노후소득 보장체계

개혁에 대한

토론회

• 일시 | 2006년 9월 7일(목) 오후 2~6시

• 장소 | 국가인권위원회 11층 배움터

전국농민회총연맹․전국민주노동조합총연맹․참여연대․

한국노동조합총연맹․한국여성단체연합․한국YMCA전국연맹

노후소득 보장체계

개혁에 대한

토론회

• 일시 | 2006년 9월 7일(목) 오후 2~6시

• 장소 | 국가인권위원회 11층 배움터

• 사회 |	최성재 서울대 사회복지학과 교수

• 발제 |「노후소득보장 개편 원칙과 쟁점-국민연금을 중심으로」

홍백의 이화여자대학교 사회복지학과 교수

「연금재정 안정화 개념의 재검토」

김연명 중앙대학교 사회복지학과 교수

• 토론 |	고경화 한나라당 국회의원

김종각 한국노총 정책본부장

김춘진 열린우리당 국회의원

김태현 민주노총 정책실장

남윤인순 한국여성단체연합 대표

김이태 재정경제부 복지경제과 과장

최원영 보건복지부 국민연금 정책관

현애자 민주노동당 국회의원	(이상 가나다 순)

노후소득보장의 개편 원칙과 쟁점

: 국민연금을 중심으로

홍백의/이화여자대학교 사회복지학과 교수

목차

I. 노후소득보장의 현황 및 문제점

1. 노후소득보장의 현황

2. 국민연금제도의 문제점

1) 광범위한 사각지대

2) 급여의 비적절성

3) 재정적 불안정

II. 노후소득보장 개편의 원칙

1. 사회적 적절성

2. 재정적 지속가능성

3. 현대화

III. 국민연금 개편 논의 과정 및 문제점

1. 국민연금 개편의 논의 과정

2. 국민연금 개편 논의 과정의 문제점

3. 국민연금 개편과 관련된 쟁점

IV. 연금개혁을 둘러싼 사회적 논의에 대한 제언

I. 노후소득보장의 현황 및 문제점

1. 노후소득보장의 현황

우리나라의 현행 노후소득보장체계는 크게 공공부조(국민기초생활보장제도, 경로연금), 공적연금(국민연금과 특수직역연금), 퇴직금과 개인연금 등의 제도로 구성되어 있다.

□ 공공부조

먼저, 대표적 공적부조 제도인 국민기초생활보장제도는 소득이 없거나 매우 낮은 빈곤층의 기초생활을 보장하고 자활을 통한 빈곤탈출을 위한 제도이며, 경로연금은 저소득층 노인에 대한 공공부조적 성격의 제도이다. 국민기초생활보장제도는 최저생계비와 소득인정액간의 차액을 급여로 지급하고 있으며, 2004년 3월 현재 65세 이상 기초보장 노인수급자는 349,000명으로 전체 65세 노인인구의 8.4%를 차지하고 있는 실정이다(윤석명 외, 2004).

□ 공적연금제도

다음으로 공적연금제도는 전국민을 대상으로 하는 국민연금과 공무원, 사립학교교직원, 군인을 대상으로 하는 세 개의 특수직역연금으로 구성되어 있다. 공적연금제도는 1960년 공무원연금을 시작으로 군인연금, 사학연금 그리고 1998년 10인 이상 사업장 근로자를 대상으로 국민연금제도를 도입한 이후 1999년 도시지역 주민으로 확대되어 전국민연금시대를 맞게 되었다. 국민연금과 특수직역연금은 공적연금의 형태를 갖고 있으나 그 기능에 있어서는 다소 차이가 있다. 국민연금은 주로 퇴직 이후 소득보장을 위한 제도이나, 특수직역연금은 노후소득보장 이외에 공무상 요양(산재보험), 퇴직(연)금, 상호부조 등의 복합적 기능을 담당하는 제도이다.

2004년말 현재 18세 이상 총 취업자수는 약 2,250만명이며, 이중 146만명만이 공적연금에 미가입되어 있는 실정이다. 개별 제도별로 가입자 규모를 살펴보면 국민연금이 약 1,700만명으로 전체 취업장의 76%를 차지하고 있으며, 그 외 공무원연금과 사립학교교원연금이 각각 4%, 1%를 차지하고 있어 전체적으로 81%가 공적연금의 가입자인 것으로 나타났다.

[표 1] 18세 이상 취업자의 공적연금 가입현황 (2004. 12)

(단위: 천명, %)

공적연금 가입자				경제활동인구 (B)	공적연금 미가입자 (B-A)
소계(A)	국민연금	공무원연금	사립․교직원
18,265 (81.0%)	17,070 (76.0%)	965 (4.0%)	230 (1.0%)	22,529 (100%)	1,461 (19.0%)
자료: 통계청. (2005). 한국의 사회지표, p.470.

□ 퇴직금 및 개인연금

퇴직금제도는 1961년 근로기준법 개정시 30인 이상 사업장에 대해 강제적으로 적용된 제도로서, 그 후 점차 적용대상을 확대하여 1989년 이후 현재까지 5인 이상 사업장의 정규직 근로자를 강제적용토록 하고 있는 법정 제도이다. 퇴직금은 재정은 전액 사업주에 의해 부담되며 근속년수 1년당 최소 30일의 평균임금에 해당하는 금액을 지급하도록 하고 있다. 끝으로, 개인연금은 1994년에 도입된 이래 지속적으로 확대되고 있는 실정이며 2001년부터 18세 이상이면 가입자격이 발생하며 세제혜택도 연간저축액의 100%를 소득공제 받을 수 있도록 하고 있다.

□ 이처럼 우리나라 노후소득보장체계는 최저생활을 보장하는 공공부조와 전체 취업자를 대상으로 하는 공적연금 그리고 5인이상 정규직 근로자를 대상으로 하는 퇴직금제도 및 개인의 자발적 기여에 의한 개인연금으로 구성되어 있다. 이후에는 이들 제도 중에서 가장 광범위한 가입자를 갖고 있는 국민연금을 중심으로 논의를 진행할 것이다.

2. 국민연금제도의 문제점

현행 노후소득보장체계의 중추적인 역할을 수행하는 국민연금제도가 갖고 있는 문제은 시각에 따라 우선 순위가 다소 다를 수 있겠으나 크게 다음의 세 가지로 집약될 수 있다. 먼저, 공적연금제도로서 국민연금의 본래적 기능과 관련되어 있는 문제점으로 상당수의 국민들이 적용 및 급여에서 배제되어 있다는 점이다. 먼저, 적용 측면에서 보면 형식적으로 전국민연금시대를 맞이하였음에도 불구하고 적용의 사각지대가 온존하고 있는 점이다. 그리고 급여 수급의 측면에서도 제도의 미성숙과 짧은 가입기간으로 인해 노후소득보장을 위한 적절한 수준의 급여가 제공되고 있지 못한 실정이다. 다음으로 공적연금제도가 가진 본래적 기능 이외에도 제도자체적으로 재정적 안정성이 매우 낮아 지속적으로 기능할 수 없는 상황에 직면하고 있는 실정이다. 이러한 문제점들을 좀 더 구체적으로 살펴보도록 하자.

1) 광범위한 사각지대

사각지대란 가입과 수급의 측면으로 구분될 수 있으며 형식적으로는 가입대상이나 실제로 보험료를 납부하지 않거나 급여수급의 조건을 충족하지 못해 급여를 수급하지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 2004년말 현재 18세 이상 전체 취업자의 19%정도가 공적연금의 가입대상에서 제외되어 있는데 국민연금의 짧은 역사에 비추어보면 형식적으로는 상당한 정도의 발전을 이룬 것으로 평가할 수 있다. 그러나 납부예외자나 보험료미납자의 규모를 고려하면 현행 국민연금은 “전국민”연금이라기보다 “반쪽짜리” 연금에 불과한 실정이다.

먼저, 납부예외자를 현황을 살펴보자. 납부예외자란 일시적으로 실직 등의 사유로 가입자 자격은 유지하되 보험료 납부할 의무가 없는 사람이며, 납부예외기간은 연금수급권 결정 및 급여산정시 반영되지 않도록 되어 있다. 2004년말 현재 납부예외자는 468만명으로 국민연금 지역가입자의 49.8%, 전체가입자의 27% 수준에 이르고 있다.

[표 2] 납부예외 사유

(단위 : 천명, %)

구 분	계	실직․휴직․미취업	사 업 중 단	3월 이상 입 원	자 연 재 해	기초생활 곤란 등	교도소 수감 등	주소 불명	재학 등
2003. 12	4,565	3,574	219	20	2	143	18	479	110
	(100.0)	(78.3)	(4.8)	(0.4)	(0.0)	(3.1)	(0.4)	(10.5)	(2.4)
2004. 12	4,683	3,427	436	16	1	151	15	518	119
	(100.0)	(73.2)	(9.3)	(0.3)	(0.0)	(3.2)	(0.3)	(11.1)	(2.5)
2005. 11	4,665 (100.0)	3,383 (72.5)	424 (9.1)	14 (0.3)	1 (0.0)	180 (3.9)	14 (0.3)	523 (11.2)	125 (2.7)

납부예외자의 구체적 사유를 살펴보면,  실직․휴직 등으로 인한 납부예외자는 전체의 73%에 이르고 있다. 특히, 주목할 점은 실직으로 인한 납부예외자가 무려 338만명으로 실제 실업자 통계치 80만명에 비해 과도하게 많다는 점이다. 이는 납부예외자의 상당수가 실제로는 소득이 있음에도 불구하고 실직자로 허위 신고한다는 사실을 나타내며 납부예외자 중에서 상당수가 실제 소득이 없어서가 아닌 의도적인 제도 이탈자라고 유추할 수 있다.

다음으로 가입자임에도 불구하고 실제로 보험료를 납부하지 않아 미래에 수급권을 획득할 수 없는 경우도 상당수 있다. 국민연금 보험료의 징수율을 살펴보면, 사업장의 경우 99.2%, 지역의 경우 75.2%로, 특히 지역가입자의 보험료 미납문제가 사각지대 해소와 관련하여 시급하게 해소해야 할 과제인 것으로 드러났다. 2004년 12월 현재 6개월 이상 미납자는 250만명에 달하고, 이중 25개월 이상 미납자는 100만명에 달하고 있는 실정이다.

[표 3] 보험료 미납자 현황(2004.12)

기간	합계	전액미납	일부미납
계	3,892,977	1,691,263	2,201,714
1 개월	555,574	117,783	437,791
2~5 개월	796,257	258,809	537,448
6~24 개월	1,517,935	778,217	739,718
25개월 이상	1,023,211	536,454	486,757

국민연금의 사각지대를 급여 수급 측면에서 살펴보자. 2003년 12월 현재 60세 이상 노인 중에 공적노후소득보장을 받는 대상은 29.2%에 불과하며, 대다수 노인(70.8%)이 미수급자이다. 전국민연금시대라고는 하나 국민연금에서 급여를 수급하는 노인의 비중은 14.6%에 불과한 실정이다. 이처럼 연금수급자의 비율이 낮은 것은 제도 시행 당시 노인층이 제외되었으며, 또한 제도 시행기간이 짧아 연금 수급자가 적기 때문이다.

[표 4] 공적 노후소득보장의 사각지대 현황(2003. 12)

60세 이상 노인 인구	연금수급자			기초생활보장수급 (경로연금 포함)	미수급자
	계	국민연금	공무원연금등
5,907천명 (100.0%)	1,038천명 (17.6%)	860천명 (14.6%)	178천명 (3.0%)	686천명 (11.6%)	4,183천명 (70.8%)
자료 : 국민연금관리공단(2003), 국민연금통계연보; 공무원연금관리공단(2003), 공무원연금통계연보; 사학연금관리공단(2003), 사학연금통계연보; 통계청(2005) 장래인구 특별추계

더욱이 현행 제도가 성숙되더라도 앞의 적용 사각지대가 미래의 급여 사각지대로 연계되어 미수급자가 여전히 존재할 것으로 예상된다. 예를 들어, 2030년에 65세 이상 노인인구 중 연금수급자가 56.6%로 증가할 것이며, 2050년에 67.2%로 예상되나, 미수급자는 2030년에 28.8%, 2050년에 18.2%로 여전히 공적 노후소득보장의 사각지대는 해결해야할 중요한 과제로 남을 것으로 예측된다.

