‘더 나은 미래를 위한 사회적 투자’

사회적 돌봄을 위한 정책 토론회

일시 | 2006년 9월 29일(금) 오후 2시

장소 | 한국보건복지인력개발원 국제회의실

사회복지위원회

토론회 개요

○ 주제 : 더 나은 미래를 위한 사회적 투자 : 사회적 돌봄을 위한 정책토론회

○ 일시 : 2006년 9월 29일(금) 오후 2시 ~ 5시 30분

○ 장소 : 한국보건복지인력개발원 국제회의실 (3호선 불광역 2번출구, ☎ (02)3156-1114)

○ 주최 : 참여연대 사회복지위원회

○ 사회 : 이영환 성공회대 사회복지학과

○ 발제

『더 나은 미래를 위한 사회적 투자 : 아동양육관련 휴가 및 휴직제도의 정책제언』

윤홍식 전북대 사회복지학과

『아동수당의 도입 필요성과 도입 방안』

김수정 동아대 사회․사회복지학부

『아동 돌봄의 사회적 지원 방안 : 취학전 아동 및 취학 아동의 보호를 중심으로』

김종해 가톨릭대 사회복지학과

○ 토론

고선주 재단법인 서울여성 정책개발부장

김경선 노동부 여성고용팀장

신민식 보건복지부 저출산대책팀장

이남훈 여성가족부 보육재정팀장

이  옥 육아정책개발센터 소장

천준호 KYC 일과아이를위한시민행동 공동대표

최명숙 한국여성민우회 대표

(이상 가나다 순)

글 싣는 순서

발제문

1. 『더 나은 미래를 위한 사회적 투자 :

아동양육 관련 휴가 및 휴직제도의 정책제언』/ 윤홍식  4

2. 『아동수당의 도입 필요성과 도입 방안』/ 김수정   30

3. 『아동 돌봄의 사회적 지원 방안 :

취학전 아동 및 취학 아동의 보호를 중심으로』/ 김종해   54

토론문

1.  더 나은 미래를 위한 투자 : 부모됨, 양육, 교육에서의 일-가족 양립 / 고선주  79

2.「새로마지플랜 2010」과 아동수당 도입 / 신민식   84

3.  보육정책 추진방향 / 이남훈  89

4.   사회적 돌봄을 위한 정책 제안에 대한 토론 / 이 옥   97

5.  토론문 / 천준호  105

	발제1
	더 나은 미래를 위한 사회적 투자 : 아동양육 관련 휴가 및 휴직제도의 정책제언 본 글은 학술적 논문이 아니라 정책제안서임을 밝혀둡니다.
	윤홍식 / 참여연대 사회복지위원회 부위원장, 전북대학교 사회복지학과 교수

1. 총론적 문제의식

총론적 문제의식의 앞 부분은 [윤홍식. 2006. “OECD 21개국의 부모권과 노동권 보장수준을 통해 본 가족정책의 비교연구”. 사회복지학, 53(3)]의 논문의 서론부분을 일부 수정해 전제한 것이다.

1970년대의 두 차례 석유파동으로 촉발된 경제위기는 복지국가 위기의 주요한 원인으로 이해되고 있다. 이러한 경제위기로부터 촉발된 복지국가의 위기는 남성생계부양자에 기반 한 복지체제의 구조적 재편을 요구하고 있으며, 일부 논자들은 전통적 복지국가의 종언을 주장하기도 한다. 실제로 산업화된 유럽국가들에서 전통적인 복지정책들은 지속적으로 축소되어 왔다. 일례로, 전후 복지국가의 전형인 사민주의 복지체제(덴마크, 핀란드, 스웨덴)를 뒷받침하는 적극적 노동시장정책에 대한 예산 지출은 1997-1998년과 2000-2001년을 비교했을 때 눈에 띄게 감소했다 (Taylor-Gooby, 2004a: 213). 스웨덴의 경우를 보면 일자리 창출, 교육훈련 등 적극적 노동시장 정책에 집행된 국내총생산(GDP) 대비 예산규모는 동기간 동안 1.96%에서 1.09%로 무려 45.1%나 감소했다. 반면 아동양육과 관련된 정책프로그램의 급여수준과 자격 등은 대부분의 유럽국가에서 지난 십여 년간 지속적으로 확대되어 왔으며, 향후에도 확대될 것으로 전망되고 있다 (Duvander, Ferrarini, and Thalberg, 2005).

유럽 복지국가에 있어서 이러한 경향은 지난 사반세기 동안 가장 큰 전환이라고 지칭되는 “여성의 노동시장 참여 증가’‘와 밀접한 관련이 있다 (Crompton, 1999, Smith 2001 재인용). 여성의 노동시장 참여로 인해 사회적 위험에 대한 복지국가의 대응이 공적영역인 노동시장에서 사적영역이라고 간주되는 가족영역으로 확대되고 있기 때문이다. 왜냐하면 가족원에 대한 돌봄의 책임을 면제받았다고 간주되는 남성노동자에게 사회적 위험은 실업, 질병, 노령 등으로 인해 노동시장에서 임금노동을 수행하지 못하는 것으로 제한되지만, 가족 내 돌봄의 주 담당자였던 여성노동자에게 사회적 위험은 돌봄의 책임으로 인해 임금노동을 수행하지 못하는 위험을 포괄해야하기 때문이다. 여성, 특히 돌보아야할 자녀가 있는 여성노동자에게 임금노동을 수행하지 못하게 하는 사회적 위험은 공적영역(노동시장)에서 발생하는 실업, 질병, 노령 등과 함께 사적영역(가족영역)에서 발생하는 임신, 출산, 양육 등을 포괄하고 있는 것이다. 실제로 통계청의 2002년도 사회통계조사에 따르면 전체여성의 50.3%가 육아와 가사부담이 여성취업의 장애요인이라고 응답하고 있다 (한국여성개발원, 2004). 특히 어린자녀가 있을 것으로 예상되는 30대 여성의 경우 그 비율은 무려 60.7%에 이르고 있다. 즉, 여성의 노동시장 참여는 필연적으로 사적영역이라고 일컬어지는 가족 내 재생산노동에 대한 새로운 사회적 대응을 요구하고 있는 것이며 (Smith, 2001), 이러한 요구에 있어서 한국도 예외일 수는 없다. 이렇듯 서구복지국가 뿐만 아니라 한국에서도 여성의 노동시장 참여로 인해 돌봄 과제는 복지국가재편의 핵심적 영역으로 부상하고 있다.

특히, 최근 한국사회가 당면한 가장 중요한 과제인 저출산과 고령사회에 대한 정책 대응은 이러한 새로운 사회적 위험에 대한 대응과 밀접한 관련성을 가지고 있다. 더욱이 저출산과 고령화 현상에 대한 대응은 단순히 인구학적 위기를 넘어 한국사회의 전반적인 패러다임의 전환을 요구하고 있다는 것에 동의한다면, 신사회위험에 대한 대응은 한국사회의 패러다임, 특히 복지 패러다임의 전환에 대한 원칙과 방향의 제시와 함께 이에 대한 실천적 역할을 담당해야 하는 과제를 안고 있는 것이다. 현재 저출산과 고령화문제로 대표되고 있는 한국사회의 과제는 단순히 전시적인 출산장려 정책과 고령화 대책을 통해서는 그 대안을 찾을 수 없기 때문이다. 전후 일국적 차원에서 이루어지던 케인즈안적 유효수요 정책의 효용성과 복지국가의 전통적 역할이라고 간주되던 소득재분배 역할을 통한 복지의 증대가 거센 역풍에 직면한 시점에서 복지국가를 향한 한국사회의 발걸음은 언뜻 더디고 무거울 수밖에 없는 것처럼 보인다. 그러나 위기가 기회이듯 한국사회가 새로운 사회적 요구에 대해 새로운 패러다임의 창출을 통한 발상의 전환을 꾀한다면 복지국가를 향한 한국사회의 전망이 어둡다고만 할 수 없을 것이다.

이러한 문제의식에 근거한다면 본 정책토론회는 매우 중요한 의미를 갖고 있다. 그동안 노동시장에서 발생하는 즉, 소위 남성생계부양자가 감당해야할 사회적 위험에 대한 대응에 매몰되어 있던 참여연대가 한국사회의 새로운 사회적 위험에 눈을 뜨고 공식적 대응을 선언하는 첫 자리이기 때문이다. 이러한 문제의식과 우리의 과제를 천명하기 위해 본 정책토론회는 크게 3개의 정책제안을 통해 ‘더 나은 미래를 위한 사회적 투자’ 방안을 모색할 것이다. 첫째는 아동양육과 관련된 휴가ㆍ휴직 제도의 현황을 살펴봄으로써 남ㆍ여노동자 모두에게 일할 권리와 양육의 권리를 보장할 수 있는 정책대안에 대해 논의할 것이다. 두 번째는 한국사회의 미래를 이끌어갈 우리 아이들이 보다 더 행복하고 건강하게 자랄 수 있도록 사회적 투자방안에 대해 모색할 것이다. 전통적으로 아동에 대한 현금급여는 아동수당 또는 가족수당이라고 불리우며 가구의 아동양육비용 부담을 경감시키는 정책으로 이해되었다. 그러나 현재와 같이 제조업에서 지식기반사회로 빠르게 이동하고 있는 상황에서 아동에 대한 현금 급여는 비용에 대한 보존이 아니라 아동에 대한 추가적인 사회적 투자로 이해 되어야 할 것이다. 지식기반 경제사회에서 요구되는 높은 질의 인적자본이 단순히 학교교육과 같은 공식적인 제도화된 틀만을 통해서는 충족되지 못하고 있음에 동의한다면 각각의 가구와 아동의 특성에 상응하는 추가적인 투자는 반드시 요구되는 부분이기 때문이다. 마지막으로는 취학 전 아동에 대한 보육과 취학 아동에 대한 방과 후 교육에 대한 정책제언을 통해 부ㆍ모들에게는 노동권 보장과 아동들에게는 동등한 기회 보장을 통한 ‘잘 자랄 권리’ 실현을 위한 정책대안을 논의하고자 한다. 보육과 방과 후 보육은 서로 다른 환경에서 자라나고 있는 우리의 아동들이 양질의 환경에서 생활하고 교육받게 함으로써 자신의 미래에 대한 실제적 선택의 자유를 보장한다는 의미에서 매우 중요한 정책과제라고 할 수 있을 것이다. 특히 세 번째 정책제언은 영아에 대한 보육과 취학 아동에 대한 방과 후 보육이 취약한 한국사회의 현실을 고려한다면 ‘더 나은 미래’를 위해 반드시 우선되어야 하는 사회적 투자 영역이라고 할 수 있다.

스웨덴에서 인구감소의 위기를 계층, 젠더 등의 사회적 불평등을 완화하는 열쇠(Hirdman, 1998)로 이해하였듯이 임신, 출산, 양육 등 소위 새로운 사회위험(New social risks)에 대한 대응은 개별 부ㆍ모의 일-가족양립과 아동양육의 문제를 넘어 한국복지국가의 주요한 현안인 출산력, 고령화, 불평등, 빈곤 등의 문제를 완화하는 핵심적 정책들이 될 것임에 분명하다. 이제 참여연대는 한국사회의 신사회위험에 정책논의를 통해 한국사회가 당면한 저출산, 고령화, 불평등 등의 국가적 과제에 대한 정책함의와 시민운동의 역할에 대한 합의를 도출할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

본 논문에서 부ㆍ모란 부모, 부, 모를 포괄하는 용어로 사용했다. 자칫 부모로 표현했을 때 양부모와 자녀로 구성된 핵가족가구를 의미할 수 있다는 오해를 풀고, 자녀가 있는 한부모가구를 포괄하기 위해 ‘부ㆍ모’란 표기를 사용했다. 그러므로 본 논문에서 사용하는 부모권은 부모의 공동의 권리이기보다는 부모 각각의 개별권리로 이해하는 것이 타당할 것이다. 또한 본 논문의 핵심적 주제인 일-가족양립정책의 최대수혜자는 한부모가가구가 될 것이다. 왜냐하면, 한부모가구야말로 한 부모가 일과 가족생활을 전적으로 담당해야하기에 일과 가족생활의 갈등이 첨예화되는 가구형태라고 할 수 있고, 결국 일-가족양립의 실현은 한부모가구에게 가장 절실한 과제가 되는 것이다.

일반적으로 유럽사회에서는 임신, 출산, 양육 등과 같이 사적영역에서 발생하는 돌봄의 문제를 신사회위험(new social risks)으로 인식하고 있다 (Taylor-Gooby, 2004b), 그러나 스웨덴, 덴마크와 같은 노르딕국가들에서는 돌봄과 관련된 사회위험에 대응이 이미 오래전부터 사회정책을 통해 이루어져 왔고, 상대적으로 다른 유럽 국가들에 비해 적절하게 대응하고 있는 것으로 평가되고 있다. 이와 같은 이유로 노르딕국가들에서 신사회위험은 저학력과 고령의 실업자, 이민자 집단 등이 고용과 서비스전달에서 배제되고 있는 현상을 신신사회위험(new new social risk)으로 정의하고 있으며, 돌봄의 문제는 구신사회위험(old new social risk)으로 간주되고 있다 (Timonen, 2004). 본 연구에서는 신사회위험을 비노르딕 유럽 국가들과 같이 사적영역에서 발생하는 돌봄과 관련된 위험으로 정의하고 있음을 밝혀둔다.

2. 아동양육관련 휴가 및 휴직제도의 정책제언

아동양육과 관련된 휴가 정책은 일-가족양립 정책의 핵심적 정책으로 이해되고 있으며, 최근 OECD 보고서를 보면 아동양육과 관련된 휴가 정책들이 개별 부ㆍ모의 일-가족양립 문제를 넘어 복지국가의 주요한 현안인 출산력, 고령화, 불평등, 빈곤 등과 밀접한 관련성이 있는 것으로 밝혀지고 있다 (Aust and Bönker, 2004; Ferrarini, 2003; Sleebos, 2003). 이러한 문제의식을 바탕으로 첫 번째 주제로 본 논의에서는 산전후휴가와 육아휴직을 중심으로 아동양육과 관련된 휴가 정책들의 현황과 쟁점에 대해 살펴 볼 것이다. 산전후휴가(Maternity leave)는 일반적으로 모성휴가 또는 출산휴가로 불리는 것으로 임신한 여성 노동자가 출산을 전후해 일을 중단할 수 있는 권리를 제도적으로 보장한 정책이다. 국제노동기구(ILO)협약 제183호 모성보호조약에 따르면 산전후휴가는 최소 14주로 하되 산후 최소 6주의 휴가를 보장하도록 되어 있다. 육아휴직(Parental leave)은 부모휴가로 통칭되는 것으로써 산전후휴가 이후 부ㆍ모에게 (일시적으로 일을 중단하고) 아동을 양육할 권리를 보장하는 정책으로 이해되고 있다. 산전후휴가가 일반적으로 여성만을 대상으로 한 정책이라면 육아휴직은 명목상 남녀를 모두 포괄하고 있는 정책이다. 본 논의 구성은 먼저 한국의 산전후휴가와 육아휴직의 현황에 대해 살펴보고, 이들 정책의 주요쟁점과 정책대안에 대해 논의하고자 한다. 다음으로 도출된 쟁점들과 정책대안들의 실현을 위한 시민사회의 역할에 대한 논의를 통해 본 논의를 마무리할 것이다.

3. 아동양육관련 휴가정책 현황

1) 산전후휴가

(1) 산전후휴가의 도입과 변화 과정: 1953년부터 현재까지

출산전후휴가(이하 출산휴가)의 제도화는 1953년에 제정된 근로기준법으로 출발한다. 1953년에 제정된 근로기준법은 아동출산을 전후해 여성 노동자에게 60일간의 유급보호휴가를 제공하도록 규정했다. 당시 전후 한국 상황을 고려했을 때 실행여부를 떠나 법률적으로 여성 노동자에게 60일간의 출산휴가를 보장하는 것은 매우 획기적이었다고 평가할 수 있다. 이후 1961년 근로기준법이 1차 개정되면서 산후 30일간의 강제휴가 규정이 첨가되었다 (정혜선, 1995). 그러나 취업여성의 대부분이 비상용직 노동자였던 당시의 상황과 상용직에 취업했더라도 결혼ㆍ출산 이후에 퇴직하는 관행을 고려한다면 실제로 산전후휴가를 이용한 여성 노동자의 수는 극히 제한적이었을 것으로 판단된다. 실제로 1952년 3월 말 현재 여성취업자의 80.8%가 농수산업에 종사했으며, 산전후휴가를 이용할 가능성이 높은 공공업무 종사자는 1.4%, 공업(제조업)은 1.5%에 불과했다 (대한민국 공보처 통계국, 1953, 강이수ㆍ신경아, 2001 재인용). 이렇듯 실제 적용대상이 매우 적음에도 불구하고 재계의 이해와 요구를 대변하는 경제단체(대한상공회의소, 전국경제인연합, 한국경영자총협회 등)들은 산전후휴가 등의 축소를 60년대와 80년대를 거치면서 지속적으로 요구했다 (정혜선, 1995).

자료출처: 윤홍식. 2006a. <표 3> 출산휴가와 육아휴직 기간과 급여수준의 변화: 1990-2004

연도	출산휴가		육아휴직		남성참여 여부
	기간(주)	급여수준(%)	기간(주)	급여수준(%)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004	9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 13 13 13 13	100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100(133.0) 괄호안의 수치는 여성노동자의 평균 월 급여 총액을 135만원 (2001년 고용보험법 개정당시 출산휴가의 급여의 최상한선)으로 나눈 값이다. 통계청에서 제공한 여성노동자의 평균 월 급여총액은 2001년 1,015,178월, 2002년 1,112457원, 2003년 1,206,802원, 2004년 1,286,258원이다. 100(121.7) 100(111.9) 100(105.0)	43 43 43 43 43 43 43 43 43 43 43 43 43 43 43	0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 14.4%(20만원) 육아휴직 급여는 정액인 급여를 해당 년도의 남녀 임금노동자 평균 월 임금총액으로 나눈 값이다. 통계청 자료에 따르면 남녀노동자의 평균 월 임금총액은 2001년 1,393,059원, 2002년 1,532750원, 2003년 1,651,100원, 2004년 1,750,421원이다. 13.0%(20만원) 18.2%(30만원) 22.9%(40만원)	불가 불가 불가 불가 불가 가능 가능 가능 가능 가능 가능 가능 2001년부터 남성노동자에게 육아휴직사용의 독립적 수급권이 보장되었다. 가능 가능 가능

<표 1> 출산휴가와 육아휴직 기간과 급여수준의 변화: 1990-2004

산전후휴가는 2001년 모성관련 3개법(근로기준법, 남녀고용평등법, 여성발전기본법)이 개정되기 전까지 1953년에 제정당시의 기본골격을 유지했다. 2001년 8월 14일 남녀고용평등법 개정을 통해 산전후휴가는 60일에서 90일로 확대되었으며, 확대된 30일에 대해 통상임금에 해당하는 금액을 사회보험(고용보험)에서 지급하는 것을 명문화했다 (남녀고용평등법 제18조, 고용보험법 제55조의 7, 8). 그러나 2000년 국제노동기구(ILO)의 권고 191번에 따르면 모성휴가 기간을 최소 18주로 확대할 것을 권고하고 있는 것을 고려하면 여전히 보장 기간이 불충분하다고 할 수 있다. 실제로 2001년 출산휴가를 90일로 확대한 것은 국제기준으로 보았을 때 1952년 ILO 조약 103번에서 출산휴가기간을 12주로 적시한 것을 거의 50년이나 지난 이후에 국내에서 제도화한 것이다. 급여의 측면에서 보면 ILO는 최소 휴가를 실시하기 이전 임금의 2/3수준을 보장하고, 가능하다면 100%를 권고하고 있다. 개정된 고용보험법 시행령 제68조의8은 산전후휴가급여는 100%의 임금을 보존하되, 고용보험에서 지급하는 30일분에 대해서 상ㆍ하한 액을 설정했다. 이에 따르면 상한선은 통상임금이 월 135만원을 초과하는 경우 월 135만원이고 하한선은 피보험자가 휴가 개시 전 1개월간의 일정한 노동시장에 휴가 시작 당시의 최저임금액을 곱한 금액보다 낮은 경우 최저기준월액을 지급하는 것으로 되어 있다. 여기서 통상임금이란 근로기준법상 임금보존을 목적으로 한 수당을 포함한 기본급(제 수당제외)에 해당하는 부분을 지칭하는 것인데, 실제 월 급여에서 기본급의 비중이 낮은 한국 상황을 고려한다고 했을 때 산전후휴가를 이용하는 대부분의 여성 노동자는 실질임금 보다 낮은 급여를 제공받는다. 또한 상한금액이 정액으로 고정되어 있어 시간이 지남에 따라 휴가를 이용하는 점점 더 많은 여성노동자가 평균 월 임금보다 낮은 수준의 급여를 받게 되는 문제를 야기했다. <표 1>에서와 같이 2001년 개정당시 급여의 최상한선인 135만원은 여성노동자의 평균 월 급여 총액의 133.0%로 여성노동자의 평균 월 임금수준 보다 33.0%포인트 높았으나 2004년에는 105.0%로 낮아졌다. 불과 4년 만에 여성노동자의 평균 월 급여총액에 대해 출산휴가의 최상 한 급여액이 21.1%나 감소한 것으로 나타났다. 특히, 노동조합이 있는 사업장의 경우 단체협약에 의해 이미 100%의 실질임금이 보존되고 있던 상황에서 2001년 법개정은 평균임금 이상 여성노동자에게는 출산휴가를 이용할 때 실질급여가 감소되는 것을 의미하기 때문이다.

(2) 산전후휴가의 실시현황

<표 2> 산전후휴가 및 육아휴직 실시현황

자료출처: 노동부. 2006a. “산전후휴가급여ㆍ육아휴직급여지원”. 노동부. 2006b. “산전후휴가급여 및 육아휴직급여 지원 실적”. 남성의 육아휴직비율과 산전후휴가자 중 육아휴직자비율은 재계산한 수치임, (윤홍식, 2006a에서 재인용)

	산전후 휴가	육아휴직				산전후휴가자 육아휴직비율
		계	여성	남성	남성비율
2002년	22,711	3,763	3,685	78	2.1%	16.6%
2003년	32,133	6,816	6,712	104	1.5%	21.2%
2004년	38,541	9,303	9,122	181	1.9%	24.1%
2005년 2005년도 수치는 노동부에서 발표한 2005년도 1월부터 10월까지 산전후휴가 및 육아휴직을 이용한 노동자의 총수에 11월과 12월 사용자 수를 추정하여 계산한 것이다. 예를 들어, 2005년도 산전 후 휴가자 이용자 총수는 다음과 같이 계산되었다. 2005년 1월부터 10월까지 총 이용자수 33,753명에 근거해 33,753+(33,753*0.2)=40,504.	40,504	10,561	10,357	204	1.9%	26.0%
2006년 2월까지	6,943	1,869	1,827	42	2.2%	26.9%

2002년 이후 산전후휴가 실시현황을 보면 <표 2>와 같다. 산전후휴가자수는 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타나고 있다. 2002년 22,711명인 산전후휴가 이용자는 2005년 40,504명으로 불과 3년 만에 78.3%나 증가했다. 이러한 현상은 2006년 통계에도 반영되고 있다. 비록 현재 이용가능 한 자료가 2006년 2월까지로 제한되어 있지만 2005년도 2월 누적 이용자 6,116명보다 13.5% 증가한 수치이다. 그러나 2004년 한 해 동안 출생한 아동수가 476,052명이고  (통계청, 2004) 2004년도 기혼여성의 경제활동률이 44.1%인 점을 고려한다면 (정밀성이 떨어지는 대략적인 추정이지만) 출생아 중 209,939의 모가 자녀출산 전 경제활동을 하고 있었다고 추정할 수 있을 것이다. 즉, 2004년 아동을 출산한 취업여성 중 단지 18.4%만이 산전후휴가를 사용했다고 추정된다.  더욱이 산전후휴가 급여 중 30일을 고용보험에서 지급하고 있다는 점을 고려한다면 소규모 사업장 종사자와 비정규직 종사자의 경우 산전후휴가를 이용할 가능성은 더욱 낮을 것이라고 추정할 수 있다. 비록 소규모 사업장 종사자의 산전후휴가 이용비율이 지속적으로 증가하고 있는 것은 사실이지만 산전후휴가 이용비율은 종업원 수가 4인 이하인 사업장 종사자가 가장 낮게 나타났다고 보고되고 있다 (김태홍ㆍ김난주, 2003). 또한 앞서 언급한 것과 같이 산전후휴가 급여의 상한선이 135만원으로 고정되어 있는 상황에서 통상임금이 135만 원 이상인 이용자의 비율이 점차 증가할 것으로 예상된다. 실제로 노동부의 고용보험 DB분석에 따르면 산전후휴가자 중 산전후휴가 전 통상임금수준이 135만 원 이상인 비율이 2002년 3월에서 4월 사이 18.6%에서 2003년 3월에서 4월 사이에는 23.8%로 증가했다 (이규용ㆍ남재량ㆍ박현ㆍ김은지. 2004). 즉, 산전후휴가 급여의 상한선이 고정되어 있어 점차 다수의 휴가자가 휴가 전 통상임금을 산전후휴가 기간 동안 보장받지 못하는 결과를 초래하고 있다.

2) 육아휴직

(1) 육아휴직제도의 도입과 변화과정: 1987년부터 현재

육아휴직제도는 1987년 남녀고용평등법이 제정되면서 제도화 되었다. 육아휴직제도화의 배경은 몇 가지로 추론할 수 있는데 먼저 경제적 상황을 보면 1970년대까지 제조업 분야에 값싼 노동력을 제공하던 미혼여성노동자의 규모가 인구증가율 감소 등으로 인해 상대적으로 감소했다는 점이다 (김영옥, 1991). 육아휴직의 제도화는 이러한 노동시장의 변화로 인해 기혼여성의 노동시장 참여가 미혼여성노동력을 대신할 대안으로 인식된 점과 관련이 있다. 즉, 기혼 여성들로부터 노동력을 안정적으로 제공받기 위해서는 일정 부분 아동양육과 직장생활을 병행할 수 있는 제도적 조건을 만들어 주어야했기 때문이다. 두 번째는 1980년 후반 민주화 운동의 성과로 1987년 후반 노동자 대투쟁과 민주노조설립의 과정에서 모성보호와 같은 여성과 관련된 정책과제가 주요한 쟁점이 등장하게 되었다는 점이다 (이옥지, 2001). 마지막으로 1984년 12월 27일 유엔 여성차별철폐협약을 비준함으로써 협약이 국내법과 동일한 효력을 갖게 되어 이를 구체적으로 이행하는 것이 한국정부의 의무가 된 점(이규용 외, 2004)과 제6차 경제사회발전 5개년 계획에 여성개발부분이 포함되었다는 점을 들 수 있다 (류임량, 2003). 그러나 제도 도입당시 육아휴직제도는 무급이었기 때문에 경제적 생활을 이유로 노동시장에 참여하고 있는 많은 여성노동자의 실제적인 모성권을 보장해 준 정책이라고 할 수 없다. 더불어 육아휴직제도는 여성노동자만이 사용할 수 있다는 점에서 여전히 아동양육의 책임을 여성에게만 부과해 제도가 성별분업을 강화시키는 한계를 노정하고 있었다.

이후 1987년 대선을 앞두고 여성유권자들의 표를 의식해 민주정의당(현재 한나라당의 전신)에서 졸속으로 제도화된 남녀고용평등법은 (최미정, 1989) 여성단체 등의 지속적인 요구에 힘입어 시행 1년 만에 부분적 개선을 이루어 낸다. 비록 재계의 반대가 있었지만 1989년 남녀고용평등법 1차 개정을 통해 육아휴직기간을 근속기간에 포함시키게 된다 (이규용 외, 2004; 김엘림, 1999). 이후 1994년 고용보험법이 제정되고 육아휴직으로 인한 기업의 부담을 줄이고 제도를 활성화시키기 위해 휴직자가 있는 사업장에 대해 1995년 5월부터 육아휴직 장려금을 지급하게 된다. 1995년에는 육아휴직의 대상이 여성 노동자에게 제한됨으로 인해 젠더역할을 강화하고 있다는 비판에 대해 육아휴직 대상을 ‘여성노동자’ 뿐만 아니라 ‘여성노동자’의 배우자까지로 확대하는 남녀고용평등법 2차 개정이 이루어진다. 남녀고용평등법 2차 개정은 남성이 육아를 담당할 수 있는 기회를 열어 놓음으로써 명목상으로 전통적인 ‘젠더역할’을 벗어났다는 긍정적 의의가 있다. 그러나 남성노동자의 육아휴직 권리가 여성노동자의 권리에 근거했다는 점과 여전히 무급이었다는 점으로 인해 여전히 양육에 대한 책임은 여성에게 부과되고 있었다. 특히 무급인 육아휴직 제도는 일반적으로 가구의 생계를 담당하고 있던 남성노동자의 사용을 원천적으로 봉쇄한 것이라고 할 수 있을 것이다.

