대안 복지패러다임 연속 세미나 ②

한국 복지체제의 대안 -

소외되지 않는 노동, 민주주의,

연대를 말한다

정치지형 변화와 복지정치:

세계화, 복지국가, 민주주의-

한국의 복지국가 전망과 복지정치

장소 : 참여연대 2층 강당

주최 :  사회복지위원회

한국 복지체제의 대안 -

소외되지 않는 노동, 민주주의, 연대를 말한다

I. 일정 및 장소

․ 기간 | 2007년 5월 4일 ~ 2007년 10월 12일 (총10회), 오후 3시~ 오후 6시

․ 장소 | 참여연대 강당

․ 문의 | 참여연대 사회복지위원회(담당: 전은경 복지노동팀장/차은하 간사/723-5056)

II. 세미나 전체일정

주제 1 5월 4일(금)	산업․경제구조의 변화와 사회정책 발표 | 대안적 산업발전 경로에 대한 모색 정준호/강원대학교 부동산학과 교수 사회 | 김종해/가톨릭대학교 사회복지학과 교수 토론 | 남기철/동덕여자대학교 사회복지학과 교수 신광영/중앙대학교 사회학과 교수
주제 2 5월 18일(금)	정치지형 변화와 복지정치 발표 | 세계화, 복지국가, 민주주의-한국의 복지국가 전망과 복지정치 강명세/세종연구소 수석연구위원 사회 | 문진영/서강대학교 사회복지학과 교수 토론 | 남찬섭/빈부격차차별시정위원회 행정관 이태수/꽃동네현도사회복지대학교 교수 주은선/서울대학교 사회과학연구원 연수연구원
주제 3 6월 8일(금)	FTA와 보건복지 발표 | ① 한미 FTA가 보건의료정책에 미칠 영향 우석균/의사․보건의료단체연합 정책국장 ② 한미 FTA에 따른 사회복지정책 대응 방안 이태수/꽃동네현도사회복지대학교 교수 사회 | 김연명/중앙대학교 사회복지학과 교수 토론 | 이찬진/변호사
주제 4 6월 29일(금)	복지체제의 대안모색 발표 | ① 대안 복지모델로서 사회투자 전략의 의미와 접근경로 김연명/중앙대학교 사회복지학과 교수 ② 사회투자의 확대를 위한 조세개혁의 방향과 과제 김재진/한국조세연구원 연구위원 사회 | 백종만/전북대학교 사회복지학과 교수 토론 | 김영순/서울산업대학교 교양학부 교수 노대명/한국보건사회연구원 사회보장연구본부 연구위원
주제 5 7월 13일(금)	한국사회의 신․구 사회위험 발표 | 한국사회의 새로운 사회위험과 사회정책의 과제 윤홍식/전북대학교 사회복지학과 교수 사회 | 김종해/가톨릭대학교 사회복지학과 교수 토론 | 문진영/서강대학교 사회복지학과 교수 이진석/서울대학교 의료관리학교실 교수 최 영/중앙대학교 사회복지학과 교수 ※ 7월 13일 세미나 시작 시간은 오후2시 입니다.
주제 6 8월 17일(금)	양극화와 사회복지 발표 | 양극화와 사회서비스체계의 재편 남기철/동덕여자대학교 사회복지학과 교수 사회 | 이영환/성공회대학교 사회복지학과 교수 토론 | 류만희/상지대학교 사회복지학과 교수 손병돈/평택대학교 사회복지학과 교수
주제 7 8월 31일(금)	노동시장의 사회적 위험 발표 | 한국사회의 비정규 노동의 문제점과 대안적 정책프레임 정이환/서울산업대학교 교양학부 교수 사회 | 이병훈/중앙대학교 사회학과 교수 토론 | 류만희/상지대학교 사회복지학과 교수 이주희/이화여자대학교 사회학과 교수
주제 8 9월 14일(금)	보건의료정책과 건강권 발제 | 사회적 기본권 보장을 위한 보건의료 정책의 개혁방향 이진석/서울대학교 의료관리학교실 교수 사회 | 신영전/한양대학교 예방의학과 교수 토론 | 이원영/중앙대학교 예방의학과 교수 조경애/건강세상네트워크 대표
주제 9 9월 28일(금)	복지정책의 지방화 발표 | 지방화 시대, 복지정책의 방향 김필두/한국지방행정연구원 정책연구실 수석연구원 사회 | 백종만/전북대학교 사회복지학과 교수 토론 | 이인재/한신대학교 재활학과 교수 이재원/부경대학교 행정학과 교수
주제 10 10월 12일(금)	복지운동의 새로운 전략 모색 사회 | 김종해/가톨릭대학교 사회복지학과 교수 좌담 | 난상토론

글 싣는 순서

세미나 순서		2
『세계화, 복지국가, 민주주의-한국의 복지국가 전망과 복지정치』 강명세 / 세종연구소 수석연구위원		3
토론문 1 / 한국의 복지국가 구축을 위한 전략 이태수 / 꽃동네현도사회복지대학교 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원		22
토론문 2 / 민주주의 회복이란 관점에서 한국 복지정치는 어떻게 재구성될 수 있을까? 주은선 / 서울대학교 사회과학연구원 연수연구원		32

『 대안 복지패러다임 두 번째 세미나 』

정치지형 변화와 복지정치

[일시]	2007년 5월 18일(금), 오후 3시 ~6시

[장소]	참여연대 2층 강당

[사회]	문진영/ 서강대학교 사회복지학과 교수

참여연대 사회복지위원회 위원

[발제]	세계화, 복지국가, 민주주의-한국의 복지국가 전망과 복지정치	강명세/ 세종연구소 수석연구위원

[토론]	이태수/ 꽃동네현도사회복지대학교 교수

주은선/ 서울대학교 사회과학연구원 연수연구원

(이상 가나다 순)

[결론]        토론 및 사회자 정리

	발제문
	세계화, 복지국가, 민주주의 한국의 복지국가 전망과 복지정치
	강 명 세 (세종연구소 수석연구위원)

이 글의 목표는 한국복지국가의 향후 모습을 그리는 것이다. 모습을 그리기 위해서 내가 의존한 붓은 거시역사적 터치이다. 그림을 위해서는 우선 무엇이 복지국가인지를 간결하게 나마 설명해야 한다. 그렇지 않으면 제대로 된 그림을 그릴 수 없기 때문이다. 이를 위해 이론적 렌즈를 통해 복지국가의 복합적 모습을 보여줄 것이다. 그림이 그려지는 캠퍼스는 복지국가의 정치를 둘러 싼 최근의 논쟁을 배경으로 한다. 서구의 복지국가가 오늘날과 모습을 갖추기 시작한 것은 제2차 대전 이후 특히 60년대 자본주의 황금기 동안이었다. 그러나 70년대 석유위기 직후부터 여러 가지 위기설에 시달려 왔다. 한편 한국의 복지국가의 원형은 1970~80년대 만들어졌으나 아직 공고하게 단련되지 못한 상황에서 위축의 국면을 맞이하고 있다. 최근의 이론적 성과를 배경으로 할 때, 복지국가가 만들어지려면 경험적으로 어떤 조건들이 필요한지를 파악해야 한다. 복지선진국에서 존재했던 요인들이 현재 한국사회에서 어느 정도로 있는지를 봄으로써 향후 한국복지국가의 성장에 필요한 요인을 언급할 것이다. 글 순서는 다음과 같다. 첫째 부분은 복지국가의 개념에 대해 간략히 다룰 것이다. 종속변수 자체에 대한 명확한 개념화는 자칫 소홀히 하기 쉬운 문제지만 중요한 부분이다. 두 번째는 한국의 복지국가의 현실을 경험적으로 다각도로 살펴본다. 다른 OECD국가와의 비교를 통해 한국복지국가의 현주소를 점검하는 작업이다. 세 번째는 한국을 포함하여 복지국가의 향후 모습에 가장 중대한 영향을 주는 커다란 변수 즉 세계화와 탈산업화의 영향력을 기술한다. 아울러 제도주의적 관점에서 한국복지국가의 후진성을 분석한다. 네 번째는 결론이다.

I. 복지국가는 무엇인가?

복지국가는 사회적 보호의 체제이다. 구체적으로는 사회정책의 집합으로서 넓은 의미의 정부정책의 일부이다. 사회정책을 포함한 정부정책은 그 외적 환경을 구성하는 자본주의체제의 변화에 따라 바뀔 수밖에 없다. 정부정책의 재정은 경제의 상황에 의존하며 호황기의 복지국가와 불황기의 복지국가는 같을 수 없다. 사회정책은 자원의 배분을 통해 구체화되며 그 과정에서 관련 당사자 간에 사회적 갈등이 표출한다. 마샬(Marshall 1950)은 일찍부터 복지국가를 사회적 갈등의 역사적 전개임을 간파했었다. 마샬은 복지는 인권이나 투표권과 아울러 사회적 시민권으로서 몇 백년의 투쟁을 통해 쟁취된 것이다. 사회적 시민권으로서의 해석은 후일 복지국가 연구에 두고두고 커다란 영향을 미쳤다. 카츠넬슨(I. Katznelson 1988)이 말한 것과 같이 복지국가는 개념자체부터 경합적이다. 시장경제 자체에 내재한 리스크를 사회전체가 최소화하는 것이며 그 방식을 놓고 사회이익 사이에 대립은 불가피한 것이다. 방식은 비용의 분담과 수혜의 대상과 종류를 포함한다. 카츠넬슨에 따르면 사회정책을 둘러싼 사회적 갈등은 5 가지의 축을 통해 서로 각을 세우고 있다(527-58). 그 중에서 넷째와 다섯째의 축 즉 평등과 시민권에 대한 전혀 다른 개념과 자유교환에 대한 대안적 개념화는 양자 차이의 본질적 바탕을 형성한다. 네 번째 축의 관점에서 보면 복지국가는 마샬이 제3의 권리로 제시한 사회적 시민권을 포괄하는 폭넓은 평등개념을 기반으로 하며 ‘기회 대 결과’ 그리고 ‘필요 대 디저트’ 사이의 논쟁이다. 다섯째 축은 시민권 개념을 어떤 범위에서 확정하는냐에 관계된다. 시민권을 시장경제에 위치한 다원주의적 관계를 통해 이해한다면 자유교환에 대한 어떤한 제한도 바람직하지 않다. 반대로 시민권을 시장경제의 결과에 대한 대응으로 이해한다면 복지국가의 핵심은 시장교환의 규제에 있다. 이 두 가지 축은 국가 대 경제 혹은 형평성과 효율성의 대립으로서 에스핑-안데르센이 복지국가의 핵심적 목표로 가정한 노동의 탈상품화을 형성하는 것이다(Esping-Andersen 1990).

