	토론문 1
	‘대안적 산업발전 경로모색’과 산업경제구조 변화에서의 사회복지
	남 기 철(동덕여자대학교 사회복지학과 교수)

흔히 근대적 사회보장 혹은 사회정책 시스템의 기저에는 완전고용과 근대 자본주의적 생산체계, 핵가족과 남성가장의 전일노동, 여성의 비공식적 무급돌봄노동 등의 특징이 기반이 된다고 한다. 이를 바꾸어 말한다면 최근의 지식기반경제 이행 혹은 산업발전의 새로운 경로는 근대적 사회보장체계에 의존하는 사회복지의 전면적인 변화를 요구한다. 서구에 비해 시간적 지체가 있는지는 몰라도 이미 우리사회도 예외는 아니다.

정준호 교수님의 발표는 대안적 산업발전의 경로모색이라는 부분에 초점을 두고 있기 때문에 사실상 본 토론자의 이해 범위나 특히 적절한 토론의 가능성을 넘어서는 수준에 있다.

발표에서는 최근의 산업발전경로와 관련하여 ‘선진산업강국’, ‘선진통상국가’, ‘대안적 산업발전경로’의 모형, 혹은 ‘첨단산업기지화‘와 ’비지니스허브화‘와 ’내발적사회통합적경제‘의 전략에 대해서 그 차이점을 비교하고 있다. 그리고 현재 우리나라가 부처간 약간의 관점 차이 등에도 불구하고 한미 FTA 등을 통해 진행해가고 있는 영미형의 발전경로에 대해 비판적으로 고찰하고 있다. 최근의 한국경제 발전전략에 대한 비판적 검토와 함께 특히 혁신강국인 덴마크와 핀란드의 사례들을 통해 성장과 분배가 병행할 수 있는 몇 가지 실마리들을 살펴보았다.

이러한 논의의 맥락에서 성장과 분배가 병행하는 내생적이고 사회통합적인 경제를 구축하기 위해서는, 산업구조와 공간경제의 다양성을 통해 국민경제의 대내적․대외적 안정성 제고와 고용창출, 수평적 차원의 혁신역량의 배가가 중요하고 기존 산업 간의 융합과 재벌기업 간의 수평적 협력 등도 가능한 논의의 내용으로 제안되고 있다. 다른 한편으로 경제주체 간 협의와 조정을 위해 기존의 관료주의와 그 영향력을 넘어서기 위한 국가 역할의 재조정이 필요하다는 점과 더불어 이러한 역할의 재조정을 단순히 신자유주의적 정책내용으로 치부해서는 안 된다는 점을 강조하였다. 경제주체들이 합의할 수 있는 집합적 비전과 효율성을 창출하기 위해서는 경제민주주의의 실현을 염두에 두어야 한다. 경제주체가 경제적 동기 외에 상이한 목적을 가진 사회경제적 주체로서 경제활동을 영위한다는 것을 의미한다. 그렇기 위해서는 경제주체 간의 수평적인 협의와 협력의 문화를 만들어내는 것이 필요하다는 점이 강조되고 있다.

마치 현재의 상황이 ‘개국’이냐 ‘쇄국’이냐를 결정하는 갈림길에 있는 양, 다양한 옵션이 아니라 세계화의 추세 속에서 영미형의 산업발전 경로를 당연시(혹은 받아들일 것이냐 말 것이냐)하는 식으로 전개되는 논의풍토 속에서(실제로 이는 경제 이외의 사회 각 분야에서 더 만연되어 있다고 사료됨) 정준호 교수님의 발표는 새로운 통찰과 모색의 필요를 제기하고 있다. 또한 내발적 방향으로의 초점이동, 국가의 적극적 역할의 필요성이 강조되고 있으며 서로 다르지만 함의를 주는 북구의 사례들이 실증적으로 제시되어 현실의 모습들을 유추해 볼 수 있다.