2001년은 육아휴직과 관련된 남녀고용평등법과 고용보헙법이 개정되어 육아휴직제도가 현재와 같은 모습을 띄게 된다. 남녀고용평등법은 4차 개정이 이루어졌는데 육아휴직대상의 확대가 이루어 진 점은 주목할 만하다. 먼저 대상 사업장은 기존의 5인 이상 사업장에서 1인 이상 사업장으로 확대되었다. 또한 여성의 노동시장 지위에 따라 자격을 부여 받던 남성노동자가 배우자(여성)의 노동시장 지위와 관계없이 육아휴직의 권리를 갖게 되었다는 점은 의미 있는 진전이라고 할 수 있다. 그러나 많은 논란 끝에 육아휴직 급여가 남녀노동자 평균 월 임금 총액의 14.4%에 불과한 월20만원의 정액으로 정해짐으로써 낮은 휴직급여수준이 여전히 육아휴직 활성화에 중요한 걸림돌로 작용하고 있다. 여성노동자는 물론이고 특히 남성노동자에게 육아휴직이 가능한 선택이 되기 위해서는 아동을 돌보기 위해 임금노동을 중단해도 적절한 생활을 유지할 수 있는 소득이 보장될 때 가능하다. 실제로 서유럽 각국의 남성의 육아휴직(Parental leave) 활용실태를 보면 육아휴직 급여가 정액이고 소득대체율이 낮을수록 남성의 이용율은 매우 저조한 것으로 나타나고 있다 (윤홍식, 2006b). 이후 육아휴직 급여는 2003년 30만원, 2004년 40만원으로 상향 조정되었고, 2007년부터는 50만 원으로 조정될 전망이다. 그러나 2004년을 기준으로 했을 때도 육아휴직 급여는 남녀노동자 평균 월 임금총액의 22.9%에 불과해 처음 여성단체 등이 주장한 70%에 훨씬 못 미치는 수준이다 (류임량, 2003).

1999년 2월 8일에 국회를 통과한 남녀고용평등법 3차 개정은 육아휴직에 관한 법률 개정을 포함하지 않았다 (이규용 외, 2004).

(2) 육아휴직 실시 현황

현행 육아휴직급여지원 대상은 고용보험에 6개월 이상 가입하고, 육아휴직을 30일 이상 사용하는 노동자에게 월 40만원의 육아휴직급여를 지급하고 있다 (노동부, 2006). 육아휴직급여 신청은 육아휴직 개시 후 1개월 이후부터 휴직종료일 이후 12개월 이내에 거주지 또는 사업장 관할 고용안전센터에 신고해야 지급받을 수 있다. 육아휴직 이용실태를 살펴보는데 있어서 주목해야할 점은 세 가지 정도인데, 첫째는 출산여성 중 육아휴직을 이용하고 있는 비율이다. 물론 출산여성 모두가 취업자 아니고, 취업한 여성 중 앞서 언급한 특정 요건을 갖춘 고용보험의 피보험자만이 육아휴직의 대상이 되기 때문에 출산여성수와 육아휴직 이용자를 단순 비교하기에는 무리가 있다. 그러나 육아휴직이 일과 양육(가족생활)을 함께 할 수 있는 유력한 제도라는 점을 이해한다면 육아휴직이 포괄하고 있는 범위를 검토하는 것은 임신, 출산, 양육이라는 가족 내에서 발생하는 새로운 사회적 위험에 대한 한국사회의 대응정도를 이해하는데 매우 유의한 지표가 될 것이라고 판단된다. 둘째는 남성의 참여에 대한 문제이다. 아무리 육아휴직이 제도적으로 젠더통합적으로 설계되어 있어도 실제적으로 남여가 함께 육아휴직을 이용하지 않는다면 육아휴직제도는 젠더분리를 강화하는 역할을 수행하기 때문이다 (윤홍식, 2005). 특히 남성 참여문제는 육아휴직의 소득대체수준과 밀접한 관련성이 있는 것으로 나타나고 있다 (윤홍식, 2006b). 마지막으로는 육아휴직 이용자들의 원 직장 복귀율이다. 육아휴직이라는 제도가 제한된 기간 동안 일하는 부ㆍ모의 노동력을 탈상품화시켜 가족 내에서 어린 자녀를 돌볼 수 있도록 부ㆍ모의 노동력을 가족화시키는 정책인 점을 고려한다면, 휴가기간 이후에 원 직장에 복귀여부는 육아휴직의 정책목표의 성패를 가르는 매우 중요한 지표라고 할 수 있기 때문이다.

먼저 2004년 현재 육아휴직 이용현황을 보면 <표 2>에 제시된 것과 같이 육아휴직 이용자는 9,303명이다. 많은 선행연구에서 육아휴직 이용자의 비율을 단순히 산전후휴가자 중 이용비율을 추산하거나 이러한 결과를 인용 한다 (최숙희ㆍ김정우, 2006; 이규용 외, 2004). 그러나 산전후휴가 또한 매우 제한적으로 이용하기 때문에 이러한 수치를 통해서 육아휴직을 통한 일과 양육의 양립 지원 정도를 파악하는 것은 적절하지 않다. 2004년 현재 출생아수는 476,052명이고 (통계청, 각 연도), 기혼여성의 48.7%가 경제활동을 하고 있다고 했을 때 대략 231천명의 아동은 취업한 여성으로부터 태어난 것으로 추정할 수 있다. 즉, 2004년 현재 출산을 한 취업여성의 단지 3.9%만이 육아휴직을 이용하고 있다는 추론이 가능하다. 물론 취업한 여성의 대략 26.4% 정도만 고용보험의 피보험자이기(노동부, 2005) 때문에 고용보험 피보험자인 출산여성 중 육아휴직을 이용했다고 추정할 수 있는 비율은 3.9%보다는 높은 15.2% 내외가 될 것이다. 고용보험 피보험자로 제한하던, 아니면 취업자 전체로 확대하던 분명한 것은 한국사회에서 일하는 여성의 절대다수가 육아휴직이라는 일과 양육을 병행할 수 있는 제도로부터 배제되어있다는 점은 분명한 사실이다. 스웨덴의 경우 취업여성과 학생 등 대부분의 여성이 정액급여 또는 소득비례형태로 육아휴직을 이용하고 있다는 점과는 대조적이라고 할 수 있을 것이다 (Leria, 2002).

4.0%는 다음과 같은 방식으로 추정되었다. 먼저 2004년 출생아수(476,052)를 구하고 여기에 기혼여성의 경제활동 참가율(0.487)을 곱해서 231천 명 정도가 경제활동을 하는 여성으로부터 출산했다고 추정했다. 다음으로 2004년도 육아휴직 이용자 9,122 명(남성 204명은 제외)을 앞서 구해진 231천명으로 나누어 3.9%라는 수치를 구했다. 출산여성 중 고용보험 피보험자 비율은 여성 고용보험 피보험자수인 2,556,648명을 기혼과 미혼 경제활동 여성 수(9,668천명)로 나누어 26.4%를 구했다. 고용보험 피보험자인 출산여성의 육아휴직 이용비율인 15.3%는 전체출산아동수에 기혼여성의 경제활동비율을 곱하고 다시 고용보험 피보험율을 곱해서 출산을 한 고용보험 피보험여성 수를 61,205명으로 추정했다. 다음으로 2004년도 육아휴직 이용자 수를 61,205명으로 나누어 15.2%라는 수치를 추정한 것이다.

둘째, 더욱 문제가 되는 점은 2001년 남녀고용평등법 4차 개정을 통해 남성노동자의 독립적인 수급권을 보장했음에도 불구하고 <표 2>에서와 같이 전체 육아휴직자 중 남성노동자의 이용비율은 2.0% 내외로 매우 저조한 상황이다. 즉, 명목적으로는 양육의 책임이 남녀 모두에게 부과되고 있지만 실제로는 여성에게만 부과되고 있는 것이다. 이러한 원인은 다양하게 언급되고 있지만 육아휴직급여가 월 40만원으로 제한되어 남녀노동자의 평균 월 급여 총액의 22.9%에 불과하기 때문인 것으로 보인다. 외국의 경험을 비추어보면 육아휴직의 소득대체율이 낮을 때 거의 모든 국가에서 남성노동자의 참여는 매우 저조한 것으로 나타나고 있다 (윤홍식, 2006b). 마지막으로 이규용 외(2004)의 연구를 보면 여성 육아휴직 비이용자의 원직장 복귀율은 71.4%인데 반해 육아휴직 이용자의 원 직장 복귀율은 이보다 낮은 65.2%에 그치고 있다. 한편 노동부 자료를 인용한 다른 연구에서는 2003년 현재 여성 이용자의 육아휴직 후 원 직장 복귀율이 89.0%로 상당히 높게 나타났다 (김태홍ㆍ김난주, 2003). 이러한 결과를 종합해보면 육아휴직 이용자 중 많게는 34.8%에서 적게는 11.0%가 육아휴직 후 원 직장에 복귀하지 않는 것으로 보인다.

4. 아동양육관련 휴가정책을 둘러싼 쟁점과 과제

아동양육관련 휴가와 관련된 정책쟁점들은 다양한 측면에서 논의될 수 있으나 기본적 다섯 가지 쟁점으로 정리될 수 있을 것이다. 첫째는 아동양육관련 휴가의 대상을 어디까지 포괄할 것인가와 관련된 사항이고, 둘째는 아동양육관련 휴가의 기간과 제도의 탄력적 운영과 관련된 쟁점이다. 셋째는 휴가 또는 휴직 기간 동안의 급여수준과 이에 따른 재원에 관련된 쟁점이다. 넷째는 명목상 젠더통합적인 육아휴직 제도를 어떻게 실제적인 젠더 통합적 정책으로 만드는가에 관한 쟁점이다. 마지막으로는 육아휴직의 활성화를 위해 반드시 요구되는 대체인력과 고용복귀에 관한 쟁점이다.

1) 정책대상과 관련된 쟁점

산전후휴가(모성휴가)와 육아휴직(부모휴가)과 관련된 논의들을 보면 산업화된 유럽국가와 한국의 제도 비교를 통해 한국에서 산전후휴가와 육아휴직(특히 육아휴직)의 정책방향에 대한 논의를 전개하고 있다 (장지연 외, 2005; 홍승아, 2005; 윤홍식, 2006). 그러나 이러한 정책제안들은 한국의 출산휴가와 육아휴직의 대상이 매우 제한적이라는 사실을 간과하고 있다. 앞서 언급했듯이 출산한 취업여성의 4.0%만이 육아휴직을 이용하고 있는 현실을 고려했을 때 사실상 산업화된 외국과 한국의 제도를 직접 비교하는 것은 많은 문제를 사상시킬 우려가 있다. 예를 들어, OECD 21개국의 육아휴직제도를 비교한 윤홍식(2006c)의 최근 연구를 보면 육아휴직제도의 권리성격, 급여수준 등 5가지 항목을 비교하고 있으며 육아휴직이 전체 자녀를 추산한 부ㆍ모의 어느 정도를 제도의 대상으로 포괄하고 있는지는 간과되어 있다. 스웨덴의 경우 육아휴직을 이용하는 여성이 전체 여성의 90%에 이르는 현실과 한국과 같이 4%에 그치고 있는 경우 육아휴직제도를 급여수준, 기간 등으로 비교하는 것은 많은 위험성을 내재하고 있는 것이다. 즉, 한국제도의 문제점은 무엇보다도 제도가 포괄할 수 있는 대상의 폭이 매우 제한적이라는 것을 근본적 문제로 지적할 수 있다. 제도가 출산한 취업 여성 전체를 제도 내로 포괄하지 못할 때 해당 제도는 보편적이기 보다는 특정 계층에게 우호적인 조건을 강화함으로써 사회적 연대와 통합에 위해가 될 수 있기 때문이다. 실제로 일부 유럽 국가들은 자영업자, 학생, 실업자 등에게도 육아휴직을 이용할 권리를 부여함으로써 육아휴직의 대상을 보편적으로 확대하고 있다. 스웨덴에서는 학생과 주부에게도 정률이지만 육아휴직수당(부모휴가급여)을 제공하고 있으며 (Bergqvist and Jungar, 2000), 2001년부터는 실업자도 정책대상으로 포괄하고 있다 (Hoorens, Parkinson, and Grant, 2005).

물론 육아휴직이 전체 출산 부ㆍ모의 어느 정도를 포괄하고 있는지에 대한 정확한 비교수치를 구하는 것은 현실적으로 매우 어려운(불가능한)과제임에는 분명하다.

스웨덴에서 학생, 실업자 등에게 정률의 육아휴직급여를 제공함으로써 노동시장에 참여하는 육아이용자에게 제공되는 소득비례 육아휴직 급여에서 배제되고 있는 것이 문제로 지적되고 있다 (Duvander, Ferrarini, and Thalberg, 2004). 더불어 2001년부터 부모휴가의 대상으로 실업부모를 포괄한 결과 여성의 고용율이 3-4%증가한 것으로 보고 되고 있다 (Pylkkänen and Smith. 2004).

Bergqvist and Jungar 2000

그러므로 한국에서 산전후휴가와 육아휴직 제도의 과제는 정책의 대상을 자영업, 농어민, 비정규직을 포함한 전체 시민으로 실질적 확대를 이루어 내는 방안을 모색하는 것이라고 할 수 있다. 먼저 2006년 6월 20일 재계, 노동계, 시민사회, 정부가 참여하여 합의한 『저출산ㆍ고령화문제 해결을 위한 사회협약』 제1장 1-3의 3항 “노사와 정부는 부담의 사회화 수준을 높이고 출산휴가와 육아휴직이 비정규직에게도 확대될 수 있는 방안을 마련한다”와 같이 산전후휴가와 육아휴직 대상을 비정규직에게까지 실질적으로 확대하고, 이후 자영업, 농어민 등 모든 시민들에게 보편적으로 확대할 수 있는 적극적 방안이 모색되어야 할 것이다. 재벌기업에서 출연한 삼성경제연구소(최숙희ㆍ김정우, 2006)에서 발간한 보고서에서 조차 산전후휴가와 육아휴직이 한국사회의 저출산과 여성고용율을 높이기 위한 주요한 정책대안으로 제시하고 있는 마당에 산전후휴가와 육아휴직의 보편적 확대 과제는 한국사회의 각 주체가 새롭게 합의할 사항이 아니라 사회협약에 근거해 실질적 확대방안을 적극적으로 모색하는 것이다.

2) 기간과 탄력적 운영에 관한 쟁점

적절한 아동양육과 관련된 휴가의 기간에 대해서는 다양한 의견이 개진될 수 있다. 먼저 어린아동은 부ㆍ모(실제로는 모)가 양육해야 한다는 전통적 믿음이 있고, 이를 차이와 평등의 관점에서 바라본다면 어머니에게 충분한 양육시간을 보장해 주는 것은 여성의 특성을 반영하는 것이라고 평가 될 수도 있을 것이다. 또한 네덜란드, 영국, 독일, 오스트리아와 같이 여전히 남성생계부양자 모델이 강하게 잔존해 있는 국가들에서는 어린자녀의 양육은 가족 내에서 모가 담당해야할 중요한 의무로 간주되기도 한다 (Sainsbury, 1996; Morgan and Zippel, 2003). 그러나 분명한 사실은 여성이 아동양육과 관련된 휴가 기간을 오래 쓰면 쓸수록, 휴가기간 이후 노동시장에 진입하기가 어렵고 노동시장의 지위가 불안정해진다는 것은 경험적으로 입증된 사실이다 (윤홍식, 2006c). 실제로 현실세계에서 휴가기간이 상대적으로 긴 국가의 경우 여성의 위치가 가족 내로 고착화 되는 위험이 존재하는 것으로 보고되고 있다 (Ferrarini, 2003; OECD, 2005). OECD 국가들의 육아휴직을 비교해 보았을 때 상대적으로 여성의 경제활동 참여율이 높으면서 육아휴직에 관대한 지원을 하는 국가들은 대략 1년 내외의 육아휴직 기간을 부여하고 있는 것으로 나타나고 있다 (윤홍식, 2006c). 이렇게 보았을 때 한국의 육아휴직기간은 (산전후휴가 기간을 제외했을 경우) 40주로 북유럽 국가들과 비교해 보면 핀란드 32주(Sutela, 2004), 덴마크 32주(OECD, 2003) 보다는 길고 스웨덴의 62주(OECD, 2005) 보다는 짧은 것으로 나타났다. 즉, 기간은 현재 40주가 적절하다고 판단된다. 다만 이후 아버지할당제의 도입을 고려할 경우 4~8주 정도 연장할 필요성이 제기된다. 실제로 스웨덴의 상대적으로 긴 부모휴가가 젠더 불평등을 야기하고 있다는 주장도 제기되고 있음을 기억할 필요가 있다 (Nyberg, 2004).

한국 육아휴직제도는 기간의 확대 문제가 쟁점이 아니라 육아휴직 사용의 유연성이 주요한 과제라고 할 수 있다. OECD 21개국의 부모휴가의 유연성, 즉 육아휴직을 시간제와 분할사용 여부를 비교한 자료에 따르면 한국은 뉴질랜드, 캐나다, 포르투갈, 호주 등과 함께 육아휴직의 시간제와 분할사용 모두가 불가능해, 육아휴직 사용의 유연성이 매우 낮은 국가로 분류되고 있다 (윤홍식, 2006c). 유연한 육아휴직 사용이 노동시장에서 부ㆍ모의 경력단절을 최소화하고 가족 내에서 아동양육을 효과적 수행할 수 있도록 지원하는 기제임을 고려한다면 (Leria, 2002; Smith, 2001), 육아휴직의 시간제와 분할사용은 반드시 보장되어야 한다. 현재 논의를 보면 육아휴직을 분할해서 사용하는 문제는 정책적으로 합의되어 현실화 될 가능성이 높은 반면 시간제 사용에 대해서는 국내기업 환경의 차이를 이유로 재계에서 강력한 반대의견을 내놓고 있는 상태이다. 그러나 삼성경제연구소 조차도 육아휴직제도를 유연하게 운영하는 것이 출산력과 여성의 노동시장 참여율을 높이는데 긍정적이라고 지적하고 있고, 2001년 멕켄지 보고서(McKinsey and Company, 2001)에서 여성의 노동시장 참여는 한국의 국가경쟁력 강화의 핵심적 과제라고 지적했다는 점을 고려한다면 기업도 육아휴직을 유연하게 사용할 수 있도록 제도화하는 것에 대해 동의할 수 있을 것이라도 판단된다.

더불어 <표 2>에서 보는 바와 같이 산전후휴가자 중 육아휴직 이용자의 비율이 26.9%에 그치고 있는 현실에서 산전후휴가와 육아휴직을 노르웨이와 스웨덴과 같이 통합하는 방안도 적극적으로 검토해 볼 만하다. 이때 급여수준의 상이함이 문제가 될 수 있지만 급여수준을 기간에 따라 차등 적용하는 것은 얼마든지 가능하기 때문에 통합에 장애가 될 것으로 보이지 않는다. 더욱이 2006년 1월 1일부터 산전후휴가의 급여를 육아휴직 급여와 같이 모두 고용보험에서 지급하고 있는 상황에서 산전후휴가와 육아휴직의 통합의 객관적 조건은 더욱 우호적이라고 판단된다. 이를 통해 행정절차를 간소화하고 제도의 효율적 운용을 증대시킴으로써 육아휴직의 이용을 더욱 활성화시킬 수 있을 것이다.

3) 급여수준과 재원과 관련된 쟁점

(1) 급여수준

임금대체수준은 아동양육과 관련된 휴가정책의 핵심 쟁점 중에 하나이며, 현재 한국사회에서 아동양육 관련 휴가가 활성화되지 못하는 주요한 원인이기도 하다. 먼저 산전후휴가의 임금대체수준을 보면 명목적으로 통상임금의 100%를 보존해 주는 것으로 되어 있다. 그러나 통상임금이란 것이 노동자의 실제적 월 급여총액과는 상당한 차이가 있는 것이 현실이므로 산전후휴가 기간 동안 지급되는 급여는 실제 월 급여총액보다 낮은 수준이다. 더불어 문제가 되는 것은 산전후휴가의 월 급여 상한선이 135만원으로 고정되어 있다는 점이다. <표 1>에서 보는 바와 같이 135만원의 상한선은 2001년 도입 당시는 여성노동자의 평균 월 급여총액의 133.0%로 평균 월 급여총액 보다 높은 수준이었다. 그러나 상한액이 물가나 소득수준 상승에 연동하지 않음으로써 산전후휴가 급여의 상한선은 불과 3년 만에 여성노동자의 평균 월 급여총액과 비교했을 때 21.1%나 급감했다. 현재와 같은 추세라면 2005년에는 평균 월 급여총액과 동일한 수준이 되고, 2006년 이후에는 평균 월 급여총액보다 낮은 수준으로 떨어질 것으로 예상된다. 즉, 시간이 지남에 따라 여성노동자가 산전후휴가를 이용함으로써 치러야할 기회비용이 점점 상승하게 되고 이는 여성 노동자가 산전후휴가를 사용하는 것을 어렵게 하거나, 이용기간을 최소화시킴으로서 모성권리라는 본래의 취지에 반하는 결과를 초래할 가능성이 증대될 것이다.

육아휴직 급여는 이보다 더욱 심각한 상황인데 2001년 육아휴직을 유급화 시켰을 당시부터 매우 낮은 수준으로 실제 임금대체수준과는 거리가 멀었다. 2004년 현재 남녀노동자 평균 월 급여총액의 22.9%(월 40만원)에 불과한 수준이다. 이렇듯 임금대체 수준이 낮음으로 인해 많은 노동자들이 육아휴직이용을 단념하게 될 가능성이 높아진다고 할 수 있다. 실제로 산전후휴가 이용자 중 육아휴직을 사용하지 않은 노동자에 대한 분석에 따르면 ‘경제적 이유 때문’이 주요한 원인으로 지목되고 있다 (이규용 외, 2004). 더 나아가 낮은 임금대체수준은 남성의 육아휴직 사용 가능성을 원천적으로 봉쇄하고 있다. 서구복지국가의 사례를 보면 일반적으로 육아휴직기간 중 임금대체 수준이 높을수록 남성의 육아휴직 이용률이 높은 것으로 조사되고 있다 (Smith, 2001). 그러나 낮은 급여수준 문제의 심각성은 단순히 육아휴직 이용자의 대다수가 여성이라는 것이 아니다. 그 이면에는 육아휴직을 이용하는 여성은 낮은 수준의 육아휴직급여를 받아도 생계가 가능한 여성으로 제한됨을 의미한다. 이러한 여성은 배우자(남성)가 생계를 의존하는(할 수 있는) 여성으로 제한됨으로써 결국 남성생계부양자 모형을 강화시키는데 복무하고 있는 것이다. 더욱이 이러한 문제는 안정적인 소득이 있는 남성과 결혼한 여성만을 실제적 정책대상으로 포괄함으로써 소위 부부(남녀)가 함께 사는 핵가족가구 이념을 강화하는 기제로 작용하게 되는 것이다.

그러나 다른 측면에서 휴직 전 소득에 비례하는 육아휴직 급여는 아동을 집에서 양육하는 기간 동안에도 노동시장의 차이를 유지시킴으로써 복지의 보편주의 원칙에 부정적 영향을 미칠 수도 있다 (Hiilamo, 2004). 그러므로 육아휴직(산전후휴가도 포함해서) 급여는 단순히 육아휴직 기간 동안 임금수준을 충실히 보상하는 문제가 아니다. 결국 육아휴직기간 동안의 급여수준은 모든 휴직자가 아동과 함께 독립적으로 적절한 생활을 유지할 수 있는 급여의 기본선(기본정액급여)이 보장되어야 하는 동시에 기본선 이상의 수준에서는 소득에 비례하는 급여가 제공되어야 한다. 기본정액급여의 수준을 어떻게 정할 것인가는 한국사회의 사회적 합의가 필요하지만 통상적으로 한부모가구주와 영아가 독립적인 경제생활을 유지할 수 있는 수준에서 결정되어야할 것이다.

(2) 재원

육아휴직 급여 2001년부터 산전후휴가는 2006년부터 모두 고용보험에서 지급하고 있다. 이러한 변화는 늦은 감은 있지만 모성보호에 관한 ILO의 협약을 이행하는 것이다. ILO협약에 따르면 산전후휴가 급여 등을 기업에게 부담시킬 경우 기업이 여성고용을 기피할 가능성이 높아져 장기적으로 여성의 노동시장시장 지위에 부정적 영향을 미칠 것이라고 판단하고 있기 때문이다. 실제로 한국의 경우 여성 노동자의 대부분인 70%가까이가 비정규직에 종사하고 있는 상황에서 산전후휴가 급여를 기업주에게 부과한다는 것은 영세사업장을 모성보호의 사각지대로 만드는 것과 같다 (장지연ㆍ정혜선ㆍ류임량ㆍ김수영ㆍ장은숙, 2004). 이러한 측면에서 본다면 현재 육아휴직 급여가 사회보험에 제공되는 것은 타당하다고 할 수 있다.

그러나 문제는 현재 산전후휴가와 육아휴직의 대상이 일정한 요건을 충족하는 고용보험의 피보험자로 제한되어 있는데 문제가 있다. 이러한 문제를 완화하기 위해, 일부에서는 재원을 건강보험으로 전환해야 한다는 주장을 하기도 하지만 건강보험으로의 전환도 근본적인 문제는 해소되지 않는다. 즉, 재원을 무엇으로 할 것인가에 앞서 산전후휴가와 육아휴직의 정책대상을 어디까지 확대할 것인가가 정책 판단의 중요한 근거가 되어야한다. 만약 휴가ㆍ휴직의 대상을 임금노동자로 제한한다면 직역이 통합된 건강보험보다는 임금노동자만을 대상으로 하는 고용보험이 더 타당하나 현재와 같이 대다수 비정규직이 고용보험에서 배제된 상황에서 새로운 대책이 요구된다고 할 수 있다. 반면 산전후휴가와 육아휴직의 대상을 비임금근로자(자영업, 농어민, 전업학생 등)로 확대하려고 한다면 임금노동자를 대상으로 하는 고용보험보다는 건강보험이 더욱 적합 할 수 있다. 다만 한국 건강보험에는 현금급여(상병급여)가 없기 때문에 건강보험에서 휴가휴직 급여를 지출하는 문제는 다른 측면에서 현실 가능성에 대한 검토가 필요할 것으로 본다.

외국의 경우를 보면 <표 4>와 같다. 여기서 다수의 국가들이 재원을 건강보험에서 출원한다고 해서 건강보험이 적합하다는 식의 논의는 해당 사회의 사회ㆍ제도적 특성을 간과한 것이기에 논의의 적절한 근거가 될 수 없다. 중요한 것은 어떤 보험에서 재원을 출원하는가가 아니라 누가 재원을 부담하는가이다. 대부분의 국가에서 고용주, 피고용주, 정부 3자가 재원을 분담하는 형태를 취하고 있다. 다만 스웨덴의 경우 고용주와 정부가, 영국의 경우 고용주와 피고용주가 재원을 분담하고 있다. 스웨덴처럼 실업자, 학생 등을 정책대상으로 포괄할 수 있는 이유는 재원이 고용주와 정부로 제한되기 때문이다. 또한 벨기에와 같이 산전후휴가와 부모휴가의 재원이 반드시 일치할 필요도 없다. 즉, 한국사회의 현실에 적합한 방안을 창조적으로 모색할 때 제도의 사각지대를 최소화 할 수 있을 것이다.

우선 지난 6월에 있었던 ‘저출산ㆍ고령화대책을 위한 사회협약’에 따라 일차적으로 정책대상을 임금근로자인 비정규직으로 확대하고 그 재원은 고용보험으로 충당하는 것이 타당할 것으로 보인다. 이를 위해서는 무엇보다도 임금노동자 중 고용보험의 사각지대에 방치되어 있는 노동자에 대해서 고용보험의 피보험자 자격을 부여하는 정책방안을 모색해야 할 것이다. 그리고 정책 대상을 비임금 노동자로 확대할 경우 산전후휴가와 육아휴직 급여의 재원은 임금노동자와 비임금 노동자를 함께 포괄하고 있는 건강보험으로 전환하는 것이 타당할 것으로 보인다. 물론 이러한 전환 전에 필요한 것은 건강보험에서 현금급여를 어떠한 방식으로 제도화할 것인가에 대한 논의가 필요하다. 또 다른 대안은 각각의 사회보험에 일정비율을 출원하여 기금을 조성하고 이를 통해 산전후휴가와 육아휴직급여를 지급하는 것이다. 예를 들면 고용보험에서는 임금노동자에 대한 부분을 담당하고 건강보험에서는 비임금 노동자 부분을 담당하되 건강보험의 경우 임금노동자와 비임금 노동자 모두를 포괄하고 있음으로 재원부담의 형평성의 문제에 대해서는 국가의 책임을 강화하는 방식으로 형평성의 문제를 담보하면 가능할 것으로 판단된다. 즉, 이러한 방식은 임신, 출산, 양육이라는 새로운 사회적 위험에 대한 새로운 보험체계를 제도화하는 방식이 될 수 있을 것이다.

<표 4> OECD 10개국의 모성ㆍ부성휴가(산전후휴가ㆍ아버지출산휴가)와 부모휴가(육아휴직)의 재정분담 현황

자료출처: European Commission (2000), ISSA(2000), Jordan(1999), Rostgaard and Fridberg(1998), LIS(2003) family policy databases에서 재인용.