복지국가의 상세한 개념적 발전에 대해서는 Hicks and Esping-Andersen (2005) 참고하라.

카츠넬슨이 강조한 사회적 시민권의 영역으로서의 복지국가는 최근 코르피가 강조하는 복지국가는 계급정치의 연장이라는 주장 속에서 더욱 확장되어 등장한다(Korpi 2001). 복지국가의 영역은 단순히 사회보험과 사회서비스뿐 아니라 노동시장, 고용정책 및 노사관계를 포괄하는 것으로 봐야 한다는 것이다. 사회적 시민권으로서의 복지는 시장경제와 이중으로 대치되는 개념이다. 에스핑-안데르센은 개인적 교환관계에 기초하는 시장경제체제에서 사회적 시민권의 실현은 탈상품화와 사회적 연대를 이룩하는 것이라고 주장한다.

지난 16년 동안 서구에서 복지국가의 연구는 크게 발전하여 르네쌍스을 형성할 정도이다. 그 이유의 하나는 제2차 대전 이후 대거 성장한 복지국가를 관찰할 시간적 여유가 비교적 충분한데 있다. 선진국의 복지국가는 전후 30년 동안의 성숙기를 거친 뒤 시장경제의 긴축에 따라 후퇴기(retrenchment)를 경험하고 있다. 다른 하나의 이유는 복지국가를 정치경제와의 연관 속에서 본데 있다. 복지국가가 단순히 시장의 위험으로부터 열패자들을 보살펴주는 데 한정하지 않고 넓은 시야에서 사회정책이 생산구조, 노동시장의 작동, 여성의 참여, 분배구조 나아가 가족관계에도 심대한 영향을 준다는 인식이 팽배해졌다. 복지연구의 르네쌍스 가운데 권력자원이론을 주도했던 코르피(Walter Korpi 2000, 2001, 2003)는 복지국가가 정책과 이념의 대결장이라는 문제의식을 새삼 강조한다. 복지국가의 형성은 물론이고 최근 논쟁이 되고 있는 퇴행(retrenchment)의 문제 역시 계급간 힘의 차이에 내재한다는 것을 새로운 각도에서 재차 강조하는 것이다. 특히 그는 복지국가를 보다 넓은 관점에서 분석할 것을 요구한다. 복지국가의 문제에서 실업은 핵심적 변수라는 것이다.

르네쌍스를 일으킨 최대의 공헌은 정치학자들이다. 특히 1994년 이후 Pierson의 활발한 참여는 제2세대 연구를 일으키는데 결정적 영향을 주었다. 1990년 Esping-Andersen의 개척적 연구 이후 복지국가에 대한 관심은 방대한 문헌을 형성한다. 에스핑-안데르센의 연구는 중간 지점에 위치한다. 그 이전의 연구는 복지국가의 팽창을 주제로 한다면 이후의 연구는 후퇴의 원인과 과정 및 결과에 주목하고 있다. 팽창에 관한 대표적 연구로는 Alber (1982), Flora and Heidenheimer(1981), Korpi (1983), Stephens(1979), Wilensky(1975) 를 꼽는다면 후퇴기 연구를 주도하는 것은 Pierson(1994)이다.

코르피는 권력이론의 약점으로 비판되었던 집합행동의 개인적 기초를 보강하면서   "초기의 복지국가 팽창은 물론이고 최근의 퇴행 역시 주요 이익집단 사이에 힘의 관계가 변화하는 속에서 나타난 결과"라고 주장한다. 실업수준을 포괄하여 복지국가의 경계를 확장하면 피어슨의 주장과는 달리 복지국가의 후퇴는 진지한 수준이다. 피어슨은 복지국가에 대한 전통적 해석인 계급이론이 사회정책의 동학으로 인해 복지국가의 지지기반이 변화했다는 점을 간과했다고 주장한다. 연금제도가 성숙하면서 예를 들면 당초 복지를 주장했던 노동계급 만이 아니라 연금수혜층을 포함하여 관련 이해당사자가 바로 연금제도의 지지기반을 형성한다는 것이다. 따라서 복지국가의 후퇴기에 오면 전통적 지지기반으로 평가되던 노동이나 정당의 역할은 그 의미가 약해진다는 것이다(Pierson 1994, 1996, 2000, 2001). 피어슨의 주장에는 실업이 복지국가에 갖는 의미가 누락되어 있다. 대량실업의 시대에서 복지국가의 위축은 불가피한 현상이다. 전후 20년 동안 서구의 노동계급은 완전실업의 유리한 상황에서 사용자와 정부로부터 복지국가를 확보하는데 성공했었다. 그러나 대량실업의 상황에서 노동계급의 힘은 더 이상 자본주의 황금기에 쌓은 탑인 복지국가를 지켜낼 수 없다. 코르피는 1970-95년 기간을 검토하면서 노동계급의 약화는 특히 연금과 상병 급여의 축소로 이어진다고 주장한다. 다른 한편 좌파정부는 실업보험과 산재보험을 더욱 강화하였다는 것이다. 이러한 정책정당의 중요성은 캐슬(Castels 2004)에서 재차 강조된다. 1980~98년의 자료를 기반으로 하여 캐슬은 좌파정부 흑은 진보정당의 힘이 강력한 나라나 시점에서 사회서비스 제공이 더욱 활발해지고 가족지원이 강화되었다고 주장한다. 이러한 연구는 경험적 자료를 기반으로 계급적 영향력을 다시 강조하는 것이다.

지난 10년 간 서구에서 복지국가의 연구가 가장 활발한 주목을 받으면서 ‘복지국가의 낡은 정치’와 ‘복지국가의 새로운 정치’ 간에 전선이 형성되어 있다. 낡은 정치는 복지국가의 팽창기를 설명하는 데 등장하였다면 최근의 새로운 정치’의 접근법은 복지국가의 후퇴와 관련된 문제를 해결하기 위해 제시된 것이다. 이는 부문별로 다르다. 의료보험과 연금제도의 개혁은 그 동학이 다르다. 개혁이나 후퇴는 관련된 집단의 이해와 밀접히 연관된다. 의료개혁과정에서 나타난 의사와 약사의 격렬한 대립이 말해준다. 그러나 한국에서 연금제도가 아직 성숙하지 않았기 때문에 수혜층은 아직 이익집단으로 등장하지 않았다. 한국복지국가가 아직 젊은 점을 고려하면 앞으로 예상되는 한국복지국가의 팽창을 연구하는 데는 형성기에 관한 문헌이 보다 도움이 될 것이다.

II. 왜소한 한국의 복지국가

한국의 복지국가는 이제 막 만들어지는 과정에 있다. 한국복지국가의 청년성은 <그림 1>에서 잘 드러난다. <그림 1>은 사회적 지출이 국민총생산에서 차지하는 비중과 공공부문의 인력이 총 고용에서 점하는 부분을 뜻한다. 총사회적 지출은 2003년, 공공부분 인력은 2000년 자료이다. 그림 1은 한국의 정부규모를 의미하는 것으로 멕시코를 포함한 다른 정부에 비해서 사회적 지출은 물론이고 공공인력의 면에서도 턱없이 작음을 말해준다. 이같이 왜소한 한국의 정부는 다른 조건이 같다면 앞으로 복지분야를 중심으로 크게 증대할 전망이다. 한국정부의 규모는 가장 신자유주의적으로 지칭되는 미국의 정부에 비해서도 훨씬 작다.

1997년 금융위기 이후 복지에 대한 수요는 크게 팽창하고 있다. 경제적 위기는 복지국가의 탄생에 호의적 토양을 제공한다. 1930년 대 초반의 대공황이 아니었다면 미국의 복지국가는 아직도 태어나지 않았을지도 모른다. 한국은 비록 연방제나 경제의 규모는 크게 다르지만 정치제도의 핵심적 부분에서 유사하다. 양국 모두 정부형태로는 대통령제를 그리고 다수대표제의 선거제도를 기초로 하여 기본적으로 양당제 형태를 갖추고 있으며 유럽식의 노동정당이 유의미한 부분으로 존재하지 않는다. 미국은 대공황의 와중인 1935년에야 사회보장, 실업보험 및 가족지원 제도를 도입했다.

20세기 초 이후 미국의 역사가나 사회과학자들에게 미국에는 왜 사회당이 없는가는 핵심적 논제를 형성한다. 이 문제에 대한 최근의 검토를 위해서는 Lipset and Marks(2000) 참고하라.

당시는 공화당에 비해 상대적으로 진보적인 민주당의 북부파가 대통령직은 물론이고 상하원 모두의 다수당을 차지함으로써 개혁입법에 아주 드물게 유리한 시기였다. 그럼에도 불구하고 그림 1에서 보는 것처럼 미국의 복지는 여전히 후진적이다.

한국의 왜소한 정부는 그 동안 그 사회적 역할을 하는데 미흡했던 것으로 평가된다. 안보 등 공공질서의 면에서는 강력한 국가모습을 만들었으나 사회적 국가를 건설하는 데는 실패했던 것을 시사한다. 미미한 사회정책은 사회적 양극화의 심화를 초래했다. 그림 2>는 지난 20년 동안 소득불균형의 추세를 보여준다. 그림 2는 하위 20% 소득대비 상위 20% 계층의 몫과 소득불균형을 뜻하는 지니계수를 보여준다.

지니계수의 추세를 보면 1980년 대 후반인 권위주의 정부 시절부터 지속적으로 낮아져 특히 ‘문민정부’에서 대폭 감소하였다. 그러나 외환위기가 발생한 1997년을 기점으로 크게 상승했다. 1998년의 ‘국민의 정부’와 현재의 ‘참여정부’ 하에서도 더 이상 낮아지지 않고 오히려 과거보다 상승한 측면이 있다. 사실상의 정권교체를 강조한 김대중 정부와 노무현 정부가 그 동안 과거 정부와 차별화를 위해 강조했던 사회복지정책에도 불구하고 현실은 정반대인 셈이다.

그러나 한국의 왜소한 복지국가는 특히 공적인 사회지출의 규모를 뜻한다. 한 사회의 복지는 공적 복지 이외에 사적 복지가 포함된다. 미국의 예를 보면 공적 복지는 상대적으로 현저히 낮지만 사적 복지를 가미하면 중간 수준의 그룹에 속한다. 한국이나 일본 역시 비슷한 상황이다. 역사적으로 복지는 다양한 통로를 통해 조달되었다. 사회적 보호 장치는 공적 및 사적 채널의 조합으로 이루어진다. 복지국가의 이 같은 복합적 성격은 일찍이 티트머스(1968, 1974)에 의해 지적된 바 있다.  그는 세 가지 복지정책을 제시했다. 사회보장과 같이 전통적으로 잘 알려진 직접적 지출 등의 사회복지(social welfare)과 기업 등 고용주가 지원하는 직업복지 (occupational welfare) 그리고 눈에 보이지 않는 조세지출 등이 있다. 티트머스는 눈에 보이는 복지를 사회복지 그리고 조세지출처럼 드러나지 않는 것을 ‘재정복지 (fiscal welfare)’라고 지칭했다. 사적 복지는 특히 외환위기 이후 노동시장의 구조조정을 시행하면서 크게 늘어 국민총생산 대비 4.5%로 5.5%를 차지했던 공적복지에 육박하는 수준으로 크게 증가했었다 (그림 3 참고). 그러나, 구조조정이 마무리되면서 사적 복지는 다시 저하되었지만 여전히 위기 이전보다는 높다. 이는 한국의 노동시장이 상시적 구조조정의 시기에 처해 있음을 의미한다.

