는 제약이 많다.

최근 서비스의 국제 분업에 기초한 산업발전의 길을 걷고 있는 대표적 사례로는 인도를 꼽을 수 있다. 이를 가능케 한 것이 바로 서비스의 오프쇼어링(off-shoring)이다. 저가에 양질의 서비스를 이용할 수 있는 IT 기술의 발전으로 일자리를 저가의 생산중심지로 이전하는 오프쇼어링 현상이 사업서비스부문에도 발생하고 있는 것이다. 저임금으로 질 좋은 인력을 활용하기 위해 후선기능(back office), 콜 센터, 회계, 소프트웨어 유지 및 개발, 제품디자인, 텔레마케팅, 조달, 연구 및 컨설팅 서비스 등의 사업서비스 일자리가 미국 등의 선진국에서 인도 등의 개도국으로 이전되고 있다. 예를 들면, 미국에서 소프트웨어 개발자를 고용하기 위해서는 시간당 60달러가 필요하지만 인도에서는 6달러면 충분하며, 미국기업이 특정서비스를 인도로 오프쇼어링하면 약 50%의 비용절감이 가능하다는 것이다(WTO 2005; UNCTAD 2004).

그런데 사업서비스 오프쇼어링의 약 70%는 미국기업에 의해 발생되고 주로 영어 사용권 국가들에서 이루어지고 있다. 캐나다, 인도, 아일랜드, 이스라엘, 호주, 남아프리카, 필리핀 등이 오프쇼어링 대상지로 각광받고 있는데, 이들은 주로 영어사용국이며 미국과 FTA를 체결하고 있는 국가가 많다. 예를 들면, 2001년 인도에 77억불, 이스라엘과 필리핀에 각각 30억불과 3억불이 오프쇼어링되어 약 40만개의 일자리가 미국에서 해외로 이전된 것으로 추정되고 있다(WTO 2005; UNCTAD 2004).

따라서 언어문제, 공급이 제한되는 전문직(자격증 소지) 서비스업의 특성상 대량의 일자리 창출을 기대하기는 어려울 것으로 생각된다. 추가적인 일자리는 국내수요를 넘어서서 수출을 기대해야 하는데 제조업과 달리 그러한 분업구조에 들어가는 것이 쉽지 않을 수 있기 때문이다. 이에 따라 일본은 영미형 경제의 서비스화 발전경로 대신에 하드웨어와 소프트웨어가 결합되는 제3 상품군을 발굴(예: 정보가전)하여 첨단제조업과 지식기반 서비스업을 동시에 육성코자 노력하고 있다.

3) 대안적 산업발전 경로

대안적 산업발전 전략으로서 내발적이고 사회통합적인 경제를 구축한다는 것은 혁신에 의한 성장을 도모하면서 사회구성원의 참여와 발의, 기회의 균등을 가정하는 것이다. ‘비전 2030’에 나타난 바와 같이 정부도 혁신주도형 경제성장, 대․중소기업 상생협력, 사회계층의 양극화 해소, 성장과 분배의 선순환에 기초한 동반성장을 강조하고 있다(정부․민간합동작업반 2006). 이처럼 양극화 해소와 동반성장, 사회투자 등의 의제를 부각시키고 있지만, 한국경제의 제도적 기반에 상당한 영향을 미칠 수 있는 한미 FTA를 다양한 경제주체의 참여와 내부의 협상을 거친 후에 신중하게 처리하는 것이 바람직함에도 불구하고 사실상 이러한 절차를 무시한 채 추진하고 있는 것에서 드러나는 바와 같이, 세 번째 전략은 정부 내에서 사실상 부차화되고 있는 것으로 보인다.

물론 이러한 전략은 주어져 있는 것이 아니라 새로운 경로를 창출해야 한다는 점에서 선험적으로 재단할 수 없으며 경합적이기 때문에 많은 시간의 소요와 갈등과 불협화음을 낳을 수도 있다. 하지만 이는 각 경제주체들이 공유할 수 있는 집합적 비전을 제시할 수 있다는 점에서 각 사회주체가 경제발전의 몫을 담당하고 있다는 주인의식과 집합적 효율성(collective efficiency)을 창출할 수 있는 기반을 마련해 줄 수 있다(Schmitz 1999).

이러한 맥락에서 신정완(2007)은 한국경제가 장기적으로 지향해야 할 경제발전모형으로 북유럽모델을 중심에 두면서 미국형 모델의 일부 요소를 결합할 것을 제안한다. 그리고 이병천․정준호(2006)도 제조업과 서비스업의 동반성장과 북유럽 모델의 장점을 섭취할 것을 강조하고 있다. 이와 같이 북유럽 모델의 장점을 제시하고 있지만 구체적으로 최근의 북유럽의 산업발전 경로에 대해서는 활발한 논의가 이루어지지 않고 있다. 따라서 최근 북유럽 경제의 대표적 성공사례로 언급되는 1990년대 이후의 핀란드와 덴마크의 발전경로를 살펴보는 것은 유용한 작업이라고 생각된다.

2. 강소국의 1990년대 이후 산업발전 경로: 핀란드와 덴마크를 중심으로

내발적이고 사회통합적인 경제모델을 추구하는 북유럽 국가들은 일반적으로 소규모 개방경제, 안정적인 정치시스템, 높은 비율의 조직화된 임금노동자, 사회적 파트너십에 기반한 정치문화, 제도화된 계급협력 또는 타협의 오랜 전통을 가지고 있다. <표 3>에서 보는 바와 같이 이들 국가들은 제조업과 사회서비스업을 중심으로 성장과 안정을 도모하는 발전경로를 따르고 있다(정준호 2006). 다만, 북유럽에서 낙농업에 강점을 가지고 있는 덴마크의 경우 다른 국가와 달리 농림어업의 비중이 상대적으로 증가하고 있다는 점은 눈여겨 볼만하다. 다른 한편, 이들 국가들은 사회경제적 평등의 측면에서 세계의 다른 국가들보다 좋은 성과를 보여주고 있다(<표 4> 참조). 과거에 비해 소득의 불평등도가 증가한 것은 사실이지만, 여전히 정부의 각종 사회정책, 재정정책 등을 동원하여 그 격차를 줄이고자 노력하고 있다. 물론 이는 이들 국가에 한정된 것이 아니라 OECD 국가에 공통된 것이기도 하다. 특히 사회정책은 저소득층과 같은 한계집단에 한정되는 것이 아니라 오늘날까지도 온 국민이 향유할 수 있는 보편주의 원칙에 기반하고 있다.

<표 3> 주요 북유럽 국가의 산업구조 비교

(단위: %)

산업 분류	국가 구분	1970	1980	1990	1995	2000	2004
농림어업	덴마크	1.4	1.6	1.9	2.3	2.2	2.4
	핀란드	7.1	5.7	3.4	3.5	3.3	2.9
	한국	19.9	11.2	6.6	5.0	4.3	3.6
	스웨덴	2.9	2.3	2.3	1.9	1.6	1.6
제조업 (에너지 포함)	덴마크	18.2	19.2	18.6	18.8	18.3	16.8
	핀란드	17.4	18.3	18.8	21.9	24.5	24.4
	한국	10.5	19.5	24.4	24.5	28.8	30.9
	스웨덴	17.2	16.4	16.4	18.5	21.6	22.9
도소매․음식숙박	덴마크	16.4	14.8	16.0	17.2	18.7	19.2
	핀란드	17.7	17.4	18.8	18.1	19.1	20.1
	한국	12.9	15.1	15.4	15.0	16.2	16.1
	스웨덴	13.6	14.6	15.9	16.4	17.2	17.3
금융보험 부동산임대 사업서비스	덴마크	15.6	18.4	19.7	18.8	19.2	20.1
	핀란드	11.7	13.8	16.1	17.0	16.9	16.7
	한국	13.4	14.6	16.5	18.6	17.9	17.4
	스웨덴	17.2	18.3	19.5	20.9	21.1	20.6
기타서비스	덴마크	22.4	25.7	24.9	24.1	22.7	22.5
	핀란드	20.9	21.6	20.9	20.9	18.4	18.0
	한국	32.7	23.8	17.8	15.8	14.3	13.4
	스웨덴	25.6	29.0	27.4	25.4	22.7	21.9

주: 자국통화 2000년 실질 가격 GDP대비 비중이고, 기타서비스에는 사회서비스 등이 포함됨. 출처: OECD STAN DATA(2005).