[표 5] 국민연금 수급자의 전망

년도	65세 이상 노인인구(A)	노령연금 수급자(B)	장애연금 수급자(C)	연금수급자 (B+C)	수급자 비율 (A/B+C)
2010	5,302	2,345	96	2,441	46.0%
2020	7,667	3,971	176	4,147	54.1%
2030	11,604	6,566	241	6,807	58.7%
2040	14,533	9,053	274	9,327	64.2%
2050	15,271	10,268	274	10,542	69.0%

2) 급여의 비적절성

다음으로 현행 국민연금은 제도의 미성숙으로 인해 가입자의 평균가입기간이 짧아 명목적인 급여수준에 비해 실질적인 급여수준이 매우 낮은 문제점을 갖고 있다. 아패 <표 6>은 주요국 공적연금의 명목소득대체율과 실질소득대체율을 비교한 것으로 공적연금이 성숙된 서구 선진국에 비해 평균가입기간이 약 15년 정도 밖에 되지 않아 실질소득대체율이 매우 낮은 실정이다.

[표 6]  주요국 공적연금 소득대체율

구 분	미국 (1999)	영국 (2001)	캐나다 (1999)	일본 (2000)	독일 (2000)	5개국 평균	한국
소득대체율 - 완전노령연금	60% (40%)	52% (40%)	55% (40%)	56% (40%)	43.6% (43.6%)	53.3% (40.7%)	60% (60%)
현수급자의 평균소득대체율	49% (32.5%)	37.6% (27.8%)	44.6% (29.8%)	44.8% (32.1%)	29.3% (29.3%)	41.1% (30.3%)	22.5%

※ 소득대체율은 부부기준이며 괄호는 독신 기준임

자료 : 보건복지부. (2006). 국민연금개혁방안. 한국은 평균가입기간을 15년으로 하였을 경우에 해당되는 수치임.

실제로 국민연금 급여유형별 평균급여수준을 살펴보면 노령연금의 평균급여수준은 약 156,000 수준으로 2005년도 1인가구 최저생계비 401,000의 38.9% 수준에 지나지 않고 있다. 그러므로 앞의 적용의 측면에서 사각지대를 해소하는 것 뿐만 아니라 급여의 적절성을 보장하는 방안을 마련하는 것도 국민연금의 본래적 기능인 노후소득보장의 기능을 위해 심도 깊게 고려하여할 것이다.

[표 7]  급여유형별 평균 급여수준

	노령연금	장애연금	유족연금
수급자수	1349626	54467	254116
지급액	2531536045	193930965	484576517
평균급여수준	156311	296710	158909

자료: 『2005년 국민연금통계연보』, 국민연금관리공단.

3) 재정적 불안정

현행 국민연금제도가 가진 또 다른 문제점은 하나의 독립적 제도로서 장기적인 재정적 지속가능성이 불투명하다는 점이다. 아래의 <그림 1>에서 보는 바와 같이 현행 국민연금 제도를 그대로 유지할 경우 2030년대 중반까지 수지적자가 발생하지 않아 적립기금이 급격하게 증가하나 2036년 이후 수지적자가 발생하여 기금규모가 급격하게 감소하기 시작할 것이며 2047년에는 적립기금이 소진될 것으로 추정되고 있다. 이처럼 적립기금의 급격한 증가는 기금관리의 문제를 유발할 것이며, 이후에 급격한 기금축소로 인해 국가경제에도 심대한 부정적인 영향을 미칠 것으로 예상되고 있다.

[그림 1] 현행제도에 의한 국민연금 재정수지 전망(단위 : 조원)

한편, 이러한 국민연금의 재정수지 균형을 유지하기 위해서는 아래 <표 8>에서 보는 것처럼 보험료율을 30% 이상으로 올리는 것이 불가피하여 후세대가 감당하기 곤란한 지경에 이르게 할 것으로 예측된다.

[표 8] 현행 제도 유지시 후세대의 보험료율

연도	2040년	2050년	2060년	2070년
보험료율	21.5%	30.0%	36.6%	39.1%
자료 : 국민연금발전위원회 (2003) 국민연금재정추계

일찍이 공적연금제도가 발달한 서구 선진국의 공적연금 지출규모를 살펴보면 국가의 경제적 능력이 부담할 수 있는 공적연금 규모에 대한 추론을 해 볼 수 있다. 2000년 현재 유럽연합(EU) 국가들의 공적연금 지출은 GDP 대비 평균 10.4%이다.  우리나라의 경우 2000년 현재 지출 규모는 작으나, 국민연금제도가 성숙하게 됨에 따라 향후 급격한 증가할 것으로 예상된다. 2000년 현재 공적연금 급여의 지출규모는 GDP의 2.4%로 EU 회원국의 약 20% 수준에 불과하나 국민연금제도의 성숙으로 2050년에 10.5% 수준으로, 동 기간에 가장 급격한 증가할 것으로 예상된다. 그러므로 장기적인 관점에서 현행 제도의 급여수준보다 더 과도한 형태의 제도개혁은 가급적 지향하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

[표 9] GDP 대비 공적연금의 지출 규모 및 향후 추이

국가	년 도		증감율
	2000년	2050년	00~50	최대증감율
영국	5.5	4.4	-1.1	-1.1
이탈리아	14.2	13.8	-0.3	1.7
일본	7.9	8.5	0.6	1.0
스웨덴	9.2	10.8	1.6	2.2
미국	4.4	6.2	1.8	1.8
프랑스	12.1	15.8	3.9	4.0
독일	10.8	14.9	4.1	4.1
네덜란드	7.9	13.6	5.7	6.2
캐나다	5.1	10.9	5.8	5.8
한 국*	2.4	10.5	8.1	8.1
* 최준욱․전병목(2004)은 한국은 2002년 1.1%에서 2050년에 10.9%까지 증가될 것으로 추계 출처 : OECD(2001), OECD Economic Outlook, No. 69; Economic Policy Committee of the EU(2001), Budgetary challenges posed by ageing population, EPC/ECFIN/655/01-EN final; OECD(2001), OECD Economic Survey : Korea

이러한 국민연금 재정불안정의 원인은 제도 도입초기에 제도의 수용성을 고려하여 과도하게 ‘저부담-고급여’구조로 제도가 설계된 것에서 기인한다. 그리고 이에 더하여 연금제도의 성숙으로 인해 연금수급자가 증가하게 되고 베이비 붐 세대가 한꺼번에 은퇴하는 시기가 맞물려 재정적 불안정이 더욱 가속화된다. 또한 저출산 현상으로 인해 노인부양부담비가 점점 더 증가하게 되어 이러한 재정적 위기는 더욱 악화될 것으로 전망된다. 그러므로 향후의 연금개혁은 이러한 인구고령화를 충분히 고려하여 대안을 마련하여야 할 것이다.

II. 노후소득보장 개편의 원칙

개혁의 원칙부분은 권문일 외. (2005) 노후소득보장체계의 재구축, 고령화 및 미래사회위원회. 의 pp.101-105를 재인용하였음.

노후소득보장체계 개편의 원칙은 연구자들에 따라 서로 다른 용어들을 사용하여 제시되기는 하였으나 내용적으로는 유럽연합이사회(Council of European Union)의 개정원칙을 크게 벗어나지 않는다. 그리고 유럽연합이사회의 개편 원칙은 서구선진국 뿐만 아니라 인구고령화와 비정규직 고용과 같은 불완전 고용이 증대되고 있는 우리나라에도 동일하게 적용될 수 있는 보편적 원칙으로 채택될 수 있을 것이다. 유럽연합이사회가 제시한 세 가지 원칙은 사회적 적절성, 재정적 지속가능성, 그리고 변화되는 요구에 능동적으로 대처하는 제도의 현대화(modernization)이다. 이를 좀 더 구체적으로 살펴보도록 하자.

1. 사회적 적절성

먼저, 『사회적 적절성』의 원칙으로 이는 모든 노령계층이 연금권리를 획득할 수 있도록 하고 최저수준의 소득을 보장하도록 하는 것이다. 이런 원칙을 달성하기 위해 세 가지 목적을 제시하고 있다.

첫 번째 목표는 노인들의 빈곤과 사회적 소외를 방지하는 것이다. 즉, 노인들이 빈곤의 위험에 더 이상 노출되지 않도록 하고 최소한의 인간다운 생활을 보장하도록 하는 것이다. 이를 위해 여성이나 이민자와 같이 근로기간동안 가입기간이 불충분한 자나 저소득 근로자에게 최저연금을 보장하는 장치를 마련하는 것이다.

두 번째 목표는 퇴직 후에도 퇴직 전의 생활수준을 유지할 수 있도록 하는 것이다.  첫 번째 목표인 빈곤으로부터의 보호 외에도 연금제도는 퇴직자들이 노후에도 근로기간동안 누렸던 적절한 생활수준을 유지할 수 있어야 한다는 것이다. 적정 생활수준에 대한 합의된 기준은 정하기 어려우나 서구 선진국의 경우 실질소득대체율과 명목소득대체율을 기준으로 노후적정 생활수준을 측정하고 있다. 이를 위해 모든 개인이 퇴직 후 적정 생활수준을 유지하기 위한 연금수급권을 획득할 수 있도록 하고 공적연금과 민간연금을 적절히 조합하여 이를 달성하고자 한다.

마지막 목표는 사회적 연대성의 강화를 들고 있다. 사회적 연대성의 강화는 두 가지 측면, 즉 세대간 연대성과 세대내 연대성으로 나누어 살펴볼 수 있다. 세대간 연대성은 부과방식의 제도적 특성으로 인해 현행 노령세대의 노후생활을 현행 근로세대나 미래세대가 담보할 수밖에 없다. 그러나 부과방식이 세대간 연대성 자체를 담보할 수는 없는데, 이는 제도 성숙 후의 가입세대에 비해 연금가입초기세대는 국가책임의 원칙으로 인해 상대적으로 이득을 보게 되어 있어, 미래 세대에 가중한 부담을 전가할 수 있기 때문이다. 세대간 연대성의 원칙에 입각하여 과도한 미래 세대의 부담은 완화시켜야 할 것이다. 또한 대부분의 공적연금제도는 노령세대의 불평등을 완화시키기 위한 기제를 갖고 있는데, 이는 세대 내에서 고소득자로부터 저소득자로의 소득이전을 도모하여 소득불평등을 완화시키기 위한 장치이다. 나라들마다 그 정도의 차이는 있으나 세대 내 불평등완화를 도모하고 있으며, 이는 세대내 연대성의 원칙을 염두에 둔 것이다.

2. 재정적 지속가능성

유럽연합이사회가 제시한 두 번째 원칙은 『재정적 지속가능성』이다. 현재 대부분의 선진국들은 급속한 노령화와 경제성장의 둔화로 인한 수급구조의 불균형으로 인해 연금재정의 불안정을 경험하고 있다. 이러한 연금재정의 불안정성 문제를 해결하고자 대부분의 국가들은 공적연금 개혁을 통해 인구노령화에 적절히 대응할 수 있고 동시에 지속가능한 제도를 마련하고자 하고 있다.  인구노령화로 인한 이런 필요성에 조응하여 유럽연합이사회는 재정적 지속가능성의 원칙을 추구하기 위해 다음의 다섯 가지 목표를 제시하였다.

첫째, 고용수준을 증대시키는 것이다.  경제활동 참가율 및 고용률을 증가시킴으로써 연금 보험료를 납부하는 과세대상을 확대하고 동시에 부양비율을 낮춤으로써 연금의 재정적 지속가능성을 높이고자 하는 것이다.  이를 위해 근로연령 인구 중에서 현재 경제활동을 하지 않거나 불완전 고용상태에 있는 사람들의 경제활동 참가율 및 고용률을 증가시키는 방안들을 고려해 볼 수 있다.  특히, 여성 및 노령근로자, 그리고 이민자 등의 고용을 증대시킴으로써 재정적 지속가능성을 보장하고자 하는 것이다.  그러나 고용수준의 증가를 통한 재정적인 안정성 확보전략은 주로 연금제도가 성숙단계에 이르러 연금재정의 불안정성이 부담-급여간의 왜곡 보다는 인구의 노령화에 의해 발생할 경우에 적절한 수단이다. 한편, 우리나라의 경우는 제도의 설계에서 저부담-고급여 구조로 되어 있어 고용수준의 증대를 통해 과세대상을 확대하는 것은 일시적으로 재정적 불안정을 완화시킬 수는 있으나, 저부담-고급여 구조가 해소되지 않는 한 장기적으로는 재정적 불안정을 해소하는데 별다른 도움을 주지 못할 것이다.