티트머스의 이 같은 탁월한 지적은 1980년 대까지 거의 주목을 받지 못했다.

한국의 복지국가의 모습을 정확히 제시하기 위해서는 팽창과 축소의 양면을 동시에 고려해야 한다. 한국의 복지국가는 복지에 대한 급증한 수요를 메우기 위해서 성장해야 하는 동시에 최근의 연금개혁문제가 말해주는 것처럼 축소의 위기를 맞고 있기도 하다. 이와 같은 동시성의 존재는 한국복지체제의 연구를 위해서는 오랜 정치의 접근과 새로운 정치의 관점을 두루 활용할 필요가 있음을 뜻한다. 다시 말해서 한국에서는 오랜 정치와 새로운 정치가 동시적으로 발행할 것이라는 것이다.

새로운 정치가 필요한 기반으로서 피어슨은 탈산업화를 강조한다(Pierson 2000, 2001). 탈산업화 사회는 제조업 중심의 경제와는 달리 생산성이 낮으며 성장이 둔화된다. 피어슨이 말하는 것처럼 한국의 산업구조/고용구조는 전통적 제조업으로부터 서비스 산업으로 바뀌었다. 서구의 경험에 따르면 서비스 산업의 팽창과 더불어 노령화가 심화되고 공공부문에 대한 여성의 진출이 활발해지고 그러나 가족형태가 바뀌고 사회적 지출은 지속적으로 증가하였다. 그 결과 복지예산에 대한 재정적 압박은 그 한계(‘growth to limits’)에 달한 것으로 평가된다. 서구의 경험과는 달리 한국에서는 노령화를 제외하고는 탈산업화에 수반되는 이러한 현상이 아직 본격적으로 일어나지 않았다. 그러나 일반적 추세를 비슷한 방향으로 움직인다. 특히 여성의 경제활동참가는 지속적으로 늘고 있다 (그림 4 참조). 맞벌이 부부의 증가로 여성의 경제활동은 더욱 확대될 것으로 전망된다.

남미 대륙 전체는 일반적으로 한국처럼 복지 저발전국에 해당하면서도 남미 대륙은 개별 국가별로는 상당한 편차가 발견된다. 남미에서 사회보장이 전 인구의 60% 이상인 나라는 5개국에 불과하다. 그 중에서 3개국 즉 우루과이, 칠레 및 코스타 리카는 가장 오랜 민주적 제도의 전통과 강력한 개혁정당의 존재를 특징으로 한다. 한편 나머지 두 나라인 아르헨티나와 브라질의 공통점은 조직화된 노동이 권력의 핵심에 접근했던 경험을 갖는다는 사실이다 (Huber and Stephens 2005, 555). 유럽의 과잉 발전된 복지국가와 비교할 때, 빈약한 수혜와 낮은 급여를 특징으로 하는 남미의 복지 저발전은 산업화의 저발전, 민주주의의 시기의 빈약 그리고 취약한 노조 및 개혁정당의 복합적 결과로 이해된다.

<표 1> OECD 주요국 비정형 노동 % (취업자 대비)
국가	임시	파타임
Eu15	14.3	20.3
Belgium	8.9	22
Denmark	9.8	22.1
Germany (including ex-GDR from 1991)	14.2	24
Greece	11.8	5
Spain	33.3	12.4
France	13.3	17.2
Ireland	3.7	.
Italy	12.3	12.8
Netherlands	15.5	46.1
Austria	9.1	21.1
Finland	16.5	13.7
Sweden	16	24.7
United Kingdom	5.7	25.4
Turkey		5.9
Norway	9.5	28.2
Switzerland	12.8	33.1
Japan	.	14.7
한국	23.6	7.4
자료: eurostat, 한국은 2006년 자료(통계청), 일본자료는 2001년 정이환 (2002)

세계화가 사회정책에 주는 영향에 대해서는 상반된 입장이 대치한다. 첫째 주장은 하향평준화의 예측이다. 이러한 주장에 의하면 세계화는 모든 나라에서 공통되게 하향평준화(race-to-the bottom)라는 결과를 유발할 것이다(Strange 1995). 민영화와 탈규제로 상징되는 세계화의 압력은 기업과 국가로 하여금 경쟁을 제일의 가치로 받아들이게 함으로써 모든 나라의 사회정책은 위축될 것이라는 전망을 주장한다. 두 번째 입장은 정치의 역할을 가장 주요하게 보고 있다. 이들은 현재 많은 복지국가가 직면한 개혁이 황금기의 복지국가와는 전혀 다르다는 점에서 ‘복지의 새로운 정치’를 강조한다(Pierson 1994, 1996, 2001). ‘복지의 새로운 정치’는 비난의 회피를 특징으로 한다. 전후 20여 년 동안 확대되었던 복지국가는 지난 20년 동안 시장경제의 구조적 변화에 따라 구조조정의 요구에 직면하고 있으나 하향평준화가 주장하는 것과는 정반대로 여전히 건재하거나 축소의 정도는 심각하지 않다는 것을 강조한다. 세계화의 동일한 압력에 대해서 각국의 복지제도는 서로 다르게 대응하고 있다 (Garrett; Scharpf 2000, 86). 세계화의 경험적 지표로 흔히 논의되는 것은 경제적 개방의 정도이다. 경제적 개방은 무역이 국민총생산에서 차지하는 비중을 통해 측정된다.

작은 나라들이 큰 나라에 비해 보다 강력한 복지국가를 발전시킨 것은 그 만큼 교역의존도가 높아서 교역이 불투명해질 경우 사회안전망을 확보하지 않을 수 없기 때문이다(Camerson 1978; Katzenstein 1985; 강명세 2005). <그림 2>에서 잘 나타나는 것과 같이, 수출의존도가 높은 국가들이 총공공지출을 많이 하는 경향이 있다. 벨기에, 네덜란드, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 스웨덴 등은 수출의존도가 30% 이상에 속하며 동시에 높은 지출을 하는 국가들이다. 한편 한국은 수출의존도에서 스웨덴, 독일, 스위스, 캐나다, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등과 비슷하나 공공지출의 비중은 가장 낮다. 아일랜드는 일탈사례이다. 교역의존도가 높은데도 불구하고 복지국가는 발전되지 않았다. 반대로 그리스는 낮은 의존도에도 불구하고 많은 복지비를 지출하는 사례이다. 그러나 수출의존도가 비슷한 나라들이 꼭 강력한 복지정책을 실시한 것은 아니다. <그림 1>에서 보듯, 한국과 노르웨이는 수출의존도가 30%로 비슷하지만 총 고용에서 점하는 공공부문의 고용의 비중은 극과 극이다. 노르웨이는 37.5% 한국은 4.5%이다.

피어슨은 후기 산업사회로 전환하는 심대한 이행과정이 복지국가의 진로를 결정한다고 한다. 첫 번째 현상은 제조업중심에서 서비스중심으로 전환하는데 따른 생산성 및 경제성장의 둔화이다. 후기산업사회의 두 번째 현상은 사회복지의 점진적 팽창이며 셋째는 노령화 사회로의 전환이다. 넷 째 공공부문에 참여하는 여성노동력의 증가이다. 이러한 네 가지 경로는 사회정책의 여력을 가늠하는 정부의 재정적 능력을 심각하게 제한하였다. 이 밖에 정부의 재정에 단기적으로 막대한 영향을 주는 요인은 노동시장 즉 실업의 정도에 달려 있다. 대량실업의 도래는 정부재정을 즉각적으로 크게 압박할 수밖에 없다.

Ⅲ. 한국 복지국가의 모습에 영향을 주는 세 요인

한국의 향후 복지지형에 영향을 주는 요소는 크게 세 가지 범주에 속한다. 두 가지 변인은 세계화와 탈산업화이다. 나머지는 노동계급의 힘으로 조직화 역할과 정치적 영향력을 포함한다. 세계화와 탈산업화의 두 가지 요인은 각각 한국의 사회정책에 어떤 관련을 갖는가? 세계화와 탈산업화의 효과는 한국에서 비정규직의 확대로 나타났다. 비정규직 노동자문제는 1980년 대 이후 세계화와 탈산업화가 동시적으로 진행되는 상황에서 세계적으로 발생하는 공통된 문제이다. 기술변화에 따른 산업구성의 변화 그리고 경쟁의 가속화는 노동의 심각한 분절화를 유발한다. 최대 피해자는 저숙련의 노동과 여성 노동 등이다. 노동시장에 대한 개입이 없다면 이들의 삶의 질은 더욱 나빠진다. 비정규직 노동에 대한 사회적 보호는 이제 단순히 일자리의 성격에 대한 문제를 떠나 사회적 통합의 문제로 떠올랐다. 비정규직노동이 노동자 다수의 문제로 부각되면서 개인의 영역에서 처리할 수 없는 사회적 문제 혹은 복지문제로 인식되어야 한다. 표 1은 한국과 주요 OECD 국가들의 비정형 노동자의 비중을 보여준다. 한국의 특징은 시간제보다는 임시직이 압도적이라는 사실이다. 한국에서는 전체 비중은 EU 평균보다 작지만 임시직 비중은 약 24%로서 스페인의 33%에 이어 두 번째이다.