	모성ㆍ부성휴가		부모휴가
	재정구조	재정부담주체
덴마크	고용주와 정부부담	고용주는 1, 2주차 부담, 지방정부는 3주차부터 부담	고용주, 피고용자, 정부
핀란드	질병보험(Sickness insurance fund)	고용주, 피고용주, 정부	모성ㆍ부성휴가와 동일
노르웨이	사회보험(global social insurance fund)	고용주, 피고용주, 정부	모성ㆍ부성휴가와 동일
스웨덴	질병보험(Sickness insurance fund)	고용주와 정부	모성ㆍ부성휴가와 동일
벨기에	사회보험(global social insurance fund)	고용주, 피고용자, 정부(질병과 장애기금)	고용주, 피고용자, 정부(실업급여기금)
프랑스	건강보험(health care insurance fund)	고용주, 피고용자, 정부	모성ㆍ부성휴가와 동일
독일	건강보험(health care insurance fund)	고용주, 피고용자, 정부: 고용주가 가장 주요한 역할 담당	연방정부(전체비용)
룩셈부르크	질병보험(Sickness insurance fund)	고용주, 피고용자, 정부	정부(전체비용)
네덜란드	일반실업기금(general unemployed fund)	고용주, 피고용자, 정부	무급
영국	사회보험(global social insurance)	고용주, 피고용자	무급

4) 남성참여와 관련된 쟁점

남성돌봄과 관련된 논의는 사회복지학회지 58권 2호에 실렸던 윤홍식(2006b)의 “부모ㆍ부성휴가를 통해본 남성 돌봄 노동참여 지원정책 비교”의 정책함의부분을 정리한 것이다.

남성(아버지)의 돌봄 노동참여는 단순히 남성이 부성휴가와 육아휴직을 이용하는 문제가 아니라 한국사회의 패러다임을 전환하는 본질적인 문제와 관련되어 있다. 정책적으로는 부성휴가와 ‘아버지할당제’를 도입하고, 이를 가능하게 하기 위해 사회보장 체계를 재생산 영역에서 발생하는 위험으로 확대하는 것이 요구된다. 더불어 한국사회는 ‘새로운 아버지 상’의 정립을 통해 재생산 노동이 생산노동에 우선하는 근본적 전환이 요구되는 것이다. 이러한 한국사회의 근본적 변화는 남성의 지위와 역할에 대한 재규정을 통해 복지국가 재편의 핵심적 과제라고 할 수 있는 보편적 돌봄 노동의 기반을 닦는 의미 있는 출발점이 될 것이다.

이를 위해서는 먼저 육아휴직 내 아버지할당제의 도입이 필요하다. 앞서 보았듯이 남성의 육아휴직 이용률이 극히 저조한 한국사회에서 남성의 돌봄 노동 참여를 증대시키기 위해서는 아버지할당제의 도입은 반드시 필요하다. 도입 방식은 기존의 육아휴직기간에서 ‘아버지’에게 휴가기간을 할당하는 것은 적절하지 않다. 왜냐하면 현재 민간기업에서 일하는 부ㆍ모가 육아휴직을 이용할 수 있는 기간은 자녀가 1살이 되기 전이고, 출산휴가 기간을 제외하면 육아휴직을 이용할 수 있는 기간은 10.5개월 정도다. 이 10.5개월의 기간 내에서 특정 기간을 아버지에게 할당해 부가 이용하지 않으면 할당기간이 없어지는 방식을 채택하면, 남성의 육아휴직 이용률이 낮은 현실에서 여성이 이용할 수 있는 절대적 기간만 줄어드는 문제를 야기할 수 있다. 성공적 출발을 위해서는 노르웨이와 같이 기간을 연장하는 방식을 검토해야 한다. ‘아버지할당제’의 적절한 기간에 대해 명확히 합의된 바는 없으나 덴마크에서 실시했던 2주간과 스웨덴에서 실시하고 있는 8주간 사이에게 결정되면 될 것이다.

그러나 제도의 실행에 있어 유의할 점은 남성의 돌봄 노동 참여의 제도화가 계층적 불평등을 유발할 소지를 내재하고 있다는 점을 인식해야한다. 왜냐하면 남성의 돌봄 노동참여의 제도화의 실제적 혜택이 중간계급에게 더 우호적일 수 있기 때문이다 (Leria, 2002). 실제로 덴마크, 핀란드, 스웨덴 등에서 가구소득수준이 높을수록 아버지가 부모휴가를 이용하는 비율이 높은 것으로 나타났다 (Leria, 2000). 그러므로 현재 남성의 돌봄 노동참여의 제도화에 있어 중요한 과제는 남성의 돌봄 노동참여의 제도화가 어떻게 전 사회계층의 이해에 복무할 수 있게 하는가에 있는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해서는 결국 앞서 언급한 산전후휴가와 육아휴직 대상이 비정규직 노동자는 물론 비임금 노동자들에게까지 확대 될 때 가능한 일이다. 더불어 비임금 노동자에 대한 정액급여와 임금노동자에 대한 소득비례급여가 두 집단간의 차이를 유발할 수 있기 때문에 정액급여의 수준은 앞서 언급한 독립적이고 적절한 생활수준이 유지되는 수준에서 결정되어야 할 것이다. 더불어 현재 도입을 목전에 두고 있는 아버지출산휴가(부성휴가)는 아버지의 임금을 100%보존하는 방식의 유급휴가로 도입되어야 한다. 되풀이하지만 외국의 사례를 통해 보았을 때 무급휴가는 남성의 휴가 이용을 사실상 금지시키는 것과 같기 때문이다.

5) 대체인력과 고용보장과 관련된 쟁점

삼성경제연구소(최숙희ㆍ김정우, 2006)의 보고서에 따르면 중소기업의 경우 노동자 1인이 포괄적인 업무를 담당하고, 유관부처와의 협력이 중요하기 때문에 육아휴직자가 발생했을 때 대체인력을 찾는 것이 쉽지 않다고 지적하고 있다. 실제로 육아휴직으로 인한 업무지장 여부에 대해 54.7%가 ‘그렇다’ (그런 편이다 46.8%, 매우 그렇다 7.9%)라고 응답했다(이규용 외, 2004; 장지연 외, 2004). 더불어 대체인력에 대한 인건비에 대해 부담스럽다고 응답한 사업체 수도 절반에 가까운 45.3%로 조사되었다. 그러나 육아휴직으로 인한 업무공백을 처리하기 위한 대체인력 사용여부에 대해 조사대상기업의 65.5%가 대체인력을 사용하고 있지 않는 것으로 나타났다. 대체인력을 사용하지 않는 이유를 보면 ‘내부적으로 해결할 수 있는 정도의 업무여서’라고 응답한 경우가 절대다수인 71.4%이고, ‘적당한 사람을 구하기 어려워서’와 ‘다른 사람이 대신할 수 있는 일이 아니라서’라는 응답은 각각 4.5%와 11.3%에 그쳤다 (이규용 외, 2004). 정리하면 육아휴직자가 있는 사업장의 절반에 가까운 46.8%(대체인력을 사용하지 않는 비율 65.5%*내부인력으로 업무대체 비율 71.4%)가 내부인력으로 육아휴직자의 업무를 대체하고 있는 것으로 나타났다. 반면 절반이 조금 넘는 53.2%의 사업체가 육아휴직의 업무공백으로 인해 어려움을 겪는 것으로 보인다. 즉, 다수의 노동현장에서 육아휴직으로 인한 업무공백이 임금노동자의 육아휴직 이용에 중요한 장애요인으로 작용하고 있는 것으로 추정된다. 이러한 현실에 비추어볼 때 육아휴직자에 대한 대체인력 확보와 이에 수반되는 인건비 보존은 육아휴직 제도를 활성화기 위한 중요한 과제인 것으로 판단된다. 즉, 제도적으로 기업의 대체인력 확보를 용이하게 할 수 있는 제도적 장치를 마련해야한다. 산전후휴가나 육아휴직 기간 동안 휴가자 또는 휴직자의 업무를 대신할 수 있는 인력을 확보하기 위해 삼성경제연구소(최숙희ㆍ김정우, 2006) 등에서 제안하고 있는 ‘대체인력 뱅크’와 같은 공식적 네트워크를 구성할 필요가 있다. 물론 대체인력이 확보된다고 해도 확보된 대체인력이 휴가자나 휴직자와 동일한 업무능력을 가지고 있다고 기대할 수는 없을 것이다. 현장에서는 대체인력에 대한 추가적인 업무훈련과 재교육이 요구되고 이것이 기업의 부담으로 작용할 가능성 또한 배제할 수 없다. 그러나 장기적 관점에서 보면 대체인력의 사용은 노동시장에 처음 진입하는 인력과 상용직에 진입하지 못한 노동인력에게 직업경력의 기회를 갖게 함으로써 해당 노동자의 인적자원을 상승시키고, 장래에 안정적 노동시장 지위 유지에 긍정적 역할을 할 것이다. 또한 이렇게 훈련된 노동인력이 증가할수록 전체 노동시장에 공급되는 인력의 질이 높아지고 이는 결국 기업의 생산력 증대에도 긍정적 역할을 할 수 있을 것으로 기대할 수 있을 것이기 때문에 장기적 관점에서 대체인력에 대한 직업훈련과 재교육은 기업 자신을 위한 투자가 될 수 있을 것이다.

또 다른 과제는 산전후휴가자와 육아휴직자의 고용안정에 관한 것이다. 실제로 육아휴직을 사용하지 않은 노동자의 31.0%가 육아휴직 이후 직장에 복귀하기가 어려울 것 같아서 육아휴직을 사용하지 못한다고 응답하고 있다 (장지연 외, 2004). 또한 16.3%는 직장 내에서 승진 등과 관련하여 불이익을 받을 것을 우려해서 육아휴직을 사용하지 않았다고 응답하고 있다. 이러한 우려는 비단 한국사회에서만의 문제는 아니다. 가장 가족친화적인 정책을 펴고 있다는 스웨덴에서 조차도 부모휴가(육아휴직과 산전후휴가)를 이용한 전문직 여성의 30%가 임금인상에서 불이익을 받았으며, 10%가 승진기회를 놓쳤다고 주장하고 있다 (Nyberg, 2004). 반면 부가 사용하는 부모휴가 기간이 길수록 모의 직장복귀시기가 빨라지며, 휴가 전 노동시장에서의 지위가 휴가자의 직장 복귀율과 밀접한 관련성이 있는 것으로 나타났다 (Pylkkänen and Smith, 2004). 즉, 휴가자와 휴직자의 고용안정성 문제는 단순히 산전후휴가와 육아휴직과 관련된 문제이기 보다는 노동시장에서의 지위와 젠더문제와 상호관련성이 있는 것으로 추정된다. 결국 남성의 양육참여를 제도화하는 ‘아버지할당제’ ‘아버지출산휴가제’ 등의 정책 실현을 통해 사회적으로 성 평등한 양육책임이 확산되고, 비정규직의 확대가 아닌 노동시장에서 안정적 일자리가 보장될 때 휴가자와 휴직자의 고용안전성은 보장될 것이다. 특히 한국사회에서 아동이 있는 노동자에 대한 일상적 차별과 불평등이 강하게 남아 있는 이유는 바로 돌봄이 필요한 아동이 있는 노동자가 남여 모두가 아닌 여성만으로 간주되기 때문인 것이다. 한국사회가 남성과 여성노동자 모두를 가족 내 돌봄의 책임이 있는 동등한 노동자로 받아들일 때 휴직과 휴가 사용으로 인한 불합리한 차별은 사라질 것이다. 왜냐하면 아동이 있는 노동자의 차별과 불평등이 일상화된 사회는 미래의 생존이 보장되기 않기 때문이다.

5. 시민사회의 어떻게, 무엇을 할 것인가?

이상의 정책들의 실현은 결국 복지의 확대와 이에 대한 사회적 동의가 수반되어야 한다. 그렇다면 이렇듯 드러난 쟁점들과 과제들에 대해 한국시민사회는 무엇을 해야 하는 것일까? 복지의 확대와 발전을 바라는 많은 시민들은 한국사회에서 전개되는 여러 쟁점과 논의가 이성적으로 납득되지 않는 경우가 많다. 명백히 중산층 이상의 기득권자와 가진 자의 이해를 대변하는 정당을 하루하루 생활하기도 급급한 서민들이 지지고하고 있는 현실을 우리는 어떻게 이해해야 할까? 서민들을 위한 정책제안들이 ‘증세’라는 이데올로기에 묶여 서민들로부터 비난받고 외면 받는 현실을 우리는 도대체 어떻게 이해해야 하는 것일까? 전체 국민의 3%에 지나지 않는 부동산 부자들을 위한 세금에 다수의 서민들이 핏발을 세우며 반대하는 이유는 무엇일까? 서민들을 위한 복지를 확대하기 위해 세금을 좀 더 거두었으면 좋겠다는 대통령의 발언에 대해 증세와는 직접적 관련성이 없는 (또는 상대적으로 적은) 서민들이 화들짝 놀라며 얼굴 붉히며 반대하고 비판하는 이유는 도대체 무엇일까?

우리는 ‘더 나은 미래를 위한 사회적 투자’에 대한 참여연대의 정책대안이 ‘증세’라는 보수주의자들에 악의에 찬 덫에 사로잡히기를 원하지 않는다. 더욱이 복지의 확대를 바라는 시민들과 운동단체들이 지레 예산제약을 생각하며 정책의 우선순위를 논의하면서 보수주의자들의 현실성의 칼을 우리스스로에게 들이대기를 바라지 않는다. 관념적인 이해에 그치고 있을지 모르지만 후기산업사회로의 변화는 특정 사회적 과제에 대한 대안이 개별정책의 완성도와 현실성 여부를 통해 해소되지 않는다는 것을 이해한다면 우리는 기존의 사고의 틀로부터 벗어나야한다. 분명한 것은 우리사회의 과제와 문제는 하나의 분명한 원인에 의해 규정되기 보다 다층적이며 다양한 원인들과 유기적 연관관계에 놓여 있음을 우리는 받아들여야 한다. 즉, 그동안 예산상의 제약이라는 근거로 (우리는 이것을 지금껏 정책의 현실성이라고 불러왔다) 과학적이지도 객관적이지도 않은 정책 우선순위에 근거해 슬며시 내려놓았던 카드를 다시 들어야 한다고 생각한다. 왜냐하면 사회문제가 하나의 원인에 근거하지 않는 것이라면 그 문제는 다양한 정책대안 없이는 해소ㆍ완화될 수 없기 때문이다. 실례로 공적보육시설의 확충과 아동수당은 대체재적 성격을 가진 정책이 아니라 상호 보완적인 성격을 갖는 정책이기에 하나의 정책이 다른 정책보다 우선순위에 있다는 것은 타당하지 않다. 아동수당은 아동에 대한 추가적 투자를 통해 아동의 인적자본을 향상시킴으로써 미래 한국의 사회적 자본을 증대시키는 것이고, 공적보육은 아동들에게는 동일한 출발의 기회를 부모에게는 노동권을 보장해주는 정책이기 때문이다. 만약 우리가 예산상의 제약과 현실성을 이유로 한국사회의 문제를 완화하기 위한 주요한 정책들을 내려놓는다면 우리는 결코 우리가 직면한 사회적 과제를 해결할 수 없다. 더 나아가 이러한 결과는 결국 복지정책에 대한 부정적 인식을 확대시킬 뿐이며 복지확대를 반대하는 이들에게 복지확대 대신 경제성장이라는 대안에 대한 사회적 동의 수준을 높여 줄 뿐이다. 특정 복지정책이 특정한 사회적 문제를 완화하지 못할 때, 시민들은 이러한 현실을 복지정책의 실패로 받아들일 가능성이 높기 때문이다. 그러므로 우리는 특정한 몇 가지의 정책을 선별적으로 제안하고, 제도화하는 노력을 기울이기보다는 사회적 과제와 관계된 정책들의 전방위적 제도화를 요구해야하며 이를 현실적 견인해 내야하는 책임이 있는 것이다.

다음으로 시민사회진영은 정책대안의 원칙과 방향에 대한 동의 수준을 높여야할 것이다. 반복지진영은 해를 거듭 할 수록 통합력을 높여가고 있는데 반해 친복지진영은 해를 거듭할수록 분화를 가속화하고 있다. 여기서 정책대안에 대한 원칙과 방향에 대한 동의 수준을 높인다는 것은 큰 틀에서 정책방향에 대해 동의한다면 세부적인 정책차이에 대해서는 개별 진영의 일정한 양보(?)를 통한 합의가 필요하다는 것이다. 이상하게도 친복지진영은 큰 틀에서 정책의 원칙과 방향에 합의함에도 불구하고 그 실현이 세부적 정책의 차이로 인해 좌초되는 경우가 종종 나타나고 있는 것 같기 때문이다. 정책대안을 논의할 때 우리에게 중요한 것은 대안정책의 세부적 차이가 아니라 원칙과 방향이며, 원칙과 방향이 합의된다면 세부적 정책차이는 정책대안을 가장 잘 실현해 나갈 수 있는 다양한 선택지의 문제로 이해해야 할 것이다. 예를 들어, 만약 아동양육과 관련된 휴가의 보편성이 중심적 과제라는 것에 동의한다면 이의 재원 마련을 새로운 사회보험체계로 할 것인지, 아니면 건강보험 또는 고용보험으로 할 것인지 등은 정책실현의 선택지에 불과한 것이다. 즉, 친복지진영의 대립 각은 친복지진영 내부의 정책차이에 있는 것이 아니라 반복지진영이라는 점을 분명히 인식해야할 것이다.

이러한 문제의식에 동의한다면 이제 시민사회는 상호간의 장점을 극대화시키고 약한 부분을 보완하며 우리가 지향하고 있는 바에 대한 공감대를 넓혀야 한다. 단수의 정책대안을 고민하기보다 통합적이고 전체적인 정책안에 대한 고민을 진행해야 하고 여기서 각각의 시민사회의 장단점이 상호보완적 역할을 수행할 수 있도록 연대해야 할 것이다. 비록 현재의 논의가 이러한 대안에 대한 초보적 문제의식에 불과하지만 시민사회의 적극적 노력과 연대를 통해 우리 사이에 흐르는 강폭을 좁히고 넘어 공동의 목표를 향해 함께 할 수 있을 것이다.

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	발제2
	아동수당의 도입 필요성과 도입 방안
	김수정 / 참여연대 사회복지위원회 위원, 동아대학교 사회․ 사회학부 교수 이 보고서에서 가구소비지출액은 임세희(서울대학교 사회복지학과 박사과정수료)가 분석하였고, 예산부분은 문혜진(前 참여연대 사회인권팀장)가 추계하였으며, 공동으로 재검토하였다.

1. 서론

저출산고령화에 대한 정부계획에서 아동수당은 도입이 예정되었다가 다시 철회되고 또다시 도입이 검토되는 부침을 보이고 있다. 저출산 충격이 닥친 이래 출산인센티브 차원에서 아동수당이 계속 거론되어 왔으나, 2006년 6월 ‘저출산 고령화 기본계획’ 시안에서는 제외 되었다가, 6월 20일 저출산고령화 문제해결을 위한 사회협약에는 ‘검토한다’라고 언급되었고, 7월 14일 새로마지플랜 2010에서는 도입예정이라고 밝혔지만 구체적인 시기와 대상은 불투명한 상태로 남겨놓았다. 이에 대해 7월 21일 기획예산처는 효율성과 재원을 이유로 ‘반대한다’라는 의견을 내놓았고, 8월 30일 발표된 ‘비전2030’의 사회복지선진화 과제에는 아동수당이 포함되어 있지 않았다. 아동수당 논의는 연기만 무성한 채 미결정의 상태로 지속되고 있다(첨부1 참조).

아동수당의 담론화가 저출산 국면이었기 때문에 정부기관, 언론, 시민단체, 지식인들의 논의 전반이 아동수당이 현재의 저출산 국면에서 얼마나 효과적인 대책인가, 출산율을 어느 정도로 높여줄 것인가를 중심으로 이루어지고 있다. 즉, 아동수당의 도입여부는 출산결정에 미치는 효과에 집중되어 있다. 출산율은 복합적인 사회, 경제적, 심리적 요인에 따라 변동하는 것이기 때문에 아동수당 자체가 단기적으로 미시적 수준의 출산결정을 뒤바꿀 것이고 이를 통해 출산율이 제고될 수 있을 것이라는 것은 지나친 낙관론이다. 비단 아동수당 뿐 아니라, 저출산국면에서 고려되고 있는 개별 정책들이 세계 최저수준의, 바닥에 도달한 출산율을 단기간 내에 변화시킬 것이라는 기대는 조급한 것이다. 자녀양육 및 부양과 관련된 시간적, 경제적, 심리적 부담을 덜어주고, 자녀 여부에 크게 충격받지 않고 개인의 삶의 질이 안정적으로 보장될 수 있도록 하는 포괄적인 정책기획, 아울러 우리 사회에 태어나는 모든 아동이 건강하고 행복하게 성장할 수 있을 것이라는 ‘희망적인 기대’를 만들어낼 수 있는 전방위적인 정책프로그램만이 장기적이고 점진적인 효과를 드러낼 것이다. 이는 저출산과 관련된 상식이며, 저출산 문제의 해법을 추구하는 출발점이라고 할 것이다.

우리는 현재의 저출산 ‘징후’가 집합적 수준에서 다음 세대의 성장과정과 우리의 미래에 대한 어두운 전망과 결부되어 있다는 점에 주목하고, 단지 저출산 지표를 ‘해결’하는 것이 목표가 아니라 사회의 재생산과 미래에 대한 투자라는 점에서 다음 세대의 복지에 대한 정책프레임웍을 새로 검토해야 하는 시점에 와있다고 생각한다. 세계의 복지패러다임은 다음 세대를 부양하고 교육시킴에 있어 ‘가족책임 패러다임’으로부터 ‘아동에 대한 투자 패러다임’으로 이동하고 있다. 그간 아동에 대한 책임을 가족에 미뤄 놓았던 자유주의 국가들일수록 이런 목표를 추구하는데 더 열성적이다(영국의 사회투자국가, 캐나다의 아동투자국가) 우리 사회가 안고 있는 ‘저출산 고령화’의 문제를 장기적으로 적절하게 해결하려면, 고령에 대한 대비도 중요하지만 아동기에서부터 적절한 보호와 교육을 받음으로써 생애주기의 첫 단추를 잘 출발시킬 수 있도록 하는 것이 근본적인 고령화대책일 것이다. 따라서 아동과 관련하여 부모투자가 아닌 사회투자를 더욱 증가시킬 필요가 있으며 사회복지 분야에서도 세대간 투자의 형평을 이뤄나갈 필요가 있다.

이와 같은 맥락에서 이 보고서는 아동수당 제도도입의 필요성을 주장하고, 적정한 도입방안을 모색하고자 한다. 이를 위해 먼저, 아동수당에 대한 오해를 불식하기 위해 반대논리를 검토하고, 아동수당의 필요성을 명확히 하고자 한다. 둘째, 가계자료 분석을 통해 아동이 있는 가구가 실제로 추가 부담하고 있는 경제적 비용이 어느 정도가 되는지를 밝힌다. 셋째, OECD 국가의 아동수당 지원규모를 살펴본다. 넷째, 위의 분석에 기초해 최종적으로 현실적으로 가능한 아동수당 도입방안을 제시한다.

2. 왜 아동수당인가?

먼저, 우리가 검토하고 있는 아동수당이란 어떤 프로그램인지를 명확히 하고 논의를 전개할 필요가 있다.

아동수당(child allowance)은 흔히 아동이 있는 가족에 대한 ‘보편적’ 현금급여를 의미하는 것으로 받아들여지고 있다. 그러나 현대 복지정책에서는 아동이 있는 가족에 대한 경제적 지원이 다양하게 마련되어 있는 만큼 아동이 있는 가족에 대한 다양한 방식의 소득보충적 현금 급여, 즉 넓은 의미의 아동급여(child benefit)를 모두 통칭해서 아동수당으로 번역해 사용하고 있기도 하다. 또 아동수당은 때로는 가족수당과 호환되어 사용되기도 하는데, 20세기 중반 아동수당이 여러 국가들에서 입법될 당시의 명칭은 가족수당(family allowance)이었으나, 점차 아동과 관련된 지원의 성격을 분명히 하고, 가족과 관련된 여타 급여와의 차별성을 분명히 하기 위해 child allowance라는 표현으로 변화하였다. 이러한 역사적 유제는 국제기구의 아동수당 집계방식에도 그대로 남아있다. ILO의 Cost of Social Security 집계는 아동수당이라는 명칭대신 가족수당이라는 표현을 사용하고 있는데, 이 때 가족수당은 보편적 급여인 child allowance이다. 반면, 미국의 사회보장청에서 출간되는 SSPTW(Social Security Programs Throughout the World)의 가족수당(family allowance) 범주에는 출산장려금, 결혼장려금, 보편적 아동수당, 소득평가형 아동수당 등등 가족에게 지급되는 다양한 형식의 현금급여가 모두 포함되어 있다. 이 경우 다양한 가족관련 급여를 모두 가족수당에 포함된 것이고, 아동수당은 그 일부분을 구성한다.

명칭으로만 본다면 우리나라에도 가족수당은 이미 존재하고 있다. 이 때 가족수당은 임금패키지에 포함된 수당인데, 가족을 부양하고 있는 임금노동자에게 일정범위의 부양가족에 대한 부양수당 명목으로 기업에 의해 지급되고 있다. 이는 사회보장형이 아니고, 임금계약의 영향을 받는 임금보충형이라는 점에서 구분되어야 한다. 본 논의에서 주요하게 검토하고 있는 바는 보편적 급여로서 ‘아동수당’이다.

연령제한을 두거나 출생순위에 따라 적용의 차이를 두더라도, 자산평가형태로 배제되거나 선택되는 것이 아닌 특정 범주에 속할 경우 모든 아동이 급여대상이 되는 경우 보편성을 갖는다.

아동수당의 도입과 관련하여 중요한 것은 도입의 필요성을 무엇으로 정의하고 제도를 어떠한 의미로 자리매김할 것인가이다. 이는 제도의 장기적인 발전 및 기능과 관련하여 주요한 의미를 갖는다. 이런 ‘의미’에 대한 공유가 어렵기 때문에, 현재 한국의 아동수당은 난항을 거듭하고 있다. 아동이 있는 가구의 부양부담을 사회적으로 분담할 필요가 있는가, 그것을 현금급여 방식을 통해서 실현한다는 것은 어떤 의미를 갖는가에 대한 사회적 합의와 정책 정당화 논리 등이 마련되어야 한다. 적어도 한국 사회에서는 아직까지 합의가 형성되어 있지 않은 것으로 보인다. 그 결과 아동수당은 늘 예산, 재원문제로 인해 도입이 곤란하거나 장기적으로 검토할 수 있는 사항으로 미루어지고 있다.

역사적으로 아동수당을 도입한 국가들의 선례를 고려했을 때 아동수당의 도입의 장점은 다음과 같다.

① 아동의 권리를 보장하고 아동에 대한 사회적 책임이라는 대의를 추구할 수 있다.

② 아동에 대한 투자는 근본적이고 장기적인 사회복지효과를 낳는다.

③ 제도적 효율성: 아동수당은 아동이 있는 가구에 대한 조세적 지원 방식보다 형평성이 높다. 과세대상액 공제방식(tax allowance)은 면세점 이하의 가구나 저소득층 가구가 세제혜택을 적게 받고, 고소득층이 혜택을 많이 받을 수 있다는 점에서 역진적이다.

④ Gender Equality: 아동공제는 중복공제가 되지 않음으로 인해 홑벌이 가정에 상대적으로 유리하고 맞벌이 가정의 2차소득자에게는 불리하다. 아동에 대한 경제적 보호의 수준을 높이고 여성의 노동시장 참여에 불리한 영향을 미치지 않는 방법으로서 서구 사회는 아동공제를 폐지하고 개별과세와 아동수당을 도입하였다.

④ 한부모 가정의 복지:　한부모 가정의 경우 아동을 부양하는 소득활동에 제약이 있다. 빈곤의 여성화와 관련하여 single mother의 빈곤이 심각한 것을 고려할 때, 노동시장참여여부에 상관없이 지급되는 아동수당은 낙인 없이 이들 가정의 경제적 상황을 개선할 수 있다.

아동수당은 위와 같은 장점을 갖고 있지만, 사회보험이나 공공부조 프로그램이 갖는 재분배적 성격이 약하기 때문에 기존의 사회보장의 패러다임과 쉽게 조화될 수 없는 것이 사실이다. 뿐만 아니라 아동수당이 주로 입법화되었던 시대의 가족구성과 성별 분업구조를 고려한다면, 변화한 환경에서 아동수당과 같은 현금급여가 과연 가장 적절한 가족지원 방법인가에 대한 회의도 있다.

아동수당에 대한 주요한 반대논리를 정리하면 다음과 같다.

① 보편적 급여 형식을 띠고 있기 때문에 자원의 비효율적 배분이다.

② 빈곤완화 효과를 기대하기 어렵다.

③ 여성을 가정으로 회귀시키는 보수적 프로그램이다.

④ 여성의 사회적 진출과 노동시장참여를 지원할 수 있는 정책의 시급성에 비하면 정책우선성이 떨어진다.

⑤ 출산율에 미치는 영향이 미미하다.

다소 거칠게 정리하자면, ①번과 ②번의 경우 서구 사회에서 아동수당과 관련된 개혁을 고려할 때 고려되었던 주요한 논리이며, 우리 사회의 논의에서는 ①번에서 ⑤번까지의 반대 논리가 모두 제기되고 있다.

아동수당에 대한 일반적인 비판으로서 ①번과 ②번의 논리를 먼저 검토해보자. ①번과 ②번은 사회보장의 오래된 논쟁, 즉 보편주의/선별주의 논쟁과 연관된다.