둘째, 근로자들이 조기퇴직을 하지 않도록 유도하거나 장기근로를 권장하도록 제도를 개선하여 근로기간을 연장하도록 하는 것이다. 과거의 추세는 연금제도의 지속가능성과 반대의 방향으로 진행되어왔다. 전 세계적으로 평균기대수명은 10년마다 약 1년씩 지속적으로 증가한 반면, 실제 평균퇴직 연령은 점점 낮아짐으로써 법정 연금수급연령과 실제 퇴직연령 간에 상당한 격차가 발생하게 되었다. 이에 유럽연합회는 전체적으로 2010년까지 퇴직연령을 5년 연장시키는 목표를 설정하고 이를 위해 각 회원국들이 노력하고 있다.

셋째, 공적연금 지출이 국가재정에서 차지하는 비중을 적절하게 유지함으로써 공적연금제도의 지속가능성을 유지하고자 하는 것이다. 이는 공적연금의 지출규모가 전체 국가예산에서 차지하는 비중이 적정 수준에 머물러 있어야 하며, 인구노령화로 인한 국가예산상의 채무를 감소시켜야 한다는 것이다. 2000년 현재 유럽연합 회원국의 공적연금 지출이 GDP에서 차지하는 비율은 약 10.4% 수준이며 이는 향후 수 십 년에 걸쳐 3~5% 정도 더 상승할 것으로 추정하고 있다.

넷째, 공적연금제도는 현행 퇴직자에게 적절한 급여를 제공하고 근로자에게는 과도한 부담을 전가하지 않음으로써 이들 세대간의 형평성을 유지하여야 한다.  즉, 과도하게 보험료를 상승시켜 재정불안정 문제를 근로세대나 미래세대에게 전가하는 방안을 지양하고, 미래 연금지출을 억제하여 미래 세대의 과도한 부담을 줄이도록 하고 있다.

마지막으로, 개인연금제도의 적절성 및 재정적 견실성을 확보하여 전체 노후소득보장체계에서 공적연금과 개인연금의 높은 효율성 및 보장성을 확보하도록 하여야 한다. 전체 노후 소득보장에서 개인연금 급여가 차지하는 비중이 적절한 수준이어야 하며, 개인연금제도의 발전을 위해 적절한 관리구조가 마련되어 있어야 한다.  특히 개인연금제도의 안정적인 자산운용과 지급보장을 담보하기 위해 투자 및 자산운영에 대한 엄격한 관리감독 및 지급보장책이 마련되어야 한다.

3. 현대화

유럽연합이사회가 제시한 세 번째 원칙은 현대화로 이는 연금제도가 변화하는 사회․노동시장의 환경에 적절하게 대응하여야 한다는 것이다. 전통적인 연금제도는 동일 고용주 하에서 정규 고용형태의 종신고용을 전제로 한 제도이었기 때문에 현대의 변화하는 노동형태 및 가족형태에 적절하게 대응하지 못하는 한계를 갖고 있다. 이러한 최근의 사회․경제적 환경변화에 대응하기 위해 다음의 목표들을 달성하도록 설계되어야 한다.

첫째, 정규고용형태가 아닌 비정기적인 고용형태 및 근로 경력의 중단이 잦은 직종에 적절하게 대응할 수 있도록 탄력적인 고용 및 직업형태에 적응할 수 있도록 설계되어야 한다. 이를 위해 연금수급권의 측면에서 자영업자들의 연금수급권 획득의 수월성을 제고하는 방안과 연금권의 이동성(portability)을 보장하는 방안을 마련하여야 할 것이다.

둘째, 여성의 경제활동참가가 확대되고 있는 현실을 반영하여 남녀간 고용차이로 인해 발생하고 있는 연금에서의 성별 차이를 완화하여야 한다. 현재 노령인구의 주류는 남성이 아니라 여성이다. 유럽연합위원회의 보고서에 따르면 65세 이상 인구의 약 60%, 그리고 75세 이상 인구의 2/3는 여성이 차지하고 있다. 그러나 퇴직에 가까운 연령이거나 퇴직자들의 경우 여성들은 남성보다 고용경력이 짧고 소득이 낮은 것이 사실이다. 이는 과거의 고용경력의 차이에서 나타나는 현상인데 이로 인해 퇴직 후 연금에서도 고용경력이 반영된 남성과 여성간의 차이가 그대로 드러나고 있다. 이에 여성의 경제활동이 점차적으로 증가되고 있는 현실을 적절하게 반영하여 남성과 여성간의 연금차별을 완화시키는 방향으로 개정하여야 한다.

마지막으로 연금제도의 재정현황 및 장기 전망에 대해 가입자가 지속적으로 신뢰할 수 있도록 하여야 한다. 이를 위해 제도의 주요 정책에 대해 이해 당사자간의 정치적 합의과정을 명확히 하고 가입자들에게 기금운영 현황이나 급여수준과 보험료율의 변화가능성 등에 대한 충분한 정보를 제공하여 국민적 신뢰를 회복하여야 할 것이다.

III. 국민연금 개편 논의 과정 및 문제점

현행 국민연금이 실질적으로 전국민의 노후소득보장 기능을 수행하고 재정적으로 지속가능한 제도로 정착하기 위해 지난 몇 년간 수차례에 걸친 개편 논의가 정부, 국회 및 사회단체에서 논의되었다. 그러나 현재까지 아무런 합의점을 찾지 못하고 논의가 중단된 상태로 있는 실정이다. 여기서는 국민연금 개편과 관련된 일련의 과정을 제도 개혁안의 내용을 중심으로 그 장․단점을 고찰해 본 후 논의 과정의 문제점을 살펴보고자 한다.

1. 국민연금 개편의 논의 과정

□ 2003년 국민연금발전위원회안

2003년에 국민연금의 재정수지 재계산을 목적으로 국민연금발전위원회가 구성되고 여기서 재정계산 및 제도발전을 위한 논의가 진행되었다. 발전위원회의 논의에 기초하여 현행 국민연금을 적정부담-적정급여체계로 전환하기 위해 현행 60%로 설정되어 있는 급여대체율을 50%로 인하하고 보험료를 9%에서 단계적으로 15.9%까지 인상하는 방안을 제시하였다. 발전위원회의 논의를 기초로 하여 적정부담-적정급여 체계로 현행 제도를 개편하는 국민연금법 개정안을 제16대 국회에 제출하고, 제17대 국회에 재제출하였으나 아무런 합의점을 찾지 못하였다. 이후 「국민연금제도개선특별위원회」까지 구성하여 국민연금법 개정을 논의하였으나 특위가 종료된 이후 논의가 중단되어 있는 상태이다.

이처럼 재정균형을 중심으로 촉발된 국민연금 개혁논의는, 정부와 여당의 재정안정화 중심의 개혁안에 대해 한나라당의 기초연금제도 도입과 같은 구조적 개혁방안이 동시에 논의되면서 이제 사회단체들까지 독자적인 개편안을 제시하면서 그 논의의 지평이 확대되어 있는 실정이다.

□ 정부․여당안

아래 <표 10>은 2003년 이래 정부․여당의 국민연금 개혁 방안을 요약한 것이다. 제16대 국회에 제출된 정부개정안은 이미 설명된 바와 같으며 최근에 복지부에서 마련한 안은 <표 10>에 마지막 열에 정리된 바와 같이 보험료율을 장기적으로 12.9%까지 인상하며 급여수준은 현행 60%에서 2030년에 40%까지 감소시키는 방안이다. 그리고 소득․재산이 최저생계비의 160% 이하인 65세 이상 노인에게 월 8만원 상당의 급여를 지급하는 방안을 제시하고 있다. 한편, 이 급여는 노인들에 대한 사회적 부양의무를 강화한다는 취지에서 부양의무자 기준을 적용하지 않는 것으로 하고 있다.

[표 10]  정부․여당안 비교표

정부개정안	여당수정안	새 복지부안
○적정부담-적정급여체계 - 보험료율 단계적 인상 ․현행 9%→ ‘30년 15.9% - 급여수준 인하 ․60%→55%→ 50%(‘08)	○정부안을 수정·보완 - 보험료율 인상은 ‘08년 재정계산 결과 반영 - 급여수준 인하 (정부안과 동일) - 효도연금제 도입	○적정부담-적정급여체계 - 보험료율 12.9%까지 인상 - 급여수준 : 2030년 40%예상 ○ 기초노령연금 - 최저생계비의 160% 이하 노인 - 월 8만원 지급

정부․여당안은 기본적으로 재정적 안정성을 주요 목표로 제시된 안이기 때문에 공적연금의 본래적 기능인 적절한 노후소득보장 기능의 수행을 거의 고려하지 못하고 있다. 특히, 2003년도 정부개정안은 순수하게 적정부담-적정급여체계의 구축을 위한 방안을 중심으로 제시하여 앞에서 지적한 국민연금 급여의 적절성이나 사각지대의 해소를 위한 방안이 결여되어 있다. 이러한 문제점을 보완하기 위해 새롭게 복지부에서 안을 제시한 것이 65세 노인인구의 약 33.5%에 해당하는 최저생계비 160% 이하의 노인에게 8만원 상당의 정액급여를 제공하는 방안이다. 비록 기존의 정부개정안에 비해 보다 비중있게 사각지대 문제를 고려하였으나 여전히 급여수준이나 적용의 사각지대가 광범위하게 존재할 수 밖에 없는 방안이다.

□ 한나라당안

한나라당안은 기존의 적정부담-적정급여 체계의 구축을 통한 재정적 안정성 확보에 그친 논의를 확대시켜 국민연금의 본래적 기능을 수행할 수 있는 근본적이고 구조적인 제도 개혁방안이다. 이 안은 현행 제도의 균등부분과 소득비례부분을 이원화하여 소득비례연금은 소득대체율 20% 수준으로 하고 이에 필요한 보험료를 7%로 하향조정하는 방안이다. 그리고 균등부분은 65세 이상 전체 노인에게 가입자 평균소득의 20%를 기초연금으로 지급하는 방안을 제시하였다.

이 방안은 국민연금 적용의 사각지대를 해소할 수 있으며 소득비례연금에서 기여와 급여간의 직접적 연관관계를 부여할 수 있는 장점이 있다. 그러나 급속한 노령화가 진행되고 있는 현 시점에서 미래에 지속하기엔 상당한 정도의 재정적 부담이 따른다는 단점이 있다. 그러므로 재원의 마련을 위한 구체적 방안을 마련하기 이전에는 명분적인 주장에 그칠 수 있다. 아래 자료는 정부․여당안과 한나라당안을 도입할 경우에 예상되는 재원의 규모를 추정한 것인데, 한나라당안의 기초연금을 도입할 경우 2070년에 국민연금에 대한 지출만으로도 GDP의 10%가 초과하게 되어 국가경제에 다소간에 부담이 될 것으로 예측된다.

□ 각 대안별 지출 추이 비교표

(단위 : 조원, %, ( )는 ’06년 불변가)

구 분(연도)				06년 (한나라당)	06년 (연구원)	10년	20년	30년	40년	50년	70년
한나라당안 지출	기초 연금	총액(A)	9.3		10.7	18.7	65.9	191.8	375.5	629.7	1,238.1
						(16.6)	(43.6)	(94.4)	(137.4)	(171.5)	(186.7)
		순증1)	8.1		9.5	16.8	62.3	185.5	365.4	614.2	1,207.3
						(14.9)	(41.2)	(91.3)	(133.8)	(167.3)	(182.1)
	소득비례연금(B)		3.8		3.9	7.7	18.9	46.9	105.3	193.6	421.9
						(6.8)	(12.5)	(23.1)	(38.5)	(52.7)	(63.6)
	총계 (A+B)	금액	13.1		14.6	26.4	84.8	238.7	480.8	823.3	1,660
						(23.4)	(56.1)	(117.5)	(175.9)	(224.2)	(250.3)
		GDP대비			1.9	2.5	4.3	7.1	9.3	10.4	10.9
여당수정안 지출	국민 연금 + 효도 연금	금액			5	12	35	101	248	476	1,085
						(10.7)	(23.1)	(49.7)	(90.8)	(129.6)	(163.6)
		GDP대비			0.6	1.1	1.8	3.0	4.8	6.0	7.1
신개 혁안 지출	국민 연금 + 기초 노령 연금	금액			7.8	12.9	36.7	100.2	222.8	403.6	890.7
						(11.5)	(24.3)	(49.3)	(81.6)	(109.9)	(134.3)
		GDP대비			0.9	1.2	1.9	3.0	4.3	5.1	5.9

자료 : 복지부 (2006). 국민연금 개혁방안

□ 각 대안별 지출 추이 그래프

자료 : 복지부 (2006). 국민연금 개혁방안

2. 국민연금 개편 논의 과정의 문제점

국민연금의 개편과 관련하여 지난 1998년과 2003년에 거의 모든 사회단체를 대표하는 위원 및 전문위원 등으로 구성된 위원회를 구성하여 합의적 개혁방안을 도출하고자 하였으나 구체적인 성과를 이끌어 내는 데 실패하였다. 비록 1차 연금개혁(1997~1998)과 재정계산을 통한 제도개혁(2003~2005) 과정에서 사회적 합의를 위한 형식적 틀은 마련하였으나 실질적인 의미의 사회적 합의를 도출하는 절차와 관행이 제도화되지 못한 실정이다.