사회복지에서도 경제구조 혹은 산업구조의 변화 더 넓게는 최근 들어 강조되고 있는 사회구조의 변화 양상 속에서의 역할과 위상변화의 논의들을 이루어진 바 있다. 하지만 최근 급격하게 진전되고 있는 우리나라 경제산업구조 재편의 흐름 속에서 적절한 방향의 모색은 미흡한 상황이다. 심지어 FTA로 닥칠 피해영역과 양극화 상황에 대한 원조책으로서 복지재정 팽창을 유일하고 당연한 사회복지의 몫으로 생각하기도 한다.

◎ 사회복지 재편에 대한 논의들

우리나라의 근대적 사회복지체계 역시 사실상 근대적 산업구조와 노동시장, 특정한 가족구성 등의 사회적 배경을 전제로 하고 있다.

이러한 상황 속에서 탈근대적인 모색의 필요성이 여러 시점에서 제기되어 왔는데, 경제적 위기상황 등의 맥락에서 특히 외국의 사회복지경험과 논의들을 받아들이는 과정에서 두드러지고 있다.

기존의 복지국가체계가 근거하고 있던 토대의 변화를 의미하는 지식기반사회 혹은 탈산업사회의 도래는 사회복지의 기반을 몇 가지 측면에서 흔들고 있다. 첫째는 여성의 대폭적인 노동시장 참여로 기존의 가족 남성부양자 모델에 변화를 가져오고 있으며 이는 특히 새로 창출되는 노동시장의 상당부분이 서비스 산업, 비정규직 형태라는 점과도 관련된다. 둘째는 고령화나 무급 돌봄 노동의 희석화로 돌봄노동의 문제가 사회적으로 큰 이슈 혹은 큰 경제적 부담을 나타내고 있다. 셋째, 국가 공공지출의 확대에 따른 사회복지의 확장에 어려움이 나타나면서 서비스 분야에서 지방화, 민간화 등 다원화 경향이 두드러지게 된다. 넷째, 노동시장이 근본적인 변화를 가져와 과거의 남성가구주 정규직 완전고용의 체계가 무너지고 근로빈곤, 미래의 노인빈곤 등 문제를 두드러지게 하고 있다.

‘새로운 사회적 위험(new social risks)'에 관한 논의들이 일정부분 이를 반영하고 있다. 복지의 대상맥락이 되는 사회적 위험에 대해 예전 에스핑-안데르센이 ’계급 위험‘, ’생애주기 위험‘, ’세대간 위험‘에 대한 분류를 제기한 바 있다. 이는 근대적 사회복지체계가 일반적으로 작동하는 근대적 산업과 사회구조를 나타내고 있으며 그 내에서 작동하는 사회보장의 방식들을 묘사하기도 한다. 그런데 탈산업사회로의 이행 속에서 가족과 성역할 변화에 따른 새로운 사회적 위험, 노동시장의 변화에 따른 새로운 사회적 위험, 사회보장제도와 관련한 새로운 사회적 위험이 부각되는 것이다.

	OSR	NSR
사회적 토대	제조업 중심의 완전고용	지식정보 중심의 단절적 고용
	핵가족에 기초한 남성부양자 모델	양소득자 모델, 한부모 가족의 증가
형태	산재, 실업, 질병, 노령, 폐질 등으로 인한 소득의 중단이나 상실	아동 및 노인에 대한 케어 단절적이고 불안정한 고용 비정형적인 직업경력
위험의 주 담지자	남성산업노동자	여성노동자, 저숙련 및 비숙련 노동인구, 청년실업자, 아동, 노인, 편모

경우에 따라서는 NNSR과 ONSR을 분리하여 논의하기도 한다. 유럽사회에서는 임신, 출산, 양육 등과 같이 가족과 같은 소위 사적 영역에서 발생하는 돌봄의 문제와 아울러 세계화의 과정 혹은 노동시장의 유연화 등으로 발생하는 사회적 배제 문제를 모두 NSR의 범주로서 조망한다. 그런데 북구 국가들의 정책에서는 이에 대해 상대적으로 잘 대응해 온 부분이 있어 노르딕 국가들에서 사회적 배제 중 저학력과 고령의 실업자, 이민자 집단 등이 고용과 서비스 전달에서 배제되어온 부분에 대해서는 NNSR로 보고 있으며 다른 한편에서 돌봄과 관련된 사회적 위험은 ONSR의 개념으로 조망하고 있다.