<표 4> 재정정책의 소득 재분배효과(지니계수 변화율 기준)

(단위: %)

구 분		덴마크	핀란드	스웨덴	OECD 평균
1980년대 중반	시장소득(A)	0.296	0.306	0.347	0.357
	가처분소득(B)	0.220	0.205	0.224	0.266
	지니계수 차이(A-B)	0.076	0.102	0.123	0.091
	소득분배 개선률[(A-B)/A]	25.7	33.2	35.5	25.5
1990년대 중반	시장소득(A)	0.348	0.382	0.416	0.395
	가처분소득(B)	0.214	0.234	0.247	0.284
	지니계수 차이(A-B)	0.135	0.148	0.158	0.110
	소득분배 개선률[(A-B)/A]	38.6	38.7	40.6	28.1
2000년	시장소득(A)	0.355	0.371	0.375	0.400
	가처분소득(B)	0.226	0.260	0.242	0.295
	지니계수 차이(A-B)	0.129	0.111	0.134	0.103
	소득분배 개선률[(A-B)/A]	36.3	29.9	35.6	26.3

주: OECD 평균은 호주, 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 스웨덴, 영국, 미국 등을 포함한 15개국 평균.

출처: 생산가능인구 기준의 OECD 자료를 기초로 산정.

덴마크와 핀란드도 예외는 아니다. 이들 국가는 1980년대 말 또는 1990년대 초 경제위기를 도약의 발판으로 삼아 유럽의 변방으로부터 세계가 주목하는 국가가 되었다. 예를 들면, 이들 국가는 세계경쟁력 순위에서 최상위권에 놓일 뿐만 아니라 사회경제적 분배 측면에서도 가장 모범적인 국가의 지위를 차지하고 있다(<그림 2> 참조). 이처럼 경제침체 또는 금융위기를 겪었다는 것 외에 우리나라는 이들 국가와는 매우 상이한 역사적, 사회경제적 배경을 가지고 있다. 그렇지만 이들 국가들이 1990년대 이후 유연안정성 모델의 준거 또는 새로운 발전경로의 창출을 일구어냈다는 점에서 이러한 발전궤적을 검토하는 것은 의미가 있다.

<그림 2> OECD 주요 국가의 발전유형: 성장과 분배를 중심으로

주: 아이슬란드와 슬로바키아를 제외한 28개 OECD 국가를 대상으로 2005년 WEF 성장경쟁력 점수와 2000년 기준 지니계수와 상대적 빈곤율(가중치 25:75 적용)을 표준화한 것임. 출처: WEF, OECD, 유경준(2003).

이하에서는 덴마크와 핀란드가 1990년대 구조조정을 겪으면서 어떻게 세계가 주목하는 산업발전 경로로 진입하게 되었는지를 검토하고 이러한 유형의 산업발전 경로로의 이행을 위한 조건들을 탐색해 보고자 한다.

1) 유연안정성 모델의 준거로서의 덴마크

덴마크는 기존의 산업구조와 역사적 특수성이 현재의 유연안정성 모델의 토대를 형성하고 있다. 덴마크 경제의 특성을 한마디로 요약한다면 협상과 교섭이다. 덴마크는 홀과 소스키스(Hall & Soskice 2001)가 구분하는 자유시장경제와 조정시장경제라는 이분법적 도식으로 간단히 설명할 수 없는 혼합형(hybrid) 협상경제의 특성을 가지고 있다(Nielsen 1992). 덴마크 경제는 갈등의 조정과정에서 경제주체 간의 협상에 의해 전반적인 사회경제적 의제나 비전이 제출되고 형성된다. 핀란드와 마찬가지로 덴마크도 인구가 5백만 정도에 불과한 소규모 개방경제이다. 소규모 개방경제가 세계시장에서 생존하기 위해서는 상황변화에 유연하게 대처해야 하고 이러한 과정에서 탈락한 취약계층에 대한 보상이 뒤따라야 한다. 이러한 적응과 보상의 과정에서 이해관계자들의 타협과 조정은 덴마크와 같은 소규모 개방경제에서 매우 중요한 의미를 갖는다.

이처럼 덴마크가 합의적인 정치문화를 가질 수 있었던 것은 무엇보다 1899년까지 거슬러 올라가는 사용자와 고용자 간의 계급 간 타협의 전통, 상대적으로 동질적인 인구, 노사관계에서의 권력의 대칭성, 일련의 사회보장제도, 여러 가지 담론적 틀을 통해 국민들 사이에서 광범위하게 수용된 사회경제적 이데올로기 등에 기인한다(Nielsen and Kesting 2003).

이러한 바탕 위에서 유연성과 기업 간 협력을 촉진하는 결속, 신뢰, 그리고 비공식적인 상호작용의 결과로 파생된 사회자본의 축적이 중소기업의 지속적인 혁신역량의 배가에 큰 기여를 하였으며 현재 덴마크 경쟁력의 원천으로 작용하고 있다(Lundvall 2002). 장인생산방식에 기반한 높은 숙련수준을 가진 노동자들이 지속적으로 노조와 사용자 간의 협력에 의해 지원되는 각종 교육훈련 프로그램을 통해 양성되고, 이들의 기업 간 이동은 매우 잦다. 그리고 소비자 취향에 대한 심오한 문화적 지식을 겸비하고 있어 높은 수준의 사용자 중심의 혁신을 선도하고 있다. 따라서 덴마크가 다른 국가와 달리 국가혁신체제(National Innovation System)에서 사용자 주도의 혁신체제를 강조하는 것은 우연이 아니다. 이러한 점들을 감안하면 제3이탈리아 산업지구의 북유럽 버전이 바로 덴마크의 생산시스템이라 할 수 있겠다(Marriussen 2006).

이처럼 점진적인 혁신이 경쟁력의 핵심을 이루고 있는 것은 산업구조의 특성에서 기인하는 바 크다. 이러한 산업구조의 특성은 바로 1990년대 덴마크 발전의 경로의존성에 영향을 미치게 된다. 덴마크는 다른 국가와 달리 적극적인 혁신 및 산업정책보다는 노동시장의 개혁, 즉 유연안정성의 모델을 추구하게 된다(Ornston 2006).

덴마크는 농업부문의 근대화와 연관되어 산업화가 진행되었으며 그와 연관된 산업들이 발전하였다. 이러한 산업들은 주로 중소기업 위주의 장인기술에 기반을 두고 있다(Kristensen 1999). 낙농, 농업관련 기계산업, 음식가공, 제약, 섬유, 가구, 재생에너지 등이 덴마크의 주력산업이다(<표 5> 참조). 그리고 이들은 R&D 지출이 높지 않은 저위산업과 중저위산업에 집중되어 있다(Lundvall 2002). 첨단산업의 경우에는 인슐린이나 발효분야에 경쟁력을 가지고 있는 제약이나 바이오산업이 특화되어 있다. 이러한 중소기업 위주의 산업구조로 인하여 협력적인 협동조합운동이 발전하였으며, 장인에 기초한 노동운동이 잘 조직화되었다. 덴마크의 기업 지배구조는 은행을 중심으로 발전되었으나 다른 북유럽 국가와 달리 겸업은행(universal bank)이 아니었기 때문에 기업들이 은행에 종속되지는 않았다. 이러한 전통은 최근까지 이어져 중앙정부가 신용할당을 통해 기업금융에 대한 광범위한 통제를 행사하지 않았다. 이에 따라 덴마크의 경제는 상당히 분산적이고 권한이 아래로 위임되어 있다.

<표 5> 덴마크의 제조업 고용구조 및 기술수준별 생산구조

(단위: %)

구 분	1980	1990	1995	2000	2003
제조업 전체	20.3	19.3	18.5	16.6	15.4
음식료․담배	3.8	3.6	3.3	2.9	2.8
섬유․가죽․신발	1.6	1.1	0.9	0.6	0.5
목재 및 나무제품	0.5	0.5	0.6	0.6	0.5
펄프․종이 출판․인쇄	2.3	2.2	2.0	1.9	1.7
화학․고무․플라스틱	1.6	1.8	1.9	1.8	1.9
- 코크스․석유정제품․핵연료	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0
- 화합물 및 화학제품	0.9	1.0	1.1	1.0	1.0
․화학제품(의약품 제외)	0.6	0.6	0.6	0.5	0.5
․의약품	0.2	0.4	0.5	0.5	0.5
- 고무 및 플라스틱	0.7	0.8	0.8	0.8	0.8
비금속광물제품	1.2	0.8	0.8	0.8	0.6
제1차 금속 및 조립금속	2.2	2.3	2.2	2.0	1.9
- 제1차 금속	0.3	0.3	0.3	0.3	0.3
․철강	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
․비철금속	0.2	0.2	0.2	0.3	0.2
조립금속(기계․장비 제외)	1.9	2.0	1.9	1.7	1.6
기계․장비	4.8	4.9	4.5	4.3	4.0
- 기타 기계 및 장비	3.0	3.0	2.8	2.5	2.3
- 전자 및 광학장비	1.8	1.9	1.7	1.8	1.7
․컴퓨터 및 사무용기기	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
․기타 전기기계 및 전기변환장치	0.7	0.8	0.6	0.7	0.7
․전자부품․영상․음향․통신장비	0.5	0.4	0.4	0.5	0.4
․의료․정밀․광학기기	0.5	0.6	0.6	0.6	0.5
운송장비	1.0	0.8	0.9	0.6	0.6
- 자동차 및 트레일러	0.4	0.2	0.3	0.3	0.3
- 기타 운송장비	0.7	0.6	0.6	0.3	0.3
․선박 및 보트 건조업	0.6	0.5	0.5	0.3	0.3
․항공기 및 우주선	-	-	-	-	-
․철도장비 및 기타 수송장비	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
기타제품 및 재생용 가공원료	1.3	1.3	1.3	1.2	1.0
ICT 제품	1.0	1.0	1.0	1.2	1.1
첨단기술제품	1.3	1.6	1.9	2.4	2.4
중고위기술제품	4.4	4.2	4.4	4.0	3.7
중저위기술제품	4.2	4.0	3.8	3.5	3.3
저위기술제품	9.1	7.5	7.0	6.2	6.0

주: 산업별 고용비중은 전체 고용대비 비중, 기술수준별 생산구조는 경상 부가가치 비중.

