정책 토론회

탈빈곤 정책의 평가와 대안 모색

일시 : 2007년 5월 25일(금)

장소 : 참여연대 2층 강당

주최 :  사회복지위원회

글 싣는 순서

토론회 순서		2
『근로빈곤정책의 재구조화』 류만희 / 상지대학교 사회복지학과 교수		3
토론문 1 백승호 / 한림대학교 사회복지학과 교수		19
토론문 2 이현주 / 한국보건사회연구원 사회보장연구본부 공공부조팀		24

『 정책 토론회 』

탈빈곤 정책의 평가와 대안 모색

[일시]	2007년 5월 25(금), 오후 3시 ~6시

[장소]	참여연대 2층 강당

[사회]	남기철/ 동덕여대 사회복지학과 교수

참여연대 사회복지위원회 부위원장

[발제]	근로빈곤정책의 재구조화

류만희/ 상지대학교 사회복지학과 교수

[토론]	백승호/ 한림대학교 사회복지학과 교수

이현주/ 한국보건사회연구원 사회보장연구본부 공공부조팀 부연구위원

(이상 가나다 순)

[결론]        토론 및 사회자 정리

	발제문
	근로빈곤정책의 재구조화
	류 만 희 (상지대학교 사회복지학과 교수)

Ⅰ. 문제의 제기

자활사업은 근로빈곤층을 정책대상으로 하는 대표적인 탈빈곤정책이다. 국민기초생활보장법 제 9조 5항의 조건부수급자 규정을 근거로 2007년 현재 약 8만명의 참여자와 연간 3,000억원의 일반예산이 투입되고 있다. 기초생활보장 총 예산이 약 6조 6천억원임을 감안할 때, 현재 자활사업이 갖는 정책비중에 비하면 이에 대한 사회적 관심은 지나칠 정도(?)로 높은 수준이다. 근로빈곤정책에 대한 높은 사회적 관심은 자연스럽게 당초 설정한 정책목표를 어느 정도 달성하고 있는가? 혹은 얼마나 효율적으로 운영되고 있는 가에 초점이 모아지게 되고, 일종의 평가를 받게 된다. 실제로 자활사업에 대한 다양한 평가가 이루어지고 있는데, 전반적인 평가의 결과는 기대에 못 미친다는 것이며, 극단적으로 근로빈곤층의 자활을 가로막는 자활사업이라는 평가마저도 받고 있다(박창균 외, 2006).

07년 보건복지부 일반예산이 약 12조 수준임(기금제외).

그러나 부정적 평가에도 불구하고 근로빈곤정책에 대한 사회적 관심은 계속적으로 증가하고 있으며, 정부도 자활사업의 개선방안을 모색함과 동시에 사회적 일자리 및 사회서비스 확충, 마이크로 크레딧(Micro-credit), EITC, 사회적 기업 등 다양한 근로빈곤정책을 도입 운영하고 있고, 도입을 예정하고 있다. 대기업을 비롯한 민간부문에서도 근로빈곤정책에 대한 관심이 높아지고 있으며, 사회적 기업, 사회적 일자리 등 일부 정책 영역에서는 정책파트너로서 독자적인 역할을 수행하고 있으며, 점차적으로 그 역할을 확대하고 있는 상황이다. 그 동안 근로빈곤정책이 산출한 왜소한 정책결과에도 불구하고 파상적인 정책 확장이 이루어지고 있는 점은 긍정적으로 볼 수 있다. 그러나 그 이면에는 그 만큼 한국 사회에서 근로빈곤정책의 필요성이 증대하고 있고, 효율적인 정책운영이 시급하다는 점을 반증해 주는 것이기도 하다.

후술하겠지만 근로빈곤층은 2002년 이후 증가추세에 있으며, 이들은 실업과 취업을 거듭하면서 반복빈곤상태 혹은 실업근로빈곤층이라는 특성을 보이고 있다. 이와 같은 근로빈곤층의 증가와 특성의 변화는 기존의 근로빈곤정책과는 차별화된 정책을 요구하게 된다. 또한 저출산 고령사회에서 현금 급여 중심의 전통적인 소득보장형 근로빈곤정책을 유지하는 것이 사회적으로 합리적인 정책선택인가? 한미 FTA의 이후 경쟁력이 낮은 산업을 중심으로 급격히 배출될 것으로 예상되는 근로빈곤층을 현재와 같은 근시안적(?) 프로그램을 통해서 대처하는 것이 효율적인 대응인가에 대한 정책적 판단을 요구하는 것이다.

이와 같은 현실진단에 기반 하여 향후 근로빈곤층의 탈빈곤정책을 새롭게 구상해보는 것이 본 연구의 근본적인 문제의식이자 연구목적이다. 이하에서 논의는 다음과 같이 진행된다. 첫째, 우리나라의 대표적인 근로빈곤정책인 자활사업이 왜 실패한(?) 정책으로 평가받지 않을 수 없는가에 대한 검토를 한다. 둘째, 근로빈곤층의 탈빈곤을 촉진하는 근로빈곤정책을 어떻게 재구조화할 것인가에 대한 방안을 모색한다. 근로빈곤정책의 재구조화는 단지 근로빈곤층을 노동시장으로 재진입시키기 위한 전략이기 보다는 근로빈곤정책이 고용과 복지의 균형점으로서 기능하기 위해 필요한 제도적 장치가 무엇인가를 제시하는 것이다.

Ⅱ. 자활사업은 실패한 탈빈곤 정책인가?

1. 복지의존성과 탈수급률의 문제

이 문제의 원인은 제도적 결함과 조건부 수급자의 개인적 성향(특히, 근로의욕과 근로능력)의 결합되어 연출된 문제이다. 요컨대, 근로빈곤층이 탈수급 혹은 탈빈곤을 스스로 제어하는 상태로서 그 결과 복지의존성이 강화되는 현상이다. 이는 자활사업이 실패한 탈빈곤정책이라는 비판의 근거가 되는 지점이기도 하다.

여기서는 전자의 문제에 집중하고, 자활사업 참여자의 문제는 2절에서 본격적으로 논의한다.

복지의존성이 강화되어, 탈수급률이 낮아지는 현상을 살펴보자. 우선 2006년 현재 자활사업참여자 전수를 대상으로 제시한 탈수급율의 문제를 구체적으로 살펴보자. 정부에서는 공식적으로 자활성공률이라는 개념을 사용하고 있는 데, 공식 자활성공률은 2005년 5.5%에서 2006년 소폭 증대하여 6.0%로 추정하고 있다.

자활성공률의 계측에도 다소 문제점이 있다. 자활성공률은 자활사업 참여자대비 자활공동체 및 취업․창업자 등의 비율로 산출하고 있는데, 자활사업 참여자에는 근로유지형을 포함하고 있는 이들은 근로능력 점수가 41∼50점 수준으로 사실상 탈빈곤 대상으로 보기에는 너무 낮은 근로능력과 의지 소유자이다. 뿐만 아니라 근로유지형사업단은 지자체가 직접 수행하는 사업으로 관리가 사실상 불가능한 상태라는 점을 감안할 때 탈빈곤프로그램으로 유용성이 상대적으로 낮다. 따라서 이들을 모수에 포함하는 것은 결과적으로 자활성공률을 낮추는 결과를 가져오게 된다. 실제로 근로유지형을 제외할 경우 2006년 자활성공률은 11%로 추정된다.

