참여연대 정책 간담회

최저생계비 실계측연도를 맞이한                    시민사회의 대응

일시 : 2007년 4월 6일(금) 오후 2시

장소 : 참여연대 2층 강당

주최 :  사회복지위원회

글 싣는 순서

간담회 순서		1
공공부조 제도의 현황과 쟁점 남기철 / 동덕여대 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장		2
토론문 1 / 최저생계비 보장수준의 문제점을 중심으로 류정순 / 한국빈곤문제연구소 소장		18
토론문 2 / 최저생계비 실계측연도를 맞이한 시민사회의 대응 성은미 / 진보정치연구소 상임연구위원		30
토론문 3 / 최저생계비 논란과 관련하여 백종만 / 전북대학교 사회복지학과 교수		34

간담회 개요 및 순서

[사회]	김종해 / 가톨릭 대학교 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

[발제]	공공부조 제도의 현황과 쟁점

남기철 / 동덕여대 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

[토론]        김미곤 (한국보건사회연구원 사회보장연구본부장)

박원석 (참여연대 협동사무처장)

백종만 (전북대학교 사회복지학과 교수)

류정순 (한국빈곤문제연구소 소장)

성은미 (진보정치연구소 상임연구위원)

유의선 (빈곤사회연대 사무국장)

[쟁점토론1]   최저생계비 계측방식에 있어서 상대빈곤선 도입의 실효성 및 최저생계비 증대 전략의 유효성

[쟁점토론2]	자활영역과 기초생활보장제도의 관계 설정 및 공공부조와 영역이 중첩되거나 제도취지의 유사성이 있는 탈빈곤제도에 대한 평가

[자유 토론]   토론자 자유 주제 토론

방청객토론 - 방청객의 토론 및 질의응답

[마무리 토론]  공공부조 제도 등 한국 탈빈곤 정책의 바람직한 방향 설정 및

최저생계비 현실화에 있어서 시민사회의 전략과 역할 제언

[결론]        토론자 마무리 발언 및 사회자 정리

	발제
	공공부조 제도의 현황과 쟁점
	남기철 / 동덕여자대학교 사회복지학과 교수

1. 들어가는 말

- 주지하다시피 2007년은 최저생계비 실계측이 이루어지는 시점

- 그리고 3년 전 최저생계비 실계측 시점에서 참여연대를 비롯한 시민운동계에서는 최저생계비의 ‘현실화’를 위한 캠페인에 많은 노력을 기울인 바 있음

- 국민기초생활보장제도의 특성상 최저생계비는 판정기준과 급여기준선 등 여러 가지의 역할을 동시에 담보하고 있어 이 결정은 큰 의미를 지니고 있음

- 하지만 일차적 보장체계의 취약성에 따른 공공부조의 하중 비대화의 문제는 계속 제기되고 있음

- 또한 최근 빈곤문제에 대한 대책에서 EITC 도입 등에서 보는 바와 같이 전통적인 사회보험과 공공부조의 틀을 벗어나는 형태가 나타나고 있음

- 국민기초생활보장제도 자체가 우리나라 공공부조의 전개에서 가지는 의미와 위상을 폄하할 수는 없음 : 과거 생활보호법의 한계와 빈곤문제의 확산이라는 시대적 상황 하에서 1999년 9월 제정, 2000년 10월부터 시행

- 최저생계비 이하의 모든 국민에게 최저생활을 보장하고 자립․자활을 도모하는 것으로 소득인정액, 근로유인, 자활지원 등 새로운 개념을 법에 도입하여 포괄성, 형평성, 충분성, 생산성 등을 제고하고자 하였음 => 법 정신의 현대성과 내용의 과학성에서는 비교적 높은 평가를 받을 수 있는 법(김미곤, 2005 등).

- 그 이전의 생활보호제도가 가지는 제한점에 비교하여 기초생활보장제도는 몇 가지 중요한 전환을 가져옴

<표 1> 생활보호제도와 국민기초생활보장제도의 주요차이점 비교

구분	생활보호법	국민기초생활보장법
법적 성격	- 시혜적 보호 - 시혜적 용어 : 피보호자, 보호기관, 보호대상자	- 국민의 권리, 국가의 의무 - 권리성 용어 : 수급자, 보장기관, 급여대상자 - 새로운 법률용어 : 소득인정액, 소득평가액, 재산의 소득환산액
선정기준 및 방식	- 선별적 범주형(4가지 조건) 부양의무자 기준 소득기준 재산기준 인구학적 기준	- 일반적 보편성(2가지 조건) 부양의무자 기준 소득인정액이 최저생계비보다 적을 경우
대상자 구분	- 거택, 시설, 자활보호대상자로 구분	- 대상자 구분 폐지(근로능력이 있는 자는 구분)
급여방식	- 일괄적 급여	- 보충급여(최저생계비와 소득인정액의 격차만큼 급여)
급여종류	- 6종 생계보호, 의료보호, 자활보호, 교육보호, 해산보호, 장제보호	- 7종(긴급급여 포함시 8종) 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 자활급여, 해산급여, 장제급여 - 근로능력이 있는 자는 자활에 필요한 사업에 참가하는 조건으로 생계급여 실시
자활지원계획		- 근로능력자 가구별 자활지원계획 수립과 지원 조항 신설

- 국민기초생활보장제도 도입과 관련해서 참여연대를 비롯한 시민단체의 많은 역할 수행 : 국민생활최저선 확보 운동의 한 영역으로 공공부조제도의 개선 요구 : 구체적 요구사항으로는 생활보호대상자 선정기준을 최저생계비 수준으로 상향조정할 것, 급여수준을 최저생계비 수준 이상으로 상향조정할 것, 최저생계비와 가구소득을 비교하여 부족분을 지원하는 보충급여를 실시할 것, 신청방식을 통해 어느 때든 즉시 보호자격이 판정되는 완전한 ‘신청보호’ 방식을 채택할 것, 주택수당을 제공할 것 등 제시(참여연대, 2004) => 적어도 표면적으로 이러한 사항들은 상당부분 국민기초생활보장제도에 관철

- 때문에 2000년부터의 이 제도 시행은 우리나라의 공공부조제도의 전개에서 획기적인 역사적 의미를 가지고 있음. 하지만 이러한 전환 속에서는 반대의 대가적 측면도 있는데 부양의무자 기준의 엄격한 적용과 조건부 수급제도 도입이 병행되었다는 것

- 보수진영에서는 당시 제도 도입 반대에 대한 주장이 제기 : 국가의 경제적 부담, 보충급여와 권리로서의 급여 속성이 수급대상자인 빈곤층에게 도덕적 해이를 유발, 제도운영의 기술적 문제와 관련된 논란 등

2. 새로운 빈곤 양상과 국민기초생활보장제도의 한계 논란

1) 빈곤양상에 대한 새로운 인식

- 최근 우리나라의 빈곤 양상은 과거와 다른 모습을 보이고 있다는 논의가 많음 : 양극화, 신빈곤, 사회적 배제에 대한 논의 등이 이러한 양상을 지적하고 있는 것이라 할 수 있음

- 물론 국민기초생활보장제도의 법제화 시기에서도 우리나라는 IMF에 따른 경제적 위기와 고통을 경험하고 있었고 이는 현재까지도 연결되고 있으나 그 당시 경제위기와 빈곤에 대한 인식은 주로 ‘대량실업’과 이에 따르는 절대 빈곤의 양적 확대에 대한 인식에 초점이 있었음

- 그러나 그 이후 몇 년이 지나면서 빈곤양상에 대해 다른 초점의 인식이 일반화되고 있음

- 적어도 국민기초생활보장제도 도입의 논의에서 충분히 고려되지 못했던 최근의 빈곤양상으로 다음의 점들은 주목할 필요가 있음.

① 노동빈곤(working poor)

- 과거의 실업과 근로무능력에 의한 빈곤이 아니라 노동을 하고 있음에도 적절한 소득이 보장되지 않는 문제 : 비정규직의 양산과 깊게 관련

- <표 2>에서 보는 바와 마찬가지로 근로빈곤층이 전체 빈곤층의 1/3을 넘어서고 있으며 그 중에서도 미취업 빈곤층(빈곤가구 구성원 중 실업자와 18세-65세 사이의 취업을 희망하는 비경제활동인구)의 규모는 취업빈곤층의 61%(노대명, 2005)

<표 2> 한국사회의 근로빈곤층 규모

	근로빈곤층 (Workable & Working Poor			빈곤가구 가구원
	소계	취업자	미취업자	소계	근로능력가구	근로무능력가구
빈곤층의 %	33.5%	22.0%	13.5%	100%	61.6%	38.4%
전체인구의 %	2.6%	1.7%	0.9%	7.94%	4.89%	3.05%

** 자료 : 노대명(2005)에서 재인용

② 상대빈곤

- 신빈곤 양상은 절대빈곤 뿐 아니라 상대빈곤과 밀접히 관련되며 이는 박탈감이라는 의미에서 체감빈곤고통과 직접 관련

- 상대빈곤의 부각은 ‘양극화’라는 용어가 사회적으로 화두가 되는 배경이 되고 있음

엄밀히 본다면 불평등과 양극화는 다른 의미이다. 불평등이 상하위 계층 간의 평균값 격차에 초점이 두어진다면 양극화는 상하위 계층의 분포 측면에 초점을 둔다. 즉, 양극화는 중간계층의 붕괴에 보다 직접적인 관심을 가지는 용어로 볼 수 있다.