국민연금의 개혁은 다양한 집단들의 이해관계와 직접적으로 관련된 사안이므로 특정 행위주체만의 독자적인 힘만으로 성공적인 개혁을 이루어낼 수 없다는 것은 과거의 논의과정에서 이미 검증되었다. 그러므로 정부는 특정 개혁안을 성급히 마련하여 이를 시행하고자 하기 보다는 사회적 합의 구조를 만들어내고 연금개혁을 사회적 합의에 의해 이루도록 노력하여야 할 것이다.

현재의 논의구조를 살펴보면 이해 당사자간 대화와 타협의 전통이 부재하고 상호간에 신뢰를 갖고 있지 못한 것이 사실이다. 또한 모든 참가 사회단체들이 연금에 대한 전문성과 대표성을 동시에 갖고 있는 성원들을 참여시킬 수 있을지도 불분명한 실정이다.

연금개혁과 관련된 사회적 합의를 도출하기 위한 몇 가지 제언을 하면 다음과 같다. 첫째, 과거처럼 제도 개혁안을 마련하고 사후적으로 동의를 구하는 방식으로는 실질적인 사회적 합의를 도출하기 어려울 것이다. 그러므로 개혁안을 마련하는 단계에서부터 혹은 여러 개혁안의 내용과 장단점에 대한 분석에서부터 각 이해관계자들의 ‘참여’와 ‘협의’를 기초로 하여야 한다.

둘째, 정부가 연금개혁에 대한 사회적 합의의 필요성을 각인하고 이에 대해 중립적인 중재자로서의 역할을 하도록 하여야 한다. 연금개혁에 대한 문제의식의 공유, 자료의 공유, 공식적 및 비공식적 대화를 통해 개혁안에 대한 사회적 책임감을 공유하여 국가의 중립성에 대한 이해당사자들의 신뢰확보가 사회적 합의에 이르는 핵심적 요인이 될 것이다. 셋째, 위원회의 위원은 대표성과 함께 구속력을 가진 사람들이 참여하도록 하여 위원회에 참여한 각 사회단체 대표와의 합의가 소속단체에 대해 실질적인 구속력을 가져야 한다. 이처럼 사회적 합의의 결과가 실행력을 갖기 위해서는 반드시 각 단체 내부에서의 의견수렴 및 합의 형성 절차가 필요하다. 넷째, 연금개혁의 정치적 지속성을 담보할 수 있도록 정당간 협의가 필요하며 합의된 내용의 실행에 있어서 협의체, 정부, 정당 등의 역할과 위상을 명확히 하여야 할 것이다.

3. 국민연금 개편과 관련된 쟁점

여기서는 과거 수년간에 걸쳐 연금 개혁과 관련된 논의를 통해 현 시점에서 다시 한번 살펴보아야 할 중요 쟁점을 정리해 보았다. 이 두 가지 쟁점은 이후 연금개혁의 논의에서 가장 핵심적이며 본질적인 쟁점일 것으로 판단된다.

□ 연금개혁의 목표 : 재정안정 vs. 노후소득보장

먼저, 현재 논의되고 있는 연금개혁의 목표와 관련하여 정리가 필요한 것 같다. 공적연금의 본래적 기능, 즉 적절한 노후소득보장 기능을 원활하게 수행하기 위해 제도의 개혁 혹은 새로운 제도의 마련이 필요한 것은 누구나 공감하는 바이다. 또한, 현재의 국민연금제도를 그대로 유지할 경우에 멀지 않은 장래에 재정적 위기에 봉착할 것이며 이에 대한 시급한 개혁이 필요하다는 것도 누구나 동감하는 내용일 것으로 생각한다.

이처럼 현행 우리나라 국민연금제도가 가지고 있는 두 가지 큰 문제점이 하루빨리 개선되어야 한다는 사실에 공통의 인식을 갖는다는 사실에는 의심의 여지가 없을 것으로 생각된다. 그런데 우리는 한발도 앞으로 나아가고 있지 못한다. 왜 이럴까?

두 가지 목표를 이번 개혁과정을 통해 동시에 달성하려고 해서는 아닐까? “재정안정화”와 “노후소득보장 기능” 중에서 어느 목표가 선행하는 목표인가에 대해서 논의를 하면 또 다시 엄청난 논란과 이견이 존재할 것으로 생각된다.

이런 소모적인 논의에 다시 시간을 낭비하기 보다는 “재정안정화”와 “노후소득보장 기능”을 어떤 과정을 거쳐 장기적으로 달성할 것인지를 협의하는 것이 보다 생산적인 논의일 것 같다. 궁극적으로 두 개의 목표를 추구하되 지금부터 어떤 과정을 거쳐 어떤 제도적 장치로 궁극적으로 두개의 목표를 달성할 것인지 협의하는 것이 지난 수년간의 소비적인 논의를 보상받을 수 있는 방법일 것으로 생각된다. 이를 위해서는 두 개의 목표를 서로 개별적으로 분리된 목표로 바라보고 접근하는 것이 바람직할 것이다.

□ 사각지대 해소방안 : 기초연금 vs. 최저보증

다음으로 사각지대의 해소와 관련된 제도적 수단에 대한 논의이다. 사각지대를 논의함에 있어 적용의 사각지대와 급여수준의 적절성의 문제를 동시에 고려하여야 할 것이다. 기초연금은 적용의 사각지대를 해소하는 데는 가장 유력한 정책적 수단임에는 이론의 여지가 없을 것이다. 즉, 현재 공적연금에 포괄되지 못한 노령계층의 문제를 해결하거나 연금수급권을 확보하기 힘든 전업주부 등 여성의 개별적 수급권 확보에 가장 효과적인 방안임에는 틀림없다.

그러나 기초연금제도가 가진 가장 큰 단점은 노인부양부담이 생산인구가 감당할 수 있는 정도의 규모이어야 한다는 점이다. 즉 노령화로 인해 막대한 재원이 소요되기 시작하면 고소득노인에게로 재원의 낭비가 심하게 발생하게 되고 국가의 경제적 부담능력이 심대하게 위협을 받게 될 수 있다. 특히 우리나라처럼 장기적으로 급속한 고령화추세가 예견되고 저출산 경향으로 인해 세대간 부양구조가 지속적으로 악화되는 상황에서는 비용부담이 지나치게 커질 수 있는 단점이 있다. 그러므로 사각지대의 해소의 문제를 사회수당형 기초연금 뿐만 아니라 최저소득보장과 같은 제도적 장치를 통해서 획득할 수 있는 방안에 대해서도 개방적으로 검토해 보아야 할 것이다.

IV. 연금개혁을 둘러싼 사회적 논의에 대한 제언

과거 수년간 연금개혁 논의는 개혁의 목표에 대한 합의의 부재로 인해 보험수리적 수지균형 및 제도의 합리성을 중심으로 연금을 개혁하고자 하는 흐름과 제도의 본래적 목표 및 기능인 노후소득보장체계의 확립을 위한 개혁 흐름의 소모전적인 대립에 머물러서 생산적인 논의 성과를 이끌어내지 못하였다.

이미 연금개혁논의과정의 문제점으로 지적하였듯이 현재의 연금개혁 논의는 더 이상 제도적 합리성이나 본래적 기능의 확보를 위한 명분이 분리되어 논의될 수 없는 지경에 이르렀다. 비록 2003년도 재정계산 및 제도발전을 위한 방안을 마련할 때는 논의의 초점이 제도적 합리성에 두어졌지만, 현행 노인계층에 대한 소득보장 장치의 부재와 소득자 중심의 보험체계로 인해 현재 뿐만 아니라 미래에도 지속적으로 광범위하게 존재할 사각지대의 문제를 더 이상 방치할 수 없는 상태이다. 그러므로 이후 연금개혁 논의에서는 제도적 합리성과 사각지대 해소를 통한 실질적인 노후소득보장의 문제를 동시에 해결할 수 있는 제도의 개혁 방안 및 과정에 대한 사회적 합의가 우선되어야 할 것이다. 즉, 연금제도 개혁의 구체적 방안, 개혁의 추진 과정, 노후소득보장의 수준 및 사각지대의 규모 등에 대해 전반적인 사회적 합의가 구체적 개혁방안을 제시하기 전에 선행되어야 할 것이다.

이런 관점에서 기존의 논의가 모수적 개혁과 근본적인 제도개혁, 즉 개혁안과 개혁안의 대립인 것처럼 비춰지는 것은 논의의 본질을 흐리는 것으로 판단된다. 논의의 본질은 현행 제도의 제도적 합리성을 중심으로 한 개혁인가? 아니면 제도의 본래적 목적을 중심으로 한 개혁인가? 로 대별되어야 할 것이다.

현재 다양한 사회단체들이 현재의 연금개혁을 둘러싸고 여러 가지 개혁안을 제시하고 있다. 여기서 우리가 각 단체들의 개혁안을 중심으로 다시 논의를 시작한다면 과거 비생산적인 논의를 다시 재현하는 오류를 범하게 될 것이다. 현재 우리의 최우선 과제는 각 사회단체들이 갖고 있는 공통된 문제의식이 무엇인지를 규명하는 것이며, 어떤 제도적 수단을 통해 그 문제의식을 해결하는가는 그 다음의 과제이며 사회적 합의과정과 긴밀하게 연계되어 있어 다양한 형태의 제도적 수단을 고려해 볼 수 있다. 제도적 수단에 대한 논의가 공통의 문제의식을 규명하는 것에 선행하게 되면 목적과 수단이 전도되는 결과를 초래할 것이다.

현재 우리의 공통된 문제의식은 다음과 같이 정리될 수 있을 것이다. 첫째, 국민연금이 전 국민의 실질적인 노후소득보장을 담당할 수 있어야 한다는 점이다. 즉, 국민연금은 모든 노인이 적절한 수준의 생활을 유지할 수 있도록 소득보장을 하여야 한다는 것이다. 둘째, 새로운 연금개혁안은 장기적으로 지속가능하고 특정 세대에게 과도한 부담을 전가하지 않도록 하여야 한다는 것이다. 특히, 미래 사회의 인구구조의 변화, 노동시장의 변화, 가족구조의 변화 등에 유연하게 대응할 수 있는 정책적 수단을 강구하여야 한다는 것이다. 이러한 공통의 문제의식을 기반으로 다양한 형태의 개혁방안 및 합의의 과정을 열린 마음으로 논의하여 더 이상 비생산적이고 소모적인 논의가 재현되지 않아야 할 것이다.

〈참고문헌〉

국민연금관리공단. (2005). 2005년 국민연금통계연보, 국민연금관리공단.

권문일 외. (2005). 노후소득보장체계의 재구축, 고령화 및 미래사회위원회.

윤석명, 이정우, 김대철. (2004). 고령시대를 대비한 소득보장체계 구축방안, 국민연금연구센터.

통계청. (2005). 한국의 사회지표

재정안정화 개념의 재검토와

국민연금 개혁 방향*

김연명/중앙대학교 사회복지학과 교수

목차

1. 보험수리적 의미에서의 재정안정화

2. 보험료율이 40%까지 올라간다?