우선 탈산업화가 미치는 영향을 보자. 최근 복지국가의 연구는 자본주의가 경제가 고용과 관련 제조업 경제에서 서비스 경제로의 이행한 것에 착안하여 그것이 복지체제에 미치는 영향에 주목한다. 이들은 선진국 복지국가가 직면한 삼중의 딜레마(trilemma)를 강조한다(Iversen and Wren 1998). 균형예산, 고용팽창, 그리고 소득평등의 세 마리 토끼를 동시에 잡는 것은 불가능하다는 것이다. 1980년 대 이후 서비스 경제 하에서 정부정책은 이 세 가지 변수의 상대적 조합으로 구성된다. 사민주의 정부는 공공부문의 고용증대와 소득평등의 조합을 추구하지만 재정적자가 악화된다. 대륙형 복지국가는 균형재정과 소득평등을 추구함으로써 실업문제를 안게 된다. 자유주의 복지국가는 균형예산과 민간부문의 고용팽창을 실시하면서 사회적 양극화가 생겨난다. 한국의 경우 1970년 이후 제조업의 고용은 감소하면서 반대로 서비스 부문은 지속적으로 팽창하고 있다. 이와 같은 서비스 경제 하에서 1997년의 외환위기의 결과 노동시장의 규제를 대폭 완화하면서 비정규직이 2005년 7백만으로 크게 증가했다(그림 6 참고). 그동안 비교적 건전한 재정운용으로 재정문제는 아직 심각하지 않으며 질 좋은 일자리는 줄어든 반면 나쁜 일자리가 늘어났다. 비정규직 증가는 다시 소득불평등으로 이어져 사회적 양극화가 더욱 악화되는 결과로 나타났다. ‘국민의 정부’와 ‘참여정부’ 하에서 미국과 같은 자유주의 복지국가에서 흔히 발생하는 사회적 양극화가 심각해졌던 것이다.

세계화는 생산요소의 자유로운 이동을 의미하며 구체적으로 자본자유화(탈규제)와 무역자유화 등으로 나타난다. 하나의 경제가 세계화된다는 것은 무역의존도가 심화된다는 것을 의미한다면 세계화의 수준은 수출이 국민총생산에서 차지하는 비중의 변화를 통해 파악가능하다.

외부적 환경 특히 무역이 국내정치에 영향을 미친다(Rogowski 1987). 19세기 미국정치는 관세를 둘러싸고 대립되었었다. 카메론은 무역의존도가 공공부분의 크기와 깊은 연관이 있다고 주장했다(Cameron 1978). 무역의존도와 강소국의 연관성에 대해서는 1985년 카첸스타인 (Katzenstein)이 저술한 ‘세계시장 속의 작은 국가들’은 캐머론과 더불어 기념비적 문헌이다. 카첸스타인은 유럽의 작은 나라들이 생존하고 나아가 번영할 수 있었던 비결은 이 국가들이 대외적 취약성을 잘 인지하고 있었다는 점(perceptual vulnerability)에 있었음을 술회한다. 작은 나라의 국민들은 자국 체제가 외적 환경변화에 대한 취약하다는 것을 알기 때문에 이에 대해 국내적 합의를 통해 대처하지 않으면 생존 자체가 불투명하다는 것을 역사적 경험으로 터득하고 있었다(심지연 강명세 2005). <그림 5>는 무역의존도와 사회적 지출의 관계를 보여준다. 세계시장에 의존도가 높으면 세계경제의 변동에 따라 경제활동이 많은 영향을 받기 때문에 예를 들어 외적 요인에 의해 국내경제가 불황을 맞이할 경우 사회정책을 통해 피해자를 보호해 주어야 한다. 일부 연구는 세계화가 심화될수록 복지국가는 더욱 강화된다고 주장한다(Garrett 1998; Rodrik 1997). 이러한 가설은 유럽의 강소국의 경험을 기반으로 한다. 유럽의 강소국은 일반적으로 수출의존도가 높다. 경제규모가 작기 때문에 높은 생활수준을 유지하기 위해서는 교역하지 않으면 않된다. 스웨덴, 핀란드 및 노르웨이 등의 수출의존도는 30-40%로서 한국과 비슷하다. 한국은 무역의존도에서는 이들 나라들과 비슷하지만 사회적 지출은 멕시코보다도 낮은 수준이다. 한편 최근 경제적 기적으로 평가되는 아일랜드는 높은 의존도와는 아랑곳없이 복지국가 수준은 미국보다도 낮다.

한국의 경우 팽창의 필요가 인정된다면 그 재정적 기반은 조세 증가이다. 위에서 말한 것처럼, 증가하는 복지수요에 대해 적절한 제도적 공급이 이루어지자면 조세개혁이 뒤따라야 한다. 이런 점에서 카츠넬슨이 말한 것처럼 복지국가는 치열한 경쟁의 장이다. 투표자는 막연하고 장기적으로 수혜가 오는 복지를 위해 지불해야 하는 당장 늘어나는 세 부담을 더 부담스러워하기 쉽다. 이러한 조세와 복지의 갈등은 종종 커다란 정부에 대한 반론으로 확산되기 쉽다. 보편주의적 복지국가를 위해서는 직접세의 재정이 필수적이다. 그러나 다음 선거를 의식하는 정치엘리트에게 복지세와 같은 직접세보다는 간접세의 유혹이 더욱 매력적이다. 이와 같은 유혹을 이겨내는 방법은 확고한 지지기반이다.

마지막으로 한국복지국가의 수준에 영향을 주는 것은 노동계급의 힘이다. 노동계급의 힘은 노동시장의 통제력과 정치시장에 대한 영향력을 통해 발휘된다(강명세 2006a). 다시 말해서 노동조직률이 저하되면 노동계급은 과감한 사회정책의 확대등과 같은 사회적 요구를 위한 노력에서 성공하기 힘들다. 마찬가지로 사회정책이 입법화되는 국회에서 노동정당의 의석이 충분치 않으면 노동계급에 우호적인 사회입법을 실현할 수 없다. 해방 후 지금까지 한국의 노동계급은 위 두 가지 전선 모두에서 성공하지 못했다. 기업별 노조는 더욱 굳어져서 산별조직의 건설은 사실상 불가능하다. 한편 정치적으로 최소한 지난 20년 동안 지역주의 정당체제가 고착화되면서 정치세력화는 비례대표제가 가져다 준 지분 외에는 거의 무력하다.

한국의 이러한 상황은 미국의 진보적 역사가들이 미국에서 여러 가지 요인으로 사회당이 정치시장에 진출하는데 실패했던 예외주의와 아주 흡사하다. 미국은 선진국 가운데 사회당이 존재하지 않는 유일한 나라이다. 이에 대한 최근 연구는 Lipset and Marks (2000) 참고하라.

한국의 복지국가는 왜 성장하지 못하는가? 앞의 <그림2>에서 보았듯이 복지국가의 정도를 뜻하는 총사회비 지출의 규모는 나라별로 커다란 편차를 보인다. 이러한 국제적 차이는 왜 생기는 것인가? 특히 한국의 복지국가는 왜 왜소증에 걸린 것인가? 정치학은 오랫동안 정치제도가 사회정치에 미치는 영향에 주목해왔다. 작은 나라 한국은 점점 거세지는 세계화와 탈산업화가 야기하는 불확실성의 시대에 직면해 있다. 불확실성의 시대를 효과적으로 대처하기 위해서는 정치적 안정이 필수적이다. 정치적 안정은 경쟁력을 향상을 가능케 해주는 인프라이다. 한국의 정부 사이즈는 다른 OECD 국가와 비교할 때, 상대적으로는 물론이고 절대적으로도 작다. 이러한 사실은 앞으로 다른 조건이 같다면 한국정부의 규모가 상당 부분 증대할 것이라고 예측된다. 한국의 정부 지출 중 국방비는 그 한계에 도달했다는 점을 고려하면 앞으로 더욱 증가될 부문은 교육 및 사회정책이다. 정부의 사이즈에 영향을 주는 요인은 다양하며 그 중에서 정치제도는 중대한 영향을 주는 것으로 알려져 있다(Alesina and Spolare 2003; Persson and Tabellini 2003). 그렇다면 한국의 정부를 작게 만드는 요인은 무엇인가?

이에 관한 본격적 논의는 강명세 (2006b) 참고하라.

경제정책에 영향을 주는 정치제도 가운데 가장 핵심적인 것은 선거제도와 정부형태이다. 선거제도는 투표자의 선호가 어떻게 취합 되는가 그리고 경제정책에 대한 결정권이 정치인들에 의해 어떻게 획득되는 가를 결정한다. 정부형태는 이러한 권력들이 어떻게 행사되고 정치인 간의 갈등이 어떻게 해소되는 가를 결정한다(Persson and Tabellini 2003). 모든 정치제도는 두 가지 상호 대립하는 측면 즉 대표성과 책임성의 결합을 추구한다. 책임성이 강한 정치제도는 투표자가 정책의 책임소재를 파악하고 정책결과에 대한 책임을 묻는데 편리한 제도이다. 다른 한편 비례대표제처럼 대표성이 높은 정치체제의 경제정책은 투표자 다수가 바라는 것을 반영한다. 대표성과 책임성의 반목은 선거제도와 정부형태에서 잘 드러난다. 단순다수제는 투표자가 정치인의 책임을 묻는데 편리한 제도라면 비례대표제는 정책결정과정에 다양한 이해를 반영하는 것을 특징으로 한다. 비례대표제에서 사회적 소수의 이해가 반영되기 용이하며 따라서 사회적 지출 또한 늘어나기 쉽다. 한편 정부형태 사이에도 차이가 있다. 대통령 중심제는 투표자에게 직접 책임을 지는 대통령 개인에 권력을 집중해주고 삼권분립을 통해 대통령의 권력을 제한한다는 점에서 책임성을 강조하는 제도이다. 의회중심제는 다양한 이질적 세력을 대표하고 통합한다는 점에서 대표성을 강조한 제도이다. 따라서 대통령중심제에서 보다는 의회중심제에서 사회의 다양한 요구를 실현하는 사회정책이 발전하기 쉽다. 결론적으로 비례대표제를 기반으로 한 의회중심제에서 다수제와 결합한 대통령중심제에서보다 사회적 지출이 증가하기 쉽다. 그러한 제도하에서 강력한 사회정책을 희망하는 정당이 권력에 접근하기 용이하기 때문이다.

위와 같은 제도주의적 이론을 한국의 헌정구조에 적용해보면 다음과 같은 결론에 도달한다. 한국의 정부형태는 대통령제, 선거제도는 소선거구제, 기본적으로 다수제에 비례대표제를 혼합한 제도이다. 첫째, 한국의 선거제도는 큰 정부보다는 작은 정부를 지향한다. 다수제는 다당제보다는 양당제와 친화성을 가지는 점에서 대표성보다는 책임성을 강조하는 제도라는 점에서 재정지출은 상대적으로 적다. 이러한 제도에서 사회지출이 필요하다 하더라도 증가는 쉽지 않다. 연정이 아닌 만큼 참여정당의 수가 적기 때문에 고려해야 할 이익이 적으므로 이에 대한 재정지출은 작다. 나아가, 정책실현에 필요한 공공부문도 작을 수밖에 없다.

충청 등을 기반한 소지역주의가 아니라면 양대 정당은 더욱 확고할 것이다. 현재와 같은 민주당과 열린우리당의 분열 역시 지역주의 때문이다.