① 보편적 급여형식을 띠고 있기 때문에 자원의 비효율적 배분이다.

보편적 급여형식의 비효율성은 ‘보편성’과 관련된 것이다. 즉 경제적 보충급여가 불필요한 부자에게도 지급되기 때문에 예산 ‘낭비’를 낳는다는 것이고, 이것은 다시 ②번의 논의와 연관되어 경제적 급여는 빈곤층에 집중된다면 보다 효과적으로 빈곤을 축소할 수 있을 것이라는 논리로 연결된다.

재정적, 경제적인 측면만을 고려한다면 ‘보편성’은 매우 비효율적인 원칙이다. 그럼에도 불구하고, 현대 사회에서 교육이나 환경이 빈부를 넘어 모든 국민이 기본적으로 누릴 수 있는 권리이듯이, ‘보편성’은 사회가 어떤 것을 공통적으로 책임을 져야 하는가와 관련된 합의와 결정에 따라 그 적용이 달라지는 가변적인 것이며, 사회적 논리의 영향을 받는다.

아동수당은 자산평가형으로 지급되는 경우도 있지만 대부분의 선진복지국가에서는 보편적인 형식으로 도입했고, 현재에도 그와 같은 형식을 유지하고 있다. 1990년대 중반 이후 프랑스와 같은 나라에서 고소득층을 제외하는 입법안이 채택되었지만, 다음세대에 대한 사회적 책임과 투자라는 관점에서 갖는 상징적 효과를 고려하여 현재는 다시 전체 아동을 대상으로 하는 것으로 되돌아왔다. 고소득층을 제외하는 것이 관건이라면, 수당액을 과세대상 소득으로 포함하여 세금과 연동하여 역진성을 줄이는 방식도 고려해 볼 수 있을 것이다. 또, 예산부담을 고려한다면, 점진적이고 단계적인 확대방안을 고려할 수 있을 것이다. 그러나 아동수당이 ‘보편적’이기 때문에 반대한다는 것은 순수히 경제적 논리만을 고려한 것이며 화폐화 될 수 없는 무형적인 사회통합이라는 더 큰 효과와 이익을 보지 못하는 것이다.

② 직접적인 빈곤완화 효과를 기대하기 어렵다.

①번의 논리가 고소득층을 제외하는 것과 관련된다면 ②번의 논리는 저소득층만을 대상으로 해야 한다는 것이다. 저소득층을 타겟으로 한다면 저소득층의 가구빈곤율과 아동빈곤율이 감소되는 효과를 가질 것이지만, 이것은 아동수당이 아니라 공공부조에 아동과 관련된 요소를 포함시키는 방식의 제도를 의미한다. 이 경우 아동과 관련된 부조형태의 급여는 공공부조와 관련된 제도의 전반적인 조정을 필요로 하게 될 것이고, 공공부조 제도가 갖는 낙인효과 및 2차소득자의 소득제한 효과(benefit reduction rate)를 발생시키게 된다(3절에서 보다 자세히 다룰 것임). 공공부조 형식을 띨 경우 자원을 보다 효과적으로 분배하는 잇점이 있겠지만 아동수당의 목적, 즉 현대사회의 공공재로서 아동에 대한 사회적 책임의 문제는 빈곤의 문제로 다시 축소, 환원되게 된다.

현재의 저출산 국면과 관련하여 보았을 때 이와 같은 자산평가형 프로그램을 저소득층의 출산을 장려하는 기형적인 프로그램이라는 비판이 예상된다. 구 국가들에서는 보편적인 아동수당을 1층으로 하고 그 위에 아동이 있는 저소득층 가구에 대한 공공부조형 급여를 2층으로 포개서 아동이 있는 가구의 빈곤문제에 대처하고 있다.

아동빈곤율을 줄이기 위한 방법으로는 부모의 소득을 증가시키는 방법과 복지급여를 통해 아동의 빈곤을 직접적으로 줄이는 방법이 대표적이다. 부모, 혹은 양육자의 소득을 증가시키는 방법으로는 자녀가 있는 여성이 노동시장에서 퇴장하지 않도록 하고, 혹은 노동시장 진입을 용이하게 할 수 있는 정책적 지원을 함으로써 가구의 총소득을 증가시킬 경우 아동빈곤율이 줄어들 수 있다. 이것은 고용 및 노동시장 정책을 통해 성취될 수 있는 복지효과이다. 보다 직접적인 해법이 아동수당인데, 아동이 있는 가구의 경우 양육의 시간적 부담으로 인해 추가소득 발생이 어렵고 아동과 관련된 추가경비가 증가한다는 점에서 상대적으로 빈곤에 취약한 집단이다. 현재 한국사회 아동빈곤율은 10%에서 15%로 추정되고 있는데(서울대사회복지연구소, 2005; 최현수, 류연규, 2003; 한국보건사회연구원, 2006), 아동수당(모든 아동에 대해 10만원)을 도입할 경우 아동빈곤율을 4%정도 줄이는 효과가 있을 것으로 예상되고 있다 (참여연대 사회복지위원회, 자체 추정자료).

현재 우리 사회에서 가장 빈곤율이 높은 집단은 노인단독가구이다. 국민연금을 비롯한 노인과 관련된 소득보장정책을 통해 빈곤을 완환시키는 노력이 필요하다.

현재 한국 아동빈곤율 통계는 2004년 전국가계조사자료를 이용한 아동복지백서의 자료. 김미숙 보건사회연구원이 국민생활실태자료를 이용한 추계(김미숙, 2006)가 있다. ① 전국가계조사 자료는 중위소득 40%기준으로(최저생계비기준) 11%로 추계하였고, ② 국민생활실태 자료는 중위소득 50%를 기준으로 15%로 추정하였다. 한편, 2002년 도시가계연보를 기준으로 할 경우 9.8%로 집계되고 있는데(최현수, 류연규, 2003) 도시가계연보의 샘플링 한계를 고려한다면, 국민생활실태 자료가 보다 현실에 가까운 추정치라고 할 수 있다. OECD 국가의 아동빈곤율 규모는 9%-27% 수준이며, 15%이면 평균을 약간 상회하는 수준이다. 그러나 외국의 아동빈곤율이 미혼모나 이혼 한부모가정의 빈곤으로 인해 크게 증가한 것을 고려했을 때  Children in two-parent families로 국한하여 빈곤율을 분석할 경우 한국의 아동빈곤율은 더욱 심각해질 것으로 기대된다.

아동수당이 도입된 국가에서 아동빈곤율이 상대적으로 낮다는 점은 널리 알려진 사실이다. 아동수당이라는 하나의 프로그램 효과는 아니지만, 아동수당을 포함한 아동이 있는 가족에 대한 정책지원 패키지가 아동빈곤율을 줄일 수 있음을 보여준다. 직접적이고 수직적인 분배효과는 약하지만, 보편적 급여로서 아동수당은 동일 계층내에서 아동이 있는 가구의 상대적인 경제적 불리함을 줄이고, 전 계층에서 아동이 있는 가구의 상대적 불리함을 줄이는 효과가 있다. 물론, 이렇게 아동수당을 통해 빈곤율을 줄이기 위해서는 초기 도입단계에서는 막대한 비용이 투입되어야 한다. 아동수당의 대의를 유지하면서도 예산제약을 합리적으로 고려한다면, 연령을 한정하여 단계적으로 도입함으로써 예산부담을 분산하거나 상층을 제외하는 방식으로, 즉 자산평가의 문제점을 최소화하면서 보편주의의 대의를 살리는 방식의 절충이 가능할 것이다.

③ 여성을 가정으로 회귀시키는 보수적 프로그램이다.

아동수당의 도입을 우려하는 측에서는 아동수당의 ‘정신’이 여성을 가정주부로 간주하거나, 혹은 가정으로 돌려 보내려는 성차별적인 것이라고 주장한다. 이와 같은 주장에서는 두 가지 측면이 구분되어야 한다.

첫째, 아동수당의 형식이 어떤 것인가에 따라 아동수당은 여성의 노동시장 참여와 관련하여 여성에게 불리한 효과를 낳을 수 있다. 아동수당을 노동시장에 참여하지 않은 어머니에게 지급할 경우를 고려할 수 있다. 우리 사회에서는 아동과 관련된 별도의 급여체계가 없기 때문에 이것을 아동수당으로 부를 수는 있겠지만, 이는 아동수당에 대한 오해에 기초한 것이며, 노동시장에 참여하지 않는 어머니에게 지급하는 것은 “아동양육수당”이다. 역사적으로 존재해 온 제도적 형태에 대한 객관적 분석에 기초하고, 현재의 정책전문가들에 의해 합의된 정의에 따른다면, 아동수당은 여성의 노동시장 참여 여부와는 관계가 없는 프로그램이다.

둘째, 소득, 자산평가를 통해 저소득층에게만 지급하는 형식이 가능하다. 이 경우 아동수당은 이차소득자(대개의 경우 여성)의 소득을 제한하는 효과를 가질 수 있다. 현재의 공공부조 체계는 추가소득이 발생할 경우 급여가 삭감되는 구조를 갖고 있기 때문에, 이차소득자(여성)의 소득행위에 영향을 미치고 제한하게 된다. 또, ‘보편적’이지 않을 경우 아동수당은 수급자(혹은 수급대상 아동이 있는 가족)에 대한 낙인을 포함하여 공공부조 제도가 갖는 문제점을 모두 노정할 우려가 있다.

여성을 가정으로 돌려보내는 보수적인 이데올로기에 기초해 있다는 논의는 위 두 가지 경우라면 충분히 근거가 있는 논의고 경계해야 마땅하다. 그러나 아동이 있는 가구에 대한 보편적인 사회보장 급여로서 아동수당이 여성의 노동시장참가에 부정적인 영향을 미친다는 점은 역사적인 사례 속에서 찾아볼 수 없으며 계량적인 모델이 시도된다고 할지라도 모델의 부정확한 가정에 대해 의심을 가질 수밖에 없다.

비교국가적으로 보았을 때 아동수당의 급여액이 높은 스웨덴, 핀란드의 경우 여성의 노동시장참가율이 높다. 한편 아동수당이 없는 미국 역시 여성의 노동시장참가율이 높다. 여성의 노동시장참가율과 아동수당의 관계는 일의적으로 설정할 수 없는 것이다. 아동수당이 어떤 정책적 내용을 갖기 때문에 여성의 노동시장참가와 부정적인 관계를 맺는다는 논리가 분명히 제시되지 않는다면, 비교국가적인 단순 수치 비교로는 판단의 정당한 근거가 제시되기 어렵다. 또, 일단 아동수당이 도입된 국가의 경우 부침은 있었지만 아동수당이 폐지된 국가는 없으며 일정수준의 소득대체율을 유지하고 있고, 여성의 노동시장참가율은 속도의 차이는 있지만 모든 국가에서 점진적으로 증가하고 있다고 했을 때, 아동수당의 급여액 수준과 여성의 노동시장참가율의 관계를 직접적으로 설정하는 것 역시 무리한 가설이다.

반대논리에 따르면, 아동수당의 (여성)노동시장퇴장효과는 여성의 기회비용과 관련하여 설명되고 있는데, “여성이 임노동에 참여하지 않더라도 소득을 얻을 수 있게 될 경우 기회비용을 감소시켜서 여성의 고용율을 감소시킨다”라는 방식으로 주장되고 있다. 이 경우 양육수당이 아니더라도 가족 중에 아동이 있는 경우 지급되는 아동수당이나 가족원의 수에 따라 지급되는 가족관련 현금지급은 모두 여성고용율에 대해서는 부정적인 영향을 미치는 것으로 가정된다. 이 논리를 좀더 밀고 나가면 가구에 대한 현금급여가 증가할수록 여성고용율은 감소한다는 주장으로 연결된다. 그러나 예를 들어, 저소득층 가족에서 아동수당 급여로 10만원을 받는다고 할 때, 어머니가 노동시장에서 퇴장할 효과는 얼마나 될까? ‘퇴장을 조건으로 지급하는’ 급여가 아닌데도 복지급여로 인한 추가소득의 증가는 노동시장 퇴장을 낳을 것이므로 지급해서는 안된다는 논리는 가혹한 시장논리이다. 복지급여는 근로동기를 약화시키기 때문에 반대해야 한다는 공공부조에 대한 반대논리와 다를 바 없다. 최저임금에도 못 미치는 10만원 급여가 여성의 (혹은 남성의) 노동시장 퇴장을 낳는다면, 그것은 복지를 탓할 것이 아니라 노동시장 조건을 향상시키는 대책을 마련하는 것이 올바른 해결책일 것이다.

무엇보다도 위 반대 주장의 핵심은 아동수당 도입의 정책‘논리’, 즉 기본가정이나 이데올로기가 여성의 양육자 역할을 보상, 강화할 것이고, 양육자 역할을 보상하는 것은 시대착오적이라는 것이다. 아동수당이 ‘양육자 보상’ 역할을 하기 때문에 여성 개인에게는 가정내에서의 ‘안주’를 부추기고 사회적으로는 여성이 양육자라는 이데올로기를 강화할 것이라는 우려는 한국사회에 독특한 것이다. 한국사회에서 복지에 대한 사회적 합의의 수준이 낮고, 여성에 대한 노동시장차별과 성별분업 이데올로기가 엄존해 있는 상황 때문에 개인별 지원이 아닌 가족과 관련된 지원에 대한 민감성이 지나치게 높아져 있는 것이다.

여성이 가족내 돌봄역할을 맡고 있기 때문에 아동이 있는 가족에 대한 (아동이 있기 때문에 제공되는) ‘경제적’ 지원은 모두 성차별적이라는 주장은 논리적 비약이다. 만일 아동수당의 도입이 반여성적인 내용으로 포장되고 선전된다면, 그것에 대해 비판의 화살을 겨누면 된다. 그러나 아동수당 자체가 문제라면, 아동수당의 반여성적 효과를 역사적인 사례를 통해 입증하고, 그 결과가 무엇이었기 때문에 경계해야 하는지에 대한 보다 정교한 설명을 제시할 필요가 있다.

④ 여성의 사회적 진출과 노동시장참여를 지원할 수 있는 정책의 시급성에 비하면 정책우선성이 떨어진다. (아동수당의 재원은 보육확대에 사용되어야 한다)

③번의 주장이 아동수당 자체가 ‘반여성적’이라고 보는 이념적, 이데올로기적 반대를 대변한다면, 두 번째 입장은 정책 ‘우선성’을 고려한 실용적 관점에서 반대이다. 이 관점에서 본다면, 서구사회와 우리사회는 다른 역사적 경험을 갖고 있고, 정책 우선성에서도 이와 같은 차이가 고려되어야 한다는 것이다.

아동수당을 도입한 다른 국가들은 주로 1940-50년 기간에 도입하였고 70년대 이후 보육과 관련된 정책을 병행 추진하고 있다. 이들 사회에서 아동수당은 전후 재건과 사회통합의 목적을 실현하기 위해 사회적 합의의 수준이 높은 상황에서 다른 복지프로그램들의 정비 및 팽창과 더불어 큰 저항 없이 도입될 수 있었다. 둘째, 여성노동에 대한 고려로부터 상대적으로 자유로울 수 있었다. 셋째, 시기적 차이가 있음으로 인해 예산충격이 분산될 수 있었다. 그러나 우리나라의 경우 보육서비스 도입과 아동수당 도입의 문제가 거의 동시에 고려되고 있기 때문에 예산부담이 주요하게 거론되고 있고, 또, 아동양육과 관련된다는 점에서 두 프로그램을 중복적이거나 보완적인 것으로, 예산상의 제로섬 게임처럼 사고하는 경향이 있다.

여성노동과 관련하여 보육과 관련된 프로그램들의 공공성을 높이고 공보육이 속히 확대될 수 있도록 지원하는 것은 매우 중요하고 이것은 점차 사회적 정당성을 얻고 있다. 그에 비해 아동수당은 여성노동과 관련된 직접적 효과를 갖기 어렵다는 점에서 홀대를 받고 있는 것도 사실이다. 여성의 노동시장 참여와 노동시장평등은 중요한 목표이지만, 그렇다고 해서 아동수당이 이 목적을 위한 최적의 프로그램이 아니라는 이유로 시급하지 않다는 결론을 내릴 수 있는 것은 아니다. 아동양육은 어린이집에 보내는 것이 전부가 아니며, (가구경제에서 개별적으로 아동과 관련된 요소를 분리하기 어렵지만) 아동과 관련된 식료품비, 의복비, 교육비 등의 제반 경비지출이 만만치 않은 것도 사실이다. 또 아동에 대한 비용부담은 5세이후 오히려 증가하는 경향을 보인다. 아동을 양육하는 것은 사회의 재생산을 위해 현세대가 다음 세대에 지는 집단적 책임이라는 점에서 보육서비스와 아동수당은 그 책임을 상징적으로 표현하고 경제적으로 실현하는 전체 패키지의 일부로 자리매김 될 필요가 있다.

요컨대, 여성의 노동시장 참여를 촉진하는 것과 관련하여 아동수당은 직접적인 연관이 없다. 즉 여성의 인적자원의 적절하고 정당한 실현과 직접적인 연관은 없다. 그러나 아동의 인적자원에 대한 사회적 투자라는 의미에서는 중요한 의미를 갖는다. 뿐만 아니라, 현재의 저출산이 개별 부모가 자녀양육을 전적으로 책임을 져야 하는 부담에서 비롯된 것이라는 진단에 기초한다면 아동수당은 단지 경제적 소득보충에 국한되는 것이 아니라 사회의 미래에 대한 ‘집단적’ 책임을 인지하고 실천하는 성격을 가지고 있다. 보육서비스 정책의 공공성을 높이는 과제와 더불어 아동수당의 보편적 실현은 아동과 관련된 한국 복지체계의 패러다임을 “가족책임”으로부터 “사회책임”으로, 아동에 대한 사회의 방임에서 “아동에 대한 사회적 투자”로 바꾸는 신호탄이 될 수 있다.

⑤ 출산율에 미치는 영향이 미미하다.

가족지원프로그램들이 출산율 증가에 미치는 효과에 대해서는 여러 연구가 이루어졌지만, 하나의 결론에 도달하지는 못하고 있다. 출산율과 관련하여 가족정책이 효과가 없다는 분석도 있으며, 자료와 분석방법에 따라 상이한 결론이 도출되기도 한다. 분석결과에서 효과를 무엇으로 지표화했는가, 상관관계가 아닌 인관적 연관을 설정할 수 있는가, 그 효과가 단기적인 것인가 장기적인 것인가에 따라서 여러 가지 결론이 가능하다.

기존연구를 통해 살펴보았을 때, 아동수당을 포함하는 가족지원 프로그램들은 자녀의 수가 아니라 출산의 시기에 영향을 미치는 것으로 나타난다. 이 때 출산의 시기 변화 자체가 TFR를 변화시킬 수 있다는 점에서 지표 개선효과는 나타나겠지만, 그것이 완결출산율을 바꾸는 것은 아니라는 점도 고려해야 한다. 출산률과 관련된 변화는 거시적 사회문화적 변동을 반영하고 있다는 점에서 아동수당 뿐 아니라 여타 저출산대책 프로그램들이 직접적이고 단기적인 효과를 미칠 것이라고 판단을 내리는 데는 신중할 필요가 있다. (첨부2 참조)

아동이 있는 가구의 부담에 비한다면 아동수당 지원액은 턱없이 부족하기 때문에 아동수당의 도입과 증액을 통해 저출산의 경향이 역전될 수는 없다는 비판은 타당하다. 그러나 인구의 양이 아니라 인구의 질을 향상시키고, 현재 태어난 아동들과 앞으로 태어날 아동들이 건강하고 능률적인 인적 자원으로 성장하도록 하는 목표와 관련된 것이라면 아동수당은 이러한 목표를 현실화시키는 데 기여할 수 있다.

3. 아동이 있는 가구와 없는 가구의 소비지출 격차

아동이 있는 가구의 지출부담을 파악하기 위해 비교적 최근 자료인 2004년 전국가계조사 자료를 중심으로 분석을 실시하였다. 이 자료의 소비지출 항목에서 아동과 관련된 지출을 정확히 분리해내기는 어렵다. 보육, 교육, 납입금 비용과 같은 것은 아동과 관련된 추가비용으로 상대적으로 정확한 계산이 가능하지만, 다른 항목들에서 아동과 관련된 비용을 정확히 분리, 추출해내기 어렵다. 예를 들어, 오락비, 의복비, 교통비의 경우에서도 아동과 관련된 추가비용이 발생할 것이라고 볼 수 있지만, 어디까지가 아동과 관련된 부분인지 확정하기 어렵다. 이 부분은 소비지출항목에 합산되었다. 여기서는 소비지출 총액의 차이와 상대적으로 분명히 구분될 수 있는 보육, 교육관련 비용과 식료품비 항목에서의 차이가 별도 항목으로 제시되었다.

이 데이터에서 아동(18세미만)이 없는 가구는 41%였으며, 아동이 3인이상인 경우는 약 5%에 불과했다.

아동이 없는 가구에 비해 아동이 있는 가구는 소비지출액에서 모두 상대적으로 더 큰 지출을 보인다. 이와 같은 소비지출의 차이는 소득을 10분위로 통제했을 때도 마찬가지로 나타났다.

먼저, 아동수에 따라 아동이 없는 가구 대비 소비지출액의 차이(월세지출은 제외)를 살펴보았을 때<표1>, 아동이 없는 가구와 대비하여 아동이 1인일 경우 평균 21만원, 2인일 경우 43만원, 3인 경우 53만원 정도의 추가지출을 하고 있는 것으로 나타났다. 세부항목별로는 아동이 2인인 가구와 아동이 없는 가구를 비교했을 때 식료품비는 약 8만 8천원정도 더 지출하고 있는 것으로 나타났으며, 보육비용은 2만2천원, 교육비용은 29만원, 납입금, 교재, 보충교육비를 합할 경우 28만원 정도를 더 지출하고 있는 것으로 나타났다.

이 통계는 아동의 연령을 구분하지 않고 아동이 있는 가구와 없는 가구의 지출규모를 비교한 것이다. 따라서 보육비용이 낮게 책정된 것은 상대적으로 5세미만의 아동이 있는 가구의 상대적 비중이 낮기 때문이다.

<표1> 아동수별 가구의 소비지출액의 차이

다음으로, 소득분위별로 소비지출액의 차이를 살펴보면 다음과 같다.

소득1분위의 경우 아동이 있는 가구의 소비지출은 103만원으로, 아동이 없는 가구 대비해 18만원 정도 높았다. 그중 식료품비는 평균 4만9천원, 교육비는 7만 4천원, 보충교육비(사교육비)가 3만9천원정도 더 드는 것으로 나타났다. 한편, 소득5분위의 경우 아동1인 가구의 경우 소비지출액은 184만원으로 아동이 없는 가구보다 17만원이 더 높고, 식료품비는 2만1천원, 교육비는 10만원, 보충교육비는 9만원정도가 더 드는 것으로 나타났다. 소득9분위의 경우 소비지출은 29만원이 더 높았으며, 동일 소득분위의 아동이 없는 가구와 비교했을 때 식료품비의 추가지출비용은 4만4천원, 교육비용은 15만원, 보충교육비용은 13만원정도가 더 드는 것으로 나타났다. 전체 소득 10분위 모두에서 아동 1인이 있는 가구의 월 소비지출 규모가 12만원~29만원 정도 더 큰 것으로 나타난다.

납입금의 경우 큰 차이가 나타나지 않고, 오히려 5분위와 9분위의 경우 아동이 있는 가구보다 없는 가구의 지출액이 더 큰 것으로 나타나는데 아동이 없는 가구에 18세이상 대학생이 있는 가구가 포함되어 있기 때문이다. (표3)

<표 2> 소득10분위별 아동1인가구의 소비지출액 (아동이 없는 가구 대비)

<표3> 소득 10분위별 아동2인가구의 아동이 없는 가구대비 추가지출액  (단위:원)

아동이 2인이 있는 가구의 추가지출액 규모를 살펴보면, 1분위의 경우 34만원이 더 들고, 9분위의 경우 62만원을 더 지출하고 있는 것으로 나타났다. 식료품비는 6만6천원~11만원 더 지출하는 것으로 나타났고, 교육비는 14만원~57만원을 추가 지출하는 것으로 나타났다.

소득이 낮은 가구일 경우 식료품비 부담은 아동 1인 가구의 경우 월 5만원정도, 2인일 경우 10만원 정도가 더 느는 것으로 나타나는데(소득1분위), 식료품비 부담이 큰 것으로 나타났다. 다른 가구층에서는 총 식료품비 규모가 증가함으로써 아동이 있는 가구와 없는 가구의 격차가 상대적으로 크게 나타나지 않는다. 한편, 예상할 수 있듯이 교육비용의 경우 사교육비 부담(보충교육비)이 큰 것으로 나타났고, 지출규모의 차이는 있지만 소득이 낮은 가구나 높은 가구 모두 사교육비용이 지출의 일부를 항상적으로 차지하고 있음을 알 수 있다. 최저소득계층이라고 할지라도 아동2인 가구의 경우 아동이 없는 가구에 비해 사교육비 비용으로 월 15만원 정도를 더 지출하고 있음을 알 수 있었다. 소득 1분위와 10분위를 제외하고 나머지 8개 계층의 추가 소비지출의 규모를 살펴보았을 때 아동 2인이 있는 경우 아동이 없는 가구 대비 월평균 42만 7천원을 더 지출하고 있는 것으로 나타났다.

가장 기본적인 항목이라고 할 수 있는 식비지출에서 아동이 있는 가구 1인당 5만원 정도의 식비 부담이 추가로 발생하고 있고 다른 소비지출 항목에서의 지출차이가 크다는 점을 고려했을 때, 아동수당 급여액 5만원 수준이라면, 식료품비에 해당하는 지원수준이 될 것이며, 10만원으로 정할 경우 식료품비와 소비지출 총액상의 격차의 중간정도 지점에서 아동이 있는 가구의 경제적 부담을 줄여주는 선이 될 것이다.

동일한 전국가계조사(2004) 자료를 통해 아동빈곤율을 추정해보면, 개인균등화 중위소득(1,323,700원)의 50%인 661,850원을 빈곤선으로 설정하였을 때, 아동빈곤율은 14.4%로 추정된다. 18세이하의 모든 아동에게 10만원씩 준다고 가정했을 때 아동빈곤율은 10.4%로 감소하는 결과가 나타난다.

<그림 2> OECD국가의 아동빈곤율

OECD 아동빈곤율: 0-17세 아동빈곤율, 중위소득 50%기준 (LIS 최근시점 2000년전후)

출처: UNICEF(2005) Child Poverty in Rich Countries, 2005.

한국의 아동빈곤율(2004년) 14.4%는 OECD평균 (2000년 추계자료)을 약간 상회하는 수준인데, 아동수당 도입시 아동빈곤율은 10%대로 떨어짐으로써 아동의 빈곤상황은 크게 개선될 수 있다.

4. OECD 국가의 아동수당 지원 규모

복지국가의 5대 사회보장 프로그램중에서 우리나라에서 도입되지 않은 프로그램은 아동수당 뿐이다. 현재 아프리카를 제외한 130개국에서 아동수당이 도입된 국가는 68개국이다. 유럽 44개국중에서 아동수당을 도입하지 않은 국가는 안도라공국(인구8만), 산마리노(인구2천명)와 같은 소규모 도시국가밖에 없으며, 남북아메리카 36개국중에서는 아르헨티나, 볼리비아, 브라질, 캐나다, 칠레, 코스타리카, 쿠바, 멕시코, 니카라구아, 트리니다드토바고, 우루구아이와 같은 국가들은 모두 아동이 있는 가족을 지원하는 수당형태의 급여를 제공하고 있다. 아시아, 오세아니아 지역 50개국의 경우 아르메니아, 아제르바이젠, 호주, 뉴질랜드, 홍콩, 일본, 이라크 이스라엘, 카자흐스탄, 스리랑카, 태국, 이란, 레바논 등의 13개국이 아동수당을 이미 도입 실시하고 있다.

OECD 25개국을 중심으로 아동이 있는 가족에 대한 현금지원 규모는 아래의 <표 4>에 제시되어 있다.

<표 4> OECD 국가의 아동수당 규모

* 소득기준: APW(average production work)의 연간소득

* 아동수당액수는 아동2인 기준(연령), 월급여액을 원화로 환산한 것이다.

자료: OECD(2006), Taxing Wages.

원화로 환산했을 때 아동2인에 대한 아동수당지급액이 40만원을 상회하는 국가는 오스트리아, 호주, 룩셈부르그 등이었고, 가처분소득대비 지원규모로 보았을 때 가장 높은 지원을 하는 국가는 덴마크(18.5%)로 나타났다. 여기에서는 아동수당이 아닌 아동관련 세제혜택(Tax Credit) 지원규모는 생략하고 순수히 아동수당 금액만을 포함시켰는데, TC를 포함할 경우 지원규모는 더 증가할 것으로 보인다.(영국, 캐나다, 호주, 미국 등에서는 APW 소득규모에서 아동이 있을 경우 TC 혜택을 받을 수 있다). 스페인, 멕시코 등은 자산평가형 아동수당제도를 운영하고 있기 때문에, APW 소득규모에서는 받을 수 있는 아동수당 금액이 없다. 일본 역시 자산평가형 아동수당제도를 운영하고 있는데. 저소득층만을 대상으로 하는 것이 아닌 상위소득자를 제외하는 방식으로 적용하고 있다. 2006년 4월부터 적용되고 있는 아동수당에 따르면, 부부와 아동2인세대인 경우 연간소득 860만엔 이하의 소득자(자영업자는 780만엔)는 월 1만엔의 아동수당급여가 제공되고 있다.  일본의 적용례를 고려한다면 한국의 1인당 아동수당액은 약 4-5만원정도로 계산될 수 있으며, 아동에 대한 투자에 비중을 두어 복지전략을 추진하고 있는 영국의 경우를 기준으로 한다면, 아동1인당 약 10만원의 수당액이 가능한 금액으로 고려될 수 있다 (2005년 기준 한국의 APW 소득은 연간 약 2900만원(28,729,825)).