3. 후세대의 부담이 과중하다? 현세대의 ‘이중부담’

4. 재정안정화의 본질:

경제가 부담 가능한 총연금지출 수준

5. 보험수리적 재정안정화의 역효과

(1) : 너무 큰 기금 규모

6. 보험수리적 재정안정화의 역효과

(2) : 노후빈곤 예방의 붕괴

7. 국민연금의 개혁 방향

* 이 글은 필자의 개인적인 견해임을 밝혀둠.

1. 보험수리적 의미에서의 재정안정화

왜 지금 이 시점에서 국민연금을 개혁해야 하는가라는 근본적이 질문을 던져보면 여러 가지로 생각해 볼 점이 많다. 정부를 포함하여 대다수의 사람들이 생각하는 국민연금개혁의 근거는 두 가지이다. 하나는 국민연금기금이 2040년대 후반에 고갈되면 연금 지급이 어려워지니 기금고갈을 막기 위해, 즉 국민연금의 재정안정화를 위해 개혁하자는 것이며, 다른 하나는 현재 국민연금에서 빠져있는 사람이 너무 많아 나중에 연금을 못 받는 노인들이 많아지니 이들을 연금제도 안으로 끌어들이기 위해 개혁이 필요하다는 것이다. 현재의 국민연금 개혁을 지배하는 주된 논리는 사각지대보다 재정안정화임을 부정할 수 없다.

통상적으로 쓰이는 국민연금의 ‘재정안정화’라는 개념은 들어오는 돈과 나가는 돈의 균형을 맞추자는‘보험수리적’개념에 입각해 있다. 즉 현행 기여율 9%와 급여수준 60%를 그대로 유지하면 들어오는 보험료 수입보다 지급되는 연금급여액이 크기 때문에 구조적으로 특정 시점 (2040년대 후반) 에서 기금이 고갈되므로 국민연금의 재정이 불안정하다는 것이다. 이런 상황에서 기금고갈이 국민연금에 대한 부정적 인식을 확산시키기 때문에 적어도 60-70년 뒤까지 기금고갈이 안나는 방향으로 기여급여 수준을 조정하자는 것이 재정안정화론의 주된 내용이다.

또한 재정안정화를 하지 않는 경우 후세대의 보험료 부담이 크게 올라 경제적으로  부담을 하기 어렵게 된다는 것도 연금개혁 논리중의 하나이다. 즉, 현세대의 보험료율을 높이고, 급여수준을 낮춰서 기금고갈 시점을 대폭 연장하고 후세대의 경제적 부담을 완화시켜 주자는 것이 국민연금 재정안정화론의 골자이다. 언뜻 너무 간단 명쾌해 보이는 이 논리는 연금개혁의 논리가 되기에는 여러 가지 문제점을 갖고 있다.

2. 보험료율이 40%까지 올라간다?

기여율 9%, 급여수준 60%를 유지할 경우 2040년 후반에 기금이 고갈되고 연금가입자에게 연금을 지급하기 위해서는 가입자의 보험료율이 21.5% (본인+사용주 부담금)까지 오르고 2070년에는 39.1%까지 상승되어 보험료 부담이 어렵고 경제적 충격이 너무 크다는 논리가 있다. 대부분의 언론과 정부에서도 국민연금 재정안정화를 정당화하는 강력한 논리로 인용되었던 이 수치는 보험료 9%, 급여수준 60%로 고정하였을 때 기금고갈 시점에서 부과방식으로 전환될 경우 ‘총급여지출’/ ‘총연금보험료 부과대상 소득’의 비율을 단순하게 본 것이다 (아래 표1 참조).

<표 1> 연도별 총부과대상소득 대비 총급여지출액 비율 변화

(단위 : 십억원, %)

구분	총부과대상소득(A)	총급여지출(B)	B/A
2010	342,633	10,921	3.2
2020	613,791	34,701	5.7
2030	967,960	110,576	11.4
2040	1,341,389	288,329	21.5
2050	1,869,968	560,567	30.0
2060	2,440,472	892,859	36.6
2070	3,280,327	1,283,095	39.1

자료: 국민연금발전위원회 (2003:73)

물론 이 수치는 보험료를 올리지 않는다는 전제를 한 ‘가상적 상황’이다. 하지만 국민연금은 설계할 때부터 단계적으로 보험료를 인상하는 것을 전제로 설계되었기 때문에 보험료를 9%를 고정시킨다는 가정과 이를 근거로 40%까지 보험료가 올라간다는 것은 설득력이 없는 가정이다 (그리고 뒤에서 보겠지만 세대간 형평성을 달성하려면 보험료를 점차적으로 인상하는 것이 타당하다). 국민연금발전위원회 (2003:116)의 추계에 의하면 19.85%까지 보험료를 인상할 경우 2070년까지 적립금을 2배정도 유지할 수 있다. 보험료율을 20%가까이 올리는 것이 타당한 지에 논란은 접어두더라도 40%까지 올라가기 때문에 연금개혁을 해야 한다는 논리는 허구에 가깝다.

그리고 위의 <표 1>은 매우 단순한 추정에 근거하고 있다. 부과대상소득과 급여비지출 추이를 단순히 연도별로 확장하여 계산한 수치이다. 이 표에는 각 연도별로 노동소득과 자본소득, 그리고 토지소득의 비율 (즉 GDP의 구성비)이 제시되어있지 않고 노동소득에만 보험료를 매긴다는 가정을 갖고 있다. 30년 50년 뒤에 노동소득과 자본소득의 비율이 어떻게 바뀔지에 대한 기초적인 자료도 없다. 유럽의 어느 나라에서도 근로소득에만 연금 보험료를 매기는 나라는 거의 없다. 많건 적건 일반 세금을 통해 연금재원을 보충적으로 조달하고 있다. 한마디로 보험료율이 40%까지 올라가기 때문에 연금개혁을 해야 한다는 논리는 타당성이 극히 의심스럽다.

3. 후세대의 부담이 과중하다? 현세대의 ‘이중부담’

국민연금기금이 고갈되면 미래세대의 보험료 부담이 과중해지니 현세대가 보험료를 더 내고 연금을 덜 받자는 논리도 연금개혁을 정당화하는 논리중의 하나이다. 즉, 국민연금에 가입한 초기세대 (아마도 1988년에서 현재까지 가입한 사람들)는 1.5%에서 4.5%의 낮은 보험료를 내고 급여수준은 70%-60%를 받는 반면 후세대들은 4.5% 이상의 보험료를 내고 연금액도 적게 받는 세대간 불공평 문제를 해결하기 위해 현세대가 더 내고 덜 받는 쪽으로 연금개혁을 해야 한다는 것이다. 그러나 이 논리 역시 세대간 노인부양의 역사적 관점을 보지 못하는 단견이다.

국민연금의 초기가입세대는 분명 후세대보다 보험료를 적게 낸다. 하지만 이는 국민연금보험료에 한정된 것이고 가족단위에서 이루어지는 사적노인부양비를 (즉 부모에게 개인적으로 주는 생활비)를 합쳐서 보면 현세대의 노인부양 부담이 미래세대에 비해 결코 적다고 볼수 없다. 언뜻 이해하기 어려워 보이는 이 논리는 국민연금을 포함하여 노인부양을 역사적 관점에서 보아야 이해될 수 있다.

한국의 국민연금은 한국 사회가 농업사회에서 산업사회로 가는 과도기에서 노인부양 문제를 어떻게 사회적으로 해결할 것인가라는 시각에서 설계된 제도임을 염두에 두어야 한다. 농업사회에서 태어나고 성장한 지금의 60대 이상 노인들은 노후를 위해 사적연금이나 공적연금에 가입해야 한다는 생각이 없었다. 왜냐하면 늙으면 자식들이 돌봐줄 것으로 생각했기 때문이다. 농업사회의 노인부양방식에 익숙한 그 세대는 그것이 당연한 생각이었다. 하지만 지금의 30-50대는 산업사회로 이행하는 과정에서 태어났거나 성장하였고 자식들이 더 이상 자기들의 노후를 챙겨주지 않을 것이라는 것을 알고 있다. 이 세대들은 공적연금이나 사적연금에 의존하여 노후를 살아가야 한다. 하지만 이 세대는 농업사회의 마지막 세대인 지금의 노인들을 자신들의 소득으로 부양해야 하는 문제를 동시에 갖고 있다. 대부분의 30-50대가 부모에게 생활비를 보내주는 것이 바로 이런 것이다. 즉, 지금의 30-50대 세대들은 현재의 노인세대를 사적으로 부양해야 하고, 공적연금 혹은 사적연금을 통해 자신의 노후도 준비해야 하는‘이중부담’double payment 의 문제를 갖고 있다.

현 30-50대의 이중부담 문제, 즉 자신의 노후를 위한 국민연금 보험료도 납부해야 하고 부모들을 사적으로 부양해야 하는 상황은 아래 <표 2>를 보면 대략적으로 드러난다. <표 2>에서 65세 이상 노인이 가구주인 세대의 연금소득은 연간 161만원인 반면 사적소득이전은 289만원으로 약 2배에 이르고 있다. 즉 노인가구주세대는 가족성원을 통해 상당한 돈을 이전받고 있다는 것이다. 지출을 보면 30대에서 50대 가구주 세대들은 공적연금 보험료로 연간경상소득의 2.2%에서 2.5%를 지출하고 있는 것으로 나타난다 (자기 자신의 노후비용 부담). 하지만 노인부양비가 대부분인 사적이전지출을 보면 연간 경상소득의 6.3%에서 9.0%를 지출하고 있다 (농업사회의 마지막 세대인 부모들의 부양 부담). 즉 공적연금 보험료와 사적이전 지출액을 합쳐서 보면 30대-50대의 가구주세대는 연간소득의 8.8% - 11.2% 를 지출하고 있다. 즉, 노인부양의 총 부담을 보면 현재의 30대-50대 세대들은 상당한 경제적 부담을 하고 있다.

1) 이 표는 통계청의 「가구소비실태조사보고서」를 인용한 것이다. 동 보고서에는 ‘사적소득이전’이란 용어를 쓰지 않고 ‘기타 비소비지출’이란 용어를 쓰고 있다. ‘기타 비소비지출’은 ①부모 또는 친인척에게 보내주는 생활보조금, ②다른 지방 또는 다른 나라에서 학업을 하는 가족에게 지출되는 교육비송금액을 의미한다. 즉 사적소득이전과 교육비 송금액의 구분이 나타나지 않는다. 그러나 동보고서 p.84를 보면 취학자녀가 있는 가구와 없는 가구의 ‘기타 비소비지출액’을 보면 각각 194.9만원과 208.3만원으로 약 13.4만원의 차이밖에 나타나지 않는다. 따라서 정교하지는 않지만 기타소비지출액의 대부분은 부모 등에게 보내는 사적소득이전으로 보고 노인부양 부담의 세대간 추세를 보는 것은 큰 무리가 없다.

<표 2> 세대간 연금과 노인부양비 소득대비율 (2000년) (단위: 만원)
가구주연령 소득과 지출		30세 미만	30-39	40-49	50-59	60세 이상
							65세 이상
소득	연간경상소득 (A)	2,005	2,655	3,210	3,097	1,607	1,187
	연금소득 (B)	5	4	10	42	158	161
	사적이전소득 (C)	206	98	104	68	215	289
지출	공적연금지출 (D)	52	67	71	69	23	14
	E= D/A (%)	2.6	2.5	2.2	2.2	1.4	1.2
	사적이전지출(F)	104	166	234	278	149	122
	G= F/A (%)	5.2	6.3	7.3	9.0	9.3	10.3
H= E+G (%)		7.8	8.8	9.5	11.2	10.7	11.5
자료: 통계청, 「2000 가구소비실태조사보고서」제1권 2인이상 가구편, pp.86-87에서 재구성 비고: 1) 연간경상소득은 근로소득, 사업소득, 재산소득의 합계. 2) 사적이전지출은 ‘동 보고서’에서 부모 또는 친인척에게 보내주는 생활보조금, 다른 지방 또는 다른 나라에서 학업을 하는 가족에서 보내는 교육비 송금액을 의미함.