〈표 1〉자활사업 참여를 통한 탈수급자 현황

	2001년	2002년	2003년	2004년	2005년	2006년
자활성공률(%)	9.5	6.9	6.8	5.4	5.5	6.0＊

자료: 보건복지부 근로연계복지팀 내부자료(2006).

＊: 2006년는 예측치임

<표 1>을 보면 낮은 자활성공률도 문제이지만, 2001년 ∼2006년 동안 자활성공률이 줄곧 하락하는 추세라는 점에서 자활사업이 심각한 상황이라는 것을 알 수 있다. 한편, 복지의존성의 문제는 자활사업 참여자를 통해 취업 혹은 창업을 한 상태에서도 계속 수급하는 현상을 통해서 확인이 가능하다. 아래의 <표 2>는 각 년도의 신규 취업 및 창업자 비중은 소폭 감소하고, 취업 및 창업상태에서 수급자격을 유지하는 사람의 비중이 2004년 5.9%에서 2005년 9.4%로 증가하고 있다. 반면에 탈수급자의 비율은 상대적으로 낮은 상승세를 보이는 것을 알 수 있다(노대명 외, 2006). 그렇다면, 취업 혹은 창업을 한 경우에도 계속적으로 수급자격을 유지하는 현상이 발생하는 이유는 무엇인가? 수급자 입장에서 볼 때 합리적 선택의 결과이다. 즉 수급자격을 유지하는 것이 그렇지 않은 것보다는 얻을 수 있는 편익이 크기 때문에 탈수급을 하지 않는 것이다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해서 현행 기초생활보장제도에서도 소득공제(자활장려금), 자립준비적립금 제도 등을 통해서 탈수급을 유인하고 있지만, 역부족이다. 그 결과, 표에서는 확인되지 않지만, 2005년 현재 전체 자활근로사업 참여자 중 2002년 참여자가 53.3%, 2003년 참여자가 21.8%, 2004년 참여자가 24.9%를 차지하고 있는 것으로 조사되었다. 이러한 결과가 빚어지게 된 원인으로는 앞서 언급한 바 있는 탈수급을 통해서 얻을 수 있는 편익의 제한 문제 이외에도 보충급여의 문제가 결합되어 있다. 따라서 복지의존성 문제를 극복하고, 탈수급을 촉진하기 위해서는 욕구에 대응하는 개별급여 체계 도입이 관건이다. 더불어 현행의 보충급여방식을 계속적으로 유지하고자 한다면, 그것의 대전제라 할 수 있는 근로빈곤층의 소득파악율을 대폭 제고할 수 있는 소득파악노력이 이루어져야 할 것이다.

<표 2> 자활사업의 취업 및 창업 성공률 추이 (보정 I)

	2003년		2004년		2005년
	명	%	명	%	명	%
자활사업 참여	3,817	93.2	2,929	86.5	3,517	83.3
취업 및 창업	278	6.8	178	5.3	176	4.2
취업/창업 지속	-	-	199	5.9	395	9.4
자활사업 재참여	-	-	24	0.7	25	0.6
탈 수 급	-	-	55	1.6	111	2.6
전 체	4,095	100.0	3,385	100.0	4,224	100.0

자료: 노대명 외(2006)

주: 2003-2005년까지 개별수급자의 취업 및 창업에 관한 정보를 취합한 10,183명의 자료를 활용한 결과임.

2. 자활사업 참여자의 문제

자활사업이 당초 기대했던 사업목표를 달성하지 못하는 중요한 요인 중 하나가 바로 자활사업 참여자들의 문제이다. 자활사업에서 조건부 수급자는 장기간 동안 노동시장으로부터 배제되어 온 장기 실업자층이다. 그리고 이들 중 상당 인원이 근로의욕과 근로능력이 낮아 노동시장으로 재진입이 어렵고, 설령 재진입을 할지라도 단기간 내 실업하는 집단으로 실업과 빈곤상태를 거듭하는 반복빈곤층이다.

<표 3> 조건부수급자 및 자활사업 참여자 추이

(단위 : 만명)

연도	수급자	근로능력자	조건부 수급자	자활사업 참여자
				소계	수급자	차상위계층
2003	126	30(24%)	3.3(11%)	8.1	6.3(78%)	1.8(22%)
2004	134	31(23%)	3.3(11%)	8.6	5.6(65%)	3.0(35%)
2005	143	33(23%)	3.4(11%)	7.9	5.2(66%)	2.7(34%)
2006	145	32(22%)	3.5(11%)	8.0	5.4(68%)	2.6(32%)

자료: 보건복지 근로연계복지팀 내부자료(2007)

이와 같은 특성을 갖는 조건부 수급자를 중심으로 자활사업을 운영할 경우 그 결과는 현재와 같은 부진한 성과를 보이는 것이 당연한 결과이다. 이로 인해 일부에서는 자활이 불가능에 가까운 참여자들에게 자활을 빙자하여, 노동을 강제하고 있다는 비판을 제기한다. 정부에서도 조건부 수급자 중심으로 형성된 참여자들의 문제를 인식하여 점진적으로 자활사업 참여 대상자를 조건부 수급자 중심에서 차상위계층으로 확대하고 있다. <표 3>을 보면 2003년에는 차상위계층의 참여가 자활사업 참여자의 22%이었지만, 2004년부터 차상위계층의 참여가 대폭적으로 증가하여 35%의 내외를 차지하고 있다. 그리고 차상위층의 확대는 단기적으로 사업성과를 높이는 데 기여한 것으로 보인다. 예를 들어, 탈빈곤의 핵심척도라 할 수 있는 자활공동체 수의 변화추이를 보면, 2003년 193개소에서 2005년 442개소로 증가하였으며, 참여인원 역시 1,089명에서 2,518명으로 대폭 증가하였다. 자활근로사업단 역시 2002년 953개소, 8,340명이 참여하였지만, 2005년에는 1,491개 사업단에서 16,909명이 참여하는 등 전반적으로 증가추세가 나타났다. 비교 기준년이 되는 2003년과 2005년 사이 특별하게 사업단 증가를 유발하는 정책변화가 없는 상황에서 차상위계층의 사업 참여 증가가 가장 직접적인 요인으로 작동한 결과로 볼 수 있다.

<표 4>  자활근로사업 및 자활공동체 증가현황

(단위: 개, 명)

연도	자활공동체		자활근로사업단
	개소	인원	개소	인원
2003	193	1,089	953	8,340
2004	287	1,463	1,165	10,996
2005*	442	2,518	1,491	16,909

자료: 류만희 외(2006).