출처: OECD STAN DATA(2005).

따라서 덴마크 경제는 장인적 생산방식의 특성상 중소기업 위주이고, 노동시장은 유연하며, 노조와 사용자 간의 협력에 기초한 교육 및 훈련체계도 지역별로 제공되고 있으며, 이러한 물적 토대를 반영하여 정치 지형도 주로 연정을 통한 통치방식을 취한다. 또한 중앙정부의 권력은 상당한 정도로 지방정부로 분권화되어 있다.

이처럼 상대적으로 분산된 산업구조로 인하여 중앙정부의 개입주의적 산업정책은 온전한 영향력을 발휘하지 못하였다. 2차 대전 이후 북유럽의 다른 국가와 달리 덴마크의 산업정책은 거의 자유방임주의적인 성격에 가까웠다(Mjoset 1987). 하지만 1980년대 경제위기에서 벗어나 성장의 재도약을 위해 중앙정부 차원에서 혁신 및 산업정책들을 수행하였으나 그 결과는 예상한 만큼 성과를 거두지 못했다. 이는 기본적으로 중앙정부가 첨단산업과 기술위주의 성장전략에 대해 산업계로부터 광범위한 동의와 합의를 구하지 못하였기 때문이다(Ornston 2006). 장인적 생산방식에서 기술혁신은 주로 연구개발 활동에 의지하기보다는 경험과 암묵적 지식에 근거한다. 이에 따라 중앙정부의 정책과 정책 수요자 간에는 일정한 거리가 존재하였다. 따라서 중앙정부가 주도하는 대규모 연구개발 프로젝트는 수행되기 힘들었으며 이러한 기획에 의한 기술혁신의 확산은 요원하였다. 그 결과 그러한 계획들은 1990년대에 종적을 감추게 되었다. 그리하여 산업정책의 방향에 대해 지속적인 갈등과 혼선이 초래되고 있다.

그렇다고 해서 공공기관이 주도하는 혁신지원 활동이 모두 성과가 없는 것은 아니었다. 즉 중앙단위의 조정이 문제가 된 것이지 지역단위에서는 그렇지 않았다. 예를 들면, 농업부문의 혁신의 전파는 주로 협동조합운동과 관련된 조직을 통해 성공적으로 수행되고 있다. 1960년대부터 정부는 이들 조직에게 농업관련 기업지원서비스를 제공할 수 있는 권한과 자원을 공급하여 왔으며, 이는 전문기술을 전파하는데 오늘날까지도 중요한 역할을 수행하고 있다. 1980년대와 1990년대에 덴마크 기술연구소(Danish Technological Institute, DTI)는 중소기업 위주의 협동조합주의적 전통을 잘 인식하고 그에 적합한 교육활동을 수행하였다. 그 결과 이 기관은 혁신정책의 중심지로서 중소기업간 네트워크를 형성하는데 중요한 역할을 수행하였다(Schwartz 2001).

1990년대 덴마크 정부는 노동시장을 개혁하였다. 이는 실업수당의 자격조건을 강화하고 이를 취업과 연계하는 것이었다. 그리고 노동시장의 유연성을 도모하기 위해 이들이 원활히 재취업할 수 있도록 교육과 재훈련 시스템을 정비하였으며, 이들 서비스는 지역단위로 위임되었다. 이를 통해 숙련, 학습, 노동시장 유연성이 조화를 이루면서 유연안정성 모델로 거듭났다(Madsen 1999). 산업계의 광범위한 동의를 얻지 못해 국가 개입주의적 산업정책이 수행되기는 힘들었으나 노동시장의 개혁은 이보다 손쉬웠다. 이는 광범위한 동의를 얻을 수 있었다. 왜냐하면 정부 입장은 교육과 재교육 투자를 혁신역량을 구축하는 중요한 기제로 인식하고 있었으며, 산업계 또한 노동시장의 유연화를 기업 간의 지식확산의 메커니즘으로 생각하고 있었기 때문이다. 이러한 전략은 장인생산방식에 기초한 중소기업 위주의 산업구조와 경험적 지식에 기초한 혁신시스템의 특성에 크게 위배되지 않았다. 이러한 점에서 적극적인 노동시장 정책은 계획적인 산업정책의 일환이기보다는 기존의 수요관리와 사회정책의 연장선상에 있다고 볼 수 있다(Ornston 2006).

덴마크 사례는 각국의 산업적 특성과 역사를 고려한 맞춤형 정책 설계가 부족한 경우 정책 방향에 혼선이 발생할 수 있음을 보여준다. 이는 기술발전의 경로의존성을 보여주는 사례이지만, 첨단기술만이 혁신의 전부는 아니고 혁신의 사회적 측면을 감안하면 혁신은 다양한 모습을 띠고 있다는 점을 시사하고 있다. 이는 이른바 BT, ET, IT, NT, ST, CT로 대표되는 6T 중심의 기술 결정론적 혁신체제를 강조하는 우리의 경우와 대조적이다. 혁신은 경제적 현상이기도 하지만 사회적 현상이라는 양면성을 가지고 있다. 따라서 덴마크는 그들만이 가지고 있는 신뢰와 평판이라는 사회자본 축적을 혁신역량 제고와 잘 결합시킨 사례로 평가될 수 있을 것이다(Lundvall 2002).

2) 노키아의 성공사례로 새로운 산업발전 경로를 창출한 핀란드

‘핀란드 기적’이라는 핀란드의 1990년대 산업발전 경로는 덴마크와는 완연히 다르다. 핀란드의 발전경로는 기존의 제도적 특성을 자산으로 활용하여 새로운 성장동력, 즉 IT 산업을 육성함으로써 핀란드 정보사회 모델이라는 새로운 경로를 만들어냈다(Castells and Himanen 2002). 하지만 이러한 발전경로가 사회적, 경제적, 정치적 주체들의 긴밀한 상호작용의 산물이라는 점과 사회적 형평성, 높은 교육수준, 사회자본의 원활한 축적을 가능케 한 사회안전망과 사회복지체계 등이 어우러져 일구어 낸 합작품이란 사실을 접하면 덴마크의 협상경제와 별반 다를 바가 없다. 핀란드와 덴마크 발전경로의 차이는 산업구조와 이에 따른 기존의 역사적 경험에서 기인하는 산업정책을 형성하고 수행한 방식과 그 결과이다(Ornston 2006). 이러한 논점을 중심으로 핀란드의 1990년대 발전경로를 고찰해 보고자 한다.

핀란드도 덴마크와 마찬가지로 19세기말 녹색 황금(green gold)이라는 임업을 중심으로 산업화가 시작되었으며, 이와 관련된 금속과 기계산업이 상대적으로 발전하였다(<표 6> 참조). 1980년대까지 핀란드경제는 '임업부문 사회'라고 불러도 무방할 정도였다(Lilja et al. 1992). 따라서 종이, 제지, 펄프부문에서 세계적인 경쟁력을 가지고 있었으며, TV, 케이블, 수송 장비를 구소련에 공급하면서 경제성장을 일구어냈다.

이러한 산업발전 경로는 국가 주도적인 방식으로 형성된 것이다. 기업들은 각자의 기업도시를 본거지로 두고 거대한 복합기업(conglomerates)으로 성장하였다. 덴마크와 달리 산업정책은 국가주도로 강력하게 시행되었으며 정부-기업-(겸업)은행 간에 일종의 산업 패밀리가 형성되었다. 강력한 거함기업들(flagships)과 세 개의 주요 은행들이 긴밀한 관계를 유지하는 가운데 국가가 신용할당 등을 통해 이들 기업에게 인내자본(patient capital)을 제공하였다. 우리나라의 압축성장 시기를 연상시키는 국가가 주도하는 조정시스템, 중화학산업에 대한 장기 투자, 다각화되어 있지만 폐쇄적인, 국가 의존적이고 계층적 구조를 가진 카르텔(복합기업) 등이 핀란드 경제를 이해하는 주요 키워드들이다(Oinas 2005). 우리와 다른 점은 바로 노동이 배제되지 않고 사용자와 중앙단위에서 단체교섭을 할 정도로 사회적 파트너로, 우리가 일본을 따라 했듯이, 스웨덴을 따라 복지국가시스템을 도입했다는 데 있다. 이는 현재의 한국과 핀란드의 산업발전 경로를 상이하게 만드는 결정적인 제도적 유산이다.