연령은 초등학교 졸업연령인 12세까지.

영국의 경우는 아동수당뿐 아니라 Tax Credit, 아동이 있는 저소득층 가구에 대한 공공부조가 병행되고 있다.

5. 아동수당의 단계적 도입방안 및 소요예산

아동수당과 관련된 반대논리의 종착점은 예산 문제이다. 단일가구로 본다면 월 5-10만원에 불과한 금액이지만 국가적 차원에서 아동수당을 18세 이하의 모든 아동에게 동시에 적용하는 것은 막대한 예산을 필요한 하는 일임에는 분명하다. 특히 저출산 고령화로 인해 사회복지 지출이 급격히 늘어가고 있어 아동수당의 전면적 도입이 어려운 상황이며 이같은 조건은 제도도입을 지체시키는 배경으로 작동하고 있다.

따라서 보편적 제도로의 확대를 목표로 하더라도 단계적이고 점진적인 확대방안이 현실적이며, 아동과 관련된 세금지원등을 총체적으로 재검토함으로써 추가재원 마련 방안을 동시에 검토하는 것이 필요할 것이다.

1) 아동수당 소요예산

<2007년부터 모든 아동에 대해 전면 도입될 경우>

2007년을 기준으로 아동1인당 월 10만원을 지급한다고 했을 때, 한해 소요예산 추정치는

① 5세이하 아동에게 우선 지급: 3조 4천억원

② 초등학교 이하 아동에게 지급: 8조원

③ 18세이하 아동에게 지급: 18조2천억원

수당액이 5만원일 경우 각각 절반의 예산이 소요될 것이다.

<표 5> 아동수당 금액 및 연령별 소요예산 추계   (단위 : 백만원)

연도	5세 이하		초등학교까지		18세 이하
	5만원	10만원	5만원	10만원	5만원	10만원
2006	1,807,080	3,614,160	4,156,200	8,312,400	9,396,480	18,792,960
2007	1,728,473	3,456,946	4,008,983	8,017,966	9,122,040	18,244,080
2008	1,696,958	3,393,917	3,869,782	7,739,563	8,691,293	17,382,586
2009	1,685,332	3,370,664	3,742,228	7,484,455	8,227,582	16,455,163
2010	1,673,152	3,346,304	3,631,357	7,262,714	7,832,820	15,665,640
2011	1,659,487	3,318,974	3,529,076	7,058,153	7,478,357	14,956,714
2012	1,640,905	3,281,810	3,423,695	6,847,391	7,131,161	14,262,322
2013	1,618,885	3,237,769	3,324,253	6,648,505	6,821,472	13,642,944
2014	1,592,057	3,184,114	3,266,420	6,532,841	6,697,454	13,394,909
2015	1,559,725	3,119,449	3,222,652	6,445,303	6,651,708	13,303,416
2016	1,522,672	3,045,344	3,173,605	6,347,209	6,603,730	13,207,459
2017	1,483,102	2,966,203	3,120,580	6,241,159	6,549,912	13,099,824
2018	1,447,654	2,895,308	3,066,838	6,133,676	6,476,736	12,953,472
2019	1,416,190	2,832,380	3,013,674	6,027,348	6,389,935	12,779,870
2020	1,390,775	2,781,551	2,961,812	5,923,624	6,284,146	12,568,291
자료 : 통계청 추계 인구

2) 연령별 단계적 확대방안

18세 이하의 아동에 대해 동시에 적용하기 어려운 예산상의 문제점을 고려, 지급대상 연령을 단계적으로 확대해 가는 방안이 가능하다. 2007년 새로 태어나는 아동부터 아동수당을 지급하기 시작하여 향후 19년간 지속적으로 지급대상연령을 확대해가는 방안을 택할 경우 예산추정액은 아래와 같다.

2007년에 태어나는 아동부터 10만원을 지급할 경우 2007년 예산은 5천6백억원, 초등학교 아동이 모두 수급대상이 되는 2020년에는 7조원이 소요될 것으로 추정되나, 출산아동의 수에 따라 총 소요액은 달라질 것이다.

<표 5> 아동수당 지급연령 단계적 확대방안

(단위 : 천원)

연도	지급연령	아동수	소요예산
			5만원	10만원
2007	0세	469,477	281,686,200	563,372,400
2008	0-1세	932,623	559,573,800	1,119,147,600
2009	0-2세	1,392,217	835,330,200	1,670,660,400
2010	0-3세	1,848,083	1,108,849,800	2,217,699,600
2011	0-4세	2,298,508	1,379,104,800	2,758,209,600
2012	0-5세	2,734,842	1,640,905,200	3,281,810,400
2013	0-6세	3,160,060	1,896,036,000	3,792,072,000
2014	0-7세	3,573,220	2,143,932,000	4,287,864,000
2015	0-8세	3,973,722	2,384,233,200	4,768,466,400
2016	0-9세	4,362,309	2,617,385,400	5,234,770,800
2017	0-10세	4,740,699	2,844,419,400	5,688,838,800
2018	0-11세	5,111,397	3,066,838,200	6,133,676,400
2019	0-12세	5,477,295	3,286,377,000	6,572,754,000
2020	0-13세	5,840,931	3,504,558,600	7,009,117,200

아동수 자료: 통계청 추계인구

3) 상위계층 제외, 단계적 확대방안

연령별 확대방안은 확대의 연차 스케줄이 확정된다고 할지라도, 예산긴축이 발생할 경우 확대가 유보되기 쉽다. 이와 같은 단점을 고려했을 때, 상위계층을 제외하는 방식으로 전면 실시하는 방식도 대안이 될 수 있다.

4) 학령기 아동에 대한 교육비 지출 부담 경감

가계조사 자료 분석결과에서도 나타나듯이, 교육비 부담으로 인해 영유아보다는 취학아동이 있는 가구의 지출부담이 더 크다. 예산부담으로 인해 이들 아동에 대해 즉각적으로 아동수당을 적용, 실시하기는 어렵지만 일정정도 취학아동이 있는 가구의 추가지출 부담을 보전할 필요성이 높다. 따라서 현금지원이 아닌 현물지원을 통해서 추가지출비용을 경감하는 방안이 병행할 필요가 있다.

현재 개별 가족이 부담하고 있는 학교급식, 학교운영비지원, 학습준비물 비용을 국가가 모두 부담할 경우 초등학생은 아동당 연간 31만원, 중고등학생은 연간50만원 정도 가계지출부담을 줄이는 효과를 나타낼 것이다. 이와 관련된 소요예산은 3조1천억 규모가 될 것으로 추정되는데, 이는 공교육과 관련된 지원으로 교육예산에서 집행될 필요가 있다.

5) 재원 마련

아동수당을 위한 재원부담이 적지 않은 점을 고려했을 때 재원을 어떻게 마련해 갈 것인가? 우선, 소득파악율을 높이고, 탈루율을 줄임으로써 재원확보가 가능하다. 이와 같은 과제는 재원 마련을 위해서가 아니라 조세제도의 투명성, 형평성을 위해 그 자체로 추진되어야 하는 과제이기도 하다. 둘째, 아동과 관련된 세제지원방식의 지원을 포괄적으로 재검토하여, 형평성을 높일 수 있는 방식으로 통합, 재조정이 필요하며 이를 통해 아동수당을 위한 추가 재원 마련이 가능하다.

기본공제, 다자녀공제, 양육비공제, 교육비공제로 흩어져 있는 현행 소득공제방식은 ① 면세점이하의 가구나 저소득층 가구에는 혜택이 적고 고소득층에 유리한 역진적인 제도라는 점에서 아동이 있는 가구에 대한 지원으로는 부적절하다. 점진적으로 소득공제방식을 직접급여방식의 아동수당으로 전환해가는 것이 바람직하다. ② 현재의 소득공제(tax allowance) 방식은 홑벌이 가구에 상대적으로 유리하고 단신/여성노동자에게는 불리한 방식이다. 소득세방식에서 아동수당으로 전환할 경우 소득과 직접적인 연관이 있는 임금, 소득세 체계에서는 개별 노동자간 형평을 제고할 수 있는 장점이 있다. 서구사회에서는 소득공제 방식의 아동지원을 폐지하면서 그 재원을 아동수당으로 돌려 재원을 확보하는 동시에 개별과세제도를 도입함으로써 아동에 대한 부양부담을 임금․조세체계에서 복지체계로 이전하였다. 일본의 경우에도 아동수당의 확대는 배우자공제제도와 같이 조세제도에서 불합리한 점을 축소, 개선함으로써 이루어지고 있다. 장기적으로 아동에 대한 지원은 아동수당 방식으로 일원화하는 것이 임금 및 조세제도의 형평성을 제고하고 아동복지이념을 추구하는 데 있어 바람직하다.

5. 결론

아동이 있는 가족의 경제적 안정을 통해 미래의 주역으로서 아동들이 건강하고 바람직하게 자라나는 것은 개별 가족의 책임일 뿐 아니라 국가의 책임이기도 하다. 또, 저출산 고령화 시대를 풀어가는 근본적인 해법, 미래의 불투명성과 불안정성을 줄여가는 첫 걸음은 우리 사회에 태어나는 모든 아동들이 적절한 교육과 보호를 받을 수 있도록 보장하는 데서 출발해야 한다. 이와 같은 미래 기획과 약속이 없다면 저출산 문제의 해결은 요원한 것이다. 이와 관련하여 국가의 책임을 분명히 하기 위해 모든 아동을 대상으로 하는 보편적 아동수당이 조속히 도입되어야 하지만, 복지와 관련된 요구가 한꺼번에 폭발하고 있고 예산부담이 급증하고 있다는 점을 고려하여 아동수당의 적용대상 및 적용기간을 현실화하는 방향으로 대안을 모색할 필요가 있다. 아동수당 제도는 긍정적 의미만큼 많은 재정을 필요로 하기 때문에 도입을 확실히 한 위에서 재정적 현실을 고려하여 연령에 따라 단계적으로 확대해 나가는 방식이나 고소득층을 제외하는 방식을 고려할 수 있을 것이다.

일부에서 보육 예산 중 일부를 아동수당으로 대체하자는 주장이 있으나, 아동수당은 보육재정과 경합하거나 대체관계에 있는 정책이 아님을 다시 한번 분명히 짚고 넘어갈 필요가 있다. 주지하듯이 보육은 아동뿐 아니라 아동양육과 관련된 여성의 사회, 경제적 희생을 줄이는 결정적인 제도이다. 보육에 대한 지원은 지속적으로 확충될 필요가 있다. 그럼에도 불구하고, 연구결과에서 나타나듯이 아동이 독립적인 성인으로 자랄 때까지 가족이 부담해야 할 비용을 고려한다면 보육비용은 일부분에 불과하다. 보육비용만으로는 0-5세 아동과 관련된 비용들이 적정수준에서 사회적으로 분담되었다고 말하기 어려운 것이다. 성인이 되기까지, 즉 학령기의 아동에 대한 지원(방과후 보육과 아동수당)이 병행될 필요가 있는 것이다. 아동수당과 사회서비스가 양 날개가 되는 방식으로, 아동에 대한 사회적 투자를 기획하고 확충해 감으로써만 현재의 저출산의 저균형(low equilibrium: 낮은 출산율, 낮은 여성노동시장참가율, 낮은 가족복지수준)을 돌파할 수 있다.

아동수당은 아동양육을 위해 가족이 부담해야 할 수밖에 없는 기본적인 비용에 대한 사회적인 분담을 위한 것이며, 미래세대의 재생산을 위한 기존 세대의 사회적 연대의 제도적 표현이다. 현실적인 예산부담을 고려하더라도, 현재의 저출산 국면에서 아동수당의 의미는 과소평가된 측면이 있다. “10만원을 주면 아이를 낳을 것인가”라는 질문에 집착한다면 아동수당의 의미를 왜곡하고 출산결정을 하는 부모들에게도 모욕적인 것이 될 것이다. 진정한 의미의 저출산 고령화 해법으로서 아동수당 도입의 의미에 대한 사회적 공감대를 확산시켜 나갈 필요가 있다.

<첨부 1> 아동수당 도입 논의 일지

● 2006년

8월 30일 기획예산처 ‘비전2030함께가는 희망한국“ 아동수당 포함되지 않았음.

7월 21일 기획처예산처는 반대

“저출산은 종합적 시스템의 문제, 수당을 준다고 출산율은 높아지지 않음”(기획예산처장관)

“기획예산처는 아동수당제 도입에 반대한다” “도입을 검토한다고 했지 도입이 기정사실화된 것은 아니다. 아동수당은 막대한 재원이 들어가는 효과는 불분명하다”

7월 14일 제1차 저출산고령화기본계획(새로마지플랜 2010) 당정협의

“저출산 고령화 대책 연석회의 사회협약에 따라 아동수당 제도 도입 검토”

“일단 0-5세 아동에게 월 10만원정도의 아동수당을 지급하는게 적절하다는 결론, 늦어도 2010년까지는 도입할 예정이지만, 구체적인 시기와 대상등은 논의가 필요”(김용현 저출산 고령사회본부장)

“2007년 하반기부터 기초생활보장 대상자, 차상위 계층에 우선 시행 뒤 중산층 및 모든 가구로 확대 방침”(복지부)

“기초생활보호대상자, 저소득층, 도시근로자가구 평균소득 130% 이하(4인가족 기준 월 평균소득 400만원 이하) 계층을 대상으로 시행될 예정" "두 자녀 이상을 가진 가정에 대해 첫째 아이를 제외한 둘째 아이부터 월 10만원을 지급한다”.(열린우리당 강기정 보건복지위간사 <해럴드경제> 2006.7.14)

6월 20일 저출산 고령화 문제해결을 위한 사회협약

“정부는 아동이 있는 가정의 양육비 부담경감을 위한 아동수당 제도의 도입시기, 방안, 재원등을 검토한다”

6월 7일  “저출산고령화기본계획” 시안

아동수당은 제외

4월 27일 여성가족부 제1차 가족정책기본계획(2006~2010) 공청회

보육시설이나 유치원 등을 이용하지 않는 저소득층에 ‘자녀양육지원수당’을 지급하는 방안 검토

1월     여성가족부 제1차 가족정책기본계획안(2006~2010)

아동수당제 도입검토, 보편적 아동수당의 도입을 추진하되 저소득층부터ㅈ 점진확대. 시행방안검토

● 2005년

1월 20일 “저출산의 영향과 대응방안“ 토론회

“아동수당제도 단계별 도입”(김승권 보건사회연구원)

“둘째아기를 낳을 경우에 신생아 수당 등 아동수당제 도입 등을 검토”며 “내달 대통령 업무보고 때 구체적인 내용을 제시할 계획”(복지부관계자)

● 2004년

11월 19일 “저출산에 대해 지금이라도 긴 호흡을 갖고 대책을 마련할 필요” 아동수당은 “필요하지만 아직은 엄두가 안난다”(김용익 "고령화및 미래사회위원회" 위원장)<한국경제>

9월 6일  저출산 기본법(한나라당)

아동수당 및 의료비 지원

7월 2일 “빈곤대물림차단을 위한 희망투자전략”(정부)

6세미만의 저소득편부모가정에 대한 양육비 인상. 아동수당으로 확대되는 기초.

1월 19일 저출산 고령사회대응을 위한 국가실천전략(정부)

출산축하금20만원. 아동수당은 중장기검토과제(도입시기는 2008년이후) 도시근로자 평균소득 미달 가정 2006년 이후 출산한 둘째아동 월 5만원, 셋째아는 7만원 5세까지

● 2003년

10월 31일 참여연대 “신빈곤대책 3대개혁입법” 아동수당도입요구

9월 21일  ‘아동복지법 개정안’(한나라당 이원형 등 복지위)

“출산장려를 위해 출산가정에 50만원 출산수당. 만4세이하 아동 1인당 월 5만원”

8월 12일 “출산안정법안” (한나라당 백승홍 등 의원공동발의)

셋째 자녀가 만 18세될 때까지 양육비용 일부나 전부 국가나 지자체가 부담토록.

(첨부 2) 정책이 출산력에 미치는 효과(기존연구)

	발제3
	아동 돌봄의 사회적 지원 방안 ; 취학전 아동 및 취학아동의 보호를 중심으로
	김종해 / 참여연대 사회복지위원회 위원장, 가돌릭대 사회복지학과 교수 문혜진 / 참여연대 前사회인권팀장, 서울대 사회복지학 박사과정

Ⅰ. 들어가는 말

○ 현재 우리 사회의 아동의 양육 내지 아동의 보호에 관한 상황은 사회적 보호의 필요성 내지 욕구는 확대되고 있지만 보육서비스를 포함한 사회적 보호의 제공은 제한적인 이중적인 구조를 가지고 있음.

○ 첫째는 아동 양육 환경의 변화로 인해 육아의 사회화 요구가 확대되는 추세임.

○ 둘째는 취약계층 아동의 보호의 필요성도 확대되고 있는 추세임.

○ 이러한 상황은 출산과 육아에 대한 포괄적인 지원, 즉 아동의 사회적 보호에 대한 대책이 필요하다는 것을 보여주고 있음. 이러한 대책은 취학전 아동에 대한 보육서비스뿐만 아니라 취학 아동에 대한 방과후 보호에 대한 대책도 같이 마련되어야 함.

○ 지금까지의 정부의 보육정책은 민간시설 중심의 공급확대와 정부 책임의 제한, 그리고 보호자 우선 책임이라는 특징을 가지고 있음.

○ 이로 인해 보육서비스의 공급 확충에도 불구하고 이를 실제로 이용하는데 있어서는 비용 부담과 관련하여 형평성과 이용가능성 등의 문제를 야기하고 있으며, 우리 사회의 변화로 인한 새롭게 대두되고 있는 보육서비스에 대한 욕구를 충분히 충족시키지 못하고 있음.

○ 최근 새싹플랜, 새로마지플랜 등에서 저출산대책의 일환으로 보육의 공공성 강화 방안이 고려되고는 있으나 대안 제시의 폭에 한계가 있다는 점에서 ‘돌봄 노동의 사회화’라는 대안의 일부분으로 보육의 공공성 강화를 위한 방안을 논의하고자 함.

○ 취학전 아동에 대한 보육서비스 확대는 출산율 제고라는 사회적 관심 하에 상대적으로 조기에 의제가 확립되고 논의의 진전이 이루어지고 있으나, 취학 아동에 대한 지원체계는 여전히 시장 중심적이며, 분절적이어서 취학 아동에 대한 사회적 ‘방임’이 계속되고 있음.

현재 교육법에서는 만 6세~12세까지를 학령기 아동으로, 청소년보호법에서는 연 19세, 아동복지법에서는 만 18세 미만으로 규정하는 등 ‘아동’에 대한 다양한 규정이 존재함. 이 글에서는 아동복지법 및 아동권리규약(CRC)에서 사용하는 만 18세 미만을 아동으로 봄.

○ 취학 아동에 대한 지원 중 주요 영역인 방과후 보육은 취약계층 아동 지원을 위한 지역아동센터 및 복지관의 아동 관련 프로그램, 보육시설을 활용한 방과후 보육, 교육인적자원부의 방과후 학교 중 방과후 보육 프로그램 등으로 이루어지고 있으나, 늘어나는 욕구에 비해 대단히 미흡한 서비스가 공급되고 있음.

○ 방과후 보육 서비스 확대의 한계는 ‘아동 중심’ 사고가 이루어지지 못하고 있다는 데에서 비롯됨. 방과후 보육을 단순히 ‘사교육비 절감’의 수단으로 보아 사교육을 대체하는 기능적 측면에서 접근해서는 올바른 정책적 대안을 마련할 수 없음. 사설학원을 이용하는 비율이 초등학교 저학년(76.6%)이 고학년(69.2%)보다 높다는 것은 사교육에 대한 열망에 의해서가 아니라 사설학원을 아동 보호의 대안으로 선택할 수밖에 없는 현실을 반영하는 것임.

정부 저출산고령화 위원회는 ‘사교육비 등 자녀교육비는 자녀 양육 가정에 큰 부담이며, 출산중단의 주요 원인’이라고 분석하고, 사교육비 절감을 위해 방과후 학교를 증설하고 사이버 가정학습 서비스를 내실화하겠다고 밝힘(정부 저출산고령화기본계획 ‘새로마지 플랜’).

○ 사교육이 교육을 통한 사회적 지위를 대물림하는 주요 기제로 작용하고 있음은 부인할 수 없는 사실임. 사교육으로 인한 폐해를 극복하기 위해서는 보육과 교육의 공공성을 높이고 아동에 대한 사회적 투자를 강화하는 것이 가장 중요함. 본 글에서는 이의 한 방안으로 공교육의 학부모 부담 중 일부를 사회적 지원으로 전환하는 것을 제안하고자 함.

Ⅱ. 현재 보육서비스의 문제점

1. 전달체계 측면에서의 공공성: 보육시설 및 아동수로 본 민간 의존성

○ 지금까지 우리나라 보육정책의 특징은 보호자 비용부담의 원칙과 민간시설을 중심으로 한 서비스 공급 확대 위주의 정책이라고 요약할 수 있음

○ 공공성이라는 점에서 현행 보육제도의 가장 큰 문제점은 민간 의존도가 과도하다는 점.

○ 보육시설과 보육아동의 구성비에서 민간이 차지하는 비율이 월등하게 높음

○ 국공립보육시설은 시설수에서는 5.28%, 아동수에 있어서는 11.3%에 불과

<표 > 보육시설 유형별 시설 수 현황(2005. 12월 현재)

구분	계	국·공립	법인	민간보육시설			부모협동	가정	직장
				소계	법인외	민간개인
시설수 (%)	28,367 (100)	1,473 (5.2)	1,495 (5.3)	13,748 (48.5)	979 (3.5)	12,769 (45.0)	42 (0.1)	11,346 (40.0)	263 (0.9)
아동수 (%)	989,390 (100)	111,911 (11.3)	125,820 (12.7)	608,734 (61.6)	56,374 (5.7)	552,360 (55.9)	933 (0.1)	129,007 (13.0)	12,985 (1.3)

○ 시설 수에 있어서 국공립시설이 차지하는 비율은 계속 감소, 민간시설이 차지하고 있는 비율은 계속 증가(부모협동보육시설은 그래프에서는 민간시설로 포함시킴)

○ 보육아동수의 비율의 변화추이도 시설 구성비의 변화추이와 비슷

○ 민간시설을 이용하는 아동의 비율은 꾸준히 증가, 국공립시설을 이용하는 아동의 비율은 계속해서 감소, 그 격차는 지속적으로 벌어지고 있음

○ 2005년도 시설 수의 구성비에 있어서 국공립과 법인시설의 비율의 변화는 국공립시설의 증가에 기인한 것도 있지만 법인시설(복지관 부설 어린이집중 법인으로 분류되어 있던)의 일부를 국공립으로 전환한 것에도 일부 기인함.

○ 민간시설의 비율의 감소는 시설 수의 감소보다는 가정보육시설의 증가에 따라 구성비가 감소한 것임

<그림 > 시설유형별 시설 수 구성비 추이

<그림 > 시설유형별 아동 수 구성비 추이

2. 재정측면에서의 공공성: 보육재정으로 본 민간 의존성

○ 보육재정의 측면에서도 민간의존성이 높음. 보건사회연구원의 조사 결과에 따르면 총 보육비용중 국가가 부담하는 비율은 25-30%내외 정도로 추산.

보건복지부‧한국보건사회연구원, 2002.(보사연, 2002년도 전국 보육실태조사 보고)에서 인용한 내용임. 최근 여성가족부는 이 비율을 35.8%로 추정하고 있으며, 서문희(외)의 연구에 의하면 2005년 기준 40.2%로 계산되고 있다(서문희 외(2006), 사회적 격차 해소를 위한 육아비용 적정 분담 방안 연구(미발간), 육아정책개발센터).

<표 > 보육비용의 국가와 보호자의 분담                  (단위: 백만원, %)

구분	2001(보육료 기준)		2002(보육료 기준)		2002(총 보육비용 기준)
	비용	백분율	비용	백분율	비용	백분율
보육료 수입1)	1,153,889	84.5	1,208,007	81.5	1,471,546	86.9
부모부담	1,011,315	72.1	999,865	69.9	1,263,404	74.6
아동별 지원	142,574	12.4	208,142	14.6	208,142	12.3
시설별 지원	213,875	15.5	221,668	15.5	221,668	13.1
총 비용	1,367,764	100.0	1,429,675	100.0	1,693,214	100.0
주: 1) 2002년도 보육료 수입은 본 가구 보육실태조사에서 산출된 일반아동 연령별 평균 보육료 및 총 보육비용을 적용하여 각 연령별 보육아동수와 곱하고 이를 합산하여 다시 12개월을 곱하여 산출하였음. 자료: 서문희‧이상헌, 「보육사업 평가」, 보건복지부‧한국보건사회연구원, 2002.

○ 보육비용의 70%이상을 보호자가 부담하는 것으로 이는 다른 나라들의 보육비용 분담비율에 비해 정부의 분담 비율이 현저히 낮음.

○ 이러한 이유는 정부가 보육비용의 분담에서 저소득층 가정의 자녀만 담당하고 나머지는 보호자 책임(비용 부담)의 원칙을 따랐기 때문

○ 구 영유아보육법 제21조 비용의 부담에서 ‘보육에 필요한 비용은 보호자가 부담하는 것을 원칙’으로 하고 정부는 일부 빈곤계층에 대한 전부 또는 일부를 보조하도록 규정

○ 현행 영유아보육법은 제34조 비용의 부담에서 ‘국가 또는 지방자치단체는 국민기초생활보장법에 의한 수급자와 여성가족부령이 정하는 일정소득 이하 가구의 자녀 등의 보육에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하여야 한다’고 규정하면서 차등보육료의 근거를 마련하고 있음.

3. 형평성의 문제

○ 형평성의 문제는 보육재정의 문제에서 파생된 문제로 비용 측면에서의 이용의 용이성과 관련된 문제.

1) 시설간 형평성

① 2005년까지

○ 보육료가 시설유형별로 달리 책정(3세 이상 유아는 지금도 시설유형에 따라 보육료에 차이가 있음).

○ 이러한 보육료의 차이는 보육비용 지원 방식 때문. 인건비를 지원받는 정부지원시설과 지원받지 못하는 비지원시설간에 보육료에 차이. 이로 인해 시설 유형에 따라 비용의 부담이 다른 시설간 형평성의 문제 발생.

○ 인건비 지원시설을 이용하는 경우 보육료는 적게 내면서도 상대적으로 양질의 서비스를 이용, 반면 인건비를 지원받지 않는 시설을 이용하는 경우 보육료는 보다 많이 부담하면서도 양질의 서비스를 이용할 수 없게 된다(<표 3> 참조).

② 2006년도

○ 정부지원시설의 경우 2005년과 동일하게 지원

○ 민간시설의 경우 영아에 대해서는 기본보조금을 지원하면서 보육료를 정부지원시설과 동일한 수준으로 결정, 유아는 정부지원시설과 차이가 남.

○ 기본보조금의 지원수준은 표준보육비용의 80%선에서 결정(3개년에 걸쳐 표준보육비용 수준으로 인상 예정).

○ 유아에 대한 기본보조금은 현재 시범사업 도입 준비중.

○ 시․도에 따라 보육료에 차이. 서울의 경우 시설 유형간 형평성의 문제가 축소된데 비해 경기도는 시설간 형평성의 문제가 여전히 발생.

○ 시설간 형평성의 문제는 정부지원시설의 접근성으로 인해 지역간 형평성의 문제를 파생

<표 > 서울, 경기의 보육료(단위: 천원)

		2005년			2006년
		정부지원시설	민간	가정	정부지원시설	민간	가정	기본 보조금
0세	서울	264	350(86)	362(98)	350	350	350	249
	경기	299	383(84)	413(114)	350	350	350
1세	서울	264	350(86)	362(98)	308	308	308	104
	경기	299	383(84)	413(114)	308	330(22)	350(42)
2세	서울	217	288(71)	362(145)	254	254	254	69
	경기	247	315(68)	413(166)	254	280(26)	330(76)
3세 이상	서울	153	198(45)	225(72)	158	204(46)	231(73)	×
	경기	153	198(45)	234(81)	158	210(52)	241(83)
*( )안은 정부지원시설과의 차액

2) 계층간 형평성

○ 계층간 형평성의 문제는 계층에 따라 보육비용 부담 비율에 역진적 현상이 나타나는 것을 의미.

○ 2004년도 보육실태조사에 따르면 소득이 증가함에 따라 월평균 보육비용도 증가하지만 오히려 소득대비 총비용의 비율은 대체로 줄어드는 경향이 있음.