- 여유진은 우리나라의 불평등 동향에 관한 연구에서 5분위 분배율, 10분위 소득, 지니계수, 애킨슨지수, 엔트로피지수 등 모든 불평등 지표가 외환위기 이후 최근까지 불평등이 지속적으로 증가하고 있음을 보여준다고 지적. 한국의 분배상황은 외환위기의 표면적인 극복 이후에도 나아지지 않고 있으며 특히 소득계층의 양극화가 진행되고 있는 것으로 평가(여유진, 2006)

③ 복합적 빈곤과 박탈

- 최근 빈곤 양상은 교육, 주거, 보건, 노동, 사회적 소수자 등 다방면의 요인이 사회 중심부로의 재진입을 억제하는 악순환의 구조적 고리를 형성

- 서구 사회의 경우 이러한 측면에 초점을 두어 사회적 배제라는 개념으로 다차원성과 과정적 역동성 중심으로 빈곤 개념을 대체하기도 함

- 우리나라에서 특히 주거와 교육 영역에서 소득이나 재산의 일반적 상황으로 설명하기 힘들 정도의 불평등과 양극화가 두드러져 국민의 고통을 가중시키고 있는 상황

④ 여성빈곤

- 신빈곤의 논의와 관련하여 성(gender)의 논의 역시 중요성을 더하고 있음

- 최근 가족구조의 변화 양상 속에서 빈곤의 여성화가 두드러진다는 관측(윤홍식, 2003 참조).

- 김유선(2004)에 따르면 전체 비정규직 중 절반이 넘는 51.7%인 421만 6천명이 여성이고 이는 전체 정규직 중 여성이 29.2%라는 점과 대조적. 여성의 경제활동 참가율은 경제위기 전 41.2%에서 2002년 41.6%로 소폭 증가했지만 이 증가한 여성들의 취업은 상당부분 비정규직으로 채워지고 있는 실정. 결국 지속적으로 하락하는 노동소득분배율로 인한 분배구조 악화의 폐해가 여성들에게 주로 돌아가고 있음. 사실상 빈곤의 여성화는 비정규직의 여성화와 관련

2) 국민기초생활보장제도의 한계 논란

- 신빈곤이나 사회적 배제의 양상은 논외로 한다고 해도 90년대 후반 이후 우리사회 빈곤의 심화 문제는 사회적 위기를 논하기에 충분할 정도로 심각

- 도시가계조사자료를 활용한 남찬섭과 허선의 분석(2005)에 따르면 우리사회 절대빈곤율은 1998년의 7.52%, 1999년 10.74%까지 올라갔다가 이후 하락하여 2002년 5.15%까지 떨어졌으나 2003년 6.27%, 2004년 6.53%로 다시 증가하고 있음. 더욱이 절대 빈곤의 기준 자체가 낮은 점 등을 감안한다면, 빈곤의 체감도는 과거 어떤 시기보다도 강하게 나타나고 있음

- 그렇다면 빈곤에 대처하기 위한 대표적인 대책인 국민기초생활보장제도는 효과적으로 기능하고 있는가? => 기본적으로 우리나라의 사회보장제도가 빈곤경감을 가져오는 효과는 다른 나라에 비해 취약한 것으로 평가되고 있음. 우리나라 빈곤층에게는 공적 이전보다는 사적 이전이 큰 영향을 미치고 있다는 점은 주지의 사실. 국민기초생활보장제도 역시 심각해진 최근의 빈곤양상에 대해 적절히 기능하고 있다고 보기 어려움

- 국민기초생활보장제도는 제도 시행 5-6년 간 법 개정 등을 거쳐 몇 건의 보완노력을 진행하여 왔음 : 부양의무자 기준이 일정정도 완화되었고(2촌 이내 혈족에서 1촌 이내 혈족으로의 축소), 최저생계비 계측기간의 변화(5년 주기의 계측에서 3년 주기의 계측으로 기간 축소), 긴급지원제도의 형성 등 => 이는 한편으로 기초생활보장제도가 불충분하다는 인식에 따른 보완 노력

- 기초생활보장제도가 최근 빈곤상황에서 효과적으로 기능하지 못하고 있다는 점은 제정 이후 나타난 여러 논란을 통해 드러나는데 이 한계점은 기본적으로 세 가지 측면에서 살펴볼 수 있음

① 광범위한 사각지대

- 기초생활보장제도의 시행으로 과거 생활보호제도에 비해 절대빈곤계층에 대한 급여가 크게 신장된 것이 사실 : 90년대 중반 이후 140만명에서 150만명 정도의 수급자 수는 별 변화가 없어 보이지만 기초생활보장제도 시행 전에는 생계급여를 받는 대상자는 40만명이 채 되지 않았기 때문에 인구학적 기준을 폐지하고 생계급여를 제공한 기초생활보장제도는 나름의 적극성을 나타내었다고 할 수 있음

생활보호제도에서는 근로능력이 있는 인구학적 조건의 보호대상자는 자활보호대상자로 보아 생계급여를 제공하지 않았는데 이 규모가 약 100만명 가량이었다. 이를 제외한 거택보호대상자와 시설보호대상자에게만 생계급여가 제공되었다.

- 그러나 아직도 기초생활보장제도는 사각지대라는 표현이 무색할 정도로 광범위한 사각지대를 나타내고 있어 그 수급률(take-up rate)은 50%를 넘지 못함

<그림 1> 기초생활보장 사각지대

	소득
				A
				사회보험의 실질적 적용계층
	최저생계비 120-130%		B - 근로빈곤, 비정규직 노동자 다수 - 사회보험 및 공공부조 사각지대 - 상대적 빈곤층
	최저생계비
	절대적 빈곤층		C 기초보장 수급자		D 기초보장 비수급자
						재산, 부양의무자

- A 집단을 제외한 B, C, D 집단 모두가 빈곤층이라 할 수 있는데 C 집단만이 수급자가 되고 있다. D 집단은 최저생계비 미만의 소득을 가지고 있으나 재산이나 특히 부양의무자 기준에 의해 수급자가 되지 못하고 있는데 수급률이 50% 미만이라는 것은 D 집단의 규모가 C 집단보다 크다는 의미

- B 집단 역시 (비현실적으로 낮은) 최저생계비보다 높은 수준의 소득을 나타낼 뿐이지 실질적으로는 공공부조가 필요한 집단인데 역시 C 집단보다는 큰 규모

가장 광범위한 조사자료라 할 수 있는 통계청의 가구소비실태조사 2000년 원자료에 따르면 기준을 120%로 할 때 B 집단은 전 인구의 4.2%, D 집단은 4.8%인데 이에 비해 제도에 따른 수급을 받는 C 집단은 3.2%에 불과하다. 이에 따라 국민기초생활보장제도는 그 보장의 충실성은 논외로 하더라도 대상의 측면에서 전체 빈곤층 중에서 30% 가량만을 포괄하여 보장하는 것으로 보아야 한다.

- 국가 복지의 확장을 주장하는 진영에서 기초생활보장제도에 대해 논의할 때 빠지지 않는 단어가 ‘사각지대’가 될 만큼 기초보장제도가 포괄하지 못하는 광범위한 빈곤층의 존재는 제도의 큰 한계점이 되고 있음

② 탈빈곤과 자활지원의 실패

- 국민기초생활보장제도는 단지 급여를 일괄적으로 제공하려는 ‘부양’의 의미를 가지는 것만이 아니라 자활계획의 수립과 지원, 조건부 수급, 자활급여의 제공 등 여러 가지의 제도설계 형태로 자활과 탈빈곤을 도모하는 것

- 기본적으로 탈빈곤 혹은 자활성공의 여부는 측정 혹은 평가하기 어렵다는 점이 고려되어야 하며 ‘빈곤퇴치’는 하나의 제도로 성과가 이루어질 수 없는 영역

- 탈빈곤정책의 관점에서 본 기초생활보장제도, 특히 탈빈곤을 목표로 했던 자활과 관련해서는 어떻게 평가되고 있는가, 다양한 해석이 가능하겠지만, 당초 기대했던 성과를 거두지 못했다는 평가가 지배적 : 자활지원 등의 설계에도 불구하고 통합급여체계, 차상위계층에 대한 지원의 부재 등은 적극적인 자활노력 경주와 현실화에는 부적절한 설계요인

- 국민기초생활보장제도는 조건부과라는 강제적 기제가 가지는 경직성을 해소하고, 수급자의 자발적인 노력을 끌어내는데 필요한 근로유인체계를 갖추지 못함. 인센티브가 없는 만큼 그에 따른 제재도 형식적 => 그 결과 취업수급자는 자활사업에 참여하기보다 근로활동을  자제하거나 소득을 하향 신고하는 방식으로 제도에 적응하기 시작하였음. 이는 기초생활보장제도가 탈빈곤 정책을 활성화하기보다 그것이 가지는 역동성을 무력화하는 방향으로 현실화되었음을 의미(노대명, 2005)

③ 기초보장제도의 무익성 논란

- 기초보장제도의 한계점에 대한 앞선 두 지적이 대개 제도의 보완과 확충을 지향하는 것이었다면 세 번째 한계점의 지적은 대체로 우파에서 제기

- 대상자의 도덕적 해이, 부당지급 등 관리 소홀에 대한 지적을 필두로 해서 국가재정의 낭비라는 측면을 강조 => 기초생활보장제도가 시장친화적이지 않다는 의미로 해석될 수도 있음

- 이와 관련하여 기초보장제도에 소요되는 막대한(?) 재정과 관련된 사회적 논란이 유발되기도 한다.