<표 6> 핀란드의 제조업 고용구조 및 기술수준별 생산구조

(단위: %)

구 분	1980	1990	1995	2000	2003
제조업 전체	24.7	20.3	20.1	20.0	18.7
음식료․담배	2.8	2.3	2.2	1.8	1.8
섬유․가죽․신발	3.3	1.6	1.1	0.9	0.7
목재 및 나무제품	2.4	1.6	1.4	1.4	1.3
펄프․종이 출판․인쇄	4.1	3.7	3.6	3.2	3.0
화학․고무․플라스틱	1.7	1.6	1.8	1.8	1.7
-코크스․석유정제품․핵연료	0.2	0.1	0.2	0.2	0.1
-화합물 및 화학제품	0.8	0.8	0.9	0.8	0.8
․화학제품(의약품 제외)	0.7	0.7	0.7	0.6	0.6
․의약품	0.1	0.2	0.2	0.2	0.2
-고무 및 플라스틱	0.7	0.6	0.7	0.8	0.7
비금속광물제품	0.9	0.9	0.7	0.7	0.7
제1차 금속 및 조립금속	2.2	2.2	2.2	2.6	2.5
-제1차 금속	0.9	0.7	0.8	0.7	0.7
․철강	0.7	0.6	0.6	0.5	0.5
․비철금속	0.2	0.2	0.2	0.2	0.2
조립금속(기계․장비 제외)	1.3	1.5	1.4	1.8	1.9
기계․장비	4.6	4.3	5.2	5.7	5.3
-기타 기계 및 장비	2.9	2.6	2.7	2.7	2.6
-전자 및 광학장비	1.7	1.7	2.5	3.0	2.7
․컴퓨터 및 사무용기기	0.1	0.1	0.2	0.0	0.0
․기타 전기기계 및 전기변환장치	0.9	0.7	0.8	0.7	0.6
․전자부품․영상․음향․통신장비	0.4	0.5	1.1	1.7	1.5
․의료․정밀․광학기기	0.3	0.3	0.4	0.6	0.5
운송장비	1.6	1.1	1.2	1.1	1.0
-자동차 및 트레일러	0.4	0.4	0.3	0.3	0.3
- 기타 운송장비	1.2	0.8	0.8	0.7	0.7
․선박 및 보트 건조업	0.9	0.5	0.6	0.5	0.5
․항공기 및 우주선	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
․철도장비 및 기타 수송장비	0.2	0.2	0.2	0.1	0.1
기타제품 및 재생용 가공원료	1.1	0.9	0.8	0.8	0.8
ICT 제품	0.6	1.4	2.3	5.8	5.2
첨단기술제품	0.9	1.8	2.8	6.2	5.6
중고위기술제품	5.6	5.4	5.5	5.0	4.4
중저위기술제품	6.2	5.0	5.2	5.0	4.8
저위기술제품	14.7	10.3	11.7	9.8	7.9

주: 산업별 고용비중은 전체 고용대비 비중, 기술수준별 생산구조는 경상 부가가치 비중.

자료: OECD STAN DATA(2005).

하지만 이러한 산업발전 경로는 1991년 구소련의 붕괴, 성급한 금융자유화, 그 밖의 다른 요인들로 인하여 1990년대 초반 미증유의 경제위기를 겪었다. 예를 들어 당시 실업률은 20%에 이르렀다. 이러한 외환위기를 극복하는 과정에서 핀란드경제는 과거와 질적으로 다른 변화들이 일어났다(Oinas 2005). 첫째, 은행 중심의 조정과 지배구조 시스템이 자본시장 중심의 지배구조 시스템으로 전환되었다. 둘째, 다각화된 복합기업 모델이 사실상 폐기되고 업종 전문화로 대표되는 소위 글로벌 경쟁력을 가진 노키아(Nokia)와 같은 거대 기업이 등장하였다. 예를 들면, <표 7>에서 보는 바와 같이 2개의 핀란드 기업이 세계 ICT 분야에서 2005년 순수입의 2.2%를 차지하였다. 이는 스웨덴, 대만과 거의 비슷한 수준으로 핀란드의 경제 및 인구규모에 견주어 볼 때 상당히 큰 비중이다. 이러한 결과는 영미형의 기업 지배구조, M&A, 세계화 등의 논리, 즉 주주 자본주의 원리를 수용한 결과였다. 셋째, 핀란드 경제구조가 임업 관련 산업에서 IT 관련 산업으로 특화되었다. 현재 이 두 산업이 핀란드 경제의 양대 축으로 기능하고 있다. 마지막으로 자산소득 대 임금소득과 관련하여 소득의 격차가 발생하였다. 이는 노키아 경제로 대변되는 벤처 붐의 활성화로 스톡옵션과 기업공개로 인한 벼락부자(nouveau riche)들이 생겨난 데 기인한다. <표 8>에서 보는 바와 같이 중앙단위에서 이루어지던 단체교섭의 일부분이 기업단위로 위임되는 현상도 나타나고 있다. 기업단위에서는 업무 스케줄과 성과급 지급 등에 관한 협상들이 진행되고 있다. 이에 따라 사회적 형평성이 강한 핀란드 사회에서도 소득격차가 나타나기 시작했다(Oinas 2005).

<표 7> 주요 국가의 세계 ICT 250대 기업 보유 현황

(단위: %, 경상 백만 달러)

국가	기업수	수입		고용규모		순수입		성장률 (수입)
		2000	2005	2000	2005	2000	2005
덴마크	0.4	0.2	0.2	0.2	0.2	0.8	0.4	5.1
핀란드	0.8	1.2	1.3	0.6	0.6	2.5	2.2	6.5
프랑스	2.8	3.7	3.6	5.4	5.1	3.4	4.6	3.8
독일	2.4	5.0	6.0	6.9	7.8	9.8	5.0	8.2
홍콩	1.2	0.8	1.3	0.8	1.4	2.4	3.4	14.9
인도	1.2	0.0	0.2	0.2	0.8	0.1	0.6	50.9
일본	15.6	28.3	25.8	24.9	26.2	5.6	11.3	2.5
한국	2.4	3.2	3.3	2.8	1.6	3.1	5.6	5.0
네덜란드	1.2	1.9	2.6	2.7	2.0	11.0	4.8	11.2
싱가포르	0.8	0.4	0.8	0.9	1.1	1.9	1.2	18.3
스웨덴	1.2	1.5	1.2	1.4	0.8	2.4	2.6	-0.1
대만	4.4	1.0	2.5	0.4	2.2	2.5	2.6	24.5
영국	4.0	3.6	4.1	4.2	2.6	1.5	-10.6	7.3
미국	46.4	39.3	35.7	36.3	33.9	39.3	49.4	2.4
OECD	90.8	96.2	93.0	95.3	90.4	91.2	89.8	3.7
전체	100.0 (250)	100.0 (2,431,085)	100.0 (3,022,528)	100.0 (10,039,630)	100.0 (9,845,164)	100.0 (144,442)	100.0 (196,592)	4.3

출처: OECD Information Technology Outlook(2006).

<표 8> 노동조합 조직률 및 단체교섭 수준(2003년 기준)

	노조 조직률			임금협상수준
	1990	1995	2001	전국	부문	기업
핀란드	72.2	78.0	71.2	***	**	*
덴마크	75.3	77.0	73.8	*	***	**
스웨덴	80.0	83.1	78.0	-	***	*
독일	31.2	29.2	23.5	-	***	*
이탈리아	38.8	38.1	34.8	-	***	**

주: ***=지배적인 교섭수준, **: 중요하지만 지배적이지 않은 교섭수준, *=존재하는 교섭수준

출처: European Commission(2004, 19, 39), <표1-3> 및 <표1-8> 참조.

핀란드가 IT 산업의 선두주자로 발돋움하는 데 결정적인 기여를 한 것은 노키아의 역할이다. 노키아는 핀란드 산업화의 산증인이다. 1895년 설립 당시 임업으로 출발하였으나 19세기 말에 고무로 다각화하고, 20세기 초에는 케이블을 생산하고, 1980년대에는 TV, 기타 소비자 가전 쪽으로 사업영역을 확장하였다. 하지만 1990년대 초 외환위기를 겪으면서 IT 분야로 핵심역량을 집중하여 세계적 IT 업체인 노키아로 거듭났다(Moen and Lilja 2005). 2004년 현재 노키아는 민간고용의 43%(53,511명), 핀란드 수출량의 약 1/5, 2005년 2월 현재 헬싱키 주식시장 거래량의 52% 가량을 차지한다. 그리고 이 기업은 핀란드 GDP의 2.7%(2002년 기준), 전체 R&D지출액의 약 1/3(2003년 기준)를 점유하고 있으며, 약 3천여 개의 기업들이 노키아와 직․간접적으로 IT 클러스터를 형성하고 있다.