하지만 지금의 10대나 아직 태어나지 않은 세대들은 나중에 지금의 30-50대를 사적으로 부양해야 할 부담은 크게 줄어든다. 왜냐하면 30-50대 세대들은 국민연금에서 어느 정도 수준의 노후생활비용을 충당받기 때문이다. 즉 국민연금의 보험료는 높아지겠지만 사적부양부담이 줄어들기 때문에 (노인인구가 팽창된다 하더라도) 후세대의 노인부양부담이 현세대보다 현저하게 커질 것이라고 단정하기 어렵다. 이렇게 보면 후세대의 부담을 덜어주기 위해 현재의 30대-50대 세대들이 보험료를 더 내고, 연금을 덜 받자는 논리는 지금의 30-50대 세대에게 과중한 부담을 지우는 것이다. 다시 말하면 현행 국민연금에 내재되어 있는 보험료의 점차적 인상계획은 미래세대에게 막대한 짊을 지우는 것이 아니라 농업사회에서 산업사회로 이행하는 과정에서 노인부양의 세대간 공평성을 확보하는 장치이다. 따라서 후세대의 부담을 완화하기 위해 보험료를 높이고, 연금액을 줄이자는 것은 노인부양의 세대간 공평성을 확보하는 것이 아니라 오히려 세대간 불공평성을 악화시키는 것이다.

또한 1998년 국민연금법 개정으로 급여수준을 70%에서 60%로 낮춘 점을 기억해야 한다. 10%의 급여수준 인하는 후세대의 연금보험료 부담을 4%-5% 정도 낮추어 주는 효과가 있다. 즉, 98년 연금법 개정으로 이미 후세대 부담은 충분히 낮추어 주었다. 그리고 국민연금적립금 165조원중 약 1/3에 달하는 약 50조원이 현세대가 낸 보험료를 투자하여 벌어들인 금액이라는 점도 상기해야 한다. 이 수익금이 없다면 후세대는 더 많은 보험료를 부담해야 한다. 현세대의 보험료로 이정도 수익금을 올렸으면 후세대의 부담은 그만큼 경감된 것이다. 요약하면 현행 연금제도가 후세대에게 일방적으로 과중한 부담을 지우는 제도는 아니며 후세대의 부담과중을 이유로 급여수준을 낮추어야 한다는 논리는 재검토되어야 한다.

4. 재정안정화의 본질: 경제가 부담 가능한 총연금지출 수준

재정안정화에 대한 보험수리적 접근의 종착점은 낸 돈만큼만 받아가는 싱가폴이나 칠레방식이다. ‘개인계좌방식’의 장단점은 논외로 하더라도 정부가 이 방식을 최종적인 목적지로 생각하는 것 같지는 않다. 복지부가 생각하는 개혁안은 ‘기금고갈’ 자체를 막는 것이 아니라 기금고갈 시점을 연장하는 것이다. 하지만 기금고갈 시점을 연장하는 전략이 어느 정도 국민을 설득할 수 있을지 의문이다. 더욱이 의도하지는 않았겠지만 보험수리적 재정안정화를 강조하면 할수록 오히려 ‘기금고갈’이라는 무서움(!)을 홍보하는 역효과를 낳게 된다. 그리고 이 전략은 뒤에서 보겠지만 너무 큰 적립기금의 형성과 국민연금의 노후빈곤 예방 기능을 훼손하는 또 다른 문제를 야기하게 된다.

2)물론 기금고갈 시점을 연장하는 것이 연금제도의 신뢰성을 어느 정도 높일 수는 있을 것이다. 하지만 문제는 반복될 뿐이다. 1998년의 연금개혁을 상기할 필요가 있다. 당시 2030년 초반에 연금기금기금이 고갈될 것이라고 예측되었고 논란이 불거져 2040년대 후반으로 기금고갈시점을 연장하는 개혁을 단행하였다. 하지만 여전히 기금고갈논란은 국민연금문제의 핵심으로 작용하였다.  기금고갈 시점을 2070년으로 연장한다고 해서 연금의 신뢰성이 확보될 수 있을 것이라는 가정은 연금관련 정보가 정확히 유통되기가 불가능한(!) 한국적인 현실에서는 성립하기 어렵다.

보험수리적 재정안정화 논리에 기반한 연금개혁은 노인부양의 총부담 수준이라는 관점에서 연금문제를 인식하지 못하는 맹점을 갖고 있다. 거의 모든 국민을 하나의 제도에 포괄하고, 사회연대성에 기반한 사회보험방식의 국민연금제도의 본질은 세대간 노인부양의 연대성에 있다. 즉, 자기가 낸 돈 만큼 자기가 가져간다는 사보험이나 개인계좌방식과는 제도의 본질적 원리가 틀린 제도이다. 하지만 유감스럽게 보험수리적 재정안정화를 강조하는 대부분의 국민연금 개혁방안은 (복지부안을 포함하여) 결과적으로 국민들에게 국민연금을 자꾸 사보험으로 인식하게끔 만들어 세대간 노인부양의 분담이라는 국민연금의 본질적 측면을 왜곡시키는 효과를 발휘하고 있다.

3) 국민연금을 사회적 연대가 아닌 사보험으로 생각하기 시작하면 방어하기 어려운 문제에 봉착하게 된다. 예를 들어 보자. 40년동안 총 5천만원의 보험료를 낸 부부가 65세 은퇴하고 2달치 연금 120만원을 받고 여행 중에 둘 다 사망했다고 하자. 그럼 이 사람에게 나머지 잔액인 4천 8백 80만원을 돌려줘야 하는가? (아마도 이 문제로 상당한 논란이 장차 벌어질 것이다). 반대로 동일한 부부가 100살까지 살았다고 하자. 그러면 낸 보험료보다 최소 2-3배의 연금을 탈 것이다. 그럼 5천만원 이상 타간 연금을 도로 뺏어야 하는가? 공적연금의 기본원리는 노후생활이라는 위험에 노출될 확률이 비슷한 사람들이 더 많은 위험에 노출될 사람(즉, 오래사는 사람)을 위해 공동의 기금을 조성하는 것이다. 이런 연대적 사고방식으로 생각하면 사망한 부부에게 못타간 돈을 지급하지 않고, 100살까지 산 부부에게 낸 돈보다 훨씬 많은 연금을 주는 것은 논리적으로 정당한 것이다.

한국의 국민연금은 처음부터 기금고갈을 전제로 하여 설계된 것이다. 이런 설계는 앞에서 설명한 농업사회에서 산업사회로의 전환기에 노인부양의 과도적 특수성을 반영한 것이다. 따라서 국민연금의 기금고갈 자체는 당연한 것이다. 국민연금기금이 고갈되면 큰 문제가 생기니 빨리 연금을 뜯어 고쳐야 한다는 논리도 보험수리적 논리의 연장선상에 있는 것이다. 공적연금제도의 본질은 특정시점에서 젊은 세대가 생산한 부의 일부를 노인세대에게 배당하는 것이다. 이것은 부과방식이건 부분적립방식이건 그리고 완전적립방식이건 본질적인 차이가 없다 (Thompson,1998). 국민연금기금이 고갈되는 것은 노인을 부양하는 여러 가지 수단중의 하나인 국민연금의 기금이 고갈된다는 것이지 노인을 부양할 수 있는 경제적 총량이 없어지는 것은 아니다.

국민연금기금이 고갈되면 연금을 지급하지 않을 것인가? 제대로 된 국가모습을 갖춘 나라치고 세상에 그런 나라는 없다. 하나의 국가가 지구상에서 완전히 사라지지 않는 한 어떤 방식으로든 노인을 부양해야 한다. 기금이 고갈되면 미래세대는 노인부양을 위해 보험료에 더하여 모자라는 부분을 세금으로 충당되게 될 것이다. 서구의 모든 나라들이 다 그런 방식으로 노인을 부양해 왔고 지금도 그렇게 하고 있다 (물론 당장 완전부과 방식으로 이행하자는 논리는 아니다). 여기서 중요한 것은 특정 시점에서 노인들을 부양하기 위해 소비되는 경제적 총량이 그 사회에 어떤 수준의 경제적 부담을 주는가에 있다. 기금고갈이 발생하더라도 보험료와 세금으로 충당하는 연금지급 총량을 경제가 무리 없이 부담할 수 있다면 국민연금은 재정적으로 안정적이라 볼 수 있다. 이렇게 보면 국민연금기금의 고갈을 막는 것이 연금개혁의 본질이 아니라 노인부양의 총량을 경제가 부담 가능한 수준으로 통제하는 것이 연금개혁의 본질이 되어야 한다.

경제적으로 부담 가능한 노인부양의 총량(즉, 국민연금지출 + 조세부담)이 어느 정도 되어야 하는가? 물론 정답은 없다. 하지만 유추해 볼 수는 있다. 연금발전위원회의 보고서에 따르면 9%의 보험료와 60%의 급여수준을 고정시키더라도 44년 뒤인 2050년에 국민연금의 지급총량은 GDP의 7%에 수준에 불과하다고 서술되어 있다 (2003:113). 그리고 “대략 2050년경에 우리나라 GDP (잠정치) 대비 연금급여 지출 비중은 현재(2000년 초반)의 OECD 국가수준에 도달할 것으로 전망하고 있다. 연금급여 수준을 깍지 않아도 2050년경에 한국이 1990년대 후반의 유럽수준의 연금급여비 지출을 보이는데 이것이 한국 경제에 치명적인 영향을 미칠까? 그렇다고 판단할만한 근거가 없으며 충분히 경제적으로 감당할 수 있는 수준이라고 보는 것이 더 타당하다.

4) 물론 이 수치를 절대화시키는 것은 아니다. 하지만 국민연금의 총지출 규모가 과연 어느정도나 되고 경제사회적으로 부담을 어느 정도나 줄 것인지에 대해 사회적으로 합의된 수치가 없다는 점이 강조되어야 한다. 즉 연금개혁에서 중요한 잣대는 기금고갈 시점보다는 연금지출의 총량이 경제사회적으로 주는 부담의 크기를 사회적으로 합의할 수 있을 정도로 측정하는 것이다. 불행이도 이점에 있어서는 우리 사회 전체가 해답을 주지 못하고 있다.

1990년대 후반의 선진국의 연금보험료 부담수준은 <표 3>에서 보는 것처럼 미국 12.4%에서 이태리 32.7%까지 다양하다.  하지만 국민연금의 보험료가 2030년대에 19.85%까지 상승한다 해도 이 수준은 대략 2000년대 초반의 선진국 수준에 접근하는 것이다 (최근 독일, 일본, 스웨덴의 보험료가 20% 내외로 상승하였음). 이렇게 본다면 급여수준을 인하하지 않아도 연금 보험료 때문에 한국 경제가 치명상을 입을 것이라는 근거는 발견하기 어렵다. 즉 경제적으로 부담이 불가능한 수준이라고 보기 어렵다는 것이다.

5) 미국은 공적연금의 예외적으로 낮지만 대부분의 기업에서 기업연금을 시행하고 있기 때문에 실제 보험료 부담은 결코 낮지 않다.

< 표 3 > 사회보장 프로그램 기여율의 국제 비교 (2002)
국가	노령․장애․유족			총 사회보장 프로그램 합계
	피보험자	고용주	소계	피보험자	고용주	총계
독 일	9.55	9.55	19.1	19.8	21.11	40.91
프랑스	6.65	9.80	16.45	15.45	33.86	49.31
이태리	8.89	23.81	32.70	8.89	32.22	41.11
스웨덴	7.0	10.21	17.21	7.0	19.09	26.09
일 본	8.67	8.67	17.34	13.0	15.07	28.07
미 국	6.20	6.20	12.40	8.85	13.85	22.70
한 국	4.5	4.5	9.00	6.81	8.7	15.51
자료 : Social Security Administration, Social Security Program Throughput the World, 2002 비고 : 총사회보장프로그램은 노령․장애․유족, 상병급여, 출산급여, 산재급여, 실업급여, 가족수당프로그램의 합계를 의미함. 국고부담은 제외

국민연금의 총지출이 GDP에서 차지하는 비중을 본다 하더라도 국민연금에 대한 사회적 부담이 불가능하며 경제적 충격이 크다는 보험수리적 연금개혁논리에 숨어있는 주장은 매우 과장된 것이다. <표 4>에서 보는 것처럼 2000년 주요 OECD 국가의 노령연금 지출의 GDP 비중은 4%-15%에 이르고 있다. 2050년 경에는 영국, 미국을 제외하고 공적연금의 지출액이 대략 GDP 대비 10% 내외의 비율을 보일 것으로 <표4>는 보여주고 있다. 한국 국민연금의 지출 총액이 향후 수십년간 GDP의 10%를 넘어설 것이라는 증거는 어디에도 없다(최소한 지금까지의 연구결과에 의하면).