<표 3> 기초생활보장제도 지출예산

(단위 : 명, 백만원)

구분	2001	2002	2003	2004	2005
대상자수	1,419,995	1,351,185	1,374,405	1,424,088	1,513,352
급여예산 본 자료의 금액은 대상자가 부분적으로 다르고 벌도법에 의해 관리되고 있는 의료급여 금액은 제외한 수치이다. 일반인들의 생각과 달리 의료급여 액수는 생계급여 등 다른 급여보다 훨씬 더 많은 액수를 나타내고 있다. 이에 따라 2006년 보건복지부 장관이 의료급여에 관한 대국민 보고서를 작성하고 의료급여를 축소하는 대책을 발표하는 등의 움직임이 나타나 사회적 논란이 일기도 하였다.	2,088,073	2,058,561	2,109,153	2,366,116	2,818,411

* 자료 : 보건복지부(2006), 보건복지백서

* 급여예산은 기초생활보장 수급자에게 지원한 생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여를 포함한 금액

- <표 3>에서 볼 수 있는 바와 같이 의료급여를 제외하고도 3조에 달하는 급여 예산이 투입되지만 실제로 빈곤은 사라지지 않고 있으니(혹은 이 돈이 부당하게 사용되고 있으니) 낭비일 뿐이라는 주장 => 완전한 급여의 폐지나 혹은 ‘무능력자에 대한 최저수준의 생계 유지’에 국한된 낙인적 급여를 주장. 그리고 이러한 입장은 실제에서 최저생계비 상승을 제약하는 압력이나 관련 제도나 정책의 제약조건을 강화하는 것으로 현실화되고 있음

- 이와 관련하여 한 가지 간과하지 말아야 할 것은 우리사회에서의 공공부조는 다른 나라의 그것과는 의미가 다르다는 점 : 서구의 공공부조와 우리나라의 국민기초생활보장제도가 나타내는 여러 수치들을 직접 비교할 수 없는 이유

3. 국민기초생활보장제도의 쟁점

- 친복지적 지형에서는 기초생활보장제도의 강화나 확대에 대한 주장을 하고 있으나 반면 우파의 자유주의적인 지형에서는 국민기초생활보장제도의 축소나 폐기와 같은 주장도 제기되고 있음

- 또한 친복지적 지형에서도 국민기초생활보장제도의 한계에 주목하여 전면적인 탈빈곤대책의 패러다임 전환을 제기하기도 함

1) 대상 선정의 기준

① 최저생계비 논란

- 현재 최저생계비는 계측년도에는 전물량 방식의 계측을 통해 절대빈곤선으로 규정되고, 비계측년도에는 계측년도에 결정된 최저생계비를 조정하는 방식

- 최저생계비 관련의 가장 대표적인 쟁점은 절대빈곤 방식을 계속 유지할 것인가, 아니면 상대빈곤 방식 등을 도입할 것인가와 관련

- 사실상의 의미는 최저생계비 수준을 계속 억제할 것인가 아니면 장기적으로 일정한 수준 이상이 담보되도록 상승하게 할 것인가와 관련 : 절대빈곤선인 최저생계비가 지속적으로 그 상대적 수준이 떨어지고 있기 때문

- 계측년도에 전물량 방식의 활용에서 보수적인 계측이 이루어지기도 하고, 비계측년도에는 물가상승률에 기반하여 3% 씩의 상승만이 이루어지다 보니 최저생계비는 사회의 보편적인 삶의 질과 지속적으로 격차가 벌어지고 있음

- 이에 따라 중위소득(혹은 평균소득)의 일정비율을 최저생계비로 하는 상대빈곤 방식을 도입하여 최저생계비의 수준을 어느 정도 확보하려는 주장이 시민단체를 중심으로 전개되고 있음 : 이는 한편으로 최저생계비 계측을 위한 행정적 비용 절감의 부수적 효과도 있음

- 반대로 절대빈곤선 방식을 주장하는 측에서는 최저생계비를 상대적 수준으로 규정하는 것의 자의성 문제나 실제 정책의 기준선을 상대적 방식으로 결정하는 것의 부담을 제기

이에 대해서는 절대빈곤선의 결정에서도 포함되는 품목과 그 가치의 판단 등에서는 자의성이 포함되는 것이기 때문에 자의성이나 객관성 등 과학성 문제를 제기하는 것은 부적절하다는 반론도 제기될 수 있다

- 하지만 기본적으로 그 이면에는 상대빈곤선을 채택할 경우 최저생계비가 절대빈곤선 방식보다 장기적으로는 높아지게 될 것에 대한 고려가 기반

- 최저생계비 실계측주기도 과거 쟁점이 많이 되었으나 5년에[서 3년으로 단축되어 현재는 크게 부각되지 않음 : 비계측년도에 반복적으로 3%에 국한된 상승이 최저생계비 수준을 실질적으로 떨어뜨리는 역할을 하고 있기 때문에 쟁점화

- 지역별, 가구특성별 최저생계비의 논란도 쟁점 : 지역적으로 차이가 나는 실제 생계비와 무관하게 중소도시 기준으로 일원화되어 있는 점, 가구원의 독특한 특성(예를 들어 장애인 포함 가구 등)이 반영되지 않은 점 등에 대해서도 그 최저생계비 수준을 다양화하여야 한다는(실제적으로는 추가적인 인상이 있어야 한다는) 주장이 제기

② 급여선과 빈곤선 연계의 논란

- 현재 최저생계비가 중요한 논란거리가 되는 이유는 법적으로 발표되는 최저생계비가 국민기초생활보장제도 수급대상자의 선정 기준이 되고 다른 한편으로는 동시에 급여의 기준선(실제 소득과 최저생계비의 차액만큼을 지급하는 보충급여의 원리에 의해)이 되기 때문

- 국민기초생활보장제도에서는 “최저생계비 = 수급자 선정기준선 = 급여 기준선”라는 등식이 주요한 특징 : 이는 사실상 다른 나라의 공공부조에서는 찾아보기 힘든 특징

- 따라서 최저생계비의 결정은 정부의 입장에서는 ‘공공부조 예산’의 기본적 규모를 결정하는 것

- 이에 대해 빈곤선인 최저생계비 자체가 정치적인 고려 속에서 왜곡되지 않도록 하기 위해서는 빈곤선(최저생계비)을 급여선 즉, 수급자 선정기준선이나 급여 기준선과 자동 연결되지 않도록 분리하자는 주장도 나타나고 있음 : 즉, 최저생계비는 ‘건강하고 문화적인 생활을 위한 비용’으로 산정하여 정책적 목표나 전략을 위한 이론적 개념으로 측정하되, 공공부조의 급여선은 따로 정하도록 하자는 것. 이 같은 분리가 최저생계비 현실화(된 상승)의 방안이 되기도 한다는 주장.

- 하지만 빈곤선과 급여선의 분리는 비록 최저생계비 상승을 위해서는 효과가 있을지 모르나 국민기초생활보장제도의 가장 기본골간이 되는 측면을 와해시키는 것이 되므로 일반적인 동의는 잘 이루어지지 않고 있는 상황 : 국민기초생활보장제도가 표명하고 있는 ‘최저생계비 수준에 미치지 못하는 빈곤한 국민 누구에게든 최저생계비 수준에 이르는 보충적 급여를 제공한다’는 상징성 있는 기본틀을 훼손하는 것을 받아들이지 않고 있음

③ 부양의무자 기준 논란

- 사실상 많은 빈곤 노인층이 실제 부양은 받지 못하고 있어도 부양의무자의 존재로 인해 수급을 받지 못하고 있음

- 부양의무자 기준은 법 개정을 통해 어느 정도 완화되었지만 그 완전한 폐지나 혹은 추가적인 기준조정에 대한 요구가 있음.

- 부양의무자 관련 규정은 ‘가족 책임의 우선성’을 나타내는 것이기 때문에 이를 최소화하거나 궁극적으로는 폐지하려는 입장이 나타나고 있으나 우파적 입장 혹은 예산 현실성 주장과의 논란은 지속되고 있음

2) 급여 방식

① 통합급여

- 현재 소위 “all or nothing" 방식의 급여방식인 통합급여 방식에 기초하고 있음 : 소득인정액 수준이나 욕구 등에 따라 개별가구마다 제공되는 급여가 조금씩 달라지기는 하지만 주거급여 등이 빈곤층의 비목별 욕구와 무관하게 일괄적으로 제공되는 체계를 가지고 있어 본질적으로 통합급여체계로 운영되고 있다고 평가(노대명․이현주, 2005).

통합급여와 그 대칭개념으로 개별급여, 부분급여 등의 용어가 혼란스럽게 사용되곤 한다. 통상적으로 통합급여는 제반 급여를 총괄적으로 규정하는 제도와 예산을 전제로 통합적인 기준으로 선정 및 급여가 이루어지는 것을 의미한다. 이는 급여별로 기준이 모두 획일적으로 동일해야 한다는 의미는 아니다. 개별급여는 독립된 제도와 법을 전제로 급여별로 독자적인 선정기준과 급여기준을 가진 독립된 체계가 있는 것을 말한다. 부분급여는 최저생계비에 포함된 모든 비목에 해당하는 급여를 받지 않고 필요한 비목 예를 들어 주거나 의료 등에 해당하는 금액을 받는 급여를 말한다. 자세한 내용은 김미곤(2005b), [기초보장제도 급여체계 개선방안]을 참조할 것

물론 국민기초생활보장제도의 급여 중에서도 의료급여는 독립된 법률을 가지고 있으며, 교육, 의료, 해산, 장제 급여는 대상자나 욕구가 있을 경우만 받고 있어 일반적으로 생각하는 완전한 all or nothing 의 통합급여와는 다소 다른 것이 사실이다.