실제로 [그림 1]과 [그림 2]의 유형별 참여자의 비중 추이를 보면, 차상위계층의 참여 확대가 곧 사업 확대로 결과하였다는 사실을 확인할 수 있다. 이와 같은 결과는 자활사업이 근로빈곤층의 실질적인 탈빈곤정책으로 기능하기 위해서 대상자 확대가 불가피함을 보여주는 것이라 할 수 있다. 그러나 적용대상의 확대와 함께 탈빈곤을 유인할 수 있는 제도적 개선 조치가 병행되어야 할 필요가 있다. 왜냐하면, 차상위계층의 확대가 사업확대를 가져왔지만 탈빈곤률은 앞서 언급한 바와 같이 하락추세를 벗어나고 있지 못하였기 때문이다. [그림 1]과 [그림 2]를 보면, 차상위층의 참여가 확대되는 2004년 이후 자활공동체의 참여자의 유형별 비중에는 커다란 변화가 없다. 반면에 자활근로사업단에서 참여자의 비중 증가폭이 확연하게 나타난다. 후술하겠지만 현재 자활사업의 프로그램은 근로유지형, 사회적 일자리형, 시장진입형 그리고 자활공동체로 이어지는 단계적 탈빈곤 경로를 예정하고 있다. 그러나 자활사업 참여자 대부분이 근로유지형 및 사회적일자리형에 집중되는 지체현상으로 사실상 단계적 탈빈곤 경로가 제대로 작동하고 있지 못한 상황이다. 이런 상황에서 조건부수급자와 비교하여 상대적으로 높은 근로의욕과 근로능력을 담지한 것으로 보이는 차상위 계층들이 근로유지형 및 사회적 일자리형에서 지체되고 있다는 점은 시급히 개선되어야 할 과제인 것이다.

조건부 수급자로부터 근로의욕과 근로능력을 소유한 근로빈곤층으로 적용대상을 확대하고, 조건부수급자 이외 참여자들은 현재와 같이 근로유지형 프로그램 및 사회적 일자리형 프로그램의 참여를 부분적 혹은 전면적으로 제한하고, 이들의 전문직업 능력개발을 개발하는 프로그램 참여를 유도하여 취업 및 창업기회를 제공할 수 있어야 할 것이다.

3. 자활사업 프로그램의 문제

자활사업의 기본구조 및 흐름은 아래 [그림 3]과 같다. 사회복지전담공무원과 수급권자와 초기상담과정을 통해 연령, 근로능력 유무, 가구여건, 지역여건을 고려하여 조건부수급자로 지정(직권에 의한 지정)되면, 자활사업 참여대상자로 확정된다.

〔그림 3〕자활프로그램의 진행과정

수급권자	↔	전담 공무원과 초기상담 후 구분	→	직업상담원 개입 취업 대상자	→	고용안정센터	→	취업알선, 교육
	초기								→	근로유지형
	상담		→	비취업 대상자	→	자활후견기관	→	자활근로	→	사회적 일자리형
	↔					↕	↗		→	인턴형
					→	사회적응			→	시장진입형	→	자활 공동체

이 과정에서 조건부과가 이루어진다. 초기진입과정은 크게 두 단계로 구분할 수 있다. 사회복지전담공무원이 수급자 해당 여부 및 근로능력, 의욕 등을 파악하여 ‘가구별 자활지원계획’을 수립한다. 여기서 취업대상자로 판정될 경우 직업상담원들에 의해 수급자의 직업능력을 판정하여, 필요한 기초교육, 직업능력훈련, 취업알선 등이 제공하게 된다(노대명· 류만희· 이인재· 이찬진, 2006).

<표 5>프로그램별 자활사업 참여자 현황

(단위 :명)

참여인원	정부 자활사업 참여(A)
	계 (a+ｂ)	소계 (ａ)	복지부(ａ)							노동부 (ｂ)
			자활근로					지역봉사․ 사회적응프로그램	창업 지원등 기타
			시장 진입형	사회적 일자리형	인턴형	근로 유지형	지자 체형
	61,297	59,170	6,510	17,248	229	26,540	116	2,422	5,035	2,127

자료: 보건복지부, 근로연계복지팀 내부자료(2006년 12월 현재)

2006년 자활프로그램은 <표 5>와 같이 근로유지형, 사회적 일자리형, 시장진입형 그리고 자활공동체로 이어지는 단계적 자활경로를 기본전제로 구성되어 있다. 그러나 매년 자활근로의 프로그램별 참여 인원을 보면 그 비중의 커다란 변화를 보이고 있지 못하다. 예컨대, 근로유지형 프로그램과 사회적 일자리형 프로그램에 참여하는 인원이 거의 변화가 없다는 것이다. 이것은 단계적 자활경로가 사실상 실패하였다는 것을 시사하는 것이다(노대명 외, 2006, 류만희 외 2006).

단계적 자활경로를 상정하고 있는 현재 자활프로그램이 실패한 원인은 무엇인가? 가장 큰 원인은 프로그램 참여자들이 상위단계로 진입하도록 작동하는 유인장치 미흡과 함께, 프로그램에서 잔류하는 일종의 정체현상을 방지할 수 있는 강제장치도 부재하기 때문이다. 2007년 자활급여는 1일 기준으로 사회적 일자리형은 27,000원, 시장진입형(기술자격자)은 32,000원이다. 1일 5,000원 급여차이가 발생하고 있으며, 1개월로 환산한다고 할지라도 약 10만원 내외 차이가 발생한다. 이 정도의 급여차이가 상위 프로그램으로 진입하도록 하는 유인력으로 작동하기를 기대하기는 어렵다. 더욱이 자활급여로 인하여 소득인정책이 최저생계비를 초과할 경우 발생할 수 있는 편익의 상실을 고려한다면 근로유인력을 기대한다는 것은 원천적으로 불가능한 것이다.

한편, 현재 자활사업에서는 참여자가 프로그램을 선정한 사업단에서 평생체류가 가능한 상태이다. 본인 스스로 조건부과를 거부한 경우나 조건을 이행하지 않은 경우 본인의 생계급여를 중지하는 것 이외의 제재조치는 부재한 상황이다. 이러한 제도적 맹점은 결국, 프로그램 정체현상을 유발하고, 탈빈곤을 가로막는 제도적 장애가 되는 것이다.

Ⅲ. 근로빈곤정책의 재구조화

1. 가칭 ‘일을 통한 근로지원서비스법’ 제정

자활사업은 탈빈곤정책으로서 분명한 구조적 한계를 보이고 있다. 반면에 우리나라 근로빈곤층은 270만명으로 빈곤인구의 34%, 경활인구 중 근로빈곤층이 16%에 이르고 있다. <표 6>과 같이 EU 회원국가들과 비교할 때 한국의 근로빈곤층의 규모는 상당히 심각한 수준에 이르고 있음을 알 수 있다. 더욱이 근로빈곤층의 증가추세는 향후 경제 환경의 변화에 따라 빠르게 진행될 것으로 예상된다. 이러한 상황에서 자활사업은 조건부 수급자와 차상위계층 일부가 참여하는 소극적인 소득보장형 근로빈곤정책으로 기능하고 있다. 따라서 자활사업에 참여자는 전체 근로빈곤층의 약 2%(8만명 수준)에 불과하여 상당수의 근로빈곤층이 보호의 사각지대에 위치하고 있다는 점에서 근로빈곤정책의 심각성을 확인할 수 있다. 그나마도 근로빈곤정책의 안정적 운영을 위해 필요한 근로유인 장치가 보충급여 원리와 충돌, 통합급여 방식 등과 같은 제도적 결함으로 인하여 근로빈곤층의 탈빈곤을 제한하는 등의 문제점을 내포하고 있어 사실상 근로빈곤층의 탈빈곤 정책으로서 유용성이 낮아진 상태이다.