〈표 4〉주요 OECD 국가 GDP 대비 노령연금 지출 비율

구분	2000년	2050년
캐나다	5.1	11.0
핀란드	8.1	12.9
독일	11.8	16.8
이태리	14.2	13.9
일본	7.9	8.5
네덜란드	5.2	13.0
스웨덴	9.2	10.8
영국	4.3	3.6
미국	4.4	6.2

자료: 국민연금발전위원회 (2003: 114)에서 재인용.

5. 보험수리적 재정안정화의 역효과 (1) : 너무 큰 기금 규모

보험수리적 재정안정화 입각한 연금개혁안은 또 다른 중요한 문제를 야기 시킨다. 현행 국민연금을 그냥 두면 최고 GDP의 50% 가까운 연금기금이 적립된다. 정부안대로 연금을 개혁하면 들어오는 돈은 많아지고 나가는 돈은 적어지기 때문에 기금규모는 더 커지게 되어 GDP 80% 정도가 적립되게 된다.국가가 운영하는 단일 연금제도의 기금이 GDP 대비 80%를 적립하는 것은 세계적으로 유례가 없는 일일 뿐만 아니라 경제적으로 다양한 부작용을 불러일으킬 가능성이 너무나 농후하다 (고령화 및 미래사회위원회, 2005:제10장). 몇 가지 예를 보자.

6) 국민연금기금의 규모도 사회적으로 공감을 얻을 수 있는 정확한 추계치가 없고 들쓱 날쑥이다. 가장 중요한 판단의 근거가 없는 셈이다. 최근 정부자료에 의하면 현행 제도 하에서 최대 GDP의 48.7%가 적립되고, 정부안대로 하면 GDP의 83.3%가 적립되는 것으로 나타나고 있다(보건복지부,2006). 사회적으로 공감할 수 있는 정확한 데이터의 산출과 이 수치에 대한 합의가 없으면 연금개혁 논의는 아전인수식 주장만 난무할 뿐이다.

현재대로 기금투자를 하게 되면 우량주식과 우량채권의 상당부분을 국민연금이 독식하게 된다. 160조원 이상 쌓여있는 국민연금기금은 총채권 발행액의 17%를 차지하고 있다. 좀 더 극단적으로 표현하면 국민연금기금이 대기업의 투자자금화되는 측면이 나타나고 있다. 안정적인 수익을 올리기 위해 우량주와 우량채권에 투자하는 것은 국민연금기금이 국민의 돈을 모아 대기업의 투자자금을 대주는 결과로 나타나고 있다. 물론 나쁘다는 의미는 아니다. 하지만 지금처럼 대기업과 중소기업의 양극화가 발생하고, 중소기업의 활성화가 한국경제 활성화의 핵심적인 정책으로 부각되는 시점에서 기존의 투자방식이 국민연금기금의 올바른 투자방향인지 대대적인 토론을 해보아야 한다.

나중에 기금을 현금화할 때도 경제적으로 감당할 수 없는 문제점이 발생된다. 가령 연금을 주식이나 채권으로 줄 수는 없으니 연금관리공단은 연금을 지급하기 위해 주식이나 채권 혹은 부동산을 현금화해야 한다. 현금화는 다른 사람들이 주식이나 채권을 구매해야 가능하다 (즉 다른 경제주체가 주식이나 채권을 구입하여 저축을 해야 한다). 그런데 어떤 방식으로 연금을 개혁하던 GDP의 50% 이상 쌓이는 돈을 10-20년 사이에 모두 현금으로 전환하여 연금을 지급하는 것이 가능한 일인지 극히 의심스럽다. 주식시장에서 수천억원의 매물이 아닌 수조원의 매물이 한꺼번에 쏟아져 나오는 현상이 단기간이 아닌 10여년에 걸쳐서 발생한다고 생각해보자. 상식적으로 수용하기 힘든 상황이다.

보험수리적 재정안정화 개념은 이러한 문제점을 완화시키기 보다는 더욱 크게 만든다. 왜냐하면 국민연금의 기금규모를 더욱 키우게 되기 때문이다. 여기에다 급여수준 인하는 국민연금의 노후소득보장기능 마저도 상당부분 훼손하게 된다.

6. 보험수리적 재정안정화의 역효과 (2) : 노후빈곤 예방의 붕괴

국민연금의 목적은 노후빈곤을 예방하는 것이다. 부분적립방식으로 기금을 적립하는 것은 한국의 경제 사회적 상황을 고려하여 단지 이런 목적을 수행하기 위해 채택한 수단이다. 그러나 보험수리적 연금개혁론은 국민연금의 근본 목적이 노후빈곤예방이라는 점을  망각시키게 만든다. 상식적이지만 국민연금은 노후빈곤을 예방하는 것이지 재정안정화를 위해서 존재하는 것이 아니라는 점을 명확히 해야 한다. 광범위한 노후소득빈곤이 예상되는 상황에서 국민연금의 재정이 아무리 안정적이면 무슨 의미가 있는가? 연금을 위한 연금이지 노후빈곤 예방을 위한 연금이라고 보기 어렵다.

현행대로 국민연금 급여수준을 60%로 유지해도 짧은 가입기간 때문에 가입자의 절반 이상이 최저생계비 이하의 연금을 받게 된다. <표 5>에서 보는 것처럼 20년을 가입기준으로 할 경우 평균소득자의 실질 연금액은 40만원 수준에 불과하여 2003년 1인가구 최저생계비 35만 5천원을 겨우 넘는 수준이다. 정부안대로 50%로 연금액을 인하하면 가장 평균적인 소득을 가진 가입자의 연금액이 최저생계비 수준으로 떨어지며, 이는 공적연금의 근본 기능을 심각하게 훼손하게 될 것이다.

〈표 5〉 60% 소득대체율/20년 가입시 평균소득자의 급여액

(2002년 가격기준, 단위: 만원)

사업장 가입자	1988	1998	2004	2010	2030
	44	40	40	40	40
지역 가입자	1995	1999	2004	2010	2030
	41	40	40	40	40

자료: 국민연금발전위원회 (2003)

비고: 연도는 가입자의 최초 가입년도를 의미함.

일각에서 나온 것처럼 연금급여율을 40%로 인하하면 아마도 대다수의 가입자들이 그야말로 용돈수준의 연금을 받게 되어 그야말로 국민연금은 ‘기초연금’이 될 것이다. 이럴 경우 보험수리적 의미의 연금재정은 수십년간 안정되겠지만 (그렇다고 기금 고갈이 없어지는 것도 아니다) 노후빈곤예방이라는 국민연금의 근본적 목적을 상당부분 포기해야 한다. 아무리 개혁이 중요하지만 제도의 근본 목적을 훼손하는 것이 어떤 의미를 갖는지 생각해 보아야 한다.

7. 국민연금의 개혁 방향

(1) 공적연금 지출의 총량에 대한 사회적 합의가 중요하다.

앞에서 서술한 것처럼 보험수리적 개념에 입각한 재정안정화는 여러 가지 맹점을 갖고 있다. 국민연금의 본질이 경제활동인구가 창출한 부의 일부를 노인세대에게 배분하는 것이라면 경제, 사회적으로 부담이 되지 않는 연금 재원의 총량을 정하는 것이 재정안정화의 본질적 측면이 될 수 있다. 아무리 노인인구가 늘어나도 연금지출이 경제, 사회적으로 부담이 되는 방향은 바람직스럽지 않다. 경제, 사회적으로 결정적 부담을 주지 않는 수준에서 공적연금의 지출 총량에 대한 사회적 합의가 이루어진다면 재원의 출처와 모인 재원을 배분하는 급여산출방식은 기술적으로 다양하게 만들 수 있다. 급여산식에 인구슬라이드제를 결합시킬 수도 있고(일본), GDP 성장률이나 임금성장률과 연계시켜 총량을 규제할 수 있다(스웨덴). 좀 더 본격적인 논의를 해야 되겠지만 국민연금제도와 특수직역연금제도가 어떻게 바뀌던 간에 공적연금의 지출총액이 연금제도가 충분히 성숙한 시점에서 GDP의 10%를 넘지 않은 선에서 사회적 합의가 충분히 가능할 수 있다.

(2) 명목대체율보다는 실질대체율을 높이는 방향이 중요하다.

가입자의 1/3정도가 기여금을 납부하지 않고 평균가입기단도 21.7년 정도로 추정되는 사회보험방식의 현행 국민연금에서 소득대체율 60% 수준이 높다거나 낮다는 논란은 생각보다 의미가 없다.사회보험방식의 연금제도는 기여 기간과 급여수준이 비례하기 때문에 기여기간이 실제 연금액의 대부분을 결정한다. 따라서 40년 가입을 기준으로 한 명목대체율 60%는 사실상 허구의 수치이다. 2/3 의 노인인구에게 명목대체율 60%를 보장하는 제도보다는 전체 노인인구에게 40%의 실질적 대체율을 제공하는 제도가 연금의 목적에 더 부합될 수 있다. 즉, 제도의 개혁이 연금의 보편성과 실질대체율을 높이는 방향으로 바뀐다면 60%의 명목대체율을 고집할 근거가 약화된다는 것이다. 조세 혹은 공적재원으로 지급되는 보편주의적 기초연금이나 노령수당 등은 기여방식에 기초한 사회보험제도보다 실질대체율을 높이는데 더 유리한 방향임은 물론이다.

(3) 기초소득보장제도를 도입해야 한다.

양극화로 상징되는 한국의 노동시장구조의 변화는 사회보험방식의 국민연금제도의 정당성을 점점 위협하고 있다. 국민연금은 경제활동인구의 대략 2/3를 포괄하고 있고, 나머지 1/3은 제외시키고 있다. 연금에 들어와서 보험료를 내는 사람은 정규직근로자, 소득이 어느 정도 파악되는 일정규모 이상의 자영업자와 농민들이다. 빠져 있는 사람은 비정규직, 영세자영자, 실업자 등 우리사회의 취약계층이다. 즉 먹고 살만한 사람은 연금에 들어와서 나중에 연금의 혜택을 받고, 현재 어려운 사람은 연금에서 제외되어 나중에 연금을 못 받게 된다. 국민연금의 노후생활의 양극화를 조장하는 형국이다.

이 상황을 돌파하기 위해서는 기여와 급여의 연계를 약화시키거나 단절시키는 연금제도의 도입은 거의 불가피하다. 즉 연금 지급의 근거가 시민권이나 거주기간 등에 연계되는 제도의 도입이 불가피하다. 기여능력과는 무관하게 일정액의 연금을 지급하는 방식을 기초소득보장제도로 이해하면 다양한 형태가 나올 수 있다. 물론 조세방식의 기초연금이 가장 유력한 방안이다. 그 외에도 정부에서 제기하는 기초노령수당(효도연금)이 적절한 수준에서 정해지고, 포괄범위가 넓어진다면 즉 공공부조의 성격보다는 보편주의적 수당의 의미가 더 부각된다면 수용 가능성도 높아질 수 있다. 기초소득보장이 충실하게 운영되면 소득비례부분은 경제, 사회구조의 변화를 예측하여 좀더 다양한 설계를 할 수 있다.

(4) 국민연금기금을 기초소득보장의 재원으로 쓰자

기초소득보장제도가 노동시장구조 변화, 사각지대 해소, 여성의 연금 수급권 제고 에 대응할 수 있는 유일한 대안이라면 문제는 재원을 어디에서 충당할 것인가의 문제가 핵심이다. 수조원의 돈이 들어가는 기초연금의 재원을 완전히 조세에서 충당한다는 것은 적어도 지금의 현실에서는 불가능하다. 하지만 국민연금기금의 일부를 기초연금의 재원으로 쓰면 재원문제가 해결될 수 있다. 가령 한해 15조원의 돈이 걷히는 국민연금보험료 중의 일부를 (3-4조원) 기초연금의 재원으로 쓰고 나머지는 적립하는 것이다. 국민연금기금에다 약간의 세금을 보탠다면 충분히 기초소득보장의 재원이 될 수 있다.