두 번째 한국이 가진 정부형태는 정부가 커지는 것에 호의적이지 않다. 대통령 중심제는 권력분립을 특징으로 한다면 의회중심제는 권력집중을 특징으로 한다. 권력분립 문제는 경제정책에 미치는 영향 때문에 주요하다. 의회중심제 정부에서 권력은 집중되었기 때문에 정치인은 결탁하여 투표자의 이해에 반하는 정책을 실시할 수 있다. 대통령제에 비해 책임성이 약하기 때문에 정부규모는 늘어나기 쉽다. 반면 대통령제에서 권력은 분산될 뿐 아니라 대통령은 권력남용에 대해 책임을 져야 하므로 재정적자와 같이 정부를 방만히 운영하기 쉽지 않다.

Ⅳ. 결론

한국은 이제 복지에 대한 사회적 수요를 충족시켜야 하는 단계에 와 있다. 그간 한국의 사회복지는 가족이나 기업 등 주로 사적 통로를 통해 이루어져 왔다. 한국사회가 더욱 개방되면서 1997년 외환위기가 증명하듯 외부적 충격에 더욱 민감할 수밖에 없다. 한국은 수출의존도가 40% 정도로서 매우 높으며 세계경제의 변화에 대응할 수 있는 사회적 보호체제를 하루 빨리 만들어가야 한다. 복지국가의 시급한 필요성에 대한 사회적 공감에도 불구하고 한국에서 복지국가가 제도화되지 못하는 것에 대한 중대한 원인의 하나는 현재 한국이 채택하고 있는 정치제도에 있다. 사회정책은 대통령과 의회에 의해 만들어진다. 사회적 보호를 필요로 하는 사회집단이 이 두 가지 정치제도에 접근할 수 없다면 사회정책은 도입되지 않는다. 강력한 사회정책이 가능하기 위해서는 사회적 보호를 가장 필요로 하는 계층을 대변하는 정치세력이 권력에 접근할 수 있는 정치제도를 도입해야 한다. 그러한 정치제도는 선거제도로서는 지금과 같은 다수대표제가 아니라 비례대표제이다. 비례대표제 가운데서도 선거구의 크기가 넓을수록 보편적 사회적 요구가 잘 반영된다. 또한 대통령제 보다는 강력한 정책정당이 존재하는 의회중심제에서 사회정책이 활성화되기 쉽다. 한국이나 미국과 같은 소선거구제에서 의원은 전국적인 보편적 이해보다 자신의 정치적 이해를 결정하는 지역구 문제에 더 민감하다.

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	토론문 1
	한국의 복지국가 구축을 위한 전략
	이 태 수 (꽃동네현도사회복지대학교 교수 참여연대 사회복지위원회 위원)

최근 들어 한국의 복지지형에 새로운 변화가 일어날 조짐이 있다. 노무현정부 초기부터 지금까지 지속되어온 ‘경제와 복지의 선순환’, 또는 ‘동반성장’, ‘경제정책의 사회정책화․사회정책의 경제정책화’ 등의 정책선언이 정치적 수사(rhetoric)에 그친 것이라 혹평할 수 있다하여도 적어도 국민일반의 복지인식에 미친 영향의 정도는 그리 과소평가할 수 없다. 반드시 그 영향이라 칭할 수는 없어도, 최근 한나라당 여의도 연구소에서 실시한 여론조사 결과에 따르면 “차기 정부가 세금을 낮추는 것과 복지를 강화하는 것을 제시한다면 어느 쪽을 더 선호하겠느냐”는 질문에 감세(45.2%)보다 복지강화(50.2%)를 선호하는 답변이 우세하다는 사실, 심지어 한나라당 지지자들도 감세(47.1%)보다는 복지강화(48.5%)를 선호했다는 사실은 한국의 복지정치를 논하는 데에 나름대로 의미하는 바가 있을 것이다.

발제자가 표현한 바 '왜소한 한국의 복지국가‘는 특별히 복지정치를 구현할 동력이 없었다는 점에서 당연한 귀결이다. 산업화의 구조적 모순이 오랫동안 누적되어 폭발할 만큼의 완숙한 발전과정을 거친 것도  아니며, 이익집단이 발호하여 복지의 부문별 진전을 이끌만한 성숙한 토대가 있지도 않았다. 또한 엘리트관료에 의해 복지정책이 국민의 복리를 위해 스스로 정립될만한 그들의 수준이 확보되어오지도 않았으며, 독점자본주의마저 기형적으로 왜곡되어 소수재벌이 전횡하는 ’천민자본주의‘로  자리 잡은 지 오래다. 더군다나 결정적으로 노동운동의 복지정치에 대한 관심도는 매우 미약하여 사회민주주의적 가치와 정책대안의 수용력이 설 땅도 현재 민노당 지지율이 보여주는 바처럼 협소한 지경이다.

그러나 한국 정치․사회 내의 ‘복지추동세력의 부재’에도 불구하고 IMF 경제위기의 광풍과 연이어 몰아치는 세계화의 질풍, 설익은 지식기반사회로의 진입 등의 외인(外因)은 한국사회의 위기에 대한 진면목을 양극화, 저출산․고령화 등의 모습으로 극적으로 노정시키며 복지확대에 대한 사회적 수용력을 증대시켜 왔다. 이 과정에서 한줌도 안 되는 시민사회운동세력과 정치세력, 그리고 복지희구세력의 결합이 오늘날의 한국복지수준이 있게 한 것이라 해도 그리 큰 비약은 아니라 생각된다.

그러나 이 시점에서 한국의 복지지형이 견실한 복지 추동세력을 중심으로 복지국가로서의 기틀을 확립하며 전진하기 위해서는 그에 걸맞는 내적 조건이 확보되어야 한다고  생각되며, 이중 네 가지 측면이 핵심이라 생각된다.

(1) 복지와 경제의 선순환에 대한 정당성 확보 전략

그동안 한국 사회의 담론을 지배해 온 것은 성장담론이다. 이는 정치가, 관료는 물론이고 근대경제학으로 무장한 경제학자를 위시한 학계에서도 주류로 인정되어왔으며, 성장제일주의의 이념적 진지를 구축하는 기반이 되었다.

그러나 한국사회에서 진정 양자가 악순환하는 것인가에 대한 진지한 성찰이 요구된다. 특히 복지와 경제의 선순환에 대한 정당성의 확보는 이 시점에서 양극화 해소와 저출산․고령사회의 위기 돌파를 위한 복지국가 확립에 있어 매우 중요한 격발자(trigger) 역할을 할 것이다. 흔히 복지과 경제가 악순환하는 근거로서 다음의 몇 가지를 들고 있다.

첫째, 근로의욕의 저하 가능성이다. 여기에는 연금의 조기퇴직효과와 실업․상병수당의 근로의욕 감소효과, 그리고 공공부조의 근로유인 감소효과 등이 구체적으로 거론되는 논거이다. 그러나 우리나라는 국민연금의 실질 급여액이 낮아 조기퇴직 효과는 거의 없으며, 은퇴를 전후하여 자녀 결혼기 등의 현금 수요가 많아 연금제도 하나가 조기퇴직을 유도하지 않는다. 또한 상병수당은 존재하고 있지 않으며, 실업수당 역시 매우 엄격하고 급여기간이 길지 않아 근로의욕 감소효과는 극히 미미하다. 기초생활보장 수급자 중 근로유능력자는 자활사업 참여를 조건으로 급여를 받기 때문에 근로유인 감소효과가 크지 않다.  그러나 근로소득액이 높아지면 수급자에서 탈락하므로 일을 하지 않거나 혹은 소득액을 축소 신고하는 경향이 존재하는 것은 사실이다. 어쨌든 전체적으로 우리나라 복지제도에서 근로의욕이 저하할 가능성을 찾는 것은 쉬운 일이 아니라는 결론이 가능하다.

둘째, 저축율의 저하 가능성이다. 그러나 우리나라는 국민연금이 ‘수정적립방식’을 택하고 있어 막대한 사회적 투자자본을 형성하고 있다. 오히려 우리나라 국민연금은 사회적으로 대규모의 투자자본을 형성하고 있다는 점에서 일반적으로 연금제도를 통한 민간저축의 구축효과는 성립하지 않는다.

셋째, 복지재정이 사회적 총투자 자본을 제약할 가능성이다. 이는 우리나라의  복지재정 규모가 미약하여 투자자본 총량을 위축시킬 정도는 아니라는 사실로 방어된다. 오히려 부실한 복지제도가 성장잠재력을 훼손하는 현상에 주목하여 복지확충과 성장의 선순환관계를 유도할 필요성이 있기까지 하다. 일인당 국민소득 1만불 시대에 선진국이 지출한 복지지출비 규모를 볼 때 우리나라의 복지지출비는 미약한 상태임은 명확하다. 따라서 복지재정이 사회적 총투자를 제약할 상황은 아니다.

<표 1>  1만불시대와 2만불시대 각국의 사회복지지출비 비중

나라	1만불 시대		2만불 시대
	달성 연도	사회복지지출(%)	달성 연도	사회복지지출(%)
미국	‘78	13.7	‘88	14.1
일본	‘81	10.4	‘87	11.3
스웨덴	‘77	27.8	‘88	32.2
영국	‘87	18.3	‘96	22.8
독일	‘79	25.7	‘90	29.6
프랑스	‘79	23.5	‘90	30.1
호주	‘80	11.7	‘96	15.7
평균		18.7		22.3
한국	‘95/02?	5.3/?	?	?

자료: LG 경제연구원, LG 주간경제, 2003. 7. 9.

반면 한국적 상황에서 복지와 경제가 선순환 할 가능성은 여러 가지 측면에서 발견된다.

첫째, 복지의 발달로 보건 및 복지의 일자리 창출 효과가 기대되는 측면이 있다. 보건 및 사회복지서비스 분야는 전형적인 노동집약적 산업으로, 여성 취업자의 수가 많고, 고도의 숙련 노동자와 저숙련 노동자의 공동 취업이 가능한 영역이다.  따라서 보건 및 사회복지서비스의 확충은 그 자체가 대규모 일자리 창출의 한 영역이다. 또한 2008년부터 본격화될 노인요양보험과 국민연금 수급이 본격화되면 노인요양 및 실버산업 분야에서 대규모로 일자리가 창출될 것으로 예상된다. 스웨덴의 경우, 1970년대 보육과 보건부문에서 대규모 일자리를 창출함으로써 완전고용을 달성한 경험이 있음은 잘 알려진 사실이다.

둘째, 사회 안전망 구축으로 노동운동의 유연화에 기여한다. 경직화되고 전투적인 노동운동을 합리적이고 유연한 노동운동으로 전환시키기 위해서는 사회안전망의 구축이 전제되어야 한다. 즉 사회안전망 확보는 사측의 경영 투명성 확보와 더불어 노동운동의 유연화를 위한 사회적 합의의 기본 조건이다.