노키아는 핀란드의 대학, 연구기관들과 긴밀한 파트너십 관계를 형성하여 첨단기술의 확산에 기여하고 있다. 사내 인력들이 창업을 할 수 있도록 지원하는 한편, 이를 위한 노키아 벤처 조직(Nokia Venture Organization)을 설립하기도 했다. 노키아의 조직 문화는 위계적이지 않고 학습과 창안을 장려하고 열심히 일하는 분위기이다. 그리고 노키아가 세계적 기업으로 발돋움하는 시기에 핀란드 내부의 역량과 공급업자들을 충분히 활용하고 이들을 배려하였다. 일부 기업들은 노키아의 도움으로 해외시장을 개척할 수 있었으며 그 과정에서 기술지원도 아끼지 않았다. 이러한 노키아와 타 기업, 대학, 연구기관, 그리고 국가 간의 협력관계는 기존 핀란드 사회의 수평적 조정관계라는 유산을 제약이 아니라 자산으로 활용한 경우라 할 수 있다. 노키아의 성공은 이처럼 개별기업의 탁월한 기업가적 정신의 소산일 뿐만 아니라 핀란드 내부 역량의 결정체이기도 하다. 즉, 핀란드 정부의 R&D 투자, 통신인프라, 고급 숙련인력을 배출할 수 있는 교육제도 등이 노키아의 작금의 성공에 기여하였다(Moen and Lilja 2005).

하지만 노키아에 대한 과도한 의존과 이에 따른 국민경제의 특정 산업부문에의 과도한 특화는 여러 가지 문제들을 수반하고 있다. 자이스만이 지적한대로 핀란드는 더욱더 노키아에 관한 것이 되어가고 있지만, 노키아는 더욱더 핀란드에 관한 것이 되어가고 있지 않다(Zysman 2004). 예를 들어, 핀란드의 생산기지의 아시아로의 일부 이전 등은 기업의 사회적 책임에 대한 논쟁을 야기하였다. 모간은 건강한 사회에서 기업들은 문명화되어야 하고 우선적으로 이들이 존재할 수 있었던 제도적인 전제조건들을 존중해야 한다고 주장한다(Morgan 2005). 한편, 노키아의 영향력이 확대되는 과정에서 노키아가 공공 연구프로그램 등에 참여하여 일정한 혁신활동을 촉진하는 바람에 다른 분야의 혁신을 억제하는 경향이 발견되고 있기도 하다. 즉 노키아와 다른 경제주체의 이해관계 사이에 미묘한 시각차가 발생하고 있는 것이다. 그리고 IT 첨단기술 위주의 혁신정책은 기존 전통산업과의 이해관계 조정의 문제뿐만 아니라 다른 정책, 예를 들면 재정과 고용정책과의 연관성 확보의 문제도 야기하고 있다(Ornston 2006). 예를 들면, 대학교 등의 일반적인 공적 고등교육기관에서 특정 기업을 겨냥한 숙련 형성과 맞춤형 인력 양성이 과도하여 노동시장에서 수급상의 불일치가 발생할 경우 이것이 오히려 인력의 이동성을 제약하여 노동시장의 경직성을 강화할 수도 있다.

핀란드경제가 정보경제로 탈바꿈하고 그 분야에 특화됨에 따라 나타나는 가장 큰 문제점은 바로 국민경제의 불안정성이다. 국민경제가 분절화된 생산시스템, 즉 일종의 고립된 두개의 섬으로 재편되고 있다는 것이다. 임업과 실리콘 기반의 수출지향적인 산업부문과 협력적․고객 지향적․ 내수 지향적 산업부문으로 양극화됨으로써 핀란드 사회 고유의 조정시장경제로부터 이탈할 수 있다는 우려가 제기되고 있다(Oinas 2005). 내수부문 산업의 약화는 국민경제의 불안정성을 가중시켜 국민경제 전체를 위험에 빠뜨릴 수 있다.

1990년대 초 외환위기 전까지는 국가가 신용할당을 통해 국가-기업-은행 간의 관계적 조정과 지배구조를 형성하여 핀란드경제를 관리하여 왔지만, 이러한 체제는 외환위기 이후 사실상 와해되었다. 하지만 이러한 관계적 조정양식은 다른 양상으로 바뀌어 급진적 혁신을 가능케 한 IT 중심의 새로운 산업발전 경로를 창출하였다. 이러한 과정에서 국가의 역할이 일정부분 강화되었다고 평가할 수 있다(Castells & Himanen 2002). 핀란드는 1990년대 OECD 국가 중에서 처음으로 국가혁신체제의 개념을 도입하여 혁신, 산업, 교육, 금융, 고용, 복지, 지역정책 등의 개별정책 영역들을 시스템적인 관점에서 처음으로 접근한 국가이다. 이에 따라 정책영역 간의 인터페이스의 확대, 조정과 네트워킹의 강화, 학습기제로서의 평가체제의 강화 등을 수반하였다. <표 9>에서 보는 바와 같이 핀란드는 1990년대 초반의 경제위기에도 불구하고 이러한 정책전환의 의지를 반영하는 대표적인 양적 지표로서 부가가치 대비 연구개발 비중을 지속적으로 늘려오고 있다.

<표 9> 부가가치 대비 총연구개발 비중

(단위: %)

	1981	1986	1991	1996	2001	2004
덴마크	0.85	1.11	1.49	1.79	2.61	2.73
핀란드	0.88	1.41	1.77	2.51	3.51	3.67

출처: OECD Main Science and Technology Indicator 2006/1.

이를 위해 정부는 각종 부처간 조정기구들을 강화 또는 신설하였다. 특히 1990년대 과학기술정책의 조정역할을 수행한 과학기술정책위원회(Science and Technology Council)의 역할은 핵심적이었다. 이 기구의 의장은 수상이며, 여기에는 각 부처의 장관뿐만 아니라 재계, 시민사회, 노조 등 다양한 이해관계자들이 참여하고 있다. 1983년 설립된 통상산업성(Ministry of Trade and Industry) 소속의 Tekes(National Technology Agency)는 연구기관이나 대학 등에 연구개발 자금을 지원하는 역할을 수행하고 있으며, 핀란드 공적 연구개발 자금의 30%가 여기를 거쳐서 공급된다. 그리고 1967년 설립된 의회 산하의 Sitra(Finish national Fund for Research and Development)는 과학기술정책의 싱크탱크이자 벤처자본을 제공하고 있다.

이처럼 은행을 통한 신용할당 대신에 연구개발 자금과 벤처자본의 공급을 통해 핀란드 정부는 기존의 관계적 조정양식을 이어가고 있다(Castells and Himanen 2002). 이 과정에서 핀란드 정부의 투명성, 민관협력, 학교 및 학생 간 교육 격차가 가장 적은 핀란드의 교육시스템 등은 이러한 시스템적 정책 형성과 집행을 가능케 한 밑바탕이었다. 이는 분명히 덴마크의 경우와는 차별적인 지점이고 산업구조와 정치적 환경에서 연원하는 바가 크다(Ornston 2006). 이러한 중앙단위의 정책조정은 핀란드의 대기업 산업구조와 배치되지 않았으며, 이는 은행을 통해서가 아니라 정책조정 위원회와 연구개발 자금의 운용을 통해 국가의 역할을 일신한 것이다. 역설적이게도 금융자유화가 이와 같은 방식으로 1990년대 산업계와 정책당국 간의 긴밀한 협력을 촉진한 셈이다.

우리나라도 일견 이에 못지않은 정책조정기구와 이해관계자의 의견을 수렴할 수 있는 창구를 가지고 있다. 하지만 문제는 형식적인 차원에서가 아니라 실질적으로 이러한 시스템을 운영할 수 있는 좋은 거버넌스 체제를 구축하고 있는가이다. 이는 기본적으로 경제주체 간의 경험, 노하우, 참여자의 신뢰와 평판으로 구성되는 사회자본의 축적 등에 크게 영향을 받는다(Lundvall 2002). 여기서 자원의 배분자로서의 국가의 역할보다는 경제주체 간의 갈등과 이해관계의 조정자, 매개자, 촉진자로서의 국가의 역할이 강조되어야 하는데, 이는 기본적으로 경제주체 간의 수평적 협력과 파트너십을 토대로 상당한 시간지평과 경험의 축적을 필요로 한다.

덴마크와 핀란드의 1990년대 산업발전 경로를 아주 단순하여 요약하자면, 덴마크의 점진적 혁신체제는 기본적으로 분산적인 산업구조와 정치 환경의 산물로 이에 따라 적극적인 산업정책 대신 노동시장 개혁이 추구된 반면에, 핀란드는 이와 대조적인 방식으로 IT 중심의 지식기반경제로 이행하였다.