이에 가칭 ‘일을 통한 근로지원서비스법’(이하 근로지원법)을 제정하여, 근로빈곤층의 일을 통한 빈곤탈출을 제도화하는 것이 필요하다. 근로지원법은 기본적으로 모든 근로빈곤층을 대상으로 하되, 근로의욕과 근로능력에 따라 복지와 고용을 차등적으로(개별적으로) 지원하고, 급여는 현금급여는 조건부 수급자들에게 지급하고, 차상위계층을 포함한 비수급 근로빈곤층에게는 현물급여 및 사회서비스를 확대하는 형태로 운영한다면 현재 직면하고 있는 문제는 상당부분 개선될 수 있을 것이다.

<표 6> 근로빈곤인구 규모

(단위: %)

	경활인구 중 빈곤층	취업자 중 빈곤층	임금근로자 중 빈곤층	비임금근로자 중 빈곤층	실업자 중 빈곤층
EU 평균	10	7	6	14	39
벨기에	8	5	4	12	32
덴마크	4	4	3	16	7
독일	8	5	5	5	39
그리스	16	14	9	22	35
스페인	14	9	7	16	44
프랑스	11	7	6	19	34
아일랜드	8	5	4	10	54
이태리	15	10	8	16	49
룩셈부르크	10	9	9	11	43
네덜란드	7	7	6	16	18
오스트리아	7	6	4	26	20
포르투칼	15	15	10	28	34
핀란드	8	6	4	16	26
스웨덴	6	5	3	24	19
영국	10	7	7	11	49
한국	16.2	13.2	9.8	19.5	41.6

자료: 사람입국·일자리위원회(2006)

주: 빈곤선은 중위소득의 60%이하를 기준선으로 적용함.

2. 근로빈곤층의 보호 사각지대 해소

적용대상의 확대는 근로능력과 근로의욕은 높지만 보호의 사각지대에 위치한 근로빈곤층을 보호범위에 포함시키는 방법, 둘째 자활사업의 근로유지형 프로그램 참여자 일부를 지역봉사 프로그램 등으로 하향 조정하는 방식으로 이루어진다. 근로빈곤정책의 적용대상의 확대를 통해서 근로빈곤층의 사각지대 해소효과와 탈빈곤 가능성이 높은 대상자를 프로그램에 참여시켜 근로빈곤정책의 효율성이 높아질 것으로 기대된다.

우리나라의 근로빈곤층의 규모를 중위 가구소득의 60% 수준으로 추정해 보면 2002년 167만명에서 2005년에는 약 270만명으로 증가하고 있다(노대명 외 2002, 2004, 2005). <표 7>을 보면, 근로빈곤층을 경제활동 여부와 취업유무에 따라 구분한 것이다. 적용대상은 조건부수급자와 차상위계층 중심에서 반복빈곤을 경험하고 있는 비수급 근로빈곤층까지 확대하되, 우선 실업빈곤층을 적용대상에 포함하고, 이후 비경활근로빈곤층, 비임금빈곤층 등으로 확대하는 과정을 거친다. 이렇게 적용대상을 확대하면 약 108만명 신규 잠재 수요가 발생하지만, 실질 수요는 잠재수요의 약 5-10% 수준이 될 것으로 예상된다.

조건부 수급자로서 근로유지형 프로그램 참여자와 사회적 일자리형 참여자 가운데 근로능력이 현저히 낮은 참여자들은 수급자로 전환하는 것 역시 전향적으로 검토할 필요가 있다. 2006년 현재 자활사업의 근로유지형 프로그램에는 근로능력 점수가 41∼50점 수준으로 약 27,000명이 참여하고 있다. 이들은 노동 강도가 낮은 사업 참여가 가능한 집단과 간병·양육 등 가구여건상 관내 사업만 가능한 자로 구성된 집단이다. 이들 가운데 상당수를 지역봉사 프로그램 등으로 전환시켜 자활사업이 실질적인 자활가능자가 참여하는 프로그램으로 성격을 변화시키는 것이다.

이렇게 적용대상의 확대와 조정을 하게 되면 상당 수준의 초과예산 수요 발생이 예상되는데 예산증대 문제는 근로능력과 근로의지에 따라 유형을 구분하여 급여와 서비스를 차등적으로 제공하면, 단기간 급격한 예산 증대를 통제할 수 있을 것이다.

<표 7> 한국 근로빈곤층(근로가능 빈곤층)의 규모

(단위 : %)

				전체인구의 %	빈곤층의 %	근로빈곤층의 %
근로능력 빈곤층 (A)	경활 빈곤층	취업 빈곤층	①임금빈곤층	1.0	9.3	30.2
			②비임금빈곤층	0.9	8.0	26.0
			소소계(①+②)	1.9	17.3	56.2
		③실업빈곤층		0.8	7.4	24.0
		소 계(①+②+③)		2.7	24.7	80.2
	④비경활빈곤층			0.7	6.1	19.8
	합 계(①+②+③+④)			3.4	30.8	100.0

자료: 한국보건사회연구원, <2005년 저소득층 자활사업 실태조사>

3. 고용·취업 서비스 기능의 강화

근로지원법의 프로그램은 근로의욕과 근로능력에 따라 차별화된 서비스를 제공하는 것이다. 프로그램 개편의 기본방향은 취업능력을 기준으로 고용과 취업(창업)지원서비스, 그리고 인적자본개발 서비스로 운영한다. 프로그램 참여결정권은 기본적으로 프로그램 참여자에게 주어지나 사회복지전담공무원 및 자활후견기관 실무자와 협의를 통해 직권조정이 가능하도록 한다.

시행초기 엄밀한 근로능력 점검이 원활하게 이루어지 못하므로, 연령별로 프로그램 참여를 제한하는 방식도 검토할 수 있다. 예를 들어, 50세이상 장년층은 관리형, 시장진입형 사업에서 참여하되 업종은 사회서비스 제공업종에 국한하는 방식이다.

관리형 고용서비스는 근로의욕과 근로능력이 가장 낮은 집단으로 조건부 수급자만 참여한다. 여성근로빈곤층의 중장년층 중심으로 참여한다. 이들은 참여기간의 제한이 없다. 다만 청년층은 일정기간 참여 후 시장진입형 취업지원서비스로 전환하거나, 인력개발서비스로 전환하도록 하여 노동시장진입을 지원한다. 5대 사업단 업종과 사회서비스 제공 사업단으로 구성하여 고용과 복지간의 균형점을 찾는 프로그램으로 운영하는 것이다.