<표 > 가구소득별 월평균 보육비용              (단위: 천원, %)

가구소득	전체 비용(A)	순수보육비(B)	추가비용(A-B)	소득대비 비율
99만원 이하	92.3	70.3	22.0	12.80
100〜149만원	140.0	110.5	29.5	12.47
150〜199만원	148.1	115.2	32.9	9.34
200〜249만원	170.5	132.4	38.1	8.18
250〜299만원	168.3	132.0	34.3	6.73
300〜349만원	195.8	157.6	38.2	7.53
350〜399만원	204.0	158.0	42.0	7.01
400〜499만원	196.0	156.7	39.3	5.54
500만원 이상	207.9	171.2	36.7	5.66
출처: 한국보건사회연구원(서문희 외, 2005) 『2004년도 전국 보육‧교육 실태조사 1 - 보육‧교육 이용 및 욕구 실태조사 보고』, p. 179

○ 소득대비 비용부담률을 소득 10분위계층별로 살펴보면 부담률의 역진성이 보다 명확히 나타남.

○ 하위 1~3분위 계층의 부담률은 10%를 상회하지만 최상위 10분위계층은 단지 3.5%만을 부담하며 중간계층은 대개 7-8%를 부담.

<그림 > 평균보육 및 교육료 및 소득대비 부담률 추이(기관-지출가구 2004)

출처: 한국조세연구원(박기백 외, 2005), 『표준보육․교육단가 및 적정부담수준에 관한 연구』, p.164

4. 보육 시설의 사회적 책임

○ 국공립시설의 위탁의 문제; 현행 영유아보육법에는 위탁에 대한 규정은 있으나 위탁의 공정성, 투명성에 대해서는 명료하지 않음.

○ 보육시설의 기준의 문제; 2004년과 2005년의 법, 시행령, 시행규칙의 개정으로 기준은 강화, 그러나 기존 시설에 대해서는 일부 적용 제외하는 문제 남아있음. 종사자 배치 기준은 아직 부족한 점 남아있음.

○ 보육 서비스의 질에 대한 법적 규정은 규제가 아니라 보호자가 보육서비스를 안심하고 이용할 수 있도록 하는 기준 또는 보호 기제라는 점에서 접근할 필요.

○ 시설 운영의 폐쇄성; 어린이집의 인사와 재정 등의 운영이 보육교사나 보호자의 참여 없이 원장 개인 중심으로 운영

○ 법 개정으로 인해 운영위원회를 설치할 수 있도록 하였으나 아직까지는 임의조항에 불과(정부지원시설은 강제화하고 있음).

○ 지방자치단체의 담당 인력 부족으로 인해 사회적 책임에서 문제가 발생할 개연성 상존하며, 특히 민간시설의 경우에는 아직까지는 지도 감독의 사각지대로 존재.

Ⅲ. 공공성의 강화 방안

1. 국․공립 보육시설 확충 방안

1) 정부의 안

○ 중장기 보육계획에 따르면 국공립보육시설을 2005년 1,352개소에서 2010년 2,700개소로, 2010년까지 2배로 확충할 것을 목표로 하고 있음.

○ 그러나 현재까지 계획으로는 임대주택 내 보육시설 무상제공 계획(안)에 따른 국공립시설 확충 계획 598개소만 구체적인 확충 계획이 나와 있으며 나머지 750개소((2,700-1,348)-598)에 대한 확충계획은 불명확함.

○ 저출산고령화사회 연석회의의 사회적 합의 결과는 아동 수 기준 30%까지 국공립시설로 확충하기로 합의.

2) 보육시설의 공공성-국공립시설-의 필요성

○ 국공립시설의 확충에서 지방자치단체의 협조가 부족한 이유로는 단체장의 국공립시설에 대한 이해 부족, 재원의 문제, 기존 시설의 반대 등. 특히 민간시설의 반대가 심하게 작용하고 있음.

○ 최근 일부에서 육아와 보육서비스와 개인적인 사유재로 간주하여 보육료 자율화 등 시장방식에 의하여 보육수요를 해결하고 국공립은 취약계층에 한정해서 담당하는 것이 바람직하다는 주장이 있으나 이는 보육서비스의 성격에 대한 잘못된 이해에서 비롯됨.

○ 국․공립시설의 확충 필요

- 보육서비스는 긍정적 회부효과, 불완전한 정보로 인한 합리적 선택의 제한(정보의 비대칭성), 자발적 선택의 제한, 전체 사회의 집합적 효용 등을 고려한다면 공공재로서의 성격이 강하며 따라서 공적 서비스로 제공할 필요가 큼.

- 따라서 국공립보육시설은 공공서비스로서의 보육서비스를 위한 기본적 전달체계로서 필요. 표준적 보육서비스의 모델 제시 가능. 공공서비스, 특히 정보의 불균형이 있는 서비스를 민간 중심의 전달체계로 구축할 때 생기는 문제 예방 가능.

- 현실적 수요. 민간시설에 비해 국공립시설에 대한 보호자의 신뢰. 이는 단순히 비용의 문제뿐만이 아니라 시설의 운영, 서비스의 질에 대한 사회적 신뢰를 의미함.

- 보육서비스의 질과 비용의 통제가 가능

- 전체 보육 비용 부담을 낮추기 위한 필요성에서도 국공립시설이 필요함. 표준보육비용에 보육시설의 설치비를 포함시키면 그 비용은 올라갈 수 밖에 없고 이 경우 정부 지원이 이루어진다 하더라도 보호자의 부담 역시 증가할 수 밖에 없고, 반대로 보호자의 부담을 억제하기 위해서는 정부의 비용 지원이 증가하게 됨. 단기적으로는 현재의 시설을 이용해 보육료를 지원하는 것이 비용이 적게 들지 모르지만 장기적으로는 시설의 설치 비용을 보육비용(또는 보육료)에서 제외하는 것이 비용 효과적이라 할 수 있음. 이 점에서 국공립시설의 설치가 필요함.

○ 대안

- 시설 설치비용의 중앙정부의 분담 보다 확대

- 대형시설이 아닌 중소규모의 시설 중심으로 확충함으로써 설치비용 줄이고 접근의 용이성 향상

- 영유아보육법 제12조(국·공립보육시설의 설치 등)에 따르면 ‘국가 또는 지방자치단체는 국·공립보육시설을 설치·운영하여야 한다’고 명시되어 있으나 법적 강제력이 약한 실정임. 지방자치단체의 보육계획 수립시 일정 비율을 명시하는 방안을 고려할 필요가 있음.

3) 보육수요의 추계

○ 보육시설, 특히 국공립보육시설의 확충을 위해서는 보육수요의 추계가 선행되어야 함. 그러나 인구추계와 추가희망 이용률을 어떤 자료를 활용하는가에 따라 수요 추계에 일정한 오차가 발생하고 있음.

<표 > 연령별 추가 수요 추계

연령	2010년 아동수1)	추가 수요율	추가 수요 아동수	추가 수요 반수
0	460,774	3.1	14,284	4,761
1	460,675	5.7	26,258	5,252
2	462,121	19.5	90,114	12,873
3	464,513	14.5	67,354	4,490
4	468,167	5.4	25,281	1,264
5	472,337	0.2	945	47
계	2,788,587	7.1	224,236	28,688
1) 2010년 아동수는 통계청 추계치임. 2) 추가수요율은 2004년 보육실태조사 결과 이용. 여성부(2005), 2004년도 전국 보육․교육 실태조사1-보육․교육 이용 및 욕구 실태조사 보고, pp. 407-413 참조

○ 아동수는 2010년 추정 아동 수를, 추가 수요율은 2004년 보육이용실태 조사 결과 단기 추가 보육수요를 기준으로 하여 추가 수요를 추정하면 보육서비스에 대한 추가 수요는 약 22만명으로 추정됨.

○ 추가 보육시설은 산술적으로는 시설규모 60명 정원으로 할 시 약 3,737개소 필요, 시설 규모 80명 정원으로 할 시 2,804개소가 필요함.

○ 그러나 접근의 용이성과 연령별 추가 수요의 차이를 고려하면 중소형 규모의 시설로 공급하는 것이 실현 가능성이 높을 것으로 판단됨.

<표 > 확충이후 국공립시설의 비율

	확충전		확충후
	전체	국공립	전체	국공립
아동수(명/%)	989,390	111,911(11.3)	1,195,491	329,543(27.6)
* 확충 후 비율은 법인 및 민간시설은 증가없이 추가수요를 전부 국(공)립시설로 확충한다는 전제에서의 국공립시설의 비율임.

2. 부모의 보육비 부담 수준 완화

1) 보육예산의 변화

<표 > 보육예산 추이

(단위 : 백만원 ,()안은 2003년 대비 비율)

구 분	2003년	2004년	2005년	2006년
계	312,012(100)	404,997(129.8)	600,091(192.3)	791,008(253.5)
◦보육시설운영 지원	185,645(100)	227,848(122.7)	273,754(147.5)	313,118(168.7)
-종사자 인건비	181,489(100)	218,693(120.5)	262,243(144.5)	297,193(163.8)
-인건비 지원 외	4,156	9,155	11,511	15,925
◦보육료 지원	117,143(100)	152,444(130.1)	267,088(228.0)	438,554(374.4)
-0-4세 차등보육료	61,191(100)	93,693(153.1)	169,858(277.2)	273,284(446.6)
-5세아 무상보육료	50,903(100)	53,449(105.0)	76,895(151.1)	128,430(252.3)
-장애아 무상보육료	5,049	5,302	14,221	27,720
-두자녀 보육료	-	-	6,114	9,120
◦보육시설 기능보강	6,587	20,821	50,420	34,628
◦보육인프라 구축	2,540	3,884	8,829	4,708

○ 최근 4개년간 보육예산은 크게 증가

○ 종사자 인건비 증가에 비해 차등보육료 지원의 예산이 대폭으로 증가

○ 이는 보육료 지원 대상과 지원 비율이 확대된 것과 지원단가의 인상에 기인

○ 보육예산의 증가율은 재정측면에서의 보육서비스의 공공성을 높이는데 기여

○ 그러나 비교의 시작점이 정부 분담률이나 소요 재정에 비해 너무 낮은 점에서 출발했기 때문에 증가율에 있어서는 상대적으로 높다 하더라도 전체적인 보육재정에 비해 정부의 분담률은 아직 충분하지 못하다고 할 수 있음.

2) 보육재정 추계

○ 2010년 총보육비용을 추계해보면 총 4조5천3백억원 정도로 추정됨.

○ 이중 70%를 정부가 분담하기로 한다면 정부예산으로는 보육료 지원으로만 약 3조 1천7백억원정도가 필요한 것으로 추계되며, 중앙정부예산(50% 분담시)으로는 약 1조 6천억원정도가 소요될 것으로 추정됨.

<표 > 2010년 총보육비용 추계

연령	2004년 아동수(명)	추가수요(명)	2010년 아동수 추계	표준보육비용(원)	총보육비용(원)
0	21,445	14,284	35,729	790,287	338,833,970,676
1	73,686	26,258	99,944	523,260	627,560,369,280
2	167,785	90,114	257,899	40 1,757	1,243,352,742,516
3	230,516	67,354	297,870	265,520	949,085,308,800
4	213,679	25,281	238,960	245,672	704,469,373,440
5	223,141	945	224,086	247,646	665,928,018,672
계	930,252	224,236	1,154,488		4,529,229,783,384

3) 보육비용 지원의 확대

○ 보호자의 보육비용 부담률을 낮추기 위해서는 보육비용 지원을 확대할 필요가 있음. 새싹 플랜에 의하면 보육 예산의 확대와 함께 보육료 지원 대상과 지원 비율도 점차적으로 확대

○ 최종적으로는 지원 대상을 도시 근로자 가구 평균소득의 130%까지 확대할 계획

○ 이러한 계획은 보육료 지원대상을 확대하고 계층간의 형평성을 강화할 수 있다는 점에서 의미가 있음. 그러나 계층간의 지원비율(자기부담율)간에 격차가 크다는 문제는 있음. 이의 해결을 위해서는 계층 구분을 세분화할 필요 있음.

○ 계층간의 형평성을 강화하고 영아 또는 다자녀가 보육시설을 이용하는 경우 부담을 완화하기 위해서 보호자 부담 보육비용의 상한제도(예를 들어 절대 금액으로 얼마 이내 또는 소득의 몇% 이내)의 도입 검토 필요.

<표 > 보육료 지원대상 및 지원비율의 변화

구분	개 념	지원비율
		2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
1층	법정저소득층	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%
2층	최저생계비의 120% 수준(차상위계층)	40%	60%	80%	100%	100%	100%	100%	100%
3층	도시근로자가구 평균소득 50% 수준	-	40%	60%	70%	80%	80%	80%	80%
4층	도시근로자가구 평균소득 70% 수준	-	-	30%1)	40%	50%	60%	60%	60%
5층	도시근로자 가구 평균소득 100% 수준	-	-	-	-	20%	30%	30%	30%
6층	도시근로자 가구 평균소득 130% 수준	-	-	-	-	-	-	30%	30%
보육료 지원 아동 수(천명)				272	407	627	658	771	771
1) 2004년도 4층은 평균소득의 60% 수준 ※ 도시근로자가구 평균소득 100%(’05년, 4인 기준) : 월 340만원 ※ 자료: 여성가족부, 중장기 보육 발전계획안: 새싹 플랜, 2006.

○ 민간시설을 이용하는 보호자의 부담을 줄이기 위한 방법의 하나로 기본보조금의 도입이 논의됨. 현재 영아에 대해서는 기본보조금이 지급되고 있으며 유아에 대해서는 시범사업을 실시할 계획으로 있음.

○ 기본보조금의 개념은 다음 그림과 같으며 이에 대해서는 민간시설에 대한 지원이라는 점과 보육료 자율화(또는 예외시설의 인정)와 맞물려 찬반에 대한 논쟁이 심함.

<그림 > 아동별 지원 및 기본보조금의 개념(2006년 기준)

아동 1인당 표준보육비용		보육료 지원 (정부 지원) 1층: 100%지원	2층 100% 지원	차등보육료(보호자부담)
				3층 70% 지원		5층
					4층 40% 지원
		기본 보조금

1층	법정저소득층
2층	최저생계비의 120% 수준(차상위계층)
3층	도시근로자가구 평균소득 50% 수준
4층	도시근로자가구 평균소득 70% 수준

3. 보육시설의 사회적 책임 강화

○ 보육시설의 운영위원회 강화; 임의조항으로 되어 있는 운영위원회 설치를 강제조항으로 변경하고 실질적으로 학부모의 참여가 이루어지도록 유도.

○ 보육시설 평가인증제 강화; 평가기준, 절차 등을 강화하고 평가인증 결과와 지원을 연계

○ 보육시설 기준의 강화

- 영유아보육법 시행규칙 제2조에 명시된 ‘보육시설 설치기준에 관한 경과조치’를 폐지할 필요. 2004년 영유아보육법, 2005년 영유아보육법 시행규칙을 개정하면서 영유아 1인당 면적을 3.63m2에서 4.29m2로 강화하였으나 부칙에 ‘보육시설 및 보육실의 영유아(장애아를 포함한다) 1인당 면적에 대한 부분은 종전의 규정에 의하고, 2층 또는 3층에 보육실이 설치되어 있는 보육시설에 대하여는 1층에 보육실을 설치하도록 한 부분을 적용하지 아니한다’고 명시함으로써 1인당 면적이 2원화되어 있는 상태임.

- 현재 보육시설 종사자 배치기준의 검토; 현행 기준은 주로 시설의 장과 보육교사를 중심으로 기준이 설정되어 있으며, 행정업무를 전담할 수 있는 종사자 배치 기준이 결여되어 있으며, 보육교사의 배치 기준도 교대인력(휴가나 교육 등의 경우)에 대한 기준이 결여되어 있다(일본의 경우 豫備保育士, 充實保育士 등의 명칭으로 대체인력이 규정되어 있다).

○ 자녀양육지원센터의 병행 설치 가능성 검토; 현재 보육시설은 일정 기간, 일정 시간이상 이용하는 것을 전제로 종일제를 원칙으로 하고 있음. 그러나 보육서비스에 대한 욕구가 없으면서도 자녀양육에 대한 지원을 필요로 하는 가정에 대해서는 이를 지원할 수 있는 체계가 결여되어 있음. 이를 지원할 수 있는 기능을 가진 소규모 지원센터를 국․공립 보육시설과 병행 설치하여 자녀양육을 지원할 수 있는 가능성의 검토 필요.

○ 보육시설 입소 절차 및 보육료 수납방법에 대한 검토; 보육시설을 이용하는 영유아의 입소절차와 보육료 수납이 보육시설별로 이루어지고 있는 현행 방식이 적절한 지에 대한 검토 필요. 최소한 국공립보육시설과 법인시설에 대해서는 입소 및 보육료 수납의 일원화 가능성 검토.

Ⅳ. 방과후 아동 보육의 현황 및 개선방안

1. 방과후 보육 현황

(1) 방과후 학교 (교육인적자원부)

○ 교육인적자원부는 2006년부터 기존에 실시해 오던 특기적성교육, 초등저학년 방과후 교실, 방과후 수준별 보충학습 등 각각 사용되던 명칭과 프로그램을‘방과후 학교’라는 용어로 통합하고, 방과후 학교 확대 방침을 발표하였음.

- 2006년부터 전국 267개 학교를 방과후 학교 시범학교로 선정하고, 2008년까지 전국 2800여개 학교에서 방과후 보육을 실시하는 등의 계획을 담은 방과후 학교 확대 방침을 밝힘.

교육인적자원부, 2006. 4. 24. 보도자료

- 올 해 취약지역 초등학교의 방과후 보육 프로그램을 기존 400개교에서 1천개교로 확대(약 2만여명)하고 교육복지 투자지역과 연계하여 30개 지역 120개교 12만명의 학생에게 방과후 학교 프로그램을 확대 실시하겠다고 함. 이외에도 농산어촌의 9개군 135개교 4만5천명 대상으로 방과후 학교 활성화 사업을 시행하기로 함.

교육인적자원부, 2006. 1. 26. 보도자료.

- 교육인적자원부는 초등학교는 보육과 특기적성 프로그램에 중점을 두고, 중학교는 특기적성 프로그램과 무학년 수준별 선택 교과 프로그램을, 고등학교는 무학년 수준별 선택교과와 진로․직업 프로그램을 위주로 운영한다고 밝히고 있음.

- 교육인적자원부는 방과후 학교의 기대효과를 ‘교육복지 실현 및 학교 밖 사교육 수요를 학교 내로 흡수’하는 것으로 설정하고 있음. 이를 통해 사회양극화를 해소하고 취약지역과 농산어촌에 우선적 지원을 함으로써 지역간, 계층간 교육 격차를 줄이는 것을 목표로 함.

교육인적자원부, 2006. 3. ‘2006학년도 「방과후 학교」시범학교 운영계획(안)’

○ 이상에서 살펴본 바와 같이 교육인적자원부는 방과후 학교 프로그램의 확대 목표를 제시하고, 이를 위해 시범학교 선정 등의 구체 방안을 실현하고 있음.

- 이 중 초등학교 저학년을 대상으로 하는 방과후 보육 프로그램의 확대는 주목할 만함. 학교 방과후 보육은 공간 확보가 용이하고, 보육시설이나 지역아동센터에 비해 접근성이 높고, 2005년 기준으로 방과후 보육 운영 학교의 45.9%가 수익자 부담으로 월 평균 부담액은 48,730원 가량(한국교육개발원, 2005)으로 비교적 낮은 편(저소득층 무료)인 점 등의 이점이 있음.

- 그러나 정부의 방과후 학교 확대 계획은 두 가지 문제점을 안고 있음.

첫째, 방과후 보육 서비스 공급이 수요에 여전히 미치지 못함. 초등학교 저학년(1~3학년)인 약 80만명을 방과후 보육의 우선 적용 대상으로 볼 때, 정부 계획대로 2008년까지 2800개교로 보육 프로그램을 확대한다 하더라도 대상인원이 6만명에 달하지 못해 늘어나는 방과후 보육 수요를 감당하기에는 부족한 것으로 보임.

백선희, 2005, 취학아동의 사회적 보호 : 방과후 보육의 현실과 과제, 참여자치지역운동연대 토론회(2005. 5. 20) 자료집

둘째, 방과후 학교의 기능과 관련된 문제로, 기존의 방과후 프로그램을 “방과후 학교”로 통합하였다고 하나 여전히 분절적이고 기능적인 접근을 하고 있다는 점임. 교육인적자원부는 방과후 학교를 방과후 아동의 사회적 보호보다는 사교육비 절감의 방안으로 보아 특기적성이나 선택 교과프로그램을 포함하고 있으나, 단시간의 기능적 프로그램으로는 방과후 아동의 보호 기능을 할 수 없으며 사설학원과의 경쟁력을 가질 수 있을지도 의문임. 이와 관련하여 교육인적자원부는 차상위계층 아동까지 바우처를 지급하여 선택권을 보장하겠다고 하나 낙인효과 등의 부작용이 우려스러움.

특기적성 프로그램의 경우 일반적으로 3개월에 7~9만원의 부모 부담이 있고, 일주일에 2~3회, 1~2시간 짜리 프로그램이므로 방과후 아동보호의 기능을 갖는다고 보기 어려움. 방과후 보육을 받으면서 특기적성 교육을 받을 경우 추가적인 비용부담이 발생할 것임.

(2) 방과후 보육시설 (여성가족부)

- 영유아보육법 상의 보육시설에서 방과후 보육사업을 시행하고 있는 비중은 전체 시설의 5% 정도로 매우 미미하며, 방과후 보육아동은 약 2만2천명에 그치고 있음.

- 여성가족부의 방과후 보육사업은 현재로서는 교육인적자원부의 방과후 보육 프로그램과 유사한 인원을 보호하고 있으나, 영유아 중심의 프로그램과 시설 설비로 인하여 취학아동의 방과후 보육 기능은 제한적일 수밖에 없음.

<표 > 여성가족부 방과후 보육시설 현황 (2005. 12. 31. 기준)

	구분	설립주체별
		총계	국공립 보육시설	법인 보육시설	민간보육시설		부모협동	가정 보육시설	직장 보육시설
					법인외	민간개인
	시 설 수	1415	118	122	210	895	-	68	2
		5.0%	8.2%	8.2%	21.5%	7.0%	-	0.6%	0.8%
	아 동 정 원	97,031	12,612	12,310	11,419	59,185	-	1,217	288
	방과후 아동현원	22,049	2,358	2,476	5,353	11,286	-	547	29

자료 : 여성가족부, 보육통계

(3) 지역아동센터 (보건복지부)

- 지역아동센터는 80년대 빈곤지역의 ‘공부방’에서 출발한 것으로, 빈곤 지역 아동의 보호와 교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 종합적 아동복지 서비스를 제공하는 기관임.

- 정부는 지역아동센터를 운영하는 비영리법인 및 비영리민간단체, 개인에게 월 2백만원의 지원을 하고 있으며, 현재 전국에 1,709개의 지역아동센터가 있음. 이 중 정부 지원을 받고 있는 시설은 806개소, 지자체 지원 112개소, 공동모금회 지원 142개소임. 정부 지원을 받지 않는 시설 548개소는 미신고시설이거나 개인이 운영하는 시설임. 2005년 12월 기준 지역아동센터 이용 아동은 43,518명으로 이 중 초등학생이 79.5%, 중학생 11.8%, 미취학아동 6.6%, 고등학생 2.2%임.

2007년도 보건복지부 소관 세입세출 예산요구안에는, 내년도 지원개소를 1300개소로 확대하는 안이 담겨져 있음. 지원단가는 월 200만원으로 동일함.

김미숙, 2006, 지역사회 빈곤아동 지원정책 고찰 - 지역아동센터 정책을 중심으로, 보건복지 포럼 2006. 4.

- 지역아동센터의 문제점으로는 첫째, 빈곤아동 및 방치되고 있는 아동을 보호하기에는 시설이 매우 부족하고, 둘째, 급식제공, 학습지도, 아동 및 부모상담, 사례관리 등의 기능을 담당하기 위한 전문성의 부족을 들 수 있음.

이태수, 2005, 지역아동센터의 역할과 활성화 방안, 2005년도 한국아동복지학회 춘계학술대회.

- 지역아동센터는 빈곤 아동에 대한 종합적 서비스를 제공하는 것을 목표로 하므로, 전체 아동 중 빈곤아동(빈곤률 약 15%) 약 166만명과 맞벌이 가정의 보호가 필요한 아동(소위 ‘열쇠 아동’ : Latchkey Child)이 지역아동센터의 잠재적 이용대상자로 볼 수 있고, 이는 3백만명에 달함. 따라서 지역아동센터의 수적 확대가 매우 절실함.

김미숙, 앞의 글.

- 그러나 수적 확대가 능사만은 아님. 아동의 발달을 고려한 프로그램을 전문화하고 학년에 따른 차별화된 프로그램을 제공할 수 있는 인력 확충 등이 함께 고려되어야 할 것임.

(4) 개선 방안

○ 방과후 보육 서비스의 확대

- 취학아동의 방과후 보육과 관련하여 현단계 가장 시급한 것은 늘어나는 수요에 부응할 수 있는 시설의 확충임. 공간의 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 방안은 학교를 활용한 방과후 보육의 확충 목표를 상향조정하는 것임. 이에 따른 예산의 적정한 확보가 이루어져야 할 것임.

- 지역아동센터의 경우 방과후 아동보호 기능과 더불어 아동에 대한 종합적 서비스를 제공하는 역할을 수행해 왔음. 따라서 이러한 기능을 수행할 수 있는 시설 인프라와 인력의 보강 등이 시급히 이루어져야 할 것임

○ 정책의 통합 조절 기능

- 앞서 살펴본 바와 같이 현재 취학 아동의 방과후 보육 서비스는 여러 부처에서 다각도로 이루어지고 있음. 이러한 기능을 통합하고 종합적으로 관리할 수 있는 시스템이 마련될 필요성이 있음.

- 또한 취학 아동의 방과후 보육 지원에 대한 법률 체계가 미약한 바, 이에 대한 보완이 이루어져야 함.

○ 서비스 비용의 지원 확대

- 교육인적자원부의 방과후 학교의 경우, 서비스 이용에 대한 비용 지원은 저소득층에게로 한정되어 있음. 영유아 보육 서비스의 경우 도시근로자 가구 평균소득의 130%까지를 보육료 지원 대상으로 하여 아동의 70% 이상이 지원대상에 포함될 것으로 전망되고 있음. 방과후 보육 서비스의 경우에도 공적 인프라를 확충함과 동시에 비용에 대한 지원의 대상과 폭을 넓히기 위한 계획이 수립되어야 할 것임.

2. 공교육 학부모 부담 절감 방안

- 2006년 8월 통계청이 발표한 올해 2분기 전국 가계수지 동향에 따르면 소득 최상위 10% 계층의 월평균 보충교육비(국외연수비, 보충수업비, 학원비, 과외비 등)는 31만6천원으로 최하위 10% 계층 3만1천원의 10.2배에 달함. 2003년 6.5배에서 2004년 7.5배, 2005년 7.4배였다가 올 1분기 9.9배로 점차 증가하고 있는 추세임. 보충교육비에 납입금, 교재비, 문구류를 포함시킨 전체 교육비 격차도 8.2배로 크게 벌어짐.

- 교육비 지출의 격차는 학업성취도와 상급학교 진학률에 영향을 미치고, 결국 계층구조를 재생산하는 기제로 작용함.

- 교육비 지출의 격차가 점차 벌어지고 있음과 동시에 사교육비 부담 자체가 모든 계층에서 커지고 있고 가계의 아동 양육비 부담으로 이어지고 있음. 과도한 사교육 열풍은 공교육의 내실화를 통해 풀 수밖에 없음. 공교육에 있어서의 학부모 부담을 절감함으로써 아동 양육비를 사회적으로 지원하는 효과를 거둘 수 있음. 특히, 수익자 부담이라는 근거 하에 의무교육인 초등학교와 중학교에서도 상당한 수준의 학부모 부담이 존재하는 현실을 개선하여야 함.

- 따라서 취학 아동에 대한 사회적 지원의 방편으로 공교육의 학부모 부담 절감 방안을 제시하고자 함.

1) 학교운영지원비

- 민주노동당의 「2004년 학부모 부담 공교육비 현황 검토 보고서」에 따르면 2004년 중고등학교에서 연간 징수된 학교운영지원비는 총 7천4백억원 규모로, 학생 1인당 중학교 13만원~20만원, 고등학교 18만원~28만원의 학교운영지원비가 징수되고 있음.

- 학교운영지원비는 부족한 국가 재정을 학부모가 보조하는 것임. 중학교는 의무교육임에도 불구하고 학교운영지원비가 없는 초등학교와 달리 연 20만원 가량의 학교운영지원비를 학부모가 부담.

- 학교운영지원비 총액은 8천억원 미만. 이 중 중학교의 경우 의무교육으로 인한 운영지원비 납부의 합법성 여부가 논란이 된 바 있어, 최소한 의무교육인 중학교의 학교운영지원비는 폐지하고 국고로 지원하는 것이 타당.