3. 대안적 산업발전 전략의 모색을 향하여

최근의 한국경제 발전전략에 대한 비판적 검토와 함께 혁신강국인 덴마크와 핀란드의 사례들을 통해 성장과 분배가 병행할 수 있는 몇 가지 실마리들을 살펴보았다. 그러한 실마리들은 대안적 산업발전 경로로 진입하기 위한 필요조건들이라 생각한다. 이러한 대안적 산업발전 경로를 내발적․사회통합적인 산업발전이라고 명명한다면, 이는 기본적으로 다양한 경제주체들의 참여와 기회의 확대, 그리고 이에 상응하는 책임의 부과를 전제로 한다. 그리고 이들 경제주체들은 단순히 경제적 동기 외에 여러 가지 사회․윤리적 동기를 가진 자율적인 존재이다. 그러한 기반 위에서 상호 협의와 합의를 통해 새로운 산업발전 경로가 만들어질 수 있다.

이하에서는 대안적 발전경로로 진입하기 위한 가능성을 논리적으로 검토하고, 앞서의 논의를 통해 얻어진 실마리들을 엮어 몇 가지 조건들을 탐색하고자 한다.

1) 대안적 산업발전 경로로의 진입 가능성

경제주체 간 상생협력을 통한 경제발전이 우리사회의 화두로 등장했지만 그 해법을 찾기는 쉽지 않다. 이러한 발전경로는 경제주체가 각자 개별적인 이해를 추구함으로써 사회 전체적으로는 윈-윈 전략이 되지 않는 죄수의 딜레마를 넘어서는 길이다. 이에 대해 게임이론의 시각에서 몇 가지 가능성을 검토할 수 있다(최정규 2005). 첫째, 반복적인 장기 거래가 지속됨으로써 사회구성원의 장기 이득을 위해 “눈에는 눈, 이에는 이”전략이 일반적으로 펼쳐질 때 협력이 가능하다. 이는 시장기구의 감시와 감독이 제대로 작동하고 공정경쟁이 이루어지는 상황에서 기회균등이 달성될 때 이기적 개인들의 경쟁이 바로 협력과 등치되는 경우이다. 둘째, 법, 규칙, 관습 등과 같은 사회제도가 사회구성원 간의 경쟁에서 개인선택의 속도를 늦추고 이타적인 개인들이 지배적인 집단선택의 효과를 증폭시킬 때 협력이 가능하다. 예를 들면, 북구 사회민주주의 국가들의 경우처럼 소득재분배정책이 사회 내 개인들 간 소득격차를 완화시킴으로써 개인선택의 압력을 누그러뜨리는 효과가 발휘될 수 있다. 그리고 세 번째는 이타적이고 자발적인 사람들의 국지화된(localized) 상호작용과 지식습득, 공동체 윤리의 교육을 통해 집합적 시너지가 발생하는 경우 협력이 가능하다. 제3이탈리아 지역처럼 중소기업 간 경쟁과 협력체제로 집합적 효율성을 창출하는 생산과 삶의 공동체로서의 산업지구가 그러한 경우에 해당된다고 볼 수 있다.

하지만 이러한 가능성들은 자동적으로 실현되는 것이 아니고 다양한 이해관계자들의 조정, 개입, 참여 등이 뒤엉켜 현실화된다. 소위 시장적 해법의 첫 번째 협력의 길에서는 기회주의적 행태가 나타나지 않도록 감시와 감독체제가 상시적으로 작동해야 하는, 투명성이 보장된 시스템을 구축해야 한다. 하지만 많은 경우 그렇지 않은 현실을 목도하게 된다. 이와 같은 협력의 길에서 주요 이슈는 기회 균등의 조건을 만드는 것이다. 예를 들면, 헤비급과 플라이급 선수가 동시에 게임할 수 없도록 규칙을 만들고 배려해야만 지속적으로 기회주의적이고 지대추구적인 행태에 대한 견제와 균형이 가능하다. 즉 경쟁에서 진입과 퇴출이 원활히 보장되어야만 하는 것이다.

사실상 미국의 역사는 바로 이러한 길을 만드는 과정이라고 볼 수 있다. 영미권 세계에서 인력을 충원할 때마다 광고문안에서 접하게 되는 흔한 단어는 바로 ‘기회 균등’(equal opportunity)이다.

사회적 해법을 의미하는 두 번째와 세 번째의 협력의 길은 기본적으로 그러한 경험을 창출하고 이를 사회적으로 확산시키는 과정을 필요로 한다. 하지만 집합적인 경험의 장을 형성하는 과정은 많은 시간과 경제주체 간의 일종의 ‘희생의 교대’를 요청할 수 있기 때문에 쉽게 모방할 수 있는 길이 아니다. 또한 비슷한 이해관계자의 사회적 유유상종이 심할 경우 혁신에 장애가 되는 잠금(lock-in) 현상이 발생할 수도 있다.

현실에서는 이 세 가지 가능성이 나타날 수 있으며 서로가 배타적인 것은 아니다. 예를 들면, 현실의 북유럽은 성장을 도모하고 시장 질서를 확립하면서도 복지국가체제를 유지하고 있으며, 결사체적인(associational) 지방자치도 존재한다. 대안적 산업발전의 경로도 이러한 세 가지 가능성의 현실적인 조합에서 나올 것이지만 이는 사회구성원 다수가 수긍가능한 제도와 규칙을 사회적 참여 하에 만들어가는 과정에 달려 있다.

2) 산업적 다양성과 수평적 차원의 혁신 추구

덴마크와 핀란드의 사례에서 보았듯이 산업구조는 일정부분 미시적으로는 혁신의 특성과 경제주체의 이해관계를, 거시적으로는 국민경제의 산업발전 경로를 결정한다. 세계화에 따른 교역의 증대는 특정 산업의 특화를 부추긴다. IT 제조업비중과 대외의존도가 높은 한국, 싱가포르, 대만 등은 2000년대 이후 세계 IT 경기와 동조화 현상을 보여주고 있다(이근태 2006). 긴 호흡을 머금어야 할 국민경제의 순환이 호흡이 짧은 산업 순환과 어깨를 나란히 함으로써 국민경제의 불안정성이 증폭될 수가 있는 것이다. 이는 전술한 바와 같이 노키아의 경제로 대변되는 핀란드의 경우에도 해당된다. 이러한 맥락에서 오이나스는 핀란드의 성공스토리에 대해 비판적 입장을 견지하면서 핀란드 경제가 지속가능한 성장을 유지하기 위해서는 국가 강화적인(state-enhanced) 혁신시스템을 통해 글로벌 차원에서 경쟁하는 첨단산업뿐만 아니라 여전히 점진적 혁신과 강력한 협력적 전통에 기반한 생산시스템의 유지 또는 재생을 통해 내수의존적인 산업을 지원하는 것이 필요하다고 주장한다(Oinas 2005). 따라서 산업구조의 다양성을 통해 대외적 안정성과 유연성을 동시에 추구하는 것은 대안적 산업발전 전략을 기획하는 데 필수적으로 고려해야 할 사항이다.

산업적 다양성은 대내적 안정성의 확보에도 필수불가결한 요소이다. IT 산업처럼 핵심 부품소재는 해외에서 조달하고 최종 조립가공 분야에 특화하는 전략을 구사하여(Levy and Kuo 1991) 비교우위 논리에 따라 특정 산업부문으로 자원의 쏠림현상이 발생할 경우 국내의 산업연관구조가 취약해질 수 있다. 우리나라는 이러한 부품소재 산업의 취약성을 극복하고자 많은 노력을 경주하고 있으나 그 문제의 해결은 현재 진행형이다. 더욱이 외환위기 이후 많은 기업들이 구조조정으로 문을 닫게 됨에 따라 산업연관의 구조적 약화 및 경제의 활력이 더욱더 위축된 것이 사실이다. 중층적이고 공고한 산업연관구조는 교역조건의 악화에 따라 해외부문으로 유출되는 소득을 줄여줄 수 있을 뿐만 아니라(오영석 외 2006) 고용을 유지하고 확대할 수 있는 기반이다. 이는 내수기반을 확대하고 수출과 내수 간의 선순환 고리를 회복할 수 있는 중요한 열쇠로서 기본적으로 생산의 우회도를 증가시켜 다양한 업종에서 다양한 기업들이 창업하고 서로 경쟁하는 사회적 분업을 심화시킬 수 있다. 이를 통해 고용의 확대 또한 기대할 수 있다. 고용의 유지와 확대는 사회통합적인 산업발전의 기본적인 토대이다.

산업적 다양성은 구체적으로 어떠한 모습을 띨 것인가? 이병천․정준호(2006)는 외부시장의 충격에 의한 경쟁압력 증대를 통해 산업구조를 서비스경제형으로 가져가는 빅뱅 식의 해결책을 모색하기보다는 제조업을 중심으로 그것을 보완하는 양 날개로서 서비스업의 동반발전을 추구할 것을 제안한다. 신정완(2007) 또한 IT 산업의 급진적 혁신과 전통 제조업의 점진적 혁신을 모두 촉진시키는 복선형 산업구조를 유지해야 한다고 주장한다.