이는 사회적 배제와 관련된 논의와도 연결된다. 유럽각국의 사회정책에서 과거와는 다른 사회적 배제를 단절하기 위한 국가행동계획(NAPs)나 EU의 프로그램 구성 등 역시 빈곤을 필두로 하는 문제들이 나타내는 새로운 다차원성과 과정성에 조응하여 ‘포섭과정’을 중심으로 하는 포괄적 접근을 시도하는 것으로도 나타난다.

또 다른 한편으로는 최근 우리사회에서 여러 가지로 회자되었던 ‘사회투자’의 논의도 역시 이러한 복지지평의 변화와 관련되는 부분이 크다 하겠다. 지식기반사회로의 이전흐름 속에서 이에 조응하는 인적자원에 대한 투자, 사후적 결과 평등보다는 적극적 기회의 평등 등이 강조된다. 사회투자국가론은 아직 단일한 모습으로 정리되지는 못하고 다소 혼란스럽게 용어가 사용되고 있으나 대체적으로 일단 신자유주의 경제흐름과 경제정책을 수용하면서 동시에 방임적 태도를 취하기보다는 국가가 시장의 공급부문에 적극적으로 개입하면서 새롭게 부각되는 위험의 요소들을 다루고자 한다. 기본적으로 시장참여능력인 인적자원을 제고하여 탈배제 전략을 강화하는데 초점이 두어진다. 생애주기별 접근이 강조되며 아동청소년기의 인적자원개발이 지식기반경제에서 가지는 중요성이 부각된다. 학령전 프로그램, 저소득가정 아동 지원, 이주민 2세 포용정책 등이 새롭게 부각될 수 있다. 근로세대에는 고용가능성의 증대와 기초보장의 측면에서 평생학습체제의 구축과 이주노동자 등에 대한 탈배제의 과제가 새롭게 부각될 수 있다. 노인세대에 대해서는 고용가능성의 증대와 노후생활보장이 중요하며 우리나라의 상황에서는 장기요양서비스체계가 기초연금 등이 현재 관련되어 이슈가 되는 것으로 볼 수 있다.

◎ 한국 사회복지체계의 변화와 혼란

사실상 바로 얼마 전까지 우리사회는 기존의 복지체계에 대한 보완과 강화라는 측면에 많은 시민사회의 노력이 집중되곤 하였다. 그런데 최근의 여러 재편 논의들, 예를 들어 사회투자, 신사회위험, 사회적 배제 등의 논의 심지어는 국민의 정부나 참여정부가 발표하는 각종 복지 패러다임 속에도 탈산업사회로의 이전과정에 대응해야 할 필요는 규범적으로 제시되면서 강조되고 있었다. 그리고 이 양자 즉, 기존의 근대적 사회복지 프로그램에 대한 양적 강화와 새로운 패러다임의 모색 속에서 나타나는 프로그램의 변화는 그다지 조화롭지 못했다.

하위 60%(?)에 대해 주어진다는 기초연금이 가지는 성격이 불분명하고 공공부조나 노인일자리 사업과의 관계가 매끄럽지 않다. 노인일자리 사업에 대한 중장기적 일자리 목표치들을 제시했던 것이 오래지 않은데 지금 당장 공공영역 노인일자리 사업의 예산지원 적절성에 대한 논의가 다시 부각된다.

EITC가 근로빈곤층에 대한 소득보장정책인지 근로유인을 위한 인센티브인지 혼란스러웠고 그 급여량이나 방식 혹은 기초법 수급자를 대상에서 제외하는 과정에서도 제도의 성격이 상당히 혼란스럽게 나타났다.