<그림 1> 사회적 합의에 기초한 노동운동 유연화 방안

셋째, 노인과 여성의 노동공급 확대와 출산력 향상이 기대된다. 우리나라 여성경제활동 참여율은 20대 60%에서 30세 전후에 45%로 급감하여 30대 중반 이후에 다시 늘어나는 전형적인 ‘M자형’ 을 보이고 있으나, <그림 2>에서 보는 바와 같이, 선진국은 연령별 차이가 거의 없다.

<그림 2> 연령대별 여성 취업률 비교

최근 한국은행 금융경제연구원의 연구결과에 따르면, 2010년경까지는 인구구성 변화가 성장에 미치는 영향이 크지 않겠으나 이후 성장둔화영향이 뚜렷해져 인구요인만으로도 현재 5% 수준인 잠재 GDP 성장률이 2020년에는 4%선, 2030년에는 3% 수준으로 낮아질 것으로 전망하고 있다. 따라서 보육 및 가족복지의 강화를 통하여 노동력 공급을 확대함은 견실한 경제성장의 필수조건이 된다.

이상에서 우리는 적어도 현시점의 한국 상황에서는 복지와 경제가 선순환 한다는 정당성을 수용할 수 있으며, 이를 통해 지배적인 담론 형성을 형성함이 양극화를 위한 사회정책의 전개에 주요한 실현조건이 된다 할 것이다.

(2) 유효한 정책 수단의 확보 전략

그러나 담론의 확보는 실제 유효성 있는 정책수단에 의해 지지되지 않는다면 하나의 허상에 불과하다. 특히 한국사회의 심각한 양극화 현상들을 보여주는 다양한 면모가 존재한다는 점에서, 그리고 또 하나의 중요한 환경적 요소로서 이러한 양극화를 더욱 심각하게 조장할 수 있는 한․미 FTA체결 등 세계적 무한경쟁체제의 확산 앞에서 우리는 유효한 정책수단을 강구하지 않으면 안 된다.

이를 위해서는 사회정책을 일자리와 교육, 사회복지 사이에 거시적으로는 정합적인 관계를 지니도록 설계되어야 하며, 미시적으로는 사회구성원 각자가 인간으로서의 품위를 지키며 양질의 노동생산력을 보지하고 이를 생산현장에서 발휘하도록 세밀한 사회적 연계망이 형성됨을 의미한다. 이를 jobfare(일자리복지), learnfare(학습복지), 그리고 welfare(사회복지) 등 3자가 조합되는 ‘3-fares'정책이라 명명할 수 있을 것이다.

먼저 jobfare는 일반적으로 사용되는 workfare와는 다른 개념으로서 후자가 '일을 전제로 복지급여가 연결되는'(welfare to work) 제도라면, 전자는 '일자리를 통하여 복지욕구가 충족되게 하는'(welfare with work) 제도라고 볼 수 있다. 따라서 일단 노동시장에 진입한 경우 최저임금 이상의 근로소득을 올리도록 하거나 안정적인 취업자가 되도록 하는 것이 중요한 정책이며, 흔히 적극적 노동시장정책(active labor market policy)이라 포괄적으로 불리우는 정책이 매우 주효한 정책수단이다. 또한 민간부문에서 일자리창출의 한계가 존재한다면 적극적으로 정부나 시민사회가 일자리를 창출하도록 유도하는 정책이 포함된다.

welfare는 흔히 말하는 복지정책으로서, 협의의 복지영역은 물론 보건․의료․주택 등의 영역을 포괄한다. 기초생활보장제도를 통해 국민최저선(national minimum)을 확보하고 건강보험․국민연금 등에 존재하는 광범위한 사각지대를 제도의 개선을 통해 확보하며, 의료의 공공성과 주거의 공공성을 진전시키는 것이 급선무이다. 또한 사회복지서비스의 확대를 통해 보편적인 생활지지서비스를 일상화하여 아동․여성․노인․장애인 등의 취약계층 자신은 물론 이들을 부양해야 하는 가계의 부담을 전체적으로 경감하는 정책이 포함된다.

learnfare는 노동시장으로의 진입을 위하여 근본적인 노동능력을 향상시켜주는 정책으로서, 평생학습체계를 구축하는 정책이 여기에 포함된다. 지식기반사회에 맞추어 지역사회 전체 또는 생산조직, 학교 등이 언제라도 누군가에게 평생학습을 위한 접근성을 확보하는 정책이라 할 것이다.

3-fares를 구성하는 각자 영역의 정책 핵심은 아래 표와 같다.

<표 2> 3-fares 정책의 핵심 내용

구 분 항 목	Jobfare	Welfare	Learnfare
역할	일자리 보장	노동력 보존	일할 능력 신장
특징	노동시장에서의 일자리유지 및 일자리창출 및 적극적 노동시장정책	협의의 사회안전망으로서 직․간접적인 소득보전정책	평생학습체계 구축 등 인적자본 향상을 위한 정책
구체적인 수단	-직업교육 및 훈련강화 -취업정보제공 및 알선 -사회적 일자리창출 등	-기초생활보장제도 보완 -사회보험 사각지대 해소 -국민건강의 보장 -사회복지서비스 확충 등	-평생학습체계 구축 등을 통해 중소기업근로자등의 경쟁약자에 대한 경쟁력 강화

이들 간의 상호 작용은 다음과 같다. 우선 welfare는 노동력의 보전기반을 확보하여 jobfare가 효과를 발할 수 있는 원천을 마련해 주는 동시에 노동자들이 학습기회에 참여하기 위한 기본 조건을 보장하는 것이기도 하다. learnfare는 노동력의 질과 전문성을 고양시켜주며 welfare에 의존하려는 복지병의 원천적 제어 역할을 행한다. 또한 jobfare는 사회구성원의 삶의 안정적 영위를 가능케하는 원천인 근로소득을 확보하는 효과를 지니면서 아울러 복지재원을 확보하는 동시에 지속적/안정적 학습기회를 제공하는 일터를 확보해주는 것이기도 하다. 이런 상호연계효과를 지니고 있는 3-fares 정책이 근간이 되어 FTA의 확대에 따른 양극화 심화가능성을 차단하고 저출산 및 고령화에도 대처하여 여성 및 노인․장애인계층의 취업인구로의 편입을 담보하게 된다.

<그림 3> 3-fares 정책간의 상호 관계

학습참여의 기본조건

보  장

LEARN-fare

복지병 감소

JOB-fare

WEL-fare

복지제도 재원

확보

노동력 보존기반

확보

지속적/안정적 학습

기회 제공

일자리에 따르는

전문성 상시 확보

(3) 담론 지배를 위한 주체 확보 전략

이러한 사회정책 전개의 정당성과 재원조달가능성을 확보하였다해도 이를 주도해 나갈 주체세력의 확보를 또하나의 실현조건으로 추가하지 않을 수 없다. 먼저, 정치권에서는 과거 민주화시대의 민주세력들이 새로운 시대의 담론을 주도해 나갈 세력으로 주목되어야 한다. 진보적 성향의 의원들이 복지국가에 대한 전망을 공유하고 동참을 실현하는 것이 매우 긴요하다.

아울러 아직도 노동계가 복지이슈를 자신들의 우선순위 높은 주요의제로 설정하지 못하는 현실은 유감이다. 이들 노동계와 함께 시민사회진영이 복지운동에 동참하며 신사회 건설의 핵심적인 정책으로서 사회정책을 설정하고 운동의 성과로서 이를 관철시켜 나가는 과정을 통해 담론을 지배할 수 있는 주체세력이 확보되며, 사회정책 진전의 담보역할을 하게 될 것이다.

(4) 재원조달의 가능성 확보 전략

그러나 현실의 정책 구현에 있어 중요한 요소는 재정의 동원력이다. 이에 대한 실현가능성이 인정되지 않으면 모든 정책구호는 구두선에 그친다.  그렇다면 현재의 여건 내에서 재원의 과감한 동원이란 정말 불가한 것인가?

사실 저출산․고령화와 양극화의 해소를 위한 막대한 재원을 확보하기 위해 제시될 수 있는 많은 대안들을 요약해 보면 다음의 여섯 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 소득세 면제점 인하, 간이과세제도 폐지 등 공평과세 구현 방안

둘째, 법인세 및 소득세, 부동산세 등 세율 조정

셋째, SOC 투자 축소, 낭비재원 차단 등 세출 누수 방지 및 세출 절약 방안

넷째, 자영자소득 파악, 탈루․음성소득의 발굴 등 과세기반 확충 방안

다섯째, 소득역진적인 다양한 비과세 감면제도 개편 등 조세감면 축소 방안

여섯째, 국채발행을 통한 적자재정의 일시적 편성 등이 그것이다.

결국 재원확보는 크게 나누어 두 가지인 바, ‘현재의 재정 총량 내에서의 재원확보’와 ‘새로운 재원발굴을 통한 재원확보’ 등을 말한다. 그러나 우리나라의 조세지출과 재정정책이 지닌 미흡한 소득재분배효과를 생각할 때 소득누진적인 방식의 조세정책을 통해 재원을 확보하는 전략이 양극화 해소를 위한 중층적인 효과를 거둘 수 있다는 점에서 매우 유용한 전략으로 인식될 수 있다.

이렇게 볼 때 현재 시점에서는 위에서 제시한 여섯 가지의 통로를 통한 적극적인 조세개혁이 반드시 필요하며, 이와 동시에 이들 재원을 저출산․고령화 및 사회양극화 해소에 명실공히 사용하기 위해 최종적으로는 목적세 도입까지도 검토해야 한다.

적극적 재정확보수단으로서의 목적세 도입에 대해서는 몇 가지를 살펴 볼 필요가 있다.

우선, 현재 국민의 추가적인 조세부담 능력 부분이다. 현재 한국의 조세부담률 수준은 OECD 국가 중 하위에 속하며, 동아시아권․영미국가권․북구국가권․유럽대륙국가권 등 유형별 국가권으로 비교할 때에도 같은 동아시아권 내의 일본을 제외하고는 타국가들과 현격한 차이가 존재한다.

<표 3> OECD 국가권별 조세부담율1) 수준

조세부담율	동아시아		영미국가			북구국가			유럽대륙국가				OECD평균
	한국	일본	미국	영국	평균	스웨덴	덴마크	평균	독일	프랑스	네덜란드	평균
2002년	19.8	15.9	19.6	29.7	28.1	35.1	47.2	35.8	21.5	27.7	25.3	27.1	27.0
최근3개년 평균 (2000-2002년)	19.7	16.7	21.5	30.6	28.8	36.9	47.4	36.4	22.2	28.5	25.3	27.3	27.4

1) 사회보장비를 제외하였으며 국세 및 지방세를 모두 포함한 것임.