시장진입형 취업지원서비스는 관리형 고용프로그램과 유사한 기능을 수행한다. 그러나 참여기간이 제한된다는 점과 참여대상자가 비수급 근로빈곤층이라는 점에서 차이가 있다. 참여기간의 제한은 일정기간 프로그램 운영에 필요한 기본경비와 사업단에서 제공하는 서비스의 우선구매 등의 지원서비스가 제공되지만, 일정기간이 경과 후 기본경비는 지급되지 않는다.

창업지원서비스 프로그램은 마이크로 크레딧을 활용한 서비스 지원이다. 비수급 근로빈곤층이 창업을 할 경우(1인 창업 포함), 저금리로 소액창업을 지원하고, 각종의 경영지원 서비스를 제공한다. 또한 자활공동체의 사회적 기업으로 발전을 지원한다.

인적자본개발서비스는 기본적으로 모든 근로빈곤층이 참여할 수 있다. 조건부수급자가 본 프로그램에 참여 기간동안 조건부수급자는 현행과 같이 생계급여는 지급하며, 이후 취업알선을 제공한다. 비수급 근로빈곤층은 교육훈련 실비를 제공한다. 그리고 본 프로그램을 이용하여 취업하였을 경우 고용보험기금 등에서 취업장려금을 지원받을 수 있도록 하여 효과성을 높인다.

<표 8> 근로빈곤정책의 프로그램 유형

프로그램	급여내용 및 형태	참여대상	비고
관리형 고용프로그램	현금 및 서비스 (사회서비스 공급원)	취업제약 집단 (조건부수급자)	중장년층은 참여기간 제한 없음 청년층은 참여기간 제한 후 시장진입형 유인
시장진입형 취업지원	현물 및 서비스 사업단 운영에서 발생한 수익금 배분	취업가능 집단 취업제약 집단 참여 가능	참여기간 제한 있음
창업지원서비스	창업자본금 및 서비스	취업가능집단	자본금 상환 1인 창업 가능
인적자본개발 서비스	서비스	취업가능 집단 청년층 신규노동시장 진입 대상	고용보험 기금 활용

근로빈곤정책의 프로그램이 취업가능성을 기준으로 개편되는 것과 함께 현행 통합급여 방식으로부터 개별급여 방식으로 변경되어야 한다. 즉 근로빈곤층에게는 현물급여(의료, 주거, 교육급여)를 지급하여, 근로활동 참여의 장애를 제거하고 생계급여 수급자를 최소화하는 방식으로 전환이 필요하다.

4. 지역사회 중심형 근로빈곤정책

지역기반형 근로빈곤정책은 첫째, 근로빈곤정책을 수행하는 과정에서 중앙정부와 지방정부간의 거버넌스를 조정하는 문제이다. 즉 근로빈곤정책을 둘러싸고 나타나는 책임과 기능 그리고 권한을 조화롭게 배치하되 지방정부(지역사회) 중심으로 이동을 의미한다. 둘째, 근로빈곤정책의 효율성을 높이기 위해서는 지역사회의 노동시장에 관한 정보와 지역의 근로빈곤층의 욕구간 조응성이 중요한 문제이다. 이러한 문제에 실시간 대응하기 위해서는 지역사회에서 개별적으로 기능하고 있는 자활후견기관을 비롯한 각종의 고용 및 취업지원 서비스 기관, 복지서비스 기관 등의 관계망을 형성하는 것이 매우 중요하다.

그 동안 근로빈곤정책은 중앙정부가 예산뿐만 아니라 구체적인 프로그램까지도 관장하는 상황이다. 중앙정부에서는 간병·집수리·청소·폐자원재활용·음식물재활용 사업 등을 5대 전국 표준화 사업을 중점 추진하되, 영농·도시락·세차·환경정비 등 지역실정에 맞는 특화된 사업을 적극 개발하여 추진하도록 하고 있다(보건복지부, 2007). 그러나 <표 8>에서 볼 수 있는 것처럼 자활근로사업을 실제로 운영하고 있는 자활후견기관에서 업종별 사업단 운영현황을 보면 중앙정부의 표준화 사업단을 중심으로 운영되고 있으며, 기타 사업단의 구성도 영농 및 도시락, 세차와 같이 정부에서 예시하고 있는 사업단 중심으로 운영되고 있는 상황이다. 사업단의 업종 지역노동시장의 수요와 참여자들의 욕구 및 직업능력 보다는 5대 표준화 사업단을 중심으로 결정되기 때문에 사업단 적극적 운영을 통해 수익창출과 궁극적으로 탈빈곤하기 보다는 소극적인 운영을 계속하는 상황이 연출된다.

<표 8> 연도별 5대 표준화 사업 업종별 사업단수 현황

(단위: 개)

연도	간병	집수리	폐자원재활용	청소	음식물재활용	기타	합계
2001	106	68	27	54	10	240	505
2002	179	169	102	42	17	318	827
2003	229	192	132	145	11	244	953
2004	360	248	142	189	10	216	1,165
2005	500	313	175	252	11	939	2,190

자료: 류만희 외(2006).

그 결과 사업단 운영을 통해 거둔 수익금 규모가 시장진입형은 1인당 약 408만원이고, 사회적 일자리형은 불과 77만2천원 수준에 불과하다. 더욱이 발생한 수익금 사용마저도 중앙정부에서 관장하고 있는 상황에서 참여자들이 적극적으로 근로활동에 참여하여 탈빈곤하도록 기대하는 것은 사실상 불가능한 문제이다. 따라서 자활후견기관의 적극적인 프로그램 개발을 권장하고, 수익금 사용권 등을 자활후견기관 및 지방자치단체에 이양하고, 부분적인 경쟁조치를 도입하여 사업 효율성을 높이는 것이 필요하다.

중앙정부와 지방정부간의 역할분담과 함께 반드시 검토되어야 할 문제가 공공과 민간의 역할분담 문제이다. 특히 고용 및 취업지원서비스가 효율적으로 운영되기 위해서 민간의 역할이 중요하다는 점은 영국의 뉴딜 프로그램을 통해서 시사 받을 수 있다. 영국은 뉴딜의 성공의 핵심적 고리를 고용 및 취업지원서비스에서 민간과 역할분담에서 찾았다. 그 이유는 공공부문에서 제공하는 서비스의 내용이 형식적으로 운영될 뿐만 아니라 비효율적인 정책결과를 가져왔다고 하였기 때문이다.