- 수급자와 최저생계비 바로 위의 수준에 있는 차상위계층 간에 소득역전 현상도 발생할 수 있음 : 수급자들이 노력을 통해 탈수급(탈빈곤)하려는 자활의 방향을 억제하는 기제로 작용할 개연성

- 보수진영에서는 기초생활보장제도가 본질적으로 가지게 되는 빈민의 도덕적 해이 조장 측면이라고 보아 제도의 축소나 폐지를 주장하는 근거가 되어 옴

- 반면, 보수진영의 주장이 비현실적으로 과장된 것이라는 반론과 함께 개별급여나 부분급여를 강화하는 개선방안을 제시하고 있음 : 특히 주거나 교육 영역 등

- 현재의 통합급여체계에 대해 개별급여 형태의 보완책을 실행하는 것은 특히 최저생계비 수준의 억제로 인해 사실상 빈곤에 시달리면서도 법적 지원을 받고 있지 못하는 차상위계층에 대한 자활지원으로서도 의미

② 보충급여

- 보충급여 방식도 수급자의 자활과 탈빈곤을 억제하는 기제로 작용하는 부작용이 발생할 수 있음 : 빈곤선 이하에서 갑자기 최저생계비를 크게 상회하는 정도로의 소득이 아니라면 약간의 소득을 더 올리기 위한 노력은 별 의미가 없는 것으로 여겨지게 됨

- 이 쟁점도 기본적으로는 다른 쟁점에 대한 논란과 마찬가지로 보수진영에서는 빈민의 도덕적 해이와 기초생활보장제도 급여의 무익성을 주장하게 함

- 반대의 진영에서는 역시 제도개선과 인센티브 제공을 통한 자활촉진을 주장

- 실제에서 기초생활보장 수급자의 대다수는 노동능력이 취약한 고령층이나 장애인 등이라는 점 : 따라서 보충급여의 체계가 빈곤층의 근로의욕에 부정적으로 작용하는 것은 사실이지만 이와 기초생활보장 수급대상자 전반에게서 근로회피의 도덕적 해이를 직접 연결짓는 것은 다소 무리한 주장

3) 제도의 관리 운영

- 보수진영이나 보수적 언론에서는 주로 부정수급이나 도덕적 해이 등 ‘국민의 예산 낭비’라는 측면에 초점이 맞춰지곤 함 : “사회안전망 관리 허술... 억대 재산가도 생계비 받아(머니투데이, 2006. 10. 2.)”, “현금 1억 있어도 빈곤층?(국민일보, 2006. 12. 15)” 등

- 대구 불로동 사건이나 최근인 2006년 12월 말 주민등록 말소 여성이 30kg의 체중인 채로 영양실조로 사망할 때까지 아무런 지원을 받지 못했다는 등 수급을 받아야 함에도 그렇지 못한 사례가 사회적 이슈가 되면 이에 대한 대처방안들이 제시되기도 함 => 그 상당부분은 국민기초생활보장제도의 관리운영을 개선하는 것과 관련

- 관리운영에서 과다지급이건 수급의 공백이던 문제가 발생하는 이유는 가장 기본적으로는 관리운영인력과 체계의 부족에서 찾아질 수 있음 : 서울시내 25개 구청에서 보건복지부에 제출한 자료에 따르면 복지전담공무원 1명이 5,779명의 주민을 담당 => 서울복지재단의 2005년 저소득층 복지수요조사에서 기초생활보장 수급가구 중 1/3은 복지전담공무원과 면담을 한 적이 없는 것으로 나타남

- 최근인 2006년 하반기에는 보건복지부 장관의 의료급여 대국민 보고서가 이슈가 되었음. 의료급여의 재정낭비적 요소와 관련하여 소위 의료쇼핑 행태와 무분별한 ‘파스’ 남용 등이 이슈가 되며 의료급여 대상자들의 의료서비스 이용을 제한하는 형태의 법 개정 추진 => 본인부담금제, 수급자의 입원시 생계급여 삭감 폭을 대폭 확대 등 의료이용 제한 조치

- 사실상 의료급여와 관련하여 서비스 수요자와 공급자에 대한 관리운영이 제대로 이루어지지 않아 나타난 (일부의)문제에 대해 수급자에 대해서만 의료서비스 이용을 제한하는 방식의 제도변화 => 의료공급자의 과잉진료, 주치의 제도 등 의료급여 대상자에 대한 건강관리 체계 모색 등 중요한 관리운영의 쟁점을 도외시한 채 수급자 규제책으로 일관

- 기초생활보장제도의 관리운영을 둘러싼 쟁점은 제도도입 시부터 늘 부적절한 수급의 재정낭비와 서비스 공백으로 인한 참극이라는 양 극단의 선정적 이슈를 넘나들고 있음

4) 탈빈곤 제도와의 연계

- 국민기초생활보장제도는 인접한 다른 탈빈곤 정책이나 제도와의 연계가 필수적으로 발생하게 되고 영향을 주고 받음

- 이 관계에 대한 내용도 중요한 쟁점으로 부각되어 왔는데 구체화된 대표적인 사례는 자활영역과의 관계, 그리고 EITC 도입과의 관계에 대한 것 등

① 자활사업과의 연계

- 형식적인 취로사업 등을 전개하였던 생활보호제도에 비하여 자활사업 등 탈빈곤을 위한 프로그램을 실질적으로 포함 : 이에 따라 기존의 생산공동체 운동의 사회적 경험까지를 포괄하여 자활후견기관, 자활근로, 자활공동체 사업 등의 시스템과 프로그램을 연계

- 조건부 수급자, 일반 수급자 중 희망자, 차상위계층 등을 자활공동체 사업에 포괄하게 되었고 이에 따라 국민기초생활보장제도의 시행은 우리나라의 자활운동 전개에도 큰 영향을 끼침

- 그간 자활 프로그램 운영 경험에서 최근 자활사업 참여자와 기초생활보장 수급자를 분리하는 것에 대한 논란도 많이 나타남. 또한 자활지원이나 사회적 기업 지원에 대한 법률 제정 등의 논란에서 자활과 기초생활보장제도의 관계설정은 꾸준히 쟁점이 되고 있음.

- 이에 대해 자활사업의 전시성을 극복하고 실질적 효과를 거두기 위해서는 대상의 분리와 별도의 지원을 현실화해야 한다고 주장하는가 하면 일부에서는 수급자와의 대상 분리가 본질적으로는 자활이 용이한 대상자만을 표적집단으로 삼겠다는 크리밍(creaming)일 뿐이라는 주장도 나타남

② EITC 도입

- 근로빈곤층의 문제에 초점을 둔 참여정부의 대책 안에서 한 축을 차지했던 EITC가 새로운 빈곤관련 제도로서 도입과정 : 기초생활보장제도와 관련하여 몇 가지 쟁점을 제기

- 애초 EITC는 일하면서도 빈곤에서 벗어나지 못하고 있는 ‘근로빈곤층에 대한 사회적 대책’으로 제기된 것 : 일견 보다 적극적인 빈곤정책의 도입으로서 우리 사회의 양극화와 빈곤문제에 적극적으로 대응하려는 시도로 보일 수 있음

- 찬성의 입장에서는 차상위 근로빈곤층에 대한 지원정책이 없는 상황에서 적절한 빈곤대책이라는 점, 공공부조와 달리 근로하는 사람에게 혜택이 가는 제도이므로 도덕적 해이가 발생하거나 소모적이지 않고 생산적 입장에서 지원이 가능하다는 점 등을 부각

- 반면 제도 도입에 반대하는 논지들은 첫째, EITC 도입이 우리사회 근로빈곤 문제의 본질을 ‘적정한 일자리가 부족한 구조’보다는 ‘근로동기’에 초점을 두고 있다는 점, 둘째, 조세환급형태가 비정규 근로가 많은 우리사회 저소득 근로가구에게 적절하게 작용되기 어렵다는 점, 셋째, EITC에 적극적인 부처가 과거 늘 강조해오던 소득파악의 난점, 넷째, 최저임금이나 아동수당 등 다른 관련 영역과의 연계 속에서 나타날 부작용 등을 강조

- 구체적인 EITC의 도입방안에서는 명칭에서부터 ‘근로장려’가 강조 : 입법예고된 내용에서는 자녀를 2인 이상 키우고 있는 빈곤가구가 일을 하고 있음에도 소득이 낮은 경우에, 그리고 자영자가 아닌 저임근로자인 경우에 최대금액 연 80만원 한도 내에서 근로소득세를 환급한다는 내용. 한편으로 “기초생활보장제도의 수급자는 제도적용 대상에서 제외”한다는 점이 명시

- 애초 EITC를 도입할 경우 국민기초생활보장제도와의 관계를 어떻게 설정할 것인가에 대한 논의가 없었던 것은 아님 : EITC가 국민기초생활보장제도를 (부분적으로) 대치하게 할 것인가, 근로빈곤층에 대해 두 제도가 함께 적용되도록 할 것인가, 국민기초생활보장제도 수급자는 제외하도록 설계할 것인가 등이 논의

- 사실상 정부의 예산부처를 비롯한 보수진영에서는 기초보장 수급자를 포함하는 것에 대해 중복지원이라 하여 ‘당연히’ 기피함

- 기초생활보장제도와 EITC의 관계에서도 ‘근로빈곤층에 대한 보장’을 강조하는 측에서는 대체로 근로빈곤층에 대해 기초보장제도와 EITC와의 동시 적용을 주장하였고, 기초보장제도의 취약점인 ‘근로유인’ 보강을 강조하는 측에서는 기초생활보장제도 적용자를 제외한 차상위계층의 근로빈민을 주 대상으로 적용하는 것을 주장

- 기초보장제도와 다른 탈빈곤 제도와의 관계 영역에서 쟁점에 대한 논란은 다른 영역의 논란처럼 보수진영(기초보장제도 공격)과 친 복지진영(기초보장제도보완 및 확충)의 대립만이 대표적인 상황인 것은 아님. 오히려 친 복지진영 내부에서도 정 반대의 견해가 나타나기도 함

- 이는 더 이상 근대적 수준에서 반 복지 대 친 복지의 대립구도로 간단히 조망할 수 있었던 과거 시대 빈곤문제에 대한 대응이 아니기 때문. 변화하는 빈곤상황 속에서 공공부조제도의 위상을 어떻게 설정해야 할 것인가의 문제가 탈빈곤제도와의 관계 쟁점 속에서 본격화되고 있음

5. 맺는 말

- 지난 세기 말 도입된 국민기초생활보장제도로 인해 공공부조 제도가 보호를 제공하는 범위가 크게 확장되었고 급여의 수준도 많이 향상 : 국민기초생활보장제도가 빈곤층에 대한 근대적 사회보장제도의 기원으로 우리나라에서 역할한 점에 대한 긍정적 평가는 일차적으로 당연한 것

- 그러나 최근의 상황은 더 이상 친 국기법과 반 국기법으로 복지지향성을 판단할 수 있을 만큼 단순하지 않음. 국민기초생활보장제도가 자연스럽게 친 복지진영의 사회구성원들로부터 지지를 받을 수 있던 시점은 이미 지나갔다는 의미. 여타 탈빈곤제도와의 관련성 쟁점 속에서 이러한 상황이 이미 발견되고 있음.