위의 결과를 고려할 때 한국의 경우 정부의 적극적 재정정책을 구사하기 위해 최소 5-8%p 의 추가적인 조세 부담 능력이 있다고 보아야 한다. 현재 국민들의 조세 부담 증대에 대한 저항은 사실이지만, 이는 정부에 대한 불신과 경기 침체 가능성 두 가지에 기인하는 바이며, 정부에 대한 불신은 양극화해소 및 중산층 복지제도 확대로 국민들이 재정지출효과를 체감함으로써 서서히 저항을 완화시켜 나갈 수 있고, 경기침체 가능성은 보수적 이념과 시장주의에 기초한 대표적인 반대 논거로서, 서구 선진국의 경험과 시장경제의 한계, 현재 위기상황의 가공할 사회해체 가능성 등에 대한 꾸준한 문제제기와 대응 담론 형성을 통해 대응해 나가야 할 부분일 것이다.

이러한 조세확보 능력이 우리 사회내에 존재함을 확인하였다고 할 때 다음으로는 목적세 도입의 타당성을 검토할 필요가 있다.

일반적으로 목적세의 도입에 대해서는 재정 일반의 관점에서 볼 때 세출과 세수의 연계성이 높아 수익자 부담원칙에 따라 효율적으로 사용된다면 매우 유용한 효과를 내지만, 지출 상의 경직성과 비효율성이 제거되기 쉽지 않아 바람직스럽지 않은 정책으로 평가되고 있다. 그러나 우리나라의 경우 교육세, 농어촌특별세 및 교통세 등과 같이 고유한 목적사업의 원활한 진행을 위해 목적세의 과감한 도입을 진행해 온 경험을 이미 지니고 있다.

교육세는 교육의 질적 향상을 위한 교육재정 확보를 위해 금융보험업 수익금액의 0.5%, 특별소비세액의 30%, 교통세액의 15%, 주류세액의 10% 또는 30%를 취하는 목적세로서 1991년부터 시행하여왔고, 농어촌특별세는 농어업의 경쟁력 강화와 농어업산업기반시설 확충 등을 위해 1995년부터 시행하여 2014년까지 한시적으로 운용하는 목적세로서, 소득세․법인세 등 감면세액의 20%, 법인세 과세표준금액을 5억원 이상 초과한 경우의 10% 등 다양한 세원을 발동하고 있다. 또한 교통세는 도로 및 교통시설물의 확충에 소요되는 재원을 확보하기 위해 휘발유에 630원, 경유에 404원을 부과하는 목적세로서 1994년 시행하여 2006년까지 한시적으로 운용하는 제도이다. 따라서 현재 긴박한 해결이 요구되는 저출산․고령화와 사회양극화를 위해 저출산세 또는 복지세를 도입하자는 것이 그리 무모한 발상으로 치부될 수는 없다.

구체적인 목적세 도입 방식에 대한 검토한다면 다음과 같은 세가지 방식이 우선적으로 고려될 수 있다.

제1방안으로서는 소득세 및 법인세, 재산세의 세율 상향조정을 생각할 수 있다. 저출산․고령화 및 양극화의 문제는 사회전구성원 모두가 책임져야 하며, 또한 이의 해소에서 오는 혜택도 누구나가 수혜대상이라는 점에서 가장 일반적인 세원을 통해 목적세를 부과하는 것은 설득력이 있다할 것이다. 또한 이들 세액으로부터 거두어들이는 세액이 전체 세수의 50% 정도를 차지하므로 세율의 일정한 조정을 통해 일정규모의 재원을 확보하는 것에는 용이성도 확보된다.

제2방안으로서는 2006년에 종료되는 교통세를 전환시키는 것이다. 현재 교통세는 연간 10조원에 달하므로 이를 이제는 저출산세 또는 복지세로 전환할 수 있다. 다만 이는 세출과 세입의 연관효과가 적어 조세저항이 우려된다. 정부는 2007년부터 교통에너지환경세로 전환하여 지속적으로 목적세로서의 운용을 천명하였지만, 교통에너지환경세가 건설교통 인프라의 확보라는 명목으로 대대적인 토목공사를 벌이는 재원 역할을 한다는 점에서도 교통에너지환경세의 복지세로의 전환은 의미하는 바가 크다.

제3방안으로서는 일부 상류층이 소비하는 사치재에 부과하는 방법으로서 사치․향락 소비품목의 억제와 함께 소득재분배효과를 동반할 수 있다. 특히 사치재에 대한 과세는 복지세로서의 타당성을 지니나, 경기침체 논란 및 조세저항이 우려된다 할 것이다.

한편, 목적세를 비롯하여 과감한 조세개혁을 통한 재원조달을 행함에 있어 정치권 및 국민 일반에게 받아들여지기 위해서는 다음과 같은 부분에 대해 적극적인 대응책이 추가적으로 이루어져야 한다.

첫째, 저출산 및 고령화, 양극화가 초래하는 미래사회의 치명적 미래상에 대한 사회적 공감대 제고를 통한 국민의 조세 저항 완화,

둘째, 목적세 등에 대한 일반적인 부정론을 불식할 만한 논리적 근거 제시를 통한 여론주도층의 반발 완화,

셋째, 조세증대에 따른 정책효과 및 국민 편익 증진에 대한 근거와 청사진의 정확한 제시,

넷째, 외국의 운영 사례에 대한 적극 검토를 통한 조세개혁의 당위성 확보 등을 말한다.

	토론문 2
	민주주의 회복이란 관점에서 한국 복지정치는 어떻게 재구성될 수 있을까?
	주 은 선 (서울대학교 사회과학연구원 연수연구원)

발제문을 크게 두 가지 지점에서 보완하는 입장에서 토론을 하고자 한다. 하나는 한국 복지국가 향후 모습에 관한 것이며, 이는 복지국가 발전과 후퇴 개념과 연관된다. 다른 하나는 한국복지정치의 문제에 관한 것이다. 토론은 후자의 문제에 좀 더 집중하여 이루어질 것이다.

1. 먼저 한국 복지국가 전망에 관해 보완을 하고자 한다. 한국 복지국가 현실에 대한 발제문의 진단 즉, 저발전이란 판단에는 이견의 여지가 별로 없다. 그러나 ‘저발전’의 내용을 ‘왜소함’, 낮은 복지지출과 정부규모로 보는 것은 앞서 언급한 사회적 시민권의 확장으로서 시장경제와 대치되는 것으로 복지를 규정한 것에 비추어 볼 때 협소하다. 모든 복지지출은 사회적 시민권 보장, 혹은 탈상품화에 동일한 효과를 가지지 않는다. 누구를 대상으로 한, 어떤 조건의, 어떤 종류(수준)의 복지제공인가에 따라 그것이 구성해내는 사회권의 내용과 수준, 그 효과는 달라지며 그 사회에서 복지제도와 자본주의 체제와의 연관 방식도 달라진다.

거칠게 말하면 복지발전에 노동시민사회단체가 대단한 노력을 기울이지 않아도 한국의 복지지출은 2010년대에 크게 증가하는 것도 가능하다. 지금은 미미한 수준인 국민연금 급여지출 규모가 급격히 커지기 때문이다. 다른 변화 없이 그렇게 연금지출규모가 커져 그리스 등을 따라잡고 다른 OECD 국가와 격차가 줄어든다면, 한국 복지국가에 대해 질적으로 다른 판단을 내릴 수 있을 것인가? 또한 대처집권기에 NHS 조정과 공공주택 민영화 등에도 불구하고 의외로 영국 복지지출이 감소하지 않은 것을 소위 이해관계자들의 저항 혹은 정치가들의 책임회피 동기 등 소위 신정치(new politics)의 작동으로 인한 ‘유지’로만 볼 수 있을 것인가?

한국 복지국가에 대한 전망은 규모에 대한 것뿐만 아니라 한국사회에서 복지가 구성하는 권리의 내용과 형식에 준해서, 또 신자유주의 단계의 자본주의 하에서 수행하는 기능과 연관에 준해서 이루어질 필요가 있다. 소위 신자유주의와 조응하는 최근의 복지재편은 복지의 계층별 분절화와 급여의 선별성 강화, 민영화 등으로 인한 복지시장 팽창을 주된 내용으로 하는 것 같다. 신자유주의적 정책기조 하에서도 복지는 부문에 따라 축소되기도, 팽창되기도 하며 발제에서 한국 복지국가가 팽창과 축소의 양면을 동시에 갖고 있다고 한 것은 이러한 상황을 지칭하는 것으로 추측된다.

그렇다면 한국 복지정책은 어떤 방향으로 진행될 것인가?

한국 사회복지는 시장에서 탈락한 일부에게 ‘재상품화’를 위한 집중된 보장과 서비스를 제공하는 형태로 ‘확장’(?)될 것인가? 사회보험 형식의 주요 소득보장 제도는 노동시장 외부자까자 포괄해내는 보편적 보장 제도로 발전할 것인가, 아니면 재생산 영역에서도 노동시장 내 분할을 고착하고 복제하는 데 머무를 것인가? 혹은 최소수준으로 축소되어 결국에는 사적 보험시장의 확대를 가져올 것인가? 최근 한국에서 횡행하는 사회투자국가론은 보편적인 사회서비스 형성을 위한, 소위 현대화된 발전국가론에 대한 대항담론으로 기능할 것인가, 아니면 한국 자본주의의 새로운 단계로의 진입을 뒷받침하기 위한 새로운 선별성(‘필요’가 아닌 미래 생산성을 기준으로 하는)에 기초한 시장화된 서비스의 팽창을 정당화하는 담론이  될 것인가?

한국형 근로장려세제(EITC) 도입, 장기요양보험 도입과 병행된 노인복지서비스 시장 형성 노력, 퇴직연금 전환  과 병행된 국민연금 축소 시도 등으로 볼 때 잠정적으로 한국 복지국가는 노동시장 양극화를 보완하여 지속가능하도록 지원하고, 시장화된 서비스 제공을 중심으로 하고, 개인연금 등 사적보험 활성화를 통한 금융시장 유동성 지원 등을 지향하는 것으로 보인다. 물론 인상에 기초한 판단에 불과하다.

한국 복지국가 발전 전망에 관한 위의 쟁점들은 정규직, 비정규직, 노인, 여성, 실업자, 장애인 등에 대한 포섭과 배제의 문제, 연대와 고립의 문제를 내포하고 있다. 이는 한국 복지국가 발전에서 제도의 선택과 디자인이 매우 정치적인 이슈가 되어야 함을 의미한다.

2. 한국 복지국가 전망을 결정하는 중요한 요소 중 하나는 새로운 복지정치를 구성할 수 있을 것인가 하는 것이다. 새로운 복지정치 구성을 논하기에 앞서 한국 복지정치의 과거와 현재에 대한 판단이 필요하다.