특히 근로빈곤층의 고용 및 취업지원서비스 일종의 사례관리차원에서 참여자와 스탭들간의 지속적 참여가 이루어질 때 가능한 것인데, 공공부문의 고용지원서비스는 1사례당 평균 7분 정도의 시간을 할애한 것으로 나타났다. 이러한 문제를 해결하기 위한 제도적 노력의 일환으로 지역사회의 각종 민간단체를 정책파트너로 활용하여 사례관리 프로그램을 안정적으로 운영하였고, 뉴딜 프로그램이 청년 실업해소와 순고용 증가 효과라는 정책결과를 가져왔다고 분석하고 있다(Handler, 2004, Sunley, Martin, Nativel, 2006)

이런 의미에서 볼 때 향후 지역기반형 근로빈곤정책의 안정적 운영을 위해 기초자치단체 수준에서 정책파트너 형성을 위한 제도적 노력이 선행되어야 할 것이다. 예컨대, 지역노동시장의 노동력 이동 및 수요와 공급에 대하여 실시간 정보파악을 통한 취업알선 기능의 강화를 위해 기초자치단체, 고용지원센터, 자활후견기관 등으로 구성되어 있는 자활지원 네트워크를 구성하는 것이 방안이 될 수 있다.

<표 9> 사업단별·1인당 수익금 현황

(단위: 명, 천원/연간)

시장진입형				사회적 일자리 형
사업단	참여인원	1개 사업단 수익금	참여인원 1인 수익금	사업단수	참여인원	1개 사업단 수익금	참여인원 1인 수익금
715	6,482	37,025	4,084	914	10,300	8,702	772

자료: 보건복지부 근로연계복지팀 내부자료(2006)

한편, 지역기반형 근로빈곤정책의 연착륙을 위해 공급자(지자체 공무원, 사회복지전담공무원, 자활후견기관 실무자, 고용지원센터 실무자 등)의 역량강화 및 연계의 견실화를 도모하는 것이 매우 중요한 정책과제이다. 그 동안 지역에서 성공적인 자활프로그램 및 자활공동체를 운영하고 있는 자활후견기관에서 공통적으로 나타나는 것은 ‘실무자의 헌신적 노력’이 중요한 동력으로 작동하고 있는데 이를 구조화하여 실무자들이 해당분야의 전문가로서 거듭날 수 있는 인적자본 개발 기회를 적극적으로 제공하여야만 한다.

Ⅳ. 결론

근로빈곤정책은 근로능력과 근로의지가 있는 근로빈곤층이 노동시장에서의 수요에 조응하여 근로활동을 수행하고, 이를 통해 빈곤으로부터 벗어나도록 효율적으로 지원하는 것이다. 그러나 일을 통해 빈곤을 탈출하는 문제는 제도적 지원으로만 해결될 수 없는 문제이다. 제도적 지원이 중요한 만큼 근로빈곤층 스스로 변화를 자각하는 것이 중요한 문제이다. 따라서 근로빈곤정책은 외형적으로 탈빈곤을 지원하는 정책이지만, 보다 본질적으로는 근로빈곤층을 변화시키는 문제이다. 그렇기 때문에 근로빈곤정책은 사업초기에는 [고비용·저효율] 속성을 갖는 사업이다. 그러나 장기적으로 볼 때 근로빈곤정책은 [저비용·고효율]사업으로 성격이 전환이 가능한 사업이기도 하다. 따라서 근로빈곤정책이 [저비용 고효율] 사업으로 발전할 수 있도록 지난 7년 동안 자활사업의 경험을 점검하여 정책 병목지점을 찾아내고 시급히 개선하여야 할 것이다.

참고문헌

노대명, 강신욱, 이현주, 임완섭, 원일(2006), [빈곤의 동태적 특성 연구 2003∼2005], 사람입국·일자리 위원회

정경희, 이현주, 박세경, 김영순, 최은영, 이윤경, 최현수, 방효정(2006), [한국의 사회서비스 쟁점 및 발전전략], 한국보건사회연구원

강혜규, 노대명, 박세경, 강병구, 이상원, 조원일, 이병화(2006), [사회서비스 확충방안 연구], 보건복지부·한국보건사회연구원

노대명·최승아(2004). [한국의 근로빈곤층의 소득·고용실태 연구], 한국보건사회연구원

노대명 외 (2003). [2002년 저소득층 자활사업실태 조사], 한국보건사회연구원

노대명 외 (2006). [2005년 저소득층 자활사업실태 조사], 한국보건사회연구원

류만희, 노대명, 김정자, 김심양, 손치훈, 장원봉, 모세종(2006). [자활후견기관 지원체계 개선 방안 연구], 자활정보센터

박창균, 조숙진, 김정인, 이철인, 노대명(2006). [자활근로사업의 심층평가], 한국개발연구원

보건복지부(2007). [2007 자활사업안내].

Joel F. Handler(2003). Social citizenship and workfare in 섣 united states and western europe, CAMBRIDGE STUDIES IN LAW AND SOCIETY

Peter sunley, Ron Martin and Corinne Nativel(2006). Putting workfare in place, Blackwell Publishing

	토론문1
	‘근로빈곤정책의 재구조화’ 에 대한 토론
	백 승 호 (한림대학교 사회복지학과 교수)

류만희 교수님의 발제문은 현재의 자활사업에 대한 평가를 기반으로 해서 근로빈곤정책의 재구조화가 필요함을 서술하고 있다. 본 토론자는 자활사업의 현장을 충분히 이해하고 계시는 발제자에 비해 한국의 근로빈곤정책의 현실에 대한 충분한 지식을 가지고 있지 못하다. 따라서 발제문의 제안들에 대한 토론은 적절하지 못할 수도 있다고 판단된다. 그럼에도 불구하고, 발제문을 중심으로 몇 가지 궁금한 것들을 토론하고, 발제문과 별개로 빈곤의 정치학이라는 관점에서 빈곤문제를 해결하기위해 서는 반드시 공공부조의 틀을 가진 빈곤정책이 필요한 것인지에 대해 토론 하고자 한다.

1. 근로빈곤 정책의 재구조화, 그 이유와 분석의 불일치?

류만희 교수님은 근로빈곤정책의 재구조화가 필요한 이유에 대해 ‘근로빈곤층의 증가와 특성의 변화에 따른 차별화된 정책(4p)’이 필요하기 때문이라고 언급하고 있다. 따라서 근로빈곤층의 특성 변화를 분석하고, 그에 따른 차별화된 정책의 필요성을 제안할 것으로 예상하였다.

그런데 본론의 분석에서는 자활사업이 실패한 핵심적 이유를 ‘제도적 결함과 조건부 수급자의 개인적 성향(5p)’에서 찾고 있으며 이를 중심으로 자활사업을 평가하고 있다. 그리고 자활사업 참여자들이 원래 ‘근로의욕과 근로능력이 낮아(5p)' 자활사업이 실패할 수밖에 없었고, ’탈수급을 유인하기에는 역부족인(5p)'이며 '계속적으로 수급자격을 유지하게 하는‘ 기초생활보장 제도 자체의 결함을 지적하고 있다. 그러나 이러한 문제는 근로빈곤층의 증가와 특성의 변화와는 관계없는, 제도 초기부터 존재해왔던 문제라고 판단된다.