<표 >  2004년 16개 시도별 중학교․고등학교 학교운영지원비

연간 징수액 (결산기준)

	중학교		고등학교
	총 징수액(천원)	1인당 징수액(원)	총 징수액(천원)	1인당 징수액(원)
서울	73,233,359	204,000	95,978,872	282,000
부산	26,406,932	183,260	33,071,397	247,160
대구	19,355,094	177,680	24,540,791	243,260
인천	19,847,788	176,552	20,349,917	246,695
광주	11,548,080	180,840	14,179,519	248,280
대전	11,556,640	187,200	14,185,498	256,800
울산	8,712,703	180,240	9,689,377	236,280
경기	74,541,835	169,498	89,358,806	258,730
강원	8,379,690	147,319	11,002,236	206,022
충북	8,028,539	143,469	10,652,443	206,205
충남	11,940,930	168,576	15,502,140	227,748
전북	10,828,433	151,292	13,364,706	205,856
전남	9,968,598	139,060	13,049,783	189,650
경북	15,987,160	163,330	21,106,521	221,750
경남	18,662,667	147,320	22,038,668	197,090
제주	2,965,896	138,937	3,422,480	187,636
계	331,964,344		411,493,154

자료 : 민주노동당, 「2004년 학부모 부담 공교육비 현황 검토 보고서」, 2005

2) 급식비

- 학교운영지원비 이외에 급식, 현장학습비, 학생 수련활동비, 특기적성활동비, 졸업앨범비, 청소년단체 활동비 등의 수익자부담경비가 학부모로부터 지출되고 있음.

- 민주노동당 자료에 따르면 2004년 초․중등학교는 수익자부담경비로 학생 1인당 연간 약 40만원, 고등학교의 경우 연간 73만원 정도를 학부모가 부담하는 것으로 조사된 바 있음.

- 초중등고등학교 수익자부담경비는 연간 약 3조5천억원.

- 이 중 가장 큰 부분을 차지하는 것이 학교급식비임. 일부 지자체에서는 무료급식을 목표로 하여 지방정부 예산을 편성, 지원을 늘여가고 있기도 함.

- 재학생 1인당 1500원×200일을 기준으로 소요예산을 추정하면 총 2조3천억원.

<표 > 초중고 재학생 학교급식비 추계

(단위 : 천원)

구분	재학생수	소요예산
초등학교	4022801	1,206,840,300
중학교	2010704	603,211,200
고등학교	1762896	528,868,800
계	7796401	2,338,920,300
자료 : 재학생 인원_교육인적자원부, 2005년

3) 준비물 : 1인당 1만원

- 초등학교의 경우 의무교육이고 학습준비물 예산이 일부 책정되었으나, 여전히 학부모에게 준비물 구입 및 준비의 부담이 전가되고 있음.

- 일부 지자체에서 초등학생 1인당 8천원~1만원의 학습준비물 예산을 책정, 준비물 준비 및 구입의 부담을 경감하여 긍정적인 평가를 받고 있음.

“학습준비물 ‘아침 전쟁’ 사라졌어요”. 문화일보, 2006. 5. 3일자 기사. 영등포구청의 초등학교 학습준비물 예산지원에 대한 기사. 영등포구청은 2006년 1인당 연간 1만원, 총 2억 6천만원의 예산을 투입, 기초적인 학습준비물을 지원.

'학습준비물 없는 시대' 물거품 되나. 오마이뉴스. 2006. 7. 4일자 기사. 서울시청의 초등학교 학습준비물 예산삭감에 대한 기사. 서울시의회 교육위원회가 1인당 7천원, 총 71만명 초등학생에 대한 학습준비물 예산 56억 8천만원을 배정했다가 임기를 며칠 남기지 않고 이중 62%를 다른 용도로 사용하기로 수정, 본회의에서 의결함.

- 예산은 초등학교 재학생 1인당 연간 1만원 지원으로 총 400억원 가량. 예산 규모에 비해 준비의 부담이 경감되므로 효과가 큼.

<표 > 초중고 공교육 학부모 부담 중 국고지원 필요 항목 및 예산

(단위 : 천원)

구분	학교운영지원비	급식비	학습준비물	3개항목 합
초등학교	-	1,206,840,300	40,228,010	1,247,068,310
중학교	331,964,344	603,211,200	-	935,175,544
고등학교	411,493,154	528,868,800	-	940,361,954
계	743,457,498	2,338,920,300	40,228,010	3,122,605,808

- 이상에서 검토한 3가지 학부모 부담 절감 방안은 초등학생의 경우 연간 급식비 30만원과 1만원의 학습준비물 비용 = 31만원, 중고등학생의 경우 연간 급식비 30만원과 학교운영지원비 약 20만원 (고등학생의 경우 약 25만원) = 50여만원의 지원이 이루어지는 것임. 소요예산은 총 3조 1천억원 정도로 추계됨.

Ⅴ. 마무리

지금까지 제시한 대안들을 종합하면 다음과 같음.

○ 국공립시설의 확충; 최소 아동수 기준 30%이상이 될 수 있도록 국공립보육시설을 적극 확충하여야 함.

○ 총보육재정중 정부분담비율의 확대; 현재 40%에 미만에 머물고 있는 정부의 보육비용 분담률을 70%선 이상으로 올려야 하며, 이를 위해서는 보육재정의 확충, 차등보육료의 세분화가 필요하며, 보호자 부담 상한제에 대해서도 검토할 필요가 있음.

○ 보육서비스의 질을 높이고 보육시설의 사회적 책임을 강화하기 위해서 보육시설과 서비스의 기준을 강화하고 운영위원회를 강제화하여야 함.

○ 지금까지 논의된 대안중 가장 어려운 방안이 국공립시설의 확충임. 이를 위해서는 몇가지 방안들이 동시에 추진될 필요가 있음.

- 수요자를 중심으로 한 시민사회의 국공립시설 확충 요구가 조직될 필요가 있으며

- 중앙정부의 책임(설치비용 분담률)을 보다 강화하고

- 중소형 규모로 복합시설(육아지원센터 등과 병행 설치)로 국공립보육시설을 중앙정부 주도로 시범 설치를 시도하고

- 초등학교에 병설유치원과 같이 병설 어린이집, 방과후 프로그램을 복합시설로 설치하는 등의 방안을 시도해볼 필요가 있음.

○ 보육시설 입소와 보육료 수납방식의 변경에 대해서도 시범사업을 실시하는 것도 검토할 필요가 있음.

- 아동을 사회적으로 보호하는 것은 아동이 건강하게 성장하기 위한 다양한 요소를 사회가 제공하는 것임. 최근 출산률 제고를 위하여 영유아에 대한 지원에 정책적 초점이 두어지지만, 아동에 대한 돌봄과 양육 비용의 부담은 아동이 취학하고, 연령이 높아질수록 더욱 커지는 것이 현실임. 따라서 지원 아동의 범위는 취학아동을 포함한 전체 아동이 되어야 함.

- 아동 시기의 빈곤이 발달 과정과 성인이 된 이후 인적 자본에 지대한 영향을 미치므로, 빈곤아동에 대한 지원과 아동 빈곤의 퇴치에 우리 사회가 보다 많은 노력을 기울여야 함. 그러나 방과후 보육 등 아동지원 서비스의 필요는 저소득층에게만 있는 것은 아님. ‘열쇠아동’은 계층과 무관하게 맞벌이 부부 가정에서 발견되어지며, 사회적 보호 시스템이 갖추어지지 못해 아이들이 사설학원을 전전하게 하는 것은 아동을 사회적으로 방치하는 것임.

- 따라서 연령이나 계층 구분 없이 전체 아동이 필요에 따라 서비스를 이용할 수 있는 보편성의 원칙이 취학 아동에 대한 사회적 지원에 있어서도 적용되어야 할 것임.

토 론 문

	토론 1
	더 나은 미래를 위한 투자 : 부모됨, 양육, 교육에서의 일-가족 양립
	고선주 / 재단법인 서울여성 정책개발부장

궁극적인 삶의 목적이 ‘행복추구’에 있다면 일과 가족은 대부분의 개인이 쉽게 접할 수 있는 행복의 원천이다. 이러한 일과 가족은 자발적인 선택에 의해서 하나의 영역을 선택하기도 하지만 대부분의 사람이라면 성별에 상관없이 실제적으로 둘 다 양립하고 싶은 것임에 분명하다.

실질적인 가족의 생계비를 유지하고 삶의 질에 대한 표준이 높아졌기 때문이기도 하지만 대부분의 사람들에게 일은 선택이기 보다는 자신의 존재를 확인할 수 있는 통로가 된다.

친밀성의 욕구를 충족시키기에 가장 수월한 단위인 동시에, 산업화 이후 외부환경과 점차 분리되어 가는 가족은 이제 가족안에 매몰되어서는 기본적인 관계맺음에 대한 욕구를 충족하기가 어렵다. 더구나 물질적 가치가 주는 의미를 부정하기 어려운 사회에서 화폐로 지급되지 않는 노동은 그 의미를 찾기가 수월하지 않으며 더구나 전적으로 가족원의 평가에 의해서만 그 가치를 자리매김할 수 있는 가사노동은 그 특성이 단순하고 분절되어 있고 반복적이어서 실제로 종사자가 그 성과를 누리기는 매우 어렵다. 반면 돌봄 노동의 경우 인간의 성장이라는 무한한 가치를 준다는 의미에서는 매우 긍정적이지만 전적으로 개인을 포기하고 하나의 인간을 책임져야 한다는 점에서는 매우 부담스러운 양가적인 측면을 모두 지니고 있다. 그러므로 함께 키우고 함께 일한다는 가족의 모델은 최근에 가장 선호하는 유형이 될 수 밖에 없는 일이다.

그런 면에서 일․ 가정양립은 단순히 여성만의 일이 아니라 남성 모두를 포함하는 일일 되어야 하며 이에 대한 사회적인 고민과 지지가 있어야 하는 일임에는 분명하다고 보인다.

이런 측면에서 볼 때 발제자의 남성생계 부양자가 감당해야 할 사회적 위험에 대한 대응에 매몰되어 있던 참여연대가 한국사회의 새로운 사회적 위험에 눈뜨고 공식적 대응을 선언하는 첫 자리라는 의미를 부여한 점에 대해서 전적으로 공감하였다.

발제가가 지적한 바와 같이 새로운 사회위험에 대한 대응은 개별 부․모 들의 일-가족 양립과 아동양육의 문제를 넘어서 한국복지국가의 주요한 현안인 출산력, 고령화, 불평등, 빈곤 등의 문제를 완화하는 핵심적 정책이 될 것이라는데 전적으로 동감하면서 발제 내용에 대한 다른 의견을 제시하기 보다는 일- 가족 양립을 위해 평소 고민해왔던 내용을 좀 더 보완하는 것으로 토론자의 역할을 다했으면 한다.

일- 가족 양립은 남녀를 불문하고 누구나 필요하고 추구하는 것이지만 여성의 경우 임신과 출산을 담당하고 있다는 주체라는 의미에서 그리고 한국적인 특성을 고려할 때 이러한 일-가족양립을 다음의 관점에서 접근하는 것을 시도해보았다.

한국사회에서 여성의 일- 가족 양립은 3가지 측면에서의 접근이 가능하다.

첫 번째는 임신과 출산 과정에서의 일-가족 양립이다. 이는 발제자가 지적한 산전산후휴가부터 육아휴직에 이르는 일련의 제도와 연관이 된다. 현재까지의 기술로는 임신과 출산의 주체는 한 성이 담당하고 있게 된다. 가족분야에서 부모됨은 일련의 과정으로 이해하는데 이는 단순히 임신과 출산 뿐 아니라 그로 인한 전반적인 역할과 관계의 변화와 이에 대한 적응을 포함하는 임신부터 출산후 1년 정도에 이르는 과정을 일컫는 의미로 부모됨 혹은 부모기 전이(transition to the parenthood)라고 한다. 즉 부모됨이란 단순히 임신해서 출산에 이르는 생물학적인 과정이 아니라 사회적 과정이라는 의미로 이의 적응을 위해서는 최소한 1년 정도의 시간이 필요하다고 볼 수 있다. 따라서 일-가족의 양립을 위해서는 이러한 추가된 역할에 대한 적응을 지원할 수 있는 최소한의 휴직이 필요하다는 점에서도 지지받을 수 있을 것이다. 또한 이런 관점에서 볼때 여성뿐 아니라 남성에게도 이러한 전이기에 대한 적응은 필요한 과제라고 볼 수 있는 것이다.

또한 아버지 할당제의 경우 남성의 돌봄 노동참여를 위한 장치임에는 분명하고 육아휴직기간에 아버지에게 휴가를 할당하는 방식이 아니라 기간을 연장하는 방식의 아버지 할당제를 제안한 발제자의 의견에 전적으로 동의하면서 장기적인 관점에서  부․모 할당제로 보완되는 것을 제안하고자 한다. 즉, 육아휴직의 경우 대부분 여성들이 이용하고 있는 (그나마 여성들도 이용하지 못하는 )현실을 고려할 때 남성의 참여를 높이기 위한 아버지 할당제가 타당하지만 남성의 육아휴직이 증가한다면 상대적으로 육아휴직을 신청한 부모의 배우자가 여성인 경우라면 아버지 할당제에서 제외될 수 있기 때문이다. 이 경우 부모권이라는 입장에서 보자면 상대적으로 불이익을 받을 수 있으므로 어느 정도 시기를 두고 아버지할당제를 실시하다가 목표 기준치에 이르렀을 때는 부․모 할당제로 변경해서 그야말로 성별에 근거하지 않고 육아휴직을 신청하고 그 배우자 역시 돌봄 노동에 함께 참여하는 사회로 나아갈 수 있도록 배려해야 할 것이다.

두 번째는 양육에서의 일-가족 양립이다. 이는 절대적으로 남녀의 공동참여가 필요한 부분으로 부․모와 아동의 입장에서 모두 다 절실하다고 볼 수 있다. 아동의 입장에서는 최소한의 보호와 애정을 받는다는 점에서 부․모의 입장에서는 돌봄 노동의 공동참여에 따른 가치를 부담과 가치를 공유한다는 측면에서 부․모 모두에게 필요한 양립인 것이다. 또한 이 시기에는 무엇보다 보육의 문제를 어떻게 접근할 것인가의 문제가 등장한다. 양육의 문제는 어린 영유아 시기부터 시작해서 적어도 학동기 이후에도 연장되는 부분이므로 보육와 방과후에 대한 지원이 반드시 필요할 것이다. 또한 여기에서는 반드시 고려되어야 하는 부분이 부모와 아동의 관점이 될 것이다. 2인 생계 부양자모델을 갖는 가족의 경우 일- 가족 양립을 위해서 보육과 방과후 서비스에 대한 수요는 매우 절실하다고 볼 수 있다. 이는 단순히 ‘맡길 곳이 있다’는 의미에서 어떠한 질의 서비스가 제공되느냐의 문제까지 확인해야 하는 것이다. 바로 ‘미래를 위한 투자’이기 때문에 여기에서 제공되는 서비스가 신뢰할 수 없을땐 다시금 생물학적 어머니에게 모성에 대한 신화를 강요할 수 있기 때문이다. 그러나 이미 여성의 사회참여는 거스를 수 없는 대세인만큼 여성의 사회참여와 더불어 어린 아동에 대한 양질의 서비스가 제공될 수 있는 지원이 필요할 것이다.

여기에서 제외될 수 없는 것이 또한 방과 후 프로그램이다. 보육에 비해 상대적으로 혼자서 어느 정도 돌봄이 가능하다고 보여지는 학동기 아동들의 경우 질적인 측면이 소홀하기 쉬운데 아동의 관점에서 보았을 때 단순히 위험에서 보호되는 소극적인 수준의 양육이 아니라 이들의 발달과정을 고려한 질적인 서비스가 필요한 것이다. 서울시내에서 초등학생 자녀가 있는 부모 646명을 대상으로 하여 방과후 프로그램의 필요성에 대한 수요를 조사했을 때 응답자의 79.3% 필요하다고 응답하였으며 방과후 프로그램이 잘 진행되기 위해 중요한 것으로 ‘프로그램의 수준’을 응답한 경우가 44.3%로 가장 많았다는 점은 이러한 의견을 뒷받침해주고 있다.

세 번째 일-가족 양립에서 고려할 점은 교육에서의 일-가족 양립이다. 이부분은 한국적인 특성에서 반영된 결과라고 보여진다. 흔히 일-가족 양립은 임신․출산, 양육만을 중심으로 고려하게 되는데 한국에서의 높은 교육열과 실제 계층상승의 기회가 교육을 통해서 이뤄져 왔던 오랜 전통을 가진 사회라는 점을 고려한다면 교육에서의 일-가족 양립을 위한 지원들이 필요할 것이다. 초등학생의 사교육비가 결코 청소년에 비해 작지 않으며 재단에서 실시한 2006가족실태조사에 의하면 청소년기 가족의 부는 다른 유형의 부모에 비해서 현재의 거주 선택이유를 ‘학군이 좋아서’ 라고 응답하는 경우가 높게 나타나는 등 가족생활에서 자녀교육이 차지하는 비중이 큼을 알 수 있었다. 따라서 교육, 특히 가족 내에서 대부분의 여성들이 자녀교육에 대한 기획 및 조정자 역할을 하고 있는 현실이라면 어머니들에게 있어 일-가족양립의 마지막 걸림돌은 교육문제가 되는 것이다. 적게는 초등학교 급식에서의 전업주부 어머니 모델을 전형으로 하고 있다든가 비정상적인 사교육시장등은 전부 일-가족 양립을 저해하는 요인이 될 수 있을 것이며 ‘더 나은 미래를 위한 투자’를 가로막는 장애요인이 될 것이다.

아동양육관련 휴가정책에 대한 쟁점에 대해서는 전반적으로 발제자의 의견에 전적으로 공감하면서 이러한 정책의 활성화를 위해 반드시 요구되는 대체인력과 고용복귀에 관해 두 가지 추가적인 의견을 제시해보고자 한다. 먼저 ‘대체인력 뱅크’에 대한 의견이다. 대체인력 뱅크는 육아휴식으로 인한 업무 공백을 최소화할 수 있는 방안으로 이러한 대체인력 뱅크를 현재 지자체 등이 운영하고 있는 여성직업훈련기관을 활용하는 방안을 검토해볼 수 있을 것이다. 서울시의 경우 여성발전센터나 여성인력개발센터등에서 직업훈련을 실시하고 있으므로 이들 여성들은 분야별로 희망자에 따라 대체인력뱅크 형태로 운영하고 이들에 대한 계속적인 재교육과 연계해볼 필요가 있을 것이다. 또한 현재 운영하고 있는 여성취업프로젝트를 이러한 형태와 연계하는 방안 역시 타당할 것으로 생각된다.

또한 고용복귀에 대해서 업무의 전문성을 위해 준비할 수 있는 통로를 열어둘 것을 제안한다. 즉, 정보의 가치 보존 기간이 짧은 이 사회에서 사실 오랜 기간의 휴직기간은 업무 복귀자에게는 부담으로 작용할 수 밖에 없을 것이다. 다행히 한국의 경우 어떤 사회보다도 정보인프라 구축이 잘 되어 있으므로 이를 활용하여 업무 복귀를 앞두고 일정 기간 1/5 정도를 재택근무의 형태로 휴직기간 동안 발생한 업무를 익히고 조직의 정보 및 최신동향을 따라갈 수 있도록 하는 시스템을 마련하는 것이다. 가능하다면 일정 수준 즉 「정보 습득」 - 「업무 준비」 - 「재택근무」 순으로 과정을 보완하여 복귀 직전에는 일정 비율의 업무를 재택근무 형태로 처리할 수 있도록 지원하는 것이다. 이 경우 복귀에 따른  부담과 업무 공백을 최소화할 수 있는 장점이 있어 육아휴직을 활성화하는데 긍정적인 효과를 줄 수 있을 것이다.

마지막으로 이 모든 제도와 정책에서 발제자가 지적한대로 양부모가 모두 있는 가족을 전제로 하는 것이 아니므로 모든 부담을 혼자서 감당해야 하는 한부모 (혼인여부를 떠나)에 대한 지원방안이 모든 정책에서 고려되어야 할 것이다. 최소한의 양육을 책임지기 위해 일정 소득이하의 한부모라면(기초생활수급권자가 아닌 광범위한 의미로 삶의 질을 보장한다는 의미에서) 최소한의 자녀양육에 필요한 물품을 지원한다던가 하는 방안도 검토 될 수 있을 것이다. 발제자도 지적한 바와 같이 배우자가 생계를 유지할 수 있는 부모로 제한하는 결과를 가져와서는 안되기 때문에 한부모의 자녀양육에 대한 각별한 배려가 필요할 것이다.

	토론 2
	「새로마지플랜 2010」과 아동수당 도입
	신민식 / 보건복지부 저출산대책팀장

1. 보육정책 현황

□ 보육사업이 규모 면에서 급격히 팽창하였으나, 민간 위주로 확충

ㅇ 1990년 영유아보육법 제정 이후 보육시설 수가 약 15배 증가, 이용 아동 기준으로는 20배 이상 증가

※ 보육시설수 : ’90) 1,919개소 → ’05) 28,040개소

※ 이용아동수 : ’90)  48,000명 → ’05) 972,391명

ㅇ 국공립․법인 시설이 전체 시설 중  13.9%이고, 이용 아동 기준으로는 30.0%임

□ 보육서비스의 수준이나 다양성이 수요자의 기대를 충족시키지 못하여 육아지원서비스 이용률이 저조

ㅇ보육시설을 이용중인 보호자의 51.5%가 서비스 수준이 낮다고 평가하였고, 선택할 수 있는 보육시설이 불충분하다는 의견도 52.3%에 달함(’04년 보육실태조사)

ㅇ보육시설과 유치원을 합한 육아지원서비스 이용률이 46.4%에 불과하고, 특히 영아는 이용률이 19.6%로 저조

□ 2002년 이후 보육관련예산이 3배 이상 급증하였으나 정부지원 수준이 선진국에 비해서는 여전히 낮은 상태

ㅇ전체 보육비용중 정부 재정분담율은 35.8%이고, 유아교육 예산을 합하더라도 재정분담율은 38%에 불과

※ OECD 국가의 보육 및 유아교육에 대한 재정분담율은 평균 60%를 넘음

□ 보육예산의 70% 이상이 국공립․법인 등 정부지원시설에 집중

ㅇ민간보육시설 교사는 1일 평균 10시간 이상 근무하는 반면 월 평균 급여수준은 92만원에 불과(국공립은 146만원 수준)

ㅇ민간․가정보육시설의 부모 부담 보육료가 국공립․법인보다 상대적으로 높은 상태

2. 보육정책 추진방향

□ 국공립 보육시설을 2010년까지 2배로 확충하고, 향후 보육시설 이용아동 기준 30% 수준까지 확충

※ 1,352개소(‘05.6) → 2,700개소(’10)

□ 보육시설 이용아동 중 보육료 지원 아동을 2010년 80.8%로 확대

ㅇ차등보육료, 만5세아 무상보육료, 다자녀 보육료 지원비율을 ‘09년까지 도시근로자가구 평균소득 130% 이하까지 확대

□ 아동수에 따른 기본보조금 지원 확대로 보육서비스 질적 수준 제고

ㅇ유아 기본보조금 제도 도입으로 부모 부담 경감

ㅇ기본보조금 도입에 따른 질 관리 강화

□ 장애아, 취업 부모 등 다양한 보육수요와 지역별 특성을 고려한 맞춤형 보육서비스 제공

□ 보육시설 종사자의 전문성을 제고하고 보육시설 환경개선, 건강ㆍ 안전관리 강화 등으로 아동 중심의 보육 환경 조성

□ 보육시설 운영의 투명성 강화

ㅇ평가인증시스템과 보육행정시스템의 확대

ㅇ보육시설 운영위원회 활성화

3. 주요 정책추진과제

가. 공보육 기반조성

□ 농어촌 및 저소득 밀집지역과 보육시설 공급률이 낮은 지역에 국공립 보육시설을 우선적으로 설치하여 현재 1,352개소에 불과한 시설을 ‘10년까지 2,700개소로 확충

ㅇ 지난해 대한주택공사와 국민임대주택단지 내 보육시설을 지자체에 무상 제공하는 협약을 체결

ㅇ 국가․지자체 택지개발사업 시행 시 보육시설 건축용 공공시설용지 공급 확대 및 수의계약으로 공급하는 방안 추진

ㅇ 공동주택단지 내 의무설치 보육시설 중 일부를 국공립으로 운영하는 방안을 검토하고, 민간보육시설 매입 등 다양한 방안 활용

□ 민간보육시설의 서비스 개선을 위해 기본보조금 제도를 도입

ㅇ 보육서비스 향상을 위한 비용을 정부가 기본보조금 형태로 지원하고 지원된 비용이 서비스 개선으로 연계되도록 질 관리 강화

※ ’06년 영아(0~2세) 기본보조금 지원

※ 유아(3~5세) 기본보조금은 ’06년 하반기부터 시범사업을 실시한 후 ’08년 본격 도입

ㅇ 유아에 대한 기본보조금 도입 시 가격규제 예외시설을 일부 허용 하는 방안을 검토

나. 부모의 육아부담 경감

□ 아동별 기본보조금 지원을 통해 민간시설의 부모 부담 보육료를 국공립 수준으로 조정함으로써 부모부담 경감

□ 차등보육료, 만5세아 무상 보육료, 다자녀 보육료 감면, 장애아 무상보육료 지원 대상을 점차 확대해 나감

ㅇ 2010년에는 전체 보육시설 이용 아동의 약 81%에 해당하는 1,008천명의 아동이 보육료 지원의 혜택을 받게 됨

□ 국공립 보육시설에 영아반 구성 비율을 높임으로써 부모들의 영아 보육을 지원하는 한편,

ㅇ 취업 부모에 대한 지원을 강화하기 위하여, 부모가 모두 취업 중인 경우 보육시설 입소 우선 순위 부여

ㅇ 보육시설 이용시간(종일제/반일제)에 따라 보육료 지원 차등화 방안 검토

다. 다양한 보육서비스 제공

□ 부모와 아동의 보육시설 이용시간을 다양화하기 위하여 시간연장형 보육교사 지원을 매년 1천명씩 확대

□ 장애아 전담보육시설을 매년 10개소씩 확충하고, 장애아 통합보육시설을 매년 확대 지정

□ 농어촌 지역의 육아 지원을 위해 국공립 보육시설 우선 확충, 보육시설 차량 운행비 지원 확대 및 운영비를 현실화

라. 아동중심의 보육환경 조성

□ 보육시설의 환경 개선을 추진하기 위하여 매년 증개축비 100개소, 보수비 400개소, 장비비 900개소를 지원

□ 보육시설 이용 아동의 건강관리 체제 구축을 위해 보육시설과 보건소 및 인근 병원과의 연계시스템을 구축

□ 보육시설의 질적 수준 향상을 위하여는 시설 종사자의 전문성 제고와 처우 개선이 필수적인 바,

ㅇ대학의 보육교사 양성교과목(학점)을 12과목(35학점)에서 15과목(42학점)으로 상향 조정

ㅇ 2007년부터 시설장 국가자격증 제도 시행

ㅇ 기본보조금과 보육교사 보수 수준을 연계하여 급여 인상 유도

□ 보육시설의 체계적인 보육프로그램 제공을 위해 연내 표준보육과정령을 제정하고, 연령별 보육프로그램을 개발

마. 보육서비스 관리체계 강화

□ 보육시설의 질 관리 체계 강화를 위한 평가인증시스템을 단계적으로 확대하여 ‘08년까지 모든 보육시설에 1차적인 평가인증을 시행

※ ‘05년 평가인증 시설수 : 650개소/ ‘06년 4,000개소 대상 실시 중

□ 보육행정의 투명성과 보육행정의 효율성 강화를 추진

ㅇ 이를 위해 보육행정시스템 구축을 ‘06년 하반기부터 전국적으로 보급하여 보육행정의 전산화 촉진, 보육시설 재무회계관리 규칙 제정

ㅇ 부모, 지역인사가 함께 참여하는 보육시설운영위원회 설치를 의무화하고, 지자체 부모 모니터링단을 전국적으로 활성화

	토론 3
	보육정책 추진방향
	이남훈 / 여성가족부 보육재정팀장

Ⅰ. 아동수당 개요

ㅇ 아동수당은 아동의 발달․영양 등 아동복지와 자녀양육가정의 육아비용 등 경제적 부담 경감을 위한 경제적․재정적 차원의 사회 지원시스템으로서 급여(cash benefit) 형태와 이와 유사한 수준의 지급 형태를 포괄한 제도이다.

- 보편적 수당이라고도 말하는데 보편적이라 함은 국가가 급여의 전액을 자녀양육가정 전체 또는 대부분에 지원하거나, 제한할 경우에도 중산층까지도 포괄하여 (전체 대상 가정의 80% 수준 등 국가마다 차이 인정) 지원하는 경우라면 보편적이라 할 수 있을 것이다.

ㅇ 초기의 아동수당은 고용주가 자발적으로 기금을 조성하여 자녀를 가진 근로자에게 수당을 지급하던 것에서 유래되었으며 최초 제도화한 국가는 뉴질랜드(’26)와 프랑스(’32)며 영국은 세계 2차 대전 후 비버리지 보고서를 바탕으로 도입(’45)되었다.

※ 프랑스는 신생아 환영수당으로 0~3세까지 모든 아동을 대상으로 월 160유로를 지급하고 있으며, 이와 별도로 자녀수와 자녀의 나이에 따라 차등적으로 가족수당을 지급(두자녀: 월 113유로, 3자녀: 월 258유로, 4자녀: 월 403유로, 11세이상: 월 31.82유로 추가, 16세이상: 월 56.57유로 추가)

※ 일본의 아동수당 지급대상 확대 : ’71년 5세미만 셋째이상 → ’74년 15세미만 셋째이상 → ’86년 15세미만 둘째이상 → ’91년 3세미만(241만명) → ’00년 6세이하(578만명) → ’04년 9세이하(940만명)

Ⅱ. 아동수당 도입의 필요성

ㅇ 보편성을 갖는 아동수당은 아동양육가정의 경제적 부담 완화, 빈곤 방지 및 아동복지 증진, 저출산 극복 등을 위해 도입이 필요하다.