- 근대적 빈곤상황과 이에 대응하는 근대적 사회보장체계에 대해서는 그간 사회복지 진영에서 학문의 속성상 합의되어 온 기초적인 패러다임을 자연스럽게 구축.

- 그리고 이것이 국민기초생활보장제도를 보수진영과의 논란과 대결 속에서 성장시켜온 합의의 맥락

- 하지만 21세기 한국사회의 빈곤 상황은 더 이상 근대적 사회보장 강화라는 기초적 패러다임으로 대응하기 어려운 시점에 도달해 있음 => 따라서 친 복지진영 내에서도 기초보장제도 지지와 확충에 대한 당연한 합의의 시점은 이미 지나간 것으로 보임

- 세계사적 신 자유주의 흐름 속에서 공공부조의 소모성과 비생산성을 비판하는 보수진영은 국민기초생활보장제도가 가지는 권리성 공공부조 급여속성에 대해 지속적으로 공격

- 제도 도입시 한국형 공공부조로 각광(?)받았던 국민기초생활보장제도가 이제는 신빈곤과  양극화의 상황 속에서 친 복지진영으로부터는 새로운 복지증진 패러다임의 창출이나 연계를 주문받고 있고, 반대로 신자유주의적 사조와 정책방향을 가진 보수진영으로부터는 제도 불필요성이라는 공격을 받고 있음. 더 이상 기초생활보장제도라는 이름이 복지증진의 상징이 될 수 없다. 21세기 한국사회의 빈곤상황은 국민기초생활보장제도의 근본적 토대를 위협하고 있음

- 국민기초생활보장제도와 관련된 주요한 몇몇 쟁점들은 사실상 기초생활보장제도의 기본적인 틀과 속성 자체에 대해 문제제기를 하고 있는 것으로 보아야 함

- 물론 법률에 의해 권리로 보장된 공공부조제도가 단기간 내에 급격한 축소나 변화를 겪지는 않을 수도 있음

- 그러나 탈빈곤 제도로서 효과적으로 기능하기 위해서는 양극화의 빈곤상황과 사회적 배제의 현상, 신자유주의 질서 속에서 예상되는 새로운 사회적 위험을 감안하여야 함

- 21세기 한국사회에 적합한 사회보장과 탈빈곤 정책 혹은 탈배제 전략 속에서 국민기초생활보장제도의 위상과 모습을 구상하여야 함 => 중요한 것은 제도 자체의 유지가 아니라 제도의 목표를 효과적으로 달성하는 것

- 현재와 같이 공공부조에의 과도한 하중이라는 점을 감내하면서 현재의 기초보장제도를 강화하고 보완하는 것이 적절한 것인지, 아니면 새로운 사회적 상황과 위험에 조응하는 전체적 사회복지체계 변화를 모색하며 그 안에서 국민기초생활보장제도의 위상을 재설계할지를 고민해야 할 시점

- 동시에 이러한 공공부조 위상에 대한 원론적 고민을 최저생계비 실계측년도라는 현재 상황의 특성을 반영한 전략적 고민과 결부시켜야 함

<표 4> 2007년 최저생계비 계측조사 및 심의의결 일정계획

주요내용	계측조사	전문위원회	중생보위
표준가구선정 가구균등화지수 설정 지역구분방식 결정	2월-3월	2월-3월	7월-8월
비목별 마켓바스켓 구성 검토	4월-6월	6월
가구유형별 추가비용 산출결과 및 적용방안	4월-6월	7월
07년 최저생계비 계측결과 검토(지역별, 가구규모별) - 상대적 방식, 반물량방식 등에 의한 최저생계비 - 지역별 최저생계비 적용여부	5월-6월	6월-7월
08년 최저생계비 및 현금급여기준선 검토(비계측년도 최저생계비 추정방식 포함)	6월	7월

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	토론문 1
	최저생계비와 보장수준의 문제점을 중심으로
	류정순 / 한국빈곤문제연구소장 poverty21@korea.com

최저생계비의 하향화

최저생계비의 평균소득에 대한 비율이 점점 낮아짐. 최저생계비의 평균소득에 대한 비율이 <표 1>과 같이 점차 낮아짐. 평균소득 대비 최저생계비 수준은 △덴마크(82%) △아이슬란드(78%) △노르웨이(67%) △핀란드(59%) △네덜란드(56%) △스웨덴(54%) 등의 북유럽 국가들은 말할 것도 없고 OECD 분석에 의한 생산직근로자 평균임금 대비 최저소득보장 수준인 36%에도 크게 못 미치는 수준.

<표 1> 평균소득에 대한 4인가구 최저생계비의 비율

(단위: %)

년도	88	94	99	04	07
비율	45.2	41.4	33.3	30.5%	30.0(?)

자료: 한국빈곤문제연구소, ‘1988년, 1994년 & 1999년의 최저생계비 비교, 2004

한국보건사회연구원, ‘최저생계비 계측 대안 모색연구 보고서’, 2007

최저생계비의 불안정성

김안나(2005)는 1990년부터 2004년 동안의 복지부에서 발표하는 최저생계비를 기준으로 절대빈곤율을 추정했는데, 그 결과는 [그림 1]에 나타난 바와 같이 상대빈곤율은 비교적 안정적인데 비하여 절대빈곤율은 연도별로 들쭉날쭉하게 나타남. 그 이유는 최저생계비가 지표로서 불안정하기 때문. 발제문에서 절대빈곤율이 1998년의 7.52%, 1999년 10.74%까지 올라갔다가 이후 하락하여 2002년 5.15%까지 떨어졌으나 2003년 6.27%, 2004년 6.53%로 다시 증가하고 있다고 했는데, 지표자체가 불안정하기 때문에 이 수치는 아무런 의미가 없음.

[그림 1] 절대빈곤율의 불안정성

자료 : 김안나(2005)

지역별 가구특성별 최저생계비 차이 미반영

최저생계비 수준의 다양화 필요

◈ 개정 방향: 상대적 빈곤선 설정 ◈

- 최저생계비는 평균소득의 50%로 설정

- 생계비가 더 필요한 대도시 거주가구, 노인, 모부자가구, 장애인가구에게는

가산금 지급

사기성 부양의무자 기준

국민기초생활보장법의 개정으로 부양의무자 범위가 2촌에서 1촌으로 축소되었다. 얼핏 보면 제도가 많이 후해진 것 같이 보이나 실제로는 한 보장가구로 간주하는 기준이 변하지 않았기 때문에 별로 달라진 것이 없다. 구체적으로 작년과 같은 기준과 같은 기준과 다른 기준을 사례별로 정리하면 다음과 같다.

◈ 작년과 같은 기준 ◈

○ 따로 살 경우에는 조부모와 손자간, 형제 간(미혼형제 포함)이나, 아들을 사별한

며느리와 시부모, 딸을 사별한 사위와 장모 간에 부양의무가 없다

○ 부모가 없고, 소득이 있는 손자가 조부모와 한 집에 살면 한 식구로서 서로 부

양해야 된다.

○ 아들이 죽고 손자만 있을 경우에는 따로 살면 손자는 할머니의 부양의무가 없으

나 같이 살면 손자가 미혼이거나 결혼을 했거나 상관없이 한 식구로서 서로 부양의무가 있다.

○ 따로 사는 할머니를 부양해야 될 때, 아들이 살아있는 경우에는 소득이 있는 손

자가 아들과 같이 살더라도 부양의무자인 아들가구 소득 산정에 손자의 소득은 제외된다.

○ 출가한 딸네 집에 같이 사는 장모는 한 식구, 동거인, 세대분리 등의 주민등록상

의 상태에 상관없이 실제로 생계와 주거를 같이 할 경우에는 개별보호가 가능하다.

○ 시댁에 같이 사는 아들이 사망 며느리는 자녀가 있거나 없거나 상관없이 개별가

구로 보호가 가능하다.

◈ 작년과 다른 기준 ◈

이와 같이 작년과 거의 모든 기준이 동일하다면 도대체 무엇이 달라졌는가? 단지 2촌인 형제간이나 조손간에 더부살이하는 개별보호가구에 대한 무료임대소득 산정기준이 약간 완화되었고, 따로 사는 미혼형제간의 부양의무가 없어졌다.

☞ 2촌간(형제, 조손)에는 수급액 산정에 있어서 부야의무자가 아니라 제3자의 집에 거주하는 것으로 간주합니다. 즉, 작년에는 무료임대소득은 <표 2>에 나타난 바와 같이 최저주거비 혹은 임차료으로 산정했는데, 올해부타는 주거급여를 적용합니다. 따라서 생계급여에서 무료임대소득으로 삭감하는 금액은   1~2인 가구는 33천원, 3~4인가구는 42천원, 5~6인 가구는 55천원으로서 작년보다 약간 더 적어진다.

<표 2> 2촌간의 무료임대소득 산정 기준의 변화

(단위: 원)

가구규모 구 분	1인	2인	3인	4인	5인	6인
최저주거비	73,913	123,837	166,067	206,808	239,111	272,532
임차료	55,211	92,502	124,047	154,479	178,609	203,572
주거급여	33,000		42,000		55,000

1) 최저주거비 - 최저주거비는 최저생계비 내에 포함된 주거비를 의미한다.

2) 임차료 - 부양의무자의 집에 무료로 거주하고 있는 경우에 적용된다. 부양의무자 집에 살 때 임차료보다 실제 집세가 더 비쌀 경우에는 임차료 대신에 최저주거비를 공제한다.

3) 주거급여 - 부양의무자가 아닌 제삼자의 집에 무료로 거주하거나 임차료 산정이 어려울 경우에는 생계비에서 주거급여를 제하고 지급한다.

☞ 미혼의 형제간에는 작년에는 따로 살 경우에 부양의무가 30%있었으나 올해부터

는 부양의무가 없어진다.