보육이나 자활, 사회적 일자리 등과 관련된 이슈에 대해서도 단일한 패러다임의 기반 하에 모색이 이루어지고 있다고 보기에는 프로그램마다의 분절성이 눈에 띤다. 상대적으로 미시적인 영역에서도 사회복지생활시설에 대한 정책접근이나 지방자치제와 결부된 지역사회복지, 혹은 지역사회보호나 사례관리 등의 현실 복지의 흐름 속에서 새로운 변화에 조응하는 패러다임의 새로운 구조화를 찾아보기는 어렵다.

최근 들어 몇몇 논의들이 이루어지고는 있지만 탈산업사회로의 진입, 지식기반경제로의 이전과정에서 사회복지의 재구조화에 대한 논의가 충분하지 않다. 혹은 신자유주의적인 흐름으로의 포섭과정에서 심각해질 양극화 양상을 해결하기 위해 복지재정을 양적으로 확충한다는 입장이 ‘복지모색’의 전부로 생각하는 경우도 없지 않다. 잔여적 역할모형을 양적으로 극대화하는 방식이라 생각된다.

또한 정 교수님의 발표와 관련하여 살펴볼 때 ‘지식기반경제로의 이전’ 경로나 방식의 다양성에 대한 고려는 이루어지지 못하고 있다. 탈산업사회로의 이전 자체를 ‘하나’의 속성으로 취급하여 거기에서 나타나는 문제까지는 고정시키면서 대응이 논의된다.

◎ 모색

결국 궁극적으로 자문해보아야 할 질문은... “(경제)산업구조의 경로별로 상이한 사회복지체계의 역할이 우리나라에서 모색되고 있는가?”하는 점이다. 이는 실용적 측면만이 아니라 이론적 측면에서도 유효한 질문이라고 생각된다. 한 사회에서 경제의 패러다임과 복지의 패러다임이 항상 동일하게 조응하며 이루어지는 것은 아니겠지만 서로 무관하게 형성될 수도 없다. 생생한 발표를 준비해주신 정 교수님의 입장이 발표 내에서 명시적으로 드러났으면 하는 아쉬움이 있다. 물론 발표문에서 이는 일단 논외로 유보한다고 적시하고는 있지만 탈산업사회로의 이전과정에서 대안적 경제발전의 경로를 채택할 경우와 그렇지 않고 극단적인 영미형의 경로 혹은 방임적 경로를 택할 경우 사회복지의 모습은 어떻게 다르게 설정되는지 혹은 달라야 하는지, 아니면 이는 경제발전경로의 선택과는 무관하게 나타나는 것인지에 대한 고민 역시 이루어져야 할 몫이라 생각된다.

거칠게 표현한다면 복지 내부의 조망은 어느 정도 시도되고 있지만 이 영역을 넘어선 조망은 이루어지지 않고 있다 하겠다. 이는 경로별로 차이가 날 수 있는 복지의 역할에 대한 모색에 이르지 못하고 공통적이고 규범적인 역할을 반복적으로 제시하는 것에 그치게 되는 문제를 낳을 수도 있다.

대안적 경제발전 경로의 모색이 사회복지의 모색과 구체적으로 어떤 관련을 가지게 되는지에 대한 고민은 지속적으로 이루어져야 하는 것이겠지만 일단 지식기반경제로의 이전 혹은 탈산업사회의 기본 속성이 주는 공통성에 기반한 사회복지의 모색은 유효한 것이라 판단된다. 이는 앞에서 밝힌 최근의 여러 논의들에서 나타나는 바와 같다. 하지만 이 과정에서 유의해야 할 것은 우리사회의 복지는 ‘과거 구조’에서 제기되었던 복지욕구에 대해서 충분히 조응하지 못한 채 현재의 시점을 맞이하고 있다는 점이다. 미완된 근대적 복지체계의 상황 속에서 탈근대(?) 혹은 현대화된 복지구조의 재편을 어떻게 소화할 것인가의 문제이다.