ㅇ 보건사회연구원이 실태조사한 바에 의하면 자녀양육(교육)비용 부담을 이유로 단산하는 기혼여성(20-39세)의 비율은 1자녀 단산가정의 28.1%, 2자녀 단산가정의 35.7%에 이르는 것으로 나타난다. (보건사회연구원, 2005)

ꋯ 이처럼 양육비용 부담은 중산층을 포함한 대다수 자녀양육 가정의 공통적인 어려움으로, 저출산의 중요한 원인이 되고 있는 실정이다.

* 자료 : 보사연, ꡔ저출산 원인 및 종합대책 연구ꡕ, 2006.(소득은 전국가구 평균소득 기준)

ㅇ 지금까지의 자녀양육에 대한 정부의 지원은 저소득층 위주와 육아지원시설과 같은 기관위주의 지원이 중심이였다. 그러나 자녀양육의 부담은 저소득층만이 아니고 자녀 양육의 방식도 다양하다.

ㅇ 가까운 어린이 집이나 유치원을 이용하기도 하고, 가정 내에서 조부모가 자녀를 돌보거나 보모를 고용하기도 한다. 실제로 전체아동의 48%만이 보육시설 및 유치원을 이용하고 있다는 통계가 있다.

<영유아 정책지원대상과 비대상>

구분	정책지원대상		비대상		계
	보육시설	유치원	학원	기타 (친인척등)
아동수(천명,%)	989(31%)	542(17%)	253(8%)	1,422(45%)	3,158(100%)

ㅇ 결국 시설을 이용하지 않는 아동의 경우 정부지원에서 배제되고 있으며, 정책지원대상과 비대상 아동에 대한 정부지원액의 격차는 시간이 지날수록 큰 폭으로 벌어질 것이다. 이러한 현재의 육아지원정책을 보완할 수 있는 제도가 보편적 지원인 아동수당이다.

ꋯ 아동수당은 국민에게 직접 지원하는 것으로 다른 어떤 육아지원정책보다 국민의 체감도가 높다

ㅇ 아동수당 도입으로 기존의 자녀양육 지원방식을 체계화할 필요가 있다.

ꋯ 보편적 아동수당을 기본으로하고 소득수준과 보육서비스 이용욕구에 따라 보육․교육비 지원과 양질의 보육서비스 확충 등을 병행하여 자녀양육의 지원을 체계화하자는 것이다.

<아동 양육지원체계(안)>

ㅇ 1층 : 아동수당(보편적 수당)

ㅇ 2층 : 차등보육료․교육비(전체아동의 80%까지 지원 )

ㅇ 3층 : 국공립보육시설(이용아동 수 기준 30%까지 확충)

정책 지원 내용
	국공립시설
	차등보육료․교육비
	아동수당
	6
			30%		적용 아동범위		80%			100%

Ⅲ. 새로마지 플랜에서 아동수당

ㅇ 지난 8월 최종안을 발표한 새로마지플랜은 출산과 양육에 유리한 환경조성 및 고령사회 대응기반 구축을 목표로 삼고 있다. 2020년까지 저출산과 고령사회 정책의 성과가 가시화될 수 있도록 5년마다 단계적이고 전략적 목표를 설정하였다.

< 2020년까지 저출산고령사회 기본계획의 목표>

시 기	추 진 목 표
제1차 (’06-’10)	출산․양육에 유리한 환경 조성 및 고령사회 대응기반 구축
제2차 (’11-’15)	점진적 출산율 회복 및 고령사회 대응체계 공고화
제3차 (’16-’20)	OECD 국가 평균수준 출산율 회복 및 고령사회 성공적 적응

※ 베이비붐 세대(’55～’63년생)가 노인연령에 진입하고 초저출산 세대(’01년생 이후)가 가임연령에 도달하는 2020년경에는 저출산․고령화 문제가 더욱 심각해질 것으로 전망되므로, 2020년 이전 저출산․고령사회 대응기반 확립를 위해서는 늦었지만 지금부터 철저한 준비가 필요하다.

○ 새로마지플랜을 마련하면서 아동수당제도 도입여부에 대하여 정부내에서 심도있는 논의가 있었다. ‘저출산고령사회대책연석회의’에서는 ‘저출산고령화 문제 해결을 위한 협약문’에 아동수당 도입을 포함시켜 발표하였고 새로마지 플랜에서도 아동수당 도입에 대한 검토과제가 추가로 반영되었다

<연석회의 협약문>“정부는 아동이 있는 가정의 양육비 부담 경감을 위한 아동수당 제도의 도입시기, 방법, 재원 등을 검토한다”

<새로마지플랜2010>“자녀양육 가정의 양육부담 경감, 아동복지 증진을 위해 아동수당 지급”

ㅇ 새로마지플랜의 다른 추진 과제와 달리 아동수당은 도입의 구체적 시기와 방안이 확정된 것은 아니다. 앞으로 논의에 따른 제도 설계에 따라서는 다양한 모습의 아동수당으로 나타날 가능성이 있다.

ㅇ 아동수당 도입을 반대하는 일부에서는 아동수당이 출산율 회복에 대한 효과가 없다고 주장한다. 아동수당의 출산율 제고효과에 대한 분석은 연구자마다 다양한 것이 사실이다. 이런 사실은 발제자도 지적하였다. 하지만 출산율에 긍정적인 효과를 보인다는 것이 다수 연구결과이다.

ㅇ 출산율 변화는 특정정책이 아닌 양질의 보육, 세제 지원, 현금 지원, 일-가정 양립환경 등 다양하고 종합적인 정책의 효과로 보아야 한다. 아동수당으로 당장 출산율이 올라가는 것은 아니며, 아동수당이 출산율 제고 목적만을 가지는 것도 아니다. 아동수당은 자녀양육의 부담을 국가가 일부분 분담하는 것과 태어난 아동을 잘 길러 보자는 의미가 더욱 크다. 그리고 국민체감도 면에서는 다른 어떤 저출산 관련 정책보다도 효과가 크다.

ㅇ 출산율은 사회경제 시스템에 영향을 받는다. 출산율을 올리기 위해 정부는 아동수당 뿐만 아니라 자녀 출산․양육에 있어 국민들이 느끼는 어려움을 해소할 수 있는 정책들을 지속 검토해 나갈 것이다. 새로마지플랜에서 저출산과 관련된 사업 하나하나가 함께 추진될 때 정책효과는 반드시 나타나게 될 것이다.

Ⅳ. 재정소요

ㅇ 정부에서는 다양한 형태의 아동수당을 고려하였다. 정부 정책은 예산에 자유로울 수 없다. 국민체감도 등에서 효과가 있을지라도 재원부담이 큰 것은 제안되기가 어렵다. 그렇다고 해서 보편성을 갖는 아동수당을 지나치게 일부의 아동에게만 한정해서 지급하는 것도 바람직하지 않다.

ㅇ 출생아수 가정에 따라 차이가 있겠지만 ‘07년부터 출생아수가 400천명으로 단순화할 경우 ‘07.1월이후 출생하는 둘째아부터 월10만원을 주게 된다면 ’10년까지 약 2조원이 소요된다. 모든 아동에게 준다면 3.8조, 셋째아부터 20만원을 준다면 0.8조 소요된다.

ㅇ 이러한 다양한 안은 부처간 협의와 국회와의 관계에서 최종 확정될 것이다. 위에서도 언급하였듯이 새로마지플랜에서는 구체적인 방안, 도입시기가 명시되지 않아서 향후 과제로 남게되었다. 하지만 어떤 형태로든지 도입될 것이며 보편적이고 직접적인 지원방식인 아동수당제도를 기반으로 육아지원정책의 기본틀을 세워나갈 방침이다.

<대안별 예산소요(만 0~5세대상, 추정)>

(단위 : 천명, 억원)

구분		’06～’10
		계	'06	'07	'08	'09	'10
모든아동 월 10만원	아동수	3,200		200	600	1,000	1,400
	계	38,400		2,400	7,200	12,000	16,800
	국비	19,200		1,200	3,600	6,000	8,400
	지방비	19,200		1,200	3,600	6,000	8,400
둘째아 이상 월 10만원	아동수	1,664		104	312	520	728
	계	19,968		1,248	3,744	6,240	8,736
	국비	9,984		624	1,872	3,120	4,368
	지방비	10,002		624	1,872	3,120	4,386
셋째아 이상 월 20만원	아동수	320		20	60	100	140
	계	7,680		480	1,440	2,400	3,360
	국비	3,840		240	720	1,200	1,680
	지방비	3,840		240	720	1,200	1,680

* 모든아동에게 지급시 ‘12년 만5세까지 확대 이후 매년 2.8조 소요(만5세이하 240만명×120만원)

※ 가정: ‘07년이후 매년 출생아수가 400천명,

첫째아와 둘째아 이상 평균 비율(48:52)산정 적용, 셋째아 이상 10%

구분	‘05	‘06	‘07	‘08	‘09	‘10
첫째아	212,000	192,000	192,000	192,000	192,000	192,000
둘째아 이상	228,000	208,000	208,000	208,000	208,000	208,000
계	440,000	400,000	400,000	400,000	400,000	400,000

	토론 4
	사회적 돌봄을 위한 정책 제안에 대한 토론
	이 옥 / 육아정책개발센터 소장

오늘의 토론회가 출산과 육아 관련 정책으로 산전후 휴가, 육아휴직, 아동수당제도, 학령전후 보육의 공공성 강화 방안을 동시에 다루고 있어 반갑다. 발제원고에는 사안별 관련정보의 분석 내용이 제시되고 있고, 기존 토론회의 내용보다는 한발 더 나아간 정책 방안이 ‘어느 정도’ 담겨있다는 감이 들었다.

우선, 임신 출산 양육 문제에 대한 정책이 저출산, 고령화, 불평등, 빈곤 등의 문제를 완화하는 핵심정책이라는 첫 발제자의 전제에 새삼 공감하며 대다수 국민이 이에 호응할 수 있기를 기대한다. 부분적 정책대안보다는 전방위적 pro복지운동을 주창하고 있는 것에도 전적으로 동감한다. 겨우 출발한 복지정책의 문턱에서 복지정책의 성숙기를 지낸 국가들의 최근 동향을 빗대어 복지정책 실패를 운운하는 분위기를 극복할 대안은 달리 없기 때문이다

본 토론자의 직업상 최대 관심은 보육의 공공성 강화방안에 있지만, 아동양육관련 휴가 및 휴직제도를 포함시켜 간단하게나마 몇 가지 의견을 내기로 한다.

아동양육관련 휴가 및 휴직제도

아동양육관련 휴가 및 휴직 정책에 대한 문제의식, 세부 쟁점들에 대한 논의를 통해 전반적으로 윤교수는 휴가 휴직제도의 강화와 활성화가 남여 노동자 모두에게 일할 권리와 양육의 권리를 보장할 수 있기 위한 것임을 강조하고 있다. 당연한 지적이다. 이에 부언하여, 일과 양육에 대한 부모의 권리만큼 “아동의 양육 받을 권리를 보장하기 위한 정책”으로도 출산휴가와 육아휴직 제도를 강조했으면 한다. 아동의 양육받을 권리를 보장하기 위해 충분한 출산휴가와 육아휴직 제도 수립은 유엔의 아동권리협약 당사국으로서 당연한 의무이다. (표 1참조)

서구사회의 육아휴직 관련 연구(Tulman & Fawcett, 1991)에는 여성이 출산 후에 심신의 건강을 회복하고 직장에 복귀할 수 있는 기간에 대한 논의도 포함되고 있다. 출산 여성의 건강을 위해서도 출산 휴가와 육아휴직제도에 대한 문제의식이 필요하다고 보는 것이다.

<표 1> 유엔 아동권리협약 18조에 명시된

아동의 양육 받을 권리를 보장하기 위한 국가의 의무

조항	국가의 의무	아동 양육 보장 정책	정책지표 *
1항	부모 공동양육 책임 인정	1. 부/모의 공동양육 지원 : ① 부/모의 출산 및 육아 휴직제도 ② 부/모의 노동조건의 개선과 노동시간 단축	(1) 법으로 보장된 부/모의 출산휴가 및 육아휴직 보장일수 (2) 부/모의 주당 평균 노동시간
2항	국가의 부모 양육역할 지원과 아동보호시설의 보장	1. 다양한 보육시설의 확충 (영유아, 학령기 이동 및 특수아동대상, 시간제 및 24시간 보육시설 확충) 2. 국가의 보육비 지원 3. 보편적 아동보육제도 수립	(3) 보육률 (4) 국ㆍ공립 보육률 (영아, 유아, 학령기 보육시설 이용률) (5) 부모의 보육비 분담률 (6) 비취업부모 아동의 보육서비스 수혜율
3항	취업 부/모 아동의 보호와 보육시설 이용의 권리 보장	1. 취업모 자녀에 대한 보육서비스 제공	(7) 취업모 자녀의 보육시설 이용률 (8) 질적 보육 제공자로서의 보육교사의 교육기간과 교육제도 (9) 질적 보육요인으로서의 보육교사 대 아동의 비율 (10) 질적 보육 요인으로서의 부모와 아동의 프로그램 운영 참여율 (11) 인증 보육시설 비율 (12) 보육 프로그램개발건 수
	아동보호시설로부터 이익을 향유할 수 있는 권리 보장	2. 양질의 보육서비스 프로그램제공 (연구개발과 보급)

자료: 이 옥 (2000)

아동양육 관련 휴가 및 휴직제도 관련, 이 제도의 적용 대상, 휴가 및 휴직 기간의 문제, 기간 중 급여 수준, 젠더 통합적 육아제도의 수립, 대체인력과 고용복귀 문제에 등에 대한 윤 교수의 구체적 제안들 가운데, 특히 정책대상의 보편적 확대, 산전후 휴가와 육아휴직의 통합, 기본생활 유지 수준의 소득보장 급여제공, 건강보험에서의 육아휴직급여 지출방안, 육아휴직 아버지할당제 도입과 100% 부성육아 유급휴가제 도입, 대체 인력뱅크 구성 등이 눈에 띤다. 기본적으로 이러한 정책제안에 동의하면서도 발제자가 경계한대로 재원의 한계 문제와 실현가능성에 대한 의구심은 여전히 남는다.

이러한 구체적 정책대안들에 대한 논의를 진전시키기 위해 한 예를 들어본다.

출산 후, 한 개인이 볼 때, 우선 육아휴직기간의 휴직급여가 불충분한 현행 제도에서는 차라리 직장 복귀시기를 앞당기는 것이 상책일 듯하다. 직업 단절의 위험 문제를 해결하고, 생계문제도 벗어날 수 있을 것이다. 단, 영아를 맡아 돌보아줄 ‘괜찮은 보육시설’을 반드시 이용할 수 있어야 한다. 정부 쪽에서 볼 때도, 유급 육아휴직을 지원하는 예산보다는 한명의 교사가 3명의 영아를 돌보는 현행 보육제도 틀에서 일부 보육비용을 지원하는 것이 효율적일 것이다.  여전히 문제는 많다. 많은 연구들이 영아기 부모와 영아의 애착이 이후 성장발달에 중요하고, 그래서 어머니의 직장복귀는 8개월 이후여야 한다고 주장하기 때문이다. (표2 참조) 이렇게 되면 부/모의 육아휴직의 선택여부는 부모의 양육에 대한 가치가 반영될 것이다. 그래도 출산모의 문제는 여전히 남는다.

<표 2> 모의 출산후 직장 복귀 시 자녀 월령과 모-자녀 애착 관계

	Early -Employed (<8 months)			Late-Employed (>8 months)			Nonemployed
	Percentage	Number		Percentage	Number		Percentage	Number
A B C Total	45 48 7	13 14 2 29		0 100 0	0 10 0 10		8 81 12	2 21 3 26

Note : A = avoidant  B = secure  C = resistant

자료: Weinraub & Jaeger, 1991

아동 돌봄의 사회적 지원 방안

더 나은 미래를 위해 반드시 우선되어야 하는 사회적 투자영역으로서 영유아보육과 취학아동 방과후 보육을 규정한 발제자의 주장은 사실 영유아보육 관련 정책투자를 해온 나라들에서 수행된 연구결과들이 뒷받침하고 있다.  사회적 보살핌이 없는 아동과 비교하여 3배의 투자효과가 있다는 보고도 있다.

<그림 1> 인적 자본 투자 대비 교육 시기별 회수 비율

r

인적자원개발

투자대비

회수비율

유아교육

프로그램

학교 수업

교육의 기회비용

직업훈련/교육

학교 이후

교육 기관

학교

유아교육

기관

0

연령

자료 : Cunha 등(2005)

발제자는 현행 보육제도와 정책에 대한 진단 결과, 가장 큰 문제점으로 민간보육시설과 수요자 의존형, 서비스 공급자간 수요자간 재정지원의 비형평성 문제를 지적하고,  공공성 강화방안으로서 국공립보육시설 확충, 부모보육비 부담 완화, 보육서비스 시설 운영 기준의 강화와 투명성 제고를 위한 운영위원회, 보육료수납체계의 수정을 제안하고 있다. 보육정책 방향에 대한 원론적이며 오래된 기대가 담겨 있다.

발제자의 제안과 관련하여 두 가지만 첨언하기로 한다.

국공립 보육시설 확충과 서비스 수준 제고

국공립 시설 확충에 시민단체의 역할이 더욱 중요하다. 이제는 중앙정부의 노력만으로 국공립 시설 설치가 어렵다. 국공립 시설 설치는 지자체의 재정문제도 있으나 민간시설의 정서적 저지 요인이 많이 작용하고 있음은 모두 아는 일이다. 지역의 보육수요자들과 시민단체의 적극적 지원이 있어야 가능하다.

<표 3> 육아지원 추가 공급 요구 규모(2009년 기준)

단위 : 명, 시군구 개수

구분	대도시	중소도시	읍면	전체
영아 (보육)	44,473 (58)	70,510 (64)	22,175 (85)	137,158 (207)
유아 (보육/교육)	48,587 (36)	29,538 (23)	863 (4)	78,988 (63)
계	93,060	100,048	23,038	216,146

2004년 말 전국의 보육교육 실태조사 결과로 추계한 육아시설이용 아동 추가수요는 2009년 기준 60만 2천 명이다. 열악한 시설 감소분을 감안해도 68만3천 명이다. 이 가운데 기존시설에서 68% 수요가 충족될 수 있을 것으로 계산되며, 따라서 21만 6천명 규모의 추가 공급이 필요하다. 이에는 유아교육 수요까지 포함되어 있기 때문에 보육시설 수요는 더욱 축소된다.  실태조사 결과에 의하면 서울과 경기도 일부지역, 대구지역 등에서만 보육수요가 공급을 상회하고 있을 뿐이다. 따라서 이 지역을 대상으로 소규모 국공립 보육시설을 확충해 나가면서 기존 민간시설을 관리감독하여 서비스 수준을 제고할 수 있는 방안의 선택이 절실하다. 민간보육시설의 기본보조금도 이 시설들의 질적 수준을 제고하기 위해 선택된 정책으로 이해할 수 있다.  기본보조금지원의 조건으로 평가인증참여를 연계하는 것도 질 관리 시스템을 정착시키기 위한 것이다.

종합적, 통합적 육아지원 정책 논의의 필요성

보육정책을 논의함에 있어 이제는 학령전 아동 전체에 대한 보호와 교육에 대해 통합적, 종합적으로 접근해야 할 시점이다.  참여정부 출범 이후 유아교육과 보육, 초등저학년 아동에 대한 방과후 보육을 종합적으로 검토하여 육아정책을 개념화한 사례가 있다. 영아 초기 산전후 휴가와 육아휴직제도의 강화, 영아기 가정보육의 활성화, 유아기 보육과 보육시설 이용의 강조, 방과후 학령아동 보육은 지역아동센터와 학교방과후 교실로 개념화하였었다. 이후 유아교육과 보육의 이원화 문제는 본격적 논의가 계속 유보되고 있는 상태다.

지금까지 우리정부가 많은 육아지원 관련 정책들을 얼마나 분절적으로 지원하고 있는지를 검토하면 종합적 육아지원정책 방향의 결정이 현 시점에서 얼마나 절실한 지 이해할 수 있을 것이다. (부록참조)

종합적 논의의 예로, 육아지원정책 부처의 일원화 여부를 논의할 수도 있고, 그것이 불가능하다면, 교사제도의 통합, 서비스 기능의 일원화, 관리감독체계의 일원화도 논의해볼 수 있을 것이다. 우선순위 다툼에 복지정책 전반에 대한 부정적 인식, 실패한 복지정책으로 낙인되는 것을 경계해야 하고, 원칙과 방향이 합의된다면 세부정책차이는 다양한 선택지의 문제로 이해해야 한다는 발제자들의 생각에 전적으로 동의한다. 방향이 같다면 합의는 언제라도 찾아질 수 있을 것이다.

<참고문헌>

교육인적자원부(2005), 유아교육 발전 종합계획 수립 (비전 2010)

이    옥(2000), 한국영유아보육사업의 이념적 방향과 과제. 한국영유아보육학 제23집.

Cunha, F., Hecdman, J.J., Lochner, L., & Masterov, D. V. (2005). Interpreting the evidence on life cycle skill formation. NBER Working paper No. 11331. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

Weinraub, M., & Jaeger, E., (1991). Timing the Return to the Workplace: Effects on the Mother-Infant Relationship. In J. s. Hyde., & M. J. Essex (Ed.), Parental Leave and Child Care. Temple University Press.

Tulman, L., & Fawcett, J., (1991). Factors Influencing Recovery from Childbirth.  In J. s. Hyde., & M. J. Essex (Ed.), Parental Leave and Child Care.  Temple University Press.

부록 1.

부록 2.

	토론 5
	토론문
	천준호 KYC(한국청년연합회) 공동대표

우리사회 젊은 세대 속에서 나타나는 저출산 현상의 배경에는 주택비 폭등, 일자리 불안(비정규직), 열악한 출산보육환경, 사교육비 증대 등이 있다. 젊은 세대를 둘러싼 사회경제적 환경과 삶의 질이 악화되고 있는 것이다. 출산력의 증대를 논하기 이전에 젊은 세대가 놓여있는 사회경제 구조, 삶의 환경에 대한 진지한 성찰이 우선되어야 한다.

도시근로자 연평균 저축 가능액을 47년 모아야 서울에서 30평대 평균가 아파트를 마련할 수 있다. 일하는 엄마 중 육아휴직을 사용한 비율은 4% 정도이고, 믿고 맡길 보육시설이 없다고 대답하는 부모가 88%이다. 20~30대 임금노동자의 52.1%가 비정규직이다. OECD 국가 중 GDP 대비 학교교육비 민간 부담 비중은 1위이고, 공교육비 비중은 하위권이다. 사교육비는 절대 부담액이 커지는 것과 더불어 게층간 격차도 커지고 있어 더 부담스럽다.

자연스럽게 젊은 세대는 현실 생활을 고통을 줄이고 다음 세대에게 불안한 미래를 물려주지 않기 위한 자구적 대처수단으로 출산포기를 선택하고 있다. 이런 현상을 사회는 출산파업이라고 부르고 있기도 하다. 현재로서 파업이 지속되고 강화될 가능성이 훨씬 높아 보인다.

한마디로, 저출산 현상은 우리의 사회경제구고 문제가 그대로 반영된 결과이다. 따라서 주택, 출산보육환경, 사교육비, 비정규직 문제를 포괄하는 전면적이고 획기적인 대안이 함께 있어야 하는데 그렇지 못하다. 저출산고령사회위원회가 만들어지고 사회협약이 있었지만 원칙적 선언과 기존 정책의 나열에 그치지 않을까 걱정스럽다.

이와 관련 아동양육관련 휴가 및 휴직제도의 개선, 아동수당 도입, 국공립보육시설확충, 방과후 아동보육의 확대를 위한 정책대안이 마련되어 실천적인 논의를 만들어가는 것은 반가운 일이다.

이 중, 육아휴직 내 아버지 할당제 도입과 관련해 KYC가 진행 중인 활동의 취지를 소개하고 국회 김형주 의원을 비롯해 여야 의원들과 함께 국회에 발의한 법안 내용을 소개하는 것으로 의견을 피력하고자 한다.

현재 육아휴직제도에서도 남여가 모두 육아휴직을 사용할 수는 있지만 지난해 태어난 438,000명의 신생아 중 육아휴직을 사용한 아버지는 208명에 불과해 사실상 유명무실한 제도가 되었다고 보고 있다. 아버지들의 육아휴직을 활성화하고 아이 돌볼 권리 실현을 위해 아버지 육아휴직 할당제(파파쿼터제) 도입이 절실하다. 아버지들의 육아휴직 사용이 확대되면서 아버지 육아 참여의 발판이 마련되고 기존 육아 문화에 많은 변화가 올 것이다. 아이들의 인성형성과 성장에도 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 이런 환경에서는 이혼율이 줄어들고 기업에 대한 충성도와 생산성도 높아질 것이다. 또한 여성의 육아휴직 사용을 위한 정서적 기반도 확대될 것으로 본다. 중장기적으로 우리사회에 많은 이익을 가져오는 제도로 꼭 국회를 통과되어야 한다.

개정안에 따르면 육아휴직 자격이 있는 남성근로자는 최소 1개월간 육아휴직을 사용할 수 있도록 하고 그 기간 동안에는 평상시 임금 100%를 지급받을 수 있도록 한다는 내용을 담고 있다. 다만, 업무의 긴박한 사정 등으로 남성근로자를 육아휴직 시킬 수 없을 때에는 사업주가 노동부령에 따라 사유서를 제출하여야 한다.

남녀고용평등법 개정안에서는 부모가 함께 사용할 수 있는 육아휴직 기간을 12개월에서 13개월로 1개월 연장하되 근로자 1인이 사용할 수 있는 육아휴직 기간은 12개월을 넘지 않도록 하였다. 이는 남성이 할당된 1개월을 사용하지 않더라도 여성의 육아휴직 사용가능 기간이 줄어들지 않도록 하기 위한 것이다.

또한 남녀고용평등법 개정안에서는 사업주로 하여금 육아휴직 기간 중 1개월 이상은 육아휴직 신청 자격이 있는 남성근로자가 사용할 수 있도록 조치를 취하도록 하고, 업무의 긴박한 사정 등으로 남성근로자를 육아휴직 시킬 수 없을 때에는 노동부령에 따라 지방노동사무소에 사유서를 제출하도록 하는 내용을 담고있다.

고용보험법 개정안에서는 남성 근로자나 여성근로자가 육아휴직을 하는 경우 각각 최최 1개월분에 대해서는 육아휴직 개시일을 기준으로 평균임금에 상당하는 금액을 지급하도록 하였다. 이는 남여 모두의 육아휴직 급여를 현실화하기 위한 것이다.

이 법이 통과되면 다음과 같은 절차를 거쳐 남성 육아휴직이 이루어질 것으로 예상된다.

먼저, 지방노동사무소(또는 고용지원센터)는 육아휴직 자격이 발생한 남성근로자를 조회하여 그 남성근로자를 고용한 사업주에게 육아휴직 사용을 신청하도록 통히한다. 이 때 사업주는 남성근로자와 육아휴직기간을 협의해 관할 지방노동사무소에 회신해야 한다. 육아휴직급여를 신청하는 저차는 기존과 같이 남성근로자가 회사로부터 육아휴직확인서를 발급받아 지방노동사무소(또는 고용지원센터)에 제출하면 육아휴직개시일 기준으로 평균임금 100%를 고용보험재정에서 지급받게 된다.

업무상의 긴박한 사정으로 육아휴직 시킬 수 없을 경우에는 노동부령이 정하는 바에 따라 사업주가 사유서를 제출해야 한다.

KYC는 지난 9월 3일(일) 시청 앞 광장에서 ‘아버지에게 육아휴직의 권리를 보장하라’며 파파쿼터제 도입과 육아휴직제도 개선을 위한 시한부 출산파업을 선언하고 법제화를 촉구한 바 있다.

삶의 질 개선을 목적으로 하든지, 아니면 출산력 증대를 목적으로 하든지 분명한 것은 우리사회의 패러다임을 변화시키는 구조적이고 중장기적인 접근이 있어야 한다는 것은 분명한 것 같다.

분단과 냉전체재, 지역주의에 기생하는 정당체재의 역사가 길다. 이로 인해 왜곡된 대변 구조에서는 선거를 통해 유권자가 사회경제적 문제의 해결, 삶의 질 개선을 기대하기 어렵다. 기존 정당이 만들어 놓은 반복적인 정치적, 이념적 대결 구도를 중심으로 삶을 위한 정책들이 동원되고 장식되는 형태를 반복해 온 것 같다.

앞으로는 달라져야 하지 않을까. 시민사회가 각성해 시민 스스로 다른 대안을 선택할 수 있도록 만들어야 한다. 자신의 사회경제적 이해의 실현을 위한 정책대안을 선택하고 요규하며 정치 또는 선거에 참여해 삶의 조건을 개선시켜 갈 것인지, 아니면 기존 정당의 이념적 대결 구도에 동원되어 정치의 계절이 주는 긴장감과 승리감에 만족하고 다시 일상으로 돌아가서는 정치를 회의하고 허무해 할 것인지를 말이다.

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