한마디로 한국 복지국가 발전 문제는 충분히 정치화되어 있지 못하다. 오랜 동안 주요 복지제도 도입과 확대는 국가에 의해 일방적으로 부과된 것이었고, 관료들만의 일이었다. 대중은 수동적으로 되었고, 소위 엘리트인 경제관료의 입장과 국가의 정세적 필요(군부독재-복지확대)가 한국 복지제도를 형성하였다.

한국 복지정치의 이러한 판단은 대체로 최장집(2005)의 통찰로부터 기인한다. 한편 복지정치의 이런 패턴에서 일부 예외적인 사안이 있다면 생활보호법의 국민기초생활보장법으로의 전환, 건강보험 통합 등이다. 물론 국민기초생활보장법 수립 이후 시행령과 시행규칙 설정 단계에서는 관료들의 지배적인 영향력을 행사하였다(김영순).

그렇다면 이러한 수동성과 비민주성은 지금은 극복되었는가? 민주화 이후 노동운동과 시민운동이 사회공공성 확대를 추구하고 노력한 것은 사실이지만 한국복지정치의 비민주성이 아직 극복된 것으로 보이지는 않는다. 한국 민주주의는 대중들의 삶과 직접 맞닿은 사회경제적 이슈, 특히 복지를 제대로 이슈화해서 다루지 못했고 현재도 그러하다. 조금 더 구체적으로 이야기해보자. 첫째 불안정 고용, 빈곤, 이주노동자의 권리, 장애인 교육, 차별 등의 사회경제적 문제들은 정치이슈화되고 있지 못하다. 이는 이슈를 차단하고 선별하는 한국사회 권력관계의 근본 구도가 유지되고 있음을 의미한다. 둘째, 노동자와 서민은 자신의 삶을 규정짓는 사회경제적 정책 결정에 아무런 참여 경로를 갖고 있지 못하다. 정책정당은 고사하고 정당의 대표성은 여전히 문제가 되고 있으며, 시민사회단체의 정책적 영향력 또한 안정적이지 못하다. 셋째, 발제자의 언급대로 한국사회에서 노동계급은 노동시장에서의 통제력과 정치시장에 대한 영향력 양자를 모두 약하며 특히 전자는 심각한 효과를 낳는다. 이는 추후에 좀 더 논의할 필요가 있다. 넷째, 한국 복지제도는 복지동맹을 유발하기보다는 잠재적으로 노동자와 자영자, 노동자와 빈민의 분열 등 다양한 이해관계 분열을 유발할 가능성이 있다(이는 단정적으로 서술할 수 없음.)

한국 복지정치의 이러한 특성은 최근 국민연금 개혁의 정치에서도 관찰된다. 혹자는 한국 국민연금 개혁의 정치를 정당정치의 틀 속에서 합의를 통한 결론도출을 시도한 데에다 공론화도 충분히 이루어진 사례로서 복지정치의 변화를 보여주는 사례로 볼 수도 있을 것이다. 그러나 이 과정에서 대안에 대한 진지한 사고와 제대로 된 사회적 공론화가 이루어졌다고 볼 수 있을까? 대통령과 보건복지부장관이 재임기간 중 개혁 성과를 내고자 하는 동기에서 2006년 후반 2007년 초 국민연금법 개정은 다른 어느 때보다 적극적으로 연금개혁을 추진하였고 정당들과의 타협을 모색하였다. 국민연금 문제를 둘러싸고 정당들이 대선에서의 득실과 대선이후의 정치적 부담을 저울질하면서 ‘사학법’과 패키지로 거래가 이루어지는 상황이 되었고, 주류언론의 관심은 누구와 누구의 연합에 의해 개혁안이 결정될 것인가 하는 것에 집중되었다. 분석은 재정위기에 대한 경고와 위협에 국한되는 등 언론은 보기 드물게 정부에 일사불란한 협조적인 모습을 보였는데 이는 마치 2003년 이탈리아 연금개혁에서 베를루스코니가 장악한 언론이 보인 모습과도 유사하였다. 한편 국민연금 개혁에서 노동조합을 비롯한 시민사회는 의도적으로 배제되었다. 저출산고령화연석회의에서 시도한 연금개혁을 둘러싼 사회적 대화는 보건복지부의 일방통행으로 인해 결국 좌초되었는데 이는 정부에게 노조, 시민사회단체, 이해단체 대표자들은 정책파트너로 인식되고 있지 않음을 보여준다.

민주노동당은 소수정당으로서 구조적 한계를 극복하고자 노력하였으나 성과를 거두지 못했고 오히려 한나라당과의 일시적 합의는 이후 연금제도를 둘러싼 우파정당들 끼리의 거래를 정당화시켜주는 인상마저 준다.

결국 한국 복지정치의 주요한 문제는 비민주성이며, 중요한 과제는 실질적 민주주의 회복이다. 문제는 이를 위한 제도와 주체의 형성이다.

3. 과연 무엇이 한국 복지정치의 ‘저발전’을 야기하고 있는가, 무엇이 전환을 가로막는가?

한국 복지정치의 현 조건을 상황 조건, 제도 조건, 주체 조건으로 다음과 같이 나누어 보자.

상황적 조건: 지구화, 탈산업화 등등  (발표문 참고)

제도적 조건: 정치제도-사회경제정책 결정제도- 정부, 정당, 의회, 사회적협의제도 등

복지제도 - 참여유도적 성격 여부

주체의 조건: 계급구조, 인식기반, 운동역량

그 어느 조건도 현재 전환을 모색하는데 유리하지 않다. 경제구조의 변화는 노동계급의 분화 등 계급구조 변화를 낳으면서 소위 구복지정치 작동의 기반을 약화시킨다. 정치제도 조건은 발제에서 언급된 바와 같다. 한국 복지제도의 성격 또한 수급자 혹은 이해관계자의 참여를 유도하고 있지 못하다. 즉 수급자들을 정치화시키는 효과를 갖고 있지 못하다.

전면적인 비례대표제 도입이 복지정치의 실질적 민주화에 기여할 수 있을 것으로 보이나 어떤 제도틀의 도입이정치지형을 근본적으로 바꿀 것 같지는 않다. 특히 의회중심제로의 전환은 더더욱 그러하다.

그러나 조건을 확인하는 것이 곧 결론을 규정하는 것은 아니다. 정치는 결정론적으로 예단되는 것이 아니라 사람의 일이다. 지금은 복지정치의 전환과 이를 통해 한국 복지국가 미래를 바꾸기 위한 모색이 필요한 때이다. 즉, 현재를 전환점(turning point)으로 만들기 위한 노력, 획기적 전환을 위한 노력이 필요하다. 그런 의미에서 주체, 특히 노동자운동, 시민운동으로 시선을 돌려보자.

4. 한국 복지정치의 전환에서 노동자운동과 시민운동의 역할에 관한 논의는 핵심적이다. 노동운동과 시민운동은 한국 복지정치의 비민주성과 수동성을 극복하기 위해 노력하였으며, 정부와 언론의 이슈 독점과 정책전문성 독점 구조를 깨뜨릴 수 있는 유력한 대항마이기 때문이다. 그러나 이에 대한 본격적인 논의를 전개하기에는 본 토론자의 역량이 충분치 않다. 노동운동과 관련한 다음 몇 가지만 짚고 넘어가자.

한국 노동운동에 대한 걱정과 비판은 여기에서 다시 반복할 필요는 없겠다. 대부분 근거있는 것들이다. 그러나 이 땅의 점점 많은 인구들이 하층의 불안정한 노동자가 되는 가운데 노동운동의 중심적인 역할은 쉽게 폐기될 수 없다. 즉, 양극화와 삶의 상품화가 강화되는 한국 사회에서 노동운동은 친복지 동맹의 핵심이 되어야 한다. 비판대로 여전히 노동운동의 중심은 대기업 남성노동자 중심으로 이루어지고 있지만 산별노조, 지역별 노조 등 다양한 틀을 통해 비정규직, 이주노동자, 여성노동자 등의 포섭과 연대 또한 꾸준히 모색하고 있다. 물론 장애인운동, 여성운동 등과의 연대노력은 아직도 상당히 부족하다. 그러나 노동운동 기반 및 이슈의 확장은 노동운동 스스로의 생존기반 문제임을 스스로 잘 알고 있다. 과거와 같은 응집력 있는 노동자 계급이 친복지 동맹의 핵심이 되는 것은 불가능하지만 ‘다양한 세력’을 아우르는 노동자운동이 이슈를 확장하면서 복지정책 형성에 전방위적으로 개입하는 것은 가능할 수 있다.

중요한 것은 지도부와 대중의 소통구조 확보와, 다양한 이슈에 개입할 수 있는 능력이다. 정부-자본-언론의 동맹과 의사 등 기존의 조직화된 이해집단의 응집성에 맞설 에너지를 어디에서 확보할 것인가? 이는 노동운동, 시민운동, 진보정당 등의 연대와 전문가 및 대중과의 소통을 통해서만 가능하다. ‘의제화’ 통로를 차단당한 상태에서 운동의 동력은 대중과의 직접 소통으로부터 얻을 수밖에 없다.

이와 관련해서 다양한 문제를 지적할 수 있겠으나 최근 문제가 되는 것은 전방위적 활동이 요구됨에도 불구하고 복지이슈에 관한 전문 지식의 공급이 원활하지 못하다는 것이다. 비판과 비관이 지나쳐서 지식인의 거리두기가 심각한 수준에 이른 것은 아닐까? 비판과 함께 지원도 있어야 하는 것이 아닌지...

또한 오랜 동안 이슈가 되었던 사회적 협의 문제를 언급하지 않을 수 없다. 정당정치가 제대로 작동하지 않는 가운데 사회세력들이 정책적 영향력을 행사하는 통로이자, 타협과 조율의 틀로서 코포라티즘적 대화의 틀이 한국사회에서 시험되었다. 어떤 경우에든 새로운 시대 코포라티즘의 협의라는 형식이 갖는 '순치'의 효과는 염두에 둘 필요가 있다. 노동운동이든 시민운동이든 대화 틀에 참여하는 것은 타협에 투항할 것이 아니라 투쟁과 협의의 긴장을 갖고 있어야 함을 의미한다. 프랑스 연금개혁 사례는 이를 잘 보여준다.

마지막으로 대안적 복지모델은 무엇이 되었건, 정치적 효과를 감안하여 설정되어야 한다. 즉, 사회복지 지출을  몇 %로 높이고, 어떤 제도를 도입하는 등의 얘기만큼 제도의 작동에서 민주주의적 참여를 가능하게 하는 대안설계가 필요하다. 민주주의의 깊이와 폭을 확장시키는 복지제도에 대한 고민이 필요하다. 주민참여를 작동 요소로 하는 일차의료시스템 구축 등이 그 예이다.

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