부양의무자기준이 2촌에서 1촌으로 바뀐다면 당연히 형제간이나 조손간은 같이 살아도 부양의무가 없어야 마땅하다. 이러한 작년과 별로 달라진 것은 없고 복잡해지기만 해진, 말장난같은 제도의 변경은  명백한 기초생활보장법의 정신에 위배되는 처사로서 이렇게 할 바에야 도대체 왜 법까지 개정하면서 부양의무자 범위를 줄인 것인지 알 수 없다. 사기극과 같은 부양의무자기준 완화를 보자니, 참여정부의 속임수 정책의 실체를 보는 듯 하여 허탈하기 짝이 없다. 시민단체들은 이 문제를 크게 제기하여 당장 기준이 개선되도록 하여야 할 것이다.

◈ 문제점 ◈

부양의무자의 범위는 사실상 축소되지 않았음. 이 점은 위법으로서 시민단체들은 크게 문제를 제기해야 될 것으로 사료됨.

- 부양능력 미약과 있음 기준 폐지

- 간주부양비의 폐지, 그것이 어려우면 출가한 딸 정도의 완화된 기준 적용

낮은 보장수준

최저생계비에 대한 최고생계 급여기준의 비율 변화

위에서 살펴본 바와 같이 최저생계비의 상대적 수준은 점점 더 낮아지고 있다. 그럼에도 불구하고 복지부는 말도 안되는 이유들을 붙여서 최저생계급여를 전액 지급하지 않고 있다. 소득평가액이 0 이고, 재산이 기본재산 공제액 이하이며 간주부양비도 부과되지 않는 4인가구가 최고로 많이 받을 수 있는 생계급여는 <표 3>에 나타난 바와 같이 최저생계비보다 훨씬 더 낮은 수준이며, 차츰 더 낮아지는 추세를 보이고 있다.

4인가구의 삭감액수는 20002년에 118,371원이었으나 차츰 높아져서 2007년에는 216,068원으로 증가되었다. 그리고 최저생계비에 대한 삭감액수의 비율은 2002년 11.96%에서 2007년 17.92%로 높아졌다. 이러한 사실은 복지부에서 최저생계비를 인상하였다고 하나 실은 그렇지 못함을 나타내 주고 있다.

일인가구의 경우에 삭감액수는 20002년에 41,315원이었으나 차츰 높아져서 2007년에는 95,943원으로 두 배 이상 증가되었다. 따라서 최고생계급여에 대한 삭감액수의 비율은 2002년 11.96%에서 2007년 22.0%로 두 배 정도 높아졌다. 따라서  일인가구의 최고생계급여인 339,978원에 대한 최저생계비에 포함되어 있는 최저식품비 175,240원의 비율인 엥겔계수는 51.5%로서 기아빈곤수준이다.

이러한 사실은 복지부가 겉으로는 최저생계비를 인상하였다고 하나 실은 수급권자의 반이 넘는 일인가구의 생계비를 삭감하는 정책을 통하여 보장수준을 기아빈곤수준으로 낮춘 것을 알 수 있다.

선진국들은 최저생계비 이외에 부과급여들을 더 지급하는데, 한국 정부는 더 지급하지 않을 뿐만 아니라 최저생계 수준이 매년 일정함에도 불구하고 온갖 씨날에 닿지도 않는 비논리적인 이유를 들어서 생계비를 삭감하고 있다. 이러한 처사는 기초생활보장법의 기본정신을 훼손하는 처사이다.

<표 3> 생계비 삭감액과 삭감율의 변화

가구원수	삭감율	2002년	2004년	2006년	2007년
4인가구	최저생계비	989,719	1,055,090	1,170,422	1,205,535
	최고생계급여	871,348	886,901	959,424	989,467
	삭감액수	118,371	168,189	210,998	216,068
	삭감율(%)	11.96	15.94	18.03	17.92
1인가구	최저생계비	345,415	368,226	418,309	435,921
	최고생계급여	304,100	291,186	324,909	339,978
	삭감액수	41,315	77,040	93,400	95,943
	삭감율(%)	11.96	20.92	22.32	22.00

(단위: 원)

자료: 보건복지부, 국민기초생활보장사업 안내, 각 년도

◈ 현물급여를 빙자하여 생계비를 삭감하는 근거 ◈

기초생활보장 수급권자들은 생계급여 이외에 현물급여와 타법 지원액을 지급받고 있는데, 복지부의 논리에 의하면 이 금액은 생계급여에서 제외시키지 않으면 2중급여가 된다는 것이다. 2005년 기준의 삭감내역은 다음과 같다.

그러나 실제로는 아이가 없어서 급식비 지원을 받지 않는 가구에게서도 급식비를 빼고, 병원에 가지 않아서 사실상 현물급여로 의료혜택을 받지 않은 가구에게도 삭감하기 때문에 모순이 많다.

(단위: 원)

급식비	53,826	쓰레기봉투	806
보건의료비	35,856	교육비	49,788
TV수신료	2,652	주민세	438
국민연금	10,503	건강보험	14,068
전화요금	1,061
		합계	168,998

◈ 개선 방향 ◈

보장수준 = 최저생계비 = 선정기준선이 되어야 함

다른 선진국들은 현물급여는 최저생계비 이외에 더 주는 급여로서 후하다. 그리고 장애인, 노인, 도시저소득층, 모부자가정 등의 생계비가 일반가구보다 더 필요한 가구에게는 가산금, 상병수당, 아동부양수당 등의 형태로 더 지급한다. 생계비는 전액 지급되어야 할 것이다.

장기입원환자의 생계급여 삭감

지난 9월부터 장기입원 의료급여 환자가구의 생계급여가 <표 4>에 나타난 바와 같이 최고 무려 72.1%(1인가구의 경우)나 삭감되었다. 따라서 30일 이상 장기입원 일인가구 환자의 최고생계비는 단돈 7만9천원에 불과하였다. 복지부가 밝힌 공제이유는 다음과 같다:

○ 수급자가 입원 시 기본적인 숙식이 해결되고 그 비용이 의료급여에서 지원됨에

도 생계급여액 대부분을 지급함으로서 장기입원에의 경제적 유인발생

○ 특히, 「의료급여수가의 기준 및 일반기준」 개정으로 식대가 의료급여 수가에

포함됨에 따라 생계급여액 산출기준 중 식료품비 부분의 이중지급 노란 제기 가능

○ 또한, 현행기준은 연속하여 입원하는 1인 단독세대에 한하여 생계급여액을 공제

함에 따라 일시 퇴원 후 재입원시 제한이 어렵고, 다인가구 시설 수급자에 대한 통제도 곤란

위와 같은 이유로 2006년 하반기에는 6개월 동안 30일 이상 입원한 일인가구의 경우에 <표 5>에서 보는 바와 같이 최고생계급여의 75.1%나 되는 245,023원을 삭감했다. 삭감된 비목은 식비, 광열수도비, 가구집기비, 교통통신비이다. 이제까지 환자가 병원에서 주는 식사 이외에 입원 중에 과일, 기호식품 등을 더 사 먹거나, 병후의 회복을 위하여 영양보충을 좀 더 한다든지 건강식품 복용을 할 수 있도록 좀 후하게 제도를 운영하였는데, 야박하게 급여에서 삭감하지 않았는데, 새롭게 삭감하는 제도의 도입을 통하여 의료급여제도와 의료급여 환자가구에 대한 생계보장 수준을 더 낮추었다. 몇 년 전까지만 해도 병원에서 무료로 식비를 지원받더라도 이중급여 라고 호들갑을 떨면서 식비를 삭감하지 않았다. 이러한 후한 제도는 병원에 입원하기 때문에 더 필요한 비용이나 선진국들에게 지원하고 있는, 병원에 입원하고 있기 때문에 벌어들일 수 없는 기회비용으로서의 노동소득을 상병수당으로 지원하지 않는 점이 고려된 인간의 얼굴을 한 복지이었다. 그와 비교할 때 유시민장관의 식비 삭감정책은 설령 전체 식비의 본인부담금 20%를 제외한 나머지 80%의 삭감이더라도 치사할 정도로 인색한 것이다.

그런데 식비는 삭감한 후에 병원에 직접 납입하는 금액인 20%를 다시 환불해 준다는 점에서는 행정력의 낭비이기는 하나 어느 정도 납득이 갈 만한 논리적 근거는 제시하고 있다고 볼 수 있다. 그러나 광열수도비, 가구집기가사용품비 및 교통비를 전액 삭감한 것은 문제가 많다. 광열수도비는 집을 비운 사이에도 기본요금을 부담해야 되는데 어떻게 전액을 삭감하는가? 그리고 가구집기가사용품비의 대부분이 내구재의 감가상각비이다. 그런데 사람이 살고 있지 않으면 감가상각이 전혀 없으므로 전액을 삭감해야 한다는 것이 복지부의 논리인데, 이것이 말이나 되는 것인가? 또한 교통비도 전액 삭감을 했는데, 이러한 처사는 중환자가 병원에 입퇴원 할 때에는 꼭 대중교통을 이용하지, 택시를 타지 않는다는 것을 전제로 한 비정한 계산법이다.

복지부는 환자가 입원하면 밥 먹여주고, 재워주고, 난방과 수도, 전기를 공급해주니 생활비가 적게 든다고 한다. 그러나 비급여 항목의 병원비, 간병비, 기저귀값, 간병인의 교통비 등 실제로 생활비는 더 든다. 의료급여 환자가 주로 이용하는 공공병원의 경우에 병원비를 내지 못하여 퇴원하지 못하고 발을 동동 구르는 환자 들이 많은데, 어떻게 이토록 무자비하게 생계비를 삭감할 수 있을까? 상황이 이러하다 보니 성바오로 병원에 입원한 김00환자는 집으로 돌아가 봤자 줄어든 생계비로는 월세도 부담하지 못한다면서 시설에 입소하겠다고 한다.