현재 우리나라 산업구조의 문제는 조립가공 전략의 활용(Levy and Kuo 1991)으로 말미암아 ‘아래로부터의 산업화’가 미약하여 부품소재기반이 얕은 중공방진형(hollowed out) 산업구조를 유지하고 있다는 데 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 부품소재기반의 강화를 수반해야 하지만 이는 누적적인 경험적 지식의 축적을 함의하는 상당한 시간지평을 요한다는 점에서 단기적으로 성취하기 힘들다. 이러한 측면에서 새로운 블루 오션 전략으로 영미형의 서비스산업화를 통해 동북아에서 한국경제를 싱가포르나 홍콩처럼 금융허브 또는 물류허브 등으로 자리매김하려는 시도들이 재경부를 중심으로 꾸준히 제기되고 있다. 마지막으로 선진국과의 기술추격 전략을 넘어서는 전략으로 기존의 경쟁우위를 가지고 있는 산업분야에서의 기술 융합을 통해 새로운 혁신을 창출하는 것이다. 예를 들면, 일본이 전자제어기술을 자동차산업에 도입하여 자동차부문에서 선두를 구가하였듯이, 한국도 선도적인 기술을 보유한 IT 분야와 기존 경쟁우위 산업과의 융합을 시도하는 것이다. 현재 한국은 반도체, 조선, 자동차, 통신, 석유화학 등 주력기간산업에서 국제적인 경쟁력을 보유하고 있다. 외환위기 이전 재벌에 의한 대규모의 설비투자에 의해 경쟁력을 확보한 분야이고, 일부 산업부문 또는 (재벌)기업에서는 기술추격을 넘어서서 선도적인 기술 또는 지식이 창출되고 있다.

우리나라의 경제규모는 아일랜드, 싱가포르, 핀란드, 덴마크 등과 같은 경제소국과 견줄 것이 아니라 유럽의 영국, 프랑스, 독일 정도에 버금간다. 이러한 점에서 단일의 경제 축(예를 들면, 수도권)을 가지고 지속가능한 발전을 영위하는 것은 쉽지 않다. 전술한 바와 같이 지속가능한 경제성장과 고용의 창출을 위해서는 기술적 분업의 심화(생산성 제고)와 더불어 사회적 분업 또한 심화되어야 한다. 이러한 사회적 분업, 즉 산업적 다양성의 추구는 광역권 단위에서 심화되는 것이 바람직하다. 이를 통해 단핵에서 다핵 공간구조로의 경제 공간구조의 재편이 필요하다(정준호 외 2004). 위에서 열거한 IT 및 주력기간산업이 주로 수도권과 영남권을 중심으로 입지하여 있는데, 이들 지역 외에 다른 지역(예: 전라권)을 추가한 범위 내에서 산업적․지역적 다양성을 추구할 필요가 있다. 이는 대내적․대외적 국민경제의 유연성과 안정성을 제고하는 길이고, 세계화 시대에 조응하는 공간경제의 양태이기도 하다. 미국은 실리콘밸리, 디트로이트, 위스콘신, 뉴욕 월스트리트 등으로 대표되는 다양한 생산시스템의 병존과 융합의 실험장으로, EU는 유럽합중국(a Europe of the regions)으로 표상된다는 것을 상기할 필요가 있다.

우리나라는 수직적 차원의 기술적 지식의 깊이를 반영하는 기술역량에 비해 다른 것과 차별화할 수 있는 기존 지식의 수평적 결합능력을 의미하는 혁신역량이 다소 뒤떨어진다. 우리나라의 혁신활동은 새로운 시장 확대와 고용창출을 기대할 수 있는 급진적 혁신보다는 해당 분야의 생산성 제고를 위한 공정혁신에 집중되어 있다. 이러한 한국적 현실은 다양한 기술과 이종 산업들 간 연계에 의한 혁신활동의 시너지 효과 발생을 힘들게 하고 있다. 이는 기본적으로 협소한 시장규모에 따른 산업간 연관효과의 심화 부재에서 기인하는 바도 크지만, 혁신활동이 기본적으로 기업 내부의 다소 폐쇄적인 네트워크에 의해 이루어지고 여러 경제주체를 아우를 수 있는 개방적인 혁신 네트워크가 부재하다는 것을 의미한다.

재벌시스템은 조직적인 차원에서 집합적 효율성을 추구하는 대표적 사례이지만, 이러한 생산시스템은 수직적 통합구조와 엄격한 소유관계에 기반하여 폐쇄적인 생산과 혁신시스템을 운영하고 있다. 이에 따라 수평적 관계에 입각한 집합적 효율성을 추구하기 힘든 측면이 있다. 바로 이 지점에서 보완적 자산의 결합체로서 중소기업 집단의 혁신역량 강화와 이를 통한 대기업과의 관계 재설정은 대안적 산업발전을 위해서는 긴요한 과제이다. 이러한 ‘아래로부터의 산업화’는 현재 한국의 대기업 환경에서는 힘들 수 있지만 지연산업, 농산물, 일부 부품소재 등 대기업의 영역에서 수행하기 힘든 분야에서는 충분히 가능하다.

혁신주도형 경제를 선도하기 위해서는 다양한 자원들을 결합하고 융합할 수 있는 역량의 확충과 누적이 중요하다. 이러한 측면에서 다양한 경제주체들이 서로 만나고 사업기회를 찾을 수 있는 제도적 정책적 환경을 조성하는 것이 필요하다(장재홍 외, 2006). 공정경쟁의 규칙을 위반하지 않는 범위 내에서 폐쇄적인 기업집단을 넘어 국내 기업들 간의 연구 및 기술개발을 포함한 다양한 범위의 전략적 제휴와 협력 등이 필요하다. 예를 들면, 해당 분야의 최고의 혁신역량을 보유한 삼성전자, LG전자, 현대자동차, 관련 중소기업, 연구기관 등이 서로 간의 보완적 역량을 수평적으로 결합하여 시너지 효과를 창출함으로써 새로운 성장동력과 신사업 기회를 내생적으로 창출하는 것도 하나의 방법이다. 이처럼 산업구조의 다양성은 대내적 차원에서 경제주체들의 수평적 사고 확대와 개방적 사고 수용의 물적 토대이기도 하다.

3) 혁신주도형 경제의 사회문화적 인프라로서 협상경제의 추구

소국인 덴마크와 핀란드의 사례에서 보듯이 이들 국가들은 세계화를 단순히 대세로 파악하고 이에 순응해야 하는 구조적 제약으로서만 이해하는 것이 아니라 경제발전의 경로의존성이 영향을 미치는 가운데 일정한 범위 내에서 경제주체 간의 협의와 합의를 통해 능동적으로 다양한 산업발전 전략을 구사하였다(Schwartz 2001; Weiss 2002). 이는 단순히 국가의 경제규모보다는 국내 제도의 특성이 더욱더 중요하다는 것을 함의한다. 이들 국가의 주요한 경제 운용방식은 다양한 이해관계자들 간의 협의와 합의를 토대로 형성되어 왔다. 즉 시장에서의 공정경쟁과 생산성의 향상을 보장하고 촉진하기 위해 일정한 범위 내에서 국가가 개입하고 사회적 목적을 달성하기 위하여 일정한 소득재분배를 결합하는 사회적 시장경쟁 체제를 운용해 온 것이다(신정완 2007).

국가, 관련 경제주체, 금융기관 등과 같이 자율적 의사결정자간 정치․경제적 협력의 제도화를 통해 주요한 경제자원의 배분이 이루어지는, 즉 경제가 운용되는 방식을 협상경제라고 한다(Nielsen 1992). 이는 대륙유럽의 조합주의적 경제 운용방식을 포괄하며 노사정 이외에도 다양한 이해관계자들의 협상과 조정을 수반한다는 점에서 조합주의보다 느슨한 개념이다.

이러한 시스템에 대한 비판으로는 일차적으로 이해관계자 조직의 영향력 증대에 따라 경제의 비효율성과 경직성이 강화될 수 있다는 것이다. 이는 기본적으로 이해관계자들의 행태가 경제적 동인으로 추동된다는 것을 가정하고 있다. 두 번째 비판은 민주적 정당성의 문제이다. 정당성의 유일한 준거는 의회의 사례처럼 국민의 투표에 의한 대리인의 선출이라는 것이다. 이러한 비판에는 민주주의를 대의제 민주주의로 협소화할 수 있다는 한계가 지적할 수 있겠다.

협상을 위한 기본적인 전제는 자율적인 경제주체들의 존재와 상호인정이며, 이들은 경제적 동인 외에 직업적 소명의식을 포함한 상이한 사회적․윤리적 목표들을 가지고 있어야 한다. 덴마크의 복지국가의 재편사례(Schwartz 2001)에서 보듯 이해관계자들은 다양한 목적을 추구하며, 이는 생산적 협상을 위한 토대가 된다. 이러한 의미에서 사회적 평판, 존경과 같은 사회자본의 구성요소는 대안적 산업발전을 위한 필요조건이다.