따라서 서론의 문제제기에 충실하고자 한다면, 먼저, 지식기반 경제로의 산업구조 변화로 인한 비정규노동자의 증가와 이들의 근로빈민화 문제를 보여주고, 다음으로 이러한 변화를 기존의 공공부조에 얽매여 있는 자활사업으로는 해결 할 수 없기 때문에, 공공부조와 결별을 전제로 한 새로운 근로빈곤 정책의 재구조화가 필요함을 지적하는 것이 논리적 흐름에 부합한다고 판단된다. 이에 대한 토론자의 의견은 토론의 말미에 빈곤의 정치학과 관련하여 언급하고자 한다.

2. 자활사업 재구조화의 방향?

문제제기와 분석의 불일치 문제는 차치하고, 발제자의 원래 의도가 자활 사업의 문제를 자활 참여자와 제도 자체의 문제에서 찾고 이에 대해 대안을 제시하는 것이라고 보고, 이 논의에 집중하여 토론하고자 한다.

첫째, 근로지원법은 근로의욕과 근로능력에 따라서 차별화된 서비스를 제공한다는 점에서 긍정적이라고 본다. 그러나 발제문에서는 명확하게 표현되지 않았지만 이 법의 대상자 선정기준이 근로가능 빈곤층(표 7)으로 한정될 경우, 현재의 자활사업에서 나타나는 문제를 극복할 수 있을지는 의문이다. 탈빈곤 가능성이 높은 대상자가 더 많이 포괄될 것이기 때문에 탈빈곤정책으로 기능(p7)할 수 있는 여지는 있지만, 선별주의적 제도를 유지하는 것이기 때문에 정치적으로 예산확보에 어려움이 있을 수밖에 없을 것이고, 그 결과 참여자들에게 충분한 인센티브를 제공하지 못할 가능성이 높다고 판단된다. 오히려 근로지원법은 공공부조로부터 결별한 노동시장 정책적 성격을 갖는 것이 타당하다고 본다. 비정규노동자들을 포괄하고, 이들에게 양질의 직업훈련을 제공하는 보편주의적 성격의 제도로 운영하는 것이 진정한 탈빈곤의 가능성을 더 높일 수 있고, 정치적 지지를 획득하기 용이할 것이다. 이럴 경우 근로지원법은 차상위계층을 대상으로 하는 사회적 일자리 사업에서부터 실직 노동자들을 대상으로 하는 적극적 고용정책까지를 포괄하게 될 것이다.

둘째, 공사역할 분담과 관련해서, 사회적 일자리 사업 등과 같은 적극적 활성화 정책에서 공공의 역할은 사회적 일자리 시장을 형성, 지원, 감독하는 것으로 설정하는 것이 필요하다. 사회적 일자리의 직접 제공은 정부를 배제하는 형식이 아니라, 정부를 포함한 영리, 비영리 부문 모두를 포함하고 민간의 역할을 적극 활용하는 것이어야 한다. 사회적 일자리의 형성을 정부가 표준화 하고 있기 때문에 소극적 운영(p15)과 비효율의 문제가 발생하는지는 좀더 면밀히 검토할 필요가 있다고 생각된다(이 부분은 사실 확인 및 질문임).

셋째, 발제문에서 핵심적으로 논하는 내용은 적용대상을 확대하고, 제도적 개선조치가 병행하게 되면 자활사업이 제대로 기능(?) 할 수 있다는 것인데, 과연 그러한가? '자활프로그램에서 잔류하는 일종의 정체현상(p10)'의 이유가 자활제도의 문제로 인한 참여자들의 도덕적 해이가 원인인가? 현재 노동시장의 구조 등이 고려될 필요가 있다.

넷째, 근로빈곤 정책의 재구조화는 자활사업의 효율적 수행이나 자활사업의 제대로 된 기능의 회복이라는 관점이 아니라, 한국 사회정책의 재구조화, 복지국가 전략의 패러다임 내에서 재구조화가 고려되는 것이 매우 중요하다. 특히 근로빈곤 정책은 산업구조의 변화로 인한 비정규직 등 working poor의 증가와 밀접한 관련을 가져야 하고, 따라서 보편주의적 노동시장 정책적 접근이 중요하다. 따라서 복지부 사업만으로는 한계를 가질 수밖에 없다. 장기적으로 복지부와 노동부의 통합 및 더 나아가 사회정책 담당 부처의 통합을 고려한 근로빈곤 정책의 재구조화 논의가 필요하다고 생각된다.

3. 토론을 마치며: 빈곤의 정치학

현재 한국의 복지제도는 지출구조로 볼 때, 서구 복지국가들에 비해 선별주의로 매우 치중되어있다. 아래 표에서 볼 수 있듯이, 2001년 기준으로 공공사회지출 대비 공공부조성 현금 지출의 비중은 매우 높은 수준이다. 반면에 아동/가족 및 장애관련 보편주의 급여 지출 비중은 매우 낮은 수준이다(사실 아동/가족 및 장애에 대한 지출도 대부분 선별주의 프로그램에 지출되고 있다).

<표> 국가 정책유형별 공공사회지출 비율

		공공사회지출 대비 %
		공공부조성 현금지출	아동/가족 대상 지출	장애관련 현물급여 지출
사회서비스 통합형	스웨덴	1.43	10.1	5.2
	노르웨이	1.28	13.4	4.8
	독일	1.72	7.0	2.3
사회보험형	프랑스	1.30	9.9	2.1
	이탈리아	0.02	4.0	2.1
공공부조형	미국	1.78	2.6	1.1
	호주	0.11	15.8	2.3
	일본	0.95	3.5	0.7
한국		7.58	1.7	0.5

* 출처: OECD(2004)

Theda Skocpol(1990)은 그의 논문 ‘Sustainable Social Policy: Fighting Poverty without Poverty Programs'에서 미국의 1960년대 대빈곤전쟁(war on poverty)이 실패한 이유를 선별주의적 빈곤정책의 운명으로 묘사하고 있다. 당시 빈곤정책이 실제로 빈민들의 탈빈곤을 가능하게 했지만, 결국에는 빈곤하지 않은 미국인들의 지지를 획득하지 못함으로써 정치적 공격 앞에서 빈곤예산이 감축될 수밖에 없었다고 스카치폴은 분석하고 있다. 그리고 보편주의적 방식의 제도들이 오히려 빈곤문제를 해결하는데 긍정적으로 작용할 뿐 아니라 사회정책을 지속가능하게 할 수 있는 방법이라고 제언하고 있다.

이와 비슷한 맥락에서 Korpi와 Palme(1998)의 경우에도 선별주의 방식 보다는 보편주의 방식의 제도에 의한 소득불평등의 감소효과가 더 크다고 지적하고 있다. 이들 논의에 기반 한다면 한국 사회정책의 지속가능성은 위기에 처해있다고 할 수 있다. 발제자가 서두에서 지적하고 있듯이, 비록 적은 예산이지만 사회적 관심이 지대한 것은 당연한 것이다. 그리고 그 관심은 부정적 관심일 가능성이 크다.