또한 입원을 하게 되면 줄어든 급여로 쪽방월세를 감당할 수 없기 때문에 방을 빼주어야만 하는 서울역 앞 동자동에 사는 김00씨는 꼭 입원치료를 해야 되는 중병을 앓고 있지만, 입원을 하게 되면 생계비가 월세보다 적게 지급되기 때문에 방을 빼주어야 하는 점을 크게 우려하여 입원을 못하고 있다. 김씨가 가장 두려워하는 것은 퇴원할 집이 없어져서 병원에서 거리로 퇴원해야만 하는 상황이다. 가난한 환자가 거리로 퇴원하도록 하는 정책이 최저생계의 사회적 보장인가?

장기입원 의료급여 환자의 생계급여삭감은 의료이용권 제한이자 생존권 보장 침해로서 한국이 비준한 UN 사회권규약(2조⋅12조), 헌법(34조 1⋅2항) 및 국민기초생활보장법(2조)에 대한 위반이다. 뿐만 아니라 생계비 삭감이 우려되어 입원을 미룬 환자의 의료비가 오히려 더 들어서 호미를 막을 것을 가래로 막는 결과를 초래할 수 있다. 거택수급자의 최고현금급여는 37만3천원에 불과하지만 시설보호는 일인당 백만원이 넘게 들어간다. 이러한 점을 고려할 때 고, 집에서 치료할 수 있는 환자를 시설로 입원시키는 결과를 초래하는 생계급여 삭감정책은 오히려 예산을 낭비할 수 있다.

위와 같은 문제점들을 들어서 시민단체들이 크게 반발하며 개선을 요구하자, 복지부는 2007년에 제도를 약간 완화시켜 <표 6>에 나타난 바와 같이 식품비만을 삭감했다. 따라서 최고생계급여에 대한 삭감율은 72.1%에서 20.6%p가 줄어들어 51.5%가 되었다.

일인가구의 최저생계비는 435,921원이지만 수급자가 받을 수 있는 최고생계급여는 339,978원으로서 최저생계비이자 선정기준의 78.0%에 불과하다. 그런데 어떻게 생계비 전액을 지급하지 않는 것을 빤히 아는 복지부가 암과 같은 중병환자이거나 거의 생을 마감할 단계에 이른 노인들이 주를 이루는 장기입원 환자의 생계비를 반 이상이나 무자비하게 삭감하는 것은 가혹하기 짝이 없다.

<표 4> 2006년 후반기와 2007년의 일인가구 생계비 삭감액수와 삭감율

(단워: 원, %)

비목	삭감비목	2006년 기준 적용 삭감율	2007년 기준 적용 삭감율
	식료품비	168,208	175,240
	광열수도비, 가구집기 가사용품비, 교통통신비	76,815	0
삭감액 합계		245,023	175,240
최고생계급여		339,978	339,978
최고생계급여에 대한 삭감율		72.1	51.5

* 담당공무원이 인지한 시점과 생계급여액을 공제해야 할 시점 간에 시차가 발생한 경우

과거 초과 지급한 급여에 대하여 반환조치 하되, 향후 지급할 급여에서 상계처리 가능. 다만, 생계급여액이 0원으로 미공제된 금액은 다음달로 이월하여 공제처리하지 않음

실제로 삭감되는 금액의 계산은 식품비 전액을 삼감하는 것이 아니라, 삭감액 중에서 <표 6>에 나타난 바와 같이 식대 중에서 본인부담액을 뺀 금액이기 때문에 아주 복잡하다. 즉, 실제 삭감되는 금액은 환자의 식품비가 일반식, 치료식, 멸균식, 분유 드엥 따라 다르고 본인부담액수도 본인부담면제자, 중증환자 및 경증환자에 따라 다르다.

이러한 주었다가 빼앗았다가 하는 복잡한 방법의 정책은 행정비용을 유발시켜 비효율적이다. 뿐만 아니라 수급권자로 하여금 현물급여와 현금급여의 선택권을 주지 않은 채 생계급여에서 제하기 때문에 선택권의 제한이라는 또 다른 문제점을 유발시킨다.

<표 5> 식대 중 본인일부부담액

식사종류 식대 및 본인부담액	일반식 (산모식 포함)	치료식 (완제품으로 된 경관유동식 포함)	멸균식	분유
식사 가격	3,390원(1식당)	4,030원(1식당)	9,950원(1식당)	1,900원(1식당)
식대의 10% 본인부담액 (중증환자)	1,020원(일)	1,230원(일)	3,000원(일)	570원(일)
식대의 20% 본인부담액 (본인부담면제자 및 중증환자 이외의 자)	2,040원(일)	2,430원(일)	5,970원(일)	1,140원(일)

삭감액수는 가구규모, 입원환자의 수, 입원일수에 따라 다른데, 가구원수와 입원자수에 따른 생계급여 삭감액수는 <표 6>과 같다.

<표 6> 가구규모 및 입원자수에 따른 생계급여 삭감액수

(단위 : 원)

입원자수	가 구 규 모
	1명	2명	3명	4명	5명	6명
1명	175,240	147,617	130,364	121,156	112,995	107,845
2명		295,234	260,728	242,313	225,990	215,690
3명			391,092	363,469	338,986	323,536
4명				484,625	451,981	431,381
5명					564,976	539,226
6명						647,071

☞ 장기입원환자 가구의 생계급여 산출

만약 1인 가구의 경증환자가 최근 6개월 동안 45일 입원하여 일반식을 먹었을 경우에 45일에서 30일을 뺀 반달(15일) 동안의 식품비를 삭감한다. 삭감액을 계산하면 다음과 같다:

최저생계비에 포함된 월식품비 175,240원 /2 -(2,040원 * 15일) = 144,640원

이 환자가 다른 소득인정액이 없을 경우에 받을 수 있는 최고생계급여는 339,978원에서 144,640원을 뺀 195,338원이다.

◈ 개선 방향: 생계비 전액 지급 ◈

위법적이자 생존권침해적인 생계비 삭감정책을 철회하고 종전과 같이 생계비를 전액 지급해야 할 것임.

3. 긴급급여의 들쭉날쭉

긴급급여는 <표 7>에 나타난 바와 같이 작년 1월부터 10월까지는 최고현금급여의 60%이었으나, 11월부터는 최고현금급여의 100% 수준으로 상향조정되었다. 올해 초의 긴급급여는 2006년의 최저생계비 수준이다. 이러한 비과학적인 정책은 실제 현장에서 긴급보호대상자 책정기준이 거의 기초생활보장 수급자 책정기준에 버금갈 정도로 엄격하여 실제로 선정되는 대상자의 수가 형편없이 적기 때문에 책정된 수급자에게 예산을 몰아서 집행하기 위한 방편으로 2006년의 최저생계비가 지급되는 것이다. 다른 수급자들은 최저생계비를 다 주지 않으면서 유독 긴급보호대상자에게만 최저생계비를 다 주는 것은 형평에 맞지 않을 뿐만 아니라 실제로 생활이 어려우나 긴급보호대상자로 책정되지 못한 비수급빈곤층과의 형평성을 고려할 때는 더더욱 문제점이 큰 정책이자, 헌법과 기초법에 명시되어 있는 최저생계의 사회적 보장과는 거리가 먼 것이다.

그런데 2007년인데 왜 뚱딴지같이 2006년의 최저생계비를 지급하는가? 도대체 어떤 근거로 긴급한 상황에 처한 극빈가구의 최저생계비가 아무런 원칙없이 고무줄처럼 늘어났다 줄어들었다 하지 않는데도 불구하고 보장수준을 예산 사정에 따라 이렇듯 고무줄처럼 늘였다가 줄였다 하는가? 긴급급여 수준이 상향조정되었다는 것은 환영할 일이나, 이와 같이 들쭉날쭉 하는 정책이 실제 가난한 사람들의 최저생계수준과는 상관없이 예산사정에 따라 행정편의주의적으로 실시되는 것은 문제가 있다.

<표 7>  긴급급여

(단위: 원)

가구규모 구 분	1인	2인	3인	4인	5인	6인
2007년 긴급급여(2006년 최저생계비와 동일)	418,309	700,849	939,849	1,170,422	1,353,242	1,542,382
2006년 11월 이후 긴급 급여(2006년 최고 현금급여)	357,909	599,653	804,143	1,001,424	1,157,846	1,319,677
차액	60,400	101,196	135,706	168,998	195,396	222,705
증가율	16.9

◈ 개선 방향: 긴급급여 2007년 최저생계비 전액 지급 ◈

2007년 최저생계비를 전액 지급해야 할 것임.

자활사업

근로빈곤층 지원 부족

세계 속의 한국의 보건복지 지표를 도해하면 [그림 2]와 같이 OECD 평균에 크게 미달되어 있으며, 특히 근로가능인구에 대한 소득지원비율이 대단히 열악한데, 이러한 사실은 근로유능력자도 소득이 최저생계비 이하이면 기초생활보장제도 내에서 생계를 보장해준다고 하나, 실제로 현장에서는 소득파악 능력을 빌미로 거의 대부분의 근로빈곤층과 실업빈곤층이 제외되어 있고, 실업급여 지급기간이 짧으며, 실업부조제도나 근로소득지원세제(EITC) 또한 시행되지 않기 때문이다.

급격히 양극화 사회로 치닫는 현 시점에서 세계 경제 10위국의 위상에 걸맞도록 각종 사회지표들을 국제적 표준에 맞추어야 사회적 통합의 위기를 미연에 방지할 수 있는 것은 자명한 일이다. 정부는 안이하게 예산타령만 할 것이 아니라, 10년 혹은 5년 이내에 각종 사회안전망 지표들을 중간인 15위 수준으로 끌어 올린다는 중장기적인 계획을 수립한 후, 매년 그 계획을 실행하는 방향으로 사회지표들을 국제적 표준에 맞게 상향조정을 해야 할 것이다. 세계 10위 경제대국의 위상에 맞도록 소득재분배기능을 갖추어야 시장에서 발생하는 양극화의 완충작용을 할 수 있을 것이다.