또한 일반국민들이나 관련 경제주체들이 사회경제적 현실과 그 미래에 대해 상호이해하고 집합적 비전을 형성할 수 있는 담론적(discursive) 틀을 형성하는 것이 중요하다. 예를 들면, 관련 전문가나 이해관계자들로 구성된 정책 네트워크를 통해 경제․사회문제들을 분석하고 이해하기 위한 규범적 틀을 마련할 수 있다. 이러한 규범적 틀이 관련 당사자에게 상호 수용되기까지에는 상당한 기간이 소요되며, 이는 끊임없이 수정되는 쟁투의 장이기도 하다. 예를 들면, 덴마크의 경우 현재와 같은 경제시스템에 대한 담론적 틀이 형성되는 데는 2차 대전 이후 현재까지 약 4~50년이 걸렸으며 지금도 논쟁의 대상이 되고 있다(Nielsen 1992).

앞에서 살펴본 덴마크나 핀란드의 경우도 우리와 마찬가지로 신자유주의적인 사회경제적 담론이 사회전반을 파고들고 있다. 하지만 이에 대한 조정양식은 다르게 나타나고 있다. 신자유주의적 경제논리는 기본적으로 국가주도에서 유연성이 있는 공급주도형 관리로의 이행을 강조한다. 이에 따라 정책의 초점은 거시관리정책에서 구조적인 미시정책으로 이동한다. 예를 들면, 과거의 선별적인 산업지원정책 대신에 인력, 연구개발, 규제 등 각 기능별 정책들이 강조되고 이러한 정책 효과가 잘 작동되도록 하기 위해서는 시스템적인 접근이 필요하다. 포터가 제시하는 경쟁력의 다이아몬드 모형은 바로 이러한 측면을 가장 잘 반영하고 있으며, 이는 바로 기업하기 좋은 환경 조성의 논리이다(Porter 1998). 그는 선진국의 경우 환율 등 거시경제변수의 조절을 통한 비용경쟁력 대신 혁신과 생산성에 의존한 강한 경쟁 전략을 수행해야 한다고 역설한다.

혁신체제 관점에서 구조적인 경쟁력을 제고하기 위해서는 기본적으로 관련 경제주체들의 네트워크 활성화가 요구된다. 이러한 네트워크적 접근은 협상경제를 주도했던 덴마크와 핀란드의 기존 제도적 특성과 크게 낯선 것이 아니다. 그러한 의미에서 북유럽 국가에서 국가혁신체제에 대한 논의가 자주 등장하는 것은 우연이 아니다. 하지만 북유럽 국가의 공적 개입 또는 정책 네트워크 형성은 공과 사의 구별을 전제로 이루어지며 비즈니스 주도적 과정에 대한 견제와 균형이 작동하고 있다는 점에서 무조건적인 시장주의 호소와는 다르다.

예를 들면, 국가혁신시스템의 대표적 논자인 룬드발의 덴마크의 사례에 대한 연구를 참조할 수 있다(Lundvall 2002). 이는 시스템적인 공급주의적 구조혁신정책이 기존 제도들과의 괴리가 그렇게 심하지 않다는 것을 보여주는 사례로 이해된다.

한국은 외환위기 이후에도 여전히 비정규직의 광범위한 활용과 외평채와 통안증권의 발행을 통한 저환율 기조의 유지를 통해 비용경쟁력을 유지하는 약한 경쟁에 의존하는 성장을 추구하는 방식에서 벗어나지 못하고 있다. 물론 입지 경쟁이 심화되는 상황에서 비용경쟁력은 간과할 수 없는 중요한 요소라는 것을 부정할 수는 없다. 그러나 이것이 사회전체를 지배하는 규범적 담론이 된다는 것은 혁신주도형 경제의 방향과는 배치되는 것이다.

과거의 선별적인 산업육성 정책 대신에 기능적인 산업 및 혁신정책을 수행하기 위해서는 정책입안과 실행, 감독, 그리고 평가체제는 상호분리, 즉 상호 견제와 균형이 가능해야 정책형성과 집행의 투명성이 제고될 뿐만 아니라 상호학습의 효과가 발생할 수 있다. 외환위기 이후 처음으로 재경원으로부터 금융 감독, 기획과, 예산 조정기능 등이 분리되었다. 이들 간의 정책혼선이 나타나자 재경부는 이를 제어하기 위해서는 과거와 같은 강력한 권한을 필요하다는 주장을 제기한다. 다른 부처도 명목상 감독기관과 평가기관이 형식적으로나마 분리되어 있어 사정은 이와 대동소이하다. 이처럼 정책입안과 집행, 감독, 평가기관이 명목적으로 분리된 상황에서도 각 부처는 자원의 배분자로서 권력을 여전히 행사하고 있다. 우리나라 정책입안과 실행과정은 여전히 분리되지 않은 채 뒤죽박죽으로 진행되고 있으며 평가를 통한 학습메커니즘의 활성화는 초보단계에 머물러 있다. 이러한 상호학습은 기존 경제주체들의 지속적인 학습과 재교육의 필요성을 제기하며 그 토대가 되지만, 현재의 평가는 단지 정책을 올바르게 수행했는가의 여부를 판단하는 감사와 별반 차이가 없으며 올바른 일을 수행했는가에 대한 진정한 의미의 평가와 이를 통한 학습은 요원한 상황이다. 따라서 집합적 비전의 설정을 위한 끊임없는 대화와 관계 설정 및 그것을 추동하기 위한 개별적․집합적 능력의 활성화를 가능케 하는 제도와 환경의 정비, 바로 이것이 공급주의 혁신주도형 경제정책의 요체라고 한다면 양적 성장에 집착하는 우리의 규범적 담론을 재구성하는 것은 대안적 발전전략의 수행을 위해서도 필수불가결한 요소이다.

대안적 산업발전의 청사진을 제시하기 위해서는 신자유주의적 정책내용을 극복하는 것도 중요하지만, 우리의 경우 정책의 전달체계와 국가의 역할에 대한 성찰도 필요하다. 리스트주의적인 직접적 자원배분의 개입양식에서 벗어나 네트워킹의 촉진자, 촉매자, 중개자, 제도 구축자로서의 정부역할의 재설정을 단순히 신자유주의적 편향으로 이해하고 비판하는 것은 성급한 것이라고 생각된다. 행정부에서 수평적인 견제와 균형의 동학이 작동하지 않는다면 어느 정부도 수직적인 관료주의와 그 영향력에서 자유로울 수 없는 것이 우리의 현실이다.

III. 결론

1986-88년의 3저 호황과 1987년의 민주화, 그리고 1997년의 외환위기는 한국경제발전에서 역사적으로 중요한 사건들이다. 그 과정에서 한국경제는 양극화의 함정과 저성장의 덫에 사로잡혀 있다는 비판이 제기되었으며 한국경제의 활력은 소진된 것처럼 보인다. 이러한 상황에서 한국경제의 활력을 재충전하기 위한 여러 가지 전략들이 제시되고 있다. 예를 들면 한미 FTA의 추진을 통해 외부적 충격에 의한 영미형 서비스산업화를 통해 동북아에서 리클 아메리카로 한국경제를 자리매김하려는 구상이 있다. 다른 한편에서는 성장과 분배의 병행을 현실화시킨 북유럽의 발전모델을 한국적 상황에 맞게 발전적으로 수용하자는 논의가 제기되고 있다.

이러한 논의의 맥락에서 본고는 1990년대 이후 북유럽 경제의 성공사례로 자주 언급되는 덴마크와 핀란드의 사례를 검토한 후 성장과 분배가 병행하는 내생적이고 사회통합적인 경제를 구축하기 위한 몇 가지 방향들을 짚어 보았다. 우선적으로 산업구조와 공간경제의 다양성을 통해 국민경제의 대내적․대외적 안정성 제고와 고용창출, 수평적 차원의 혁신역량의 배가가 중요하고 이를 위해 기존 산업 간의 융합과 재벌기업 간의 수평적 협력 등이 고려될 수 있다는 점을 제안하였다.

다른 한편으로 경제주체 간 협의와 조정의 미학을 일구어내기 위해 기존의 관료주의와 그 영향력을 넘어서기 위한 국가 역할의 재조정이 필요하다는 점과 더불어 이러한 역할의 재조정을 단순히 신자유주의적 정책내용으로 치부해서는 안 된다는 점을 강조하였다. 경제주체들이 합의할 수 있는 집합적 비전과 효율성을 창출하기 위해서는 경제민주주의의 실현을 염두에 두어야 한다. 이는 과거 박정희 시대의 성장지상주의적 담론을 넘어서는 새로운 담론적 틀을 재구성하고, 경제주체가 경제적 동기 외에 상이한 목적을 가진 사회경제적 주체로서 경제활동을 영위한다는 것을 의미한다. 그렇기 위해서는 경제주체 간의 수평적인 협의와 협력의 문화를 만들어내는 것이 필요하다.

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