빈곤의 문제는 반빈곤프로그램을 통해서만 해결할 수 있는가? 근로빈곤 정책이 산출한 왜소한 정책결과에도 불구하고 정책 확장이 이루어지는 것이 긍정적(p1)인가? 복지국가 전반의 구성전략에 대한 고려 하에서 근로빈곤정책의 재구조화에 대한 논의를 검토하는 것이 필요하지 않은가? 선별주의적이고 잔여적인 복지기능의 확장이 과연 미래 한국의 복지수준에 긍정적인가?

공공부조 제도는 원래의 제도 목표에 맞게 최후의 사회적 안전망으로서 기능하도록 해야 한다. 따라서 선별주의적 공공부조 제도를 확장하기 보다는 보편주의적 사회서비스 및 소득 보장제도를 내실화 하는 과정 속에서 공공부조 제도는 최소화될 필요가 있다. 즉, 대상자는 엄격하게 선별하여 수급자 수를 조정하고, 급여수준은 현실화하는 것이 필요하다. 그리고 다른 제도들과의 정책 조정 문제도 충분히 검토될 필요가 있다.

Skocpol(1990)의 분석이나 Korpi와 Palme(1998)의 재분배의 역설은 현재 한국 사회의 사회정책 논의에서 고려될 시점이 되었다고 생각된다.

참고문헌

Korpi, W. & Palme(1998). The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality, and Poverty in the Western Countries. American Sociological Review, vol. 63, issue. 5, pp. 661-687.

Skocpol, T.(1990). “Sustainable Social Policy: Fighting Poverty without Poverty Programs.” The American Prospect. June 23.

OECD(2004). Social Expenditure Database.

	토론문2
	‘근로빈곤정책의 재구조화’ 에 대한 토론
	이 현 주 (한국보건사회연구원)

최근 우리나라 빈곤문제의 변화를 논하자면 크게 두 가지를 언급하게 된다. 하나는 빈곤역동성이 커졌다는 점, 또 다른 하나는 근로빈곤문제가 심각해졌다는 점이다. 빈곤의 위험에 놓이는 인구층이 두터워졌고 반복빈곤층의 규모가 커서 빈곤-비빈곤의 순환을 지속하며 탈빈곤으로의 경로가 강하지 못하다. 한편 빈곤층 중 근로능력자의 비중이 적지 않고, 근로능력자 중 빈곤한 계층도 적지 않다. 아마 빈곤역동성도 근로빈곤층 또는 근로 가능한 빈곤층의 변화와 관련을 가질 것이다. 이런 상황에서 대빈곤정책의 패러다임을 변화시키고자 하는 최근의 정책적 논의들은 나름의 의미를 갖는다.

발표자의 고민도 이 즈음에서 시작된 것이라 보인다. 발표자의 고민에 공감하면서 몇 가지 측면에서 토론자의 의견을 보태고자 한다.

과거 빈곤정책이 빈곤층의 보호에 역점을 두었다면 빈곤문제의 변화는 빈곤의 예방과 탈빈곤정책에 초점을 둘 것을 요구하고 있다. 최근의 기초보장 급여형태를 개별급여방식으로 전환하자고 하는 시도나 근로빈곤층에 대한 적극적인 정책적 대응을 모색하는 노력들이 이러한 요구에 대응한 것들이다. 개별급여는 각종 현물급여 대상을 확대하여 빈곤의 예방기능을 강화하고 제도의 다층구조를 통하여 탈빈곤의 경로를 보다 견고하게 하자는 의도이다.

발표자의 문제의식은 근로빈곤문제에 대한 정책적 재구조화를 지향하고 있다. 근로지원이라는 서비스급여를 강화하여 탈빈곤을 지원하여야한다는 주장이다. 이는 앞서 언급한 상황에 비추어 볼 때, 타당하다. 하지만 발표자의 논의에 두 가지 아쉬운 점이 있다. 하나는 과거의 빈곤과 최근의 빈곤을 비교하고 과거 정책이 새로운 빈곤문제에 조응하지 못하는 점을 이해할 수 있는 기회를 좀 더 주었으면 하는 점이다. 다른 하나는 근로빈곤문제에 대한 대응을 자활에 한정하여 논하고 있다는 점이다. 자활정책은 근로빈곤자에 대한 정책적 대응을 포괄하기 보다는 “근로취약빈곤자”를 표적으로 한다고 판단된다. 즉, 근로능력을 가진 빈곤층 중에서도 근로능력이 취약한 빈곤층을 주 대상 집단으로 하는 정책이다. 따라서 근로빈곤 문제의 일부에 한정한 정책적 대응이기 쉽다고 생각된다. 물론 자활정책은 그 나름의 의의를 갖는 정책이기는 하지만 전체적인 근로빈곤정책의 맥락에서 설계되어야 하는 하위정책단위이다.

적극적으로 정책의 재구조화를 논하자면 일반 근로빈곤층의 문제를 아우르는 전체적 조망이 되어야 하지 않을까. 고용지원서비스를 포함하는 포괄적인 정책 설계를 필요로 할 것이며 공공과 민간의 협력으로 확대하지 않더라도 공공과 공공, 공공부문 내의 다양한 근로빈곤정책의 재구조화가 다루어졌더라면 풍부한 논의가 가능하지 않았을까하는 아쉬움이 남는다.

Underlid(2007)은 빈곤층에 대한 질적 연구를 수행하면서 빈곤의 문제가 사회문제(social problem)으로 한정하여 고찰되기 보다는 인간문제(human problem)으로 이해되기를 희망한 바 있다. 근로빈곤층에 대한 정책적 구상에서 주의가 필요하다는 점을 지적한 것으로 보인다. 자주 대빈곤정책, 특히 근로빈곤정책의 구상에서 중간계층을 대변하는 공급자 중심의 논리가 숨겨지는 것은 아닌가 하는 고민에 빠지곤 한다. 근로빈곤의 문제에서 근로동기, 근로동기를 형성하게 되는 사회 속의 개인사 등에 대한 면밀한 검토가 강조되었으면 하는 바램이다. 근로를 조건화하고 이를 수행하지 않으면 비난과 처벌로 이어지는 정책구조를 벗어나 근로로 이어질 수 있는 가능한 고리들을 친절하게 찾아내는 정책이어야 할 것이라는 개인적 반성이 앞선다. 이와 관련하여 근로빈곤층에 대한 사례관리 등을 강화하는 모델에 대해서도 강조하여야 할 것이다.

끝으로 자활사업에 대한 평가에서 종종 대상의 규모가 커지면 탈빈곤효과가 커질 것이라는 예상을 만나게 되는데 이러한 주장에 대해서는 명확한 논증이 필요하다는 느낌을 갖는다.

근로빈곤문제에 대한 사회적 관심은 그 문제의 심각성이나 의미에 비하여 충분하지 않은 듯하다. 정책적 대응의 모색은 더 부족하다. 우리나라 근로빈곤문제에 대한 면밀한 분석과 정책적 결단이 조속한 시일 안에 마련되어야 할 것이다. 이 사회 성원의 삶을 위해, 전 사회를 위해.

참고문헌

Underlid, Kjell, Poverty and experiences of insecurity: A qualitative interview study of 25 long-standing recipients of social security, Int. J. Social Welfare, 2007, 16: 65-74.

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