[그림 2] 세계 속의 한국의 보건복지 지표

* 출처 : OECD Health Data, 2005, 보건복지부, “양극화를 이겨내는 희망프로젝트 2006”에서 재인용

현재 자활사업은 시범사업 수준으로 운영. 광범위한 근로빈곤 비수급 빈곤층 발생. 장기요양보험의 실시로 확대될 것을 기대. 기본틀을 바꾸지 않는 상태로 운영하는 것이 안전할 듯.

자활사업으로 커버하지 못하는 근로빈곤층을 위한 EITC 제도 도입 필요.

EITC로도 커버하지 못하는 자영근로빈곤층이나 일용직노동자들을 위한 다른 프로그램 필요성이 절실.

	토론문 2
	최저생계비 실계측연도를 맞이한 시민사회의 대응
	성은미 / 진보정치연구소 상임연구위원

1. 최저생계비 계측방식에 있어서 상대빈곤선 도입의 실효성

○ 상대빈곤선의 도입이 한국 사회에서 가지는 두 가지 의미

- 첫째, 최저생계비의 인상

- 둘째, 빈곤에 대한 사회적 시각 교정의 문제

○ 상대빈곤선은 최저생계비를 현실화한다. 혹은 최저생계비를 인상시키는 효과가 있을 것이다

- 상대빈곤선이 도입될 경우(평균소득을 기준으로 하던, 중위소득을 기준으로 하던) 현재 절대빈곤선에 가까운 최저생계비가 인상될 가능성이 있음. 이는 매년 최저생계비와 중위소득(평균소득)과의 격차가 커지고 있기 때문이며, 상대빈곤선을 도입하면 장기적으로 최저생계비의 인상이 가능하기 때문임.

- 그러나 문제는 상대적 빈곤선 도입만이 최저생계비를 인상시키는 유일한 방안인가 하는 점임. 즉 최저생계비를 인상하기 위해서는 상대적 빈곤선이 필수적인 것이고, 현행 방식으로는 최저생계비가 인상될 가능성이 전혀 없는 것인가?

- 실제 최저생계비 인상이 자연스럽게 대상자확대로 연결될 수 있을지는 또 다른 정치적·정책적 문제임. 부양의무자 기준, 소득인정액 제도 등 다양한 제도장치들이 존재하기 때문임. 상대빈곤선을 도입했다고 해도 이를 부담할 수 있는 재정상황이 뒷받침되지 않는다면, 다른 제도장치들의 후퇴가 발생할 수도 있기 때문임. 또한 상대빈곤선을 중위소득 40%, 50%, 60%, 어느 수준으로 결정하느냐 역시 최저생계비를 인상시키는 효과에 영향을 미칠 것으로 보임.

- 또한 현행 전물량방식, 반물량방식의 항목구성, 조사에 따라 최저생계비는 인상될 수 있으며, 때때로 상대빈곤선보다도 높은 수준이 결정될 가능성도 있음.

- 따라서 상대빈곤선 도입을 최저생계비 인상효과에만 집중하는 것은 제한적이라 생각됨.

○ 상대빈곤선 도입의 실효성은 빈곤에 대한 사회적 시각 교정의 첫 출발이다

- 상대빈곤선 도입은 최저생계비 인상효과도 있지만 더욱 중요한 것은 빈곤에 대한 사회적 시각을 변화시키는 출발점이라는데 있음.

- 한국은 빈곤에 대한 낙인이 강한 국가임. 노인이나 아동빈곤에 대해서는 관대한 태도를 취하지만, 빈곤층 스스로 빈곤층으로 구분되는 것을 거부할 정도로 빈곤에 대한 사회적 인식이 나쁜 상황임.

- 여기에다 빈곤층이 해외여행을 갔다 왔다거나 혹은 이른바 ‘파스’사건 등은 단순히 행정의 문제가 아니라 빈곤층에 대한 사회적 낙인을 강화시킴. 즉 빈곤층은 거짓말쟁에다 게으르다는 사회적 낙인. 자신과 빈곤층은 다른 세계의 사람이라는 사회적 낙인이 여전히 우리 사회를 지배하고 있는 상황임.

- 따라서 빈곤층에 대한 소득보장은 사회적 비용으로만 간주되고, 노동유인이 있는 정책들,  노동능력자에 대한 노동강제는 사회적 정의이며 덕목으로 이해되고 있는 상황임. 따라서 이는 빈곤층의 기본생활보장을 목적으로 하는 그 어떤 정책도 사회적으로 이해되고 지지받기 어려운 조건이 되고 있는 상황임.

- 이런 측면에서 볼 때, 게을러서 아주 기본의 생활을 못하는 사람들이 빈곤한 것이 아니라  사회적인 부의 분배 수준에 따라 빈곤이 결정되는 상대빈곤선 개념은 빈곤에 대한 사회적 낙인을 약화시킬 수 있는 계기가 될 수 있음.

- 그리고 이는 장기적으로 빈곤층에 대한 소득보장문제뿐만 아니라 사회보험사각지대문제, 실업부조 도입 등의 밑 거름이 될 수 있다고 생각됨.

2. 자활영역과 기초생활보장제도의 관계 설정 및 공공부조와 영역이 중첩되거나 제도취지의 유사성이 있는 탈빈곤제도에 대한 평가

- 자활, EITC가 대표적으로 기초생활보장제도와 그 목적이 중첩되는 탈빈곤정책임. 이에 대한 평가는 다양하기 때문에 여기서는 개별정책들의 효과에 대한 평가 보다는 이 정책들이 기초법과 어떻게 관계를 설정할 것인가에 집중하고자 함. 즉 전체 사회보장 속에서 기초생활보장제도의 위치를 어떻게 설정할 것인가가에 집중하고자 함.

- 현행 한국의 사회보장의 핵심적인 문제는 누구나 인정하듯이 광범위한 사각지대임. 그 사각지대는 크게 세 가지로 구분할 수 있음. 사회보험의 사각지대, 사회보험과 기초생활보장사이의 사각지대, 기초생화보장제도의 사각지대임.

- 현재 각 사각지대를 해소하기 위한 일련의 대책들이 존재하는데, 문제는 자활사업, EITC의 정책목표와 기초법과의 역할분담임. 아래 그림에도 볼 수 있듯이 자활사업과 EITC는 기초생활보장제도의 사각지대를 축소시키는 방안 중 하나인가? 아니면 빈곤층의 탈빈곤을 지원하는 정책인가?

- 자활사업과 기초생활보장제도와의 관계는 사실상 분리되는 것이 타당함. 현행의 기초생활보장제도에서 노동능력이 있는 조건부수급자가 얼마 없을 뿐만 아니라 단기적으로는 상대빈곤선이 도입된다고 해도 부양의무자 기준, 소득인정액제도로 인해 대상자가 급격하게 늘어나진 않을 것으로 보임. 이런 상황에서 자활사업이 기초생활보장제도와 붙어 있음으로서 자활사업 그 자체의 목적을 찾기도 어렵고 기초생활보장제도의 조건부수급자에 대한 노동강제가 실현되고 있기 때문임.

- EITC 역시 기초생활보장과의 관계가 모호한 상황임. 그 대상자가 기초법 대상자와 거의 유사한 상황에서 EITC는 기초생활보장제도의 사각지대를 축소하는 방안인가? 노동빈곤층의 빈곤탈출을 지원하는 정책인가? 정체성이 모호함.

3. 공공부제 제도 등 한국 탈빈곤정책의 바람직한 방향 설정 및 최저생계비 현실화에 있어서 시민사회의 전략과 역할 제언

- 빈곤문제에 대한 강한 사회적 낙인, 강력한 노동윤리가 관철되고 있는 한국 사회에서 빈곤정책, 빈곤층에 대한 생활보장정책은 항상 제한적일 수밖에 없음. 즉 노동유인이라는 것에서 벗어난 정책대안을 형성할 수 있는 여지가 좁기 때문임.

- 그렇다고 해도 공공부조 제도 등 한국의 탈빈곤정책의 방향을 노동유인에 둘 순 없음. 이는 한국에 이미 존재하는 강한 노동윤리를 굳이 공공부조에서 더 강화할 필요가 없기 때문이며, 동시에 한국의 빈곤층은 상당수 일할 수 없는 빈곤층이거나 노동하는 빈곤층이기 때문임.

	토론 참고자료
	최저생계비 논란과 관련하여
	백종만 / 전북대학교 사회복지학과 교수

최저생계비 논란과 관련하여

□  26차 중생보위 결정사항(2006년 5월 1일)

◦ 2007년도 최저생계비 계측 방식: 전물량방식을 기본으로하여 상대적방식, 반물량방식으로 계측

◦ 가구규모별 최저생계비 산출 방식

- 표준가구 설정은 1차조사결과 최빈가구로 설정

- 가구균등화지수는 1차조사결과를 토대로 재산정

◦ 지역별최저생계비 산출방식은 1차조사결과 감안 전문위원회 검토하고 중생보위에서 심의하기로 결정

◦ 가구유형별 최저생계비 산출방식

- 가구유형별로 계측하되 가구유형 및 가감요인의 적용 등은 중생보위에서 심의

급여선과 빈곤선 연계논란

□ 1차례의 내부 토론회를 가졌으나 결론을 내리지 못함

급여방식에 관한 논란

□ 가구유형별 최저생계비 기준을 달리하여야 한다는 논란과 맞불려 보충급여 방식으로 대응해야 한다는 주장이 팽팽하게 공존하여 결론 내리지 못함

중생보위의 역할

□ 최저생계비 심의 결정이 주요 역할

- 관련하여 최저생계비 결정에 영향을 미치는 계측방식에 관한 결정도 중생보위의 심의 사항임

□ 기타 공공부조제도 전반의 개혁에 대해서는 실질적인 권한이 없고 의견제시하거나 건의하는 수준의 역할에 국한 됨

□ 법20조 중생보위의 권한: 다음사항에 대한 심의. 의결권한

- 생활보장사업 기본방향 및 대책 수립

- 소득인정액 산정방식 결정

- 급여기준 결정

- 최저생계비 결정

- 자활기금의 적립.관리.사용에 관한 사항

- 기타 위원장이 부의하는 사항