국민연금기금의 일부를 기초소득보장의 재원으로 쓰면 일정한 수준의 연금기금도 유지할 수 있고, 과도하게 기금이 축적되는데서 나오는 부작용도 현저하게 줄일 수 있다. 즉 기금의 과도한 축적문제도 동시에 해결할 수 있다. 국민연금기금을 현세대의 노인들에게 지급하면 돈을 낸 사람들이 반발할 것이라고 생각할 수 있다. 전형적 사보험 논리에 입각한 이 의문은 국민연금의 본질에 대한 생각 자체를 바꾸어야 풀린다. 국민연금기금은 세대간의 노인부양을 위한 사회연대성의 원리에 기초해 있기 때문에 반드시 돈을 낸 사람이 연금을 타가야 하는 것은 아니다. 지금 연금보험료를 낸 사람은 국가가 완전히 망하지 않는 이상 나중에 후세대의 누군가에 의해 그것이 보험료를 통해서이건 아니면 조세를 통해서 이건 다시 부양을 받게 된다는 확신을 심어주는 것이 연금제도의 신뢰성을 높이는 길이다. 기금고갈을 들먹이면 들먹일수록 공적연금제도의 앞날은 더욱 험난해질 수밖에 없다. 세대간 노인부양의 수단으로서의 공적연금제도의 본질이 무엇인가에 대한 성찰이 절실히 필요한 시점이다.

아래 구절은 미국 연금개혁 논쟁에서 보험수리적 계산을 통해 미국 OASDI 의 개혁 불가피성을 주장하는 논리룰 반박하는 책에서 한 학자가 쓴 표현이다. 이 구절로 결론을 대신하고자 한다.

□역설적이게도 미국 사회보장연금(OASDI) 에 대한 유일한 실질적 위협은 재정적 불안정이나 인구학적 압박에서 오는 것이 아니라 ‘개혁가’를 자처하는 사람들이 이 제도를 정치적으로 공격하는데서 온다.□

(Baker and Weisbrot: 1999:3)

〈참고문헌〉

국민연금발전위원회, 2003, 「2003 국민연금 재정계산 및 제도 개선방안」

고령화 및 미래사회위원회, 2005, 「노후소득보장체계의 재구축」

보건복지부, 2006, 국민연금, 거대기금의 의미를 밝힌다. 보도자료

Thompson, L.,1998, Older and Wiser: the Economics of Public Pensions, The Urban Institute Press.

Baker, D., and Mark Weisbrot, 1999, Social Security: the Phony Crisis, The University of Chicago Press.

▣토론문

노후소득 보장체계 개혁방안

기초연금제도를 중심으로

고 경 화 / 한나라당 국회의원

○ 국민연금의 개혁 목표에 따라 다른 가치와 방법을 제시하고 있으나, 공통된 문제의식을 바탕으로 열린 마음으로 임해야한다는 홍백의 교수의 의견에 전적으로 공감하며 합리적인 선택을 위한 장이 되길 바람.

■ 현 국민연금의 문제점

○ 발제자가 제시한 바와 같이 현 국민연금제도는 사각지대, 급여의 비적절성, 재정 불안정의 문제가 제기되고 있음.

1) 연금재정의 불안정성

○ 현행의 국민연금 체계(보험료 9%, 소득대체율 60%)로 2035년 최고 적립금 1,715조에 도달

○ 2036년도 수지적자가 발생 후 2047년에는 기금이 고갈될 것으로 예상

2) 광범위한 사각지대의 존재

① 60세 이상 현 노령인구의 약 82.0%가 공적연금의 사각지대

출처 : 석재은(2005), 고령화시대 노인소득보장체계 문제점과 해결방안, 저출산 및 고령화사회 대책 관련 의견수렴을 위한 공청회 자료집

- 국민연금은 적립방식으로 도입 당시 노령인구를 포함하지 못했음.

- 2003년 1월 현재 60세 이상 노령계층 중 국민연금을 수급하고 있는 노령계층은 약 86만명으로 60세 이상의 노령계층의 14.6%에 불과함.

- 공무원 연금 등 타공적연금의 수급자를 합한 106만명(60세 이상 노인의 약 18.8%)을 제외하면, 현 시점에서 60세 이상 노령계층의 약 82.0%가 사각지대에 놓여있다고 볼 수 있음.

② 미래의 잠재적 사각지대

a. 소득활동이 없는 사람

- 소득자가 아닌 경우 원천적으로 국민연금제도의 당연가입자격을 갖지 못함.

ex) 전업주부

b. 비정규직, 영세자영업자 등 소득이 낮거나 불규칙하여 정기적으로 보험료 납부가 어려운 사람

※ 공적연금의 잠재적 사각지대는 1천801만 8천명(2003년 12월)으로, 18~59세 총인구의 59.2%로 나타나고 있음(<그림 1> 참고).

<그림 1> 18~59세 총인구 대비 공적연금의 사각지대 현황 (2003.12)

18~59세 총인구 30,452천명(100.%)
비경제활동인구 9,776천명(32.1%)	경제활동인구 20,676천명 (67.9%)
비경제활동인구 실업자 9,776천명(32.1%) 745천명→	(2.4%)	(5.7%)	취업자 19,931천명(65.5%) ←불완전취업자 1,749천명 공적직연연금가입
공적연금 적용제외대상 12,228천명(40.1%)			국민연금적용대상 16,886천명 (55.6%)			1,306천명 (4.3%)
			국민연금납부예외자 4,563천명(15.0%)	국민연금 소득신고자 12,323천명 (40.5%)		(4.3%)
국민연금보험료미납자 1,196천명→				3.9%	국민연금보험료납부자 11,128천명 (36.5%)	(4.3%)
공적연금의 잠재적 비수급자 18,018천명 (59.2%)					공적연금의 잠재적 수급권자 12,434천명(40.8%)

자료 : 석재은(2005), 고령화시대 노인소득보장체계 문제점과 해결방안, 저출산 및 고령화사회 대책 관련 의렴수렴을 위한 공청회 자료집

3) 소득파악 미흡으로 인한 직장, 지역가입자간 갈등 및 형평성의 문제 초래

○ 소득이 투명한 사업장가입자와 그렇지 않은 지역가입자 간의 소득격차가 심화되면서 균등부분인 A값 상승이 제대로 이루어지지 않음에 따라 사업장가입자 급여수준의 상승이 억제됨으로써 사업장가입자의 불만을 초래하고 있는 실정

○ 사업장 가입자는 자영업자보다 더 많은 보험료를 납부하면서도 연금급여 시에는 소득재분배 기능을 통해 자영업자에 비해 상대적으로 불리한 노후소득 보장 구조를 가져와 사업장가입자인 근로소득자들의 불만을 초래

○ 지역가입자의 소득파악 및 관리 문제는 국민연금이 현재 직면하고 있는 최대의 과제이자 하루 빨리 해결되어야 할 시급한 과제

■ 정부 여당안 [모수적 개혁]의 한계

○현재 연금의 문제를 해결하기 위해 정부 여당은 개혁안을 제시했으나, 이는 지나치게 재정안정화를 위한 ‘모수적 개혁’에 초점을 두고 있어 국민연금의 가장 기본적인 기능인 노후소득보장기능을 간과할 수 있다는 김연명 교수의 의견에 동의

○ 정부 여당안의 한계

1) 사각지대 간과

- 납부예외, 미납자로 인한 사각지대 해결 불가

․ 납부예외자를 제외한 국민연금 가입자 중 최소 356만명, 납부예외자 중 최소 180만명을 합하여 최소 536만명이, 60세 미만까지 보험료를 계속 납부하더라도 완전노령연금 수급이 불가능한 것으로 예상됨.

- 동시에 간과할 수 없는 것은 높은 이혼율 증가, 별거여성, 전업주부등 국민연금 가입대상에서 제외되어 제도 자체에서 발생하는 넓은 의미의 사각지대

2) 기금규모의 지나친 거대화

- 현행 제도 유지시(보험료 9%, 급여율 60%), 국민연금은 기금적립금이 2026년 1,324조원으로 GDP의 48.7%에 달할 전망(cf. 2006년 기준은 GDP의 23.9%).

- 2035년에 적립금은 1,715조로 최고조, 이 돈이 2047년까지 불과 12년 만에 모두 소진

- 불과 12년만에 1,715조원의 돈이 지출된다는 것은 국민연금으로 샀던 주식과 채권 등을 일거에 매각해야 된다는 것. ☞ 모든 국내의 자산시장 폭락 우려

- 국민연금 제도 개혁 논의 시 적립금 자체의 규모가 지나치게 커지지 않도록 하고 적정한 규모를 유지하도록 하는 것 또한 중요한 문제

3) 소득파악 미비에 따른 형평성의 문제 해결 불가

- 현 국민연금 제도가 안고 있는 소득파악 미비에 따른 직장가입자와 지역가입자간의 형평성의 문제는 여전히 해결하지 못함.

■ 대안으로서 기초연금제도

○ 국민연금제도 이원화 및 기초연금 도입

- 현행 국민연금제도의 균등부문과 소득비례부문을 각각 분리하여 기초연금(20%)과 소득비례연금(20%)으로 이원화

- 「기초연금」을 통해서는 대한민국 국민이면 누구나 노후(65세 이상)에 필요한 최소한의 소득을 보장받도록 하고, 「소득비례연금」을 통해서는 보험료납부액에 비례하여 급여를 지급하도록 함.

○ 기초연금 내용

- 65세 이상의 모든 국민에게 일정액의 “기초연금” 지급 ⇒ 전체 가입자 전년도 평균소득월액의 20%(≒ 2인가구 최저생계비의 50%)

※ 2인가구 최저생계비 : 2004년 609,842원, 2005년 668,504원

- 18세 이상 3급 이상 중증 장애인에게 “기초장애연금” 지급

○ 소득비례연금의 보험료 부담 완화

- 소득비례부분연금의 보험료율을 현행 9%에서 7%로 하향조정

cf. 정부 : 현행 월 소득의 9%인 보험료율을 2010년부터 매 5년마다 1.38%씩 단계적으로 인상하여 2030년 15.9%까지 인상

- 소득대체율 20%의 완전적립방식으로 운영

○ 기초연금 도입 시 효과 및 의의

1) 재정 안정화 및 소득파악 문제 해결 가능

- 소득비례부분(보험료 7%, 소득대체율 20%)에서 본인이 기여한 만큼 받아가는 완전적립방식을 채택하고 있기 때문에, 현재 조금 내고 많이 받아가는 구조로 인한 재정불안 해소 가능

- 소득과소신고 우려 약화

2) 사각지대의 근본적 해소 및 국민부담 완화

- 1인 1연금 체계로 모든 국민에게 일정수준의 급여를 제공함으로써 현행 국민연금이 해결하지 못하는 사각지대 해소 가능

- 현재 국민연금은 세대별로 산정되어 있어, 소득활동이 없는 경우에는 연금 수급이 어려웠음.

- 또한, 제도의 미성숙 및 한계점으로 인해, 현행 노인인구의 80%에 이르는 계층이 사각지대에 있음.

- 현 18~59세 생산가능인구 중 59.2%가 미래의 잠재적 비수급자로 예상되는 등 문제점 해결 가능

3) 다양한 욕구의 충족 가능

- 노동시장 유연성

: 최근 임시직, 일용직, 시간제 등의 비정규 근로형태가 증가하고 있음. 비정규 근로자의 사회보험 적용율이 20% 수준에 머물고 있는 것으로 나타남. 기초연금의 도입은 고용형태의 다양화 경향에 대응하여 사회보장을 수행할 수 있음.

석재은(2005), 고령화시대 노인소득보장체계 문제점과 해결방안, 저출산 및 고령화사회 대책 관련 의견수렴을 위한 공청회 자료집

- 가족구조의 변화

: 이혼의 증가, 결혼의 감소 등 가족구조의 변화 등으로 인해 남성소득부양자 중심의 가족보장 모형이 한계를 보이고 있음. 기초연금은 개인단위의 보장모형으로서 이에 대한 문제 해결

- 여성수급권 강화

: 1인 1연금 체계로서 그동안 공적연금에서 소외되어왔던 여성들의 독립적인 수급권을 강화할 수 있음.

4) 기초생활보장 및 여타 사회복지재정 감소

- 기초연금이 도입되면, 최후안전망인 국민기초생활보장제도나 저소득층 장애인, 노인에 대한 장애인수당, 노령수당(경로연금)등의 예산이 절약되게 됨.

5) 보장성 강화 및 다층연금체계로의 이행

- 기초연금의 도입과 소득비례연금의 분리, 아울러 퇴직연금 및 개인연금 등 다층연금보장체계를 구축함으로써 보다 안전한 노후사회안전망 확립(<그림 3> 참고).

⇒ 국가는 기본적 보장, 국가와 개인의 공동 노후소득보장 노력

■ 기타

○ 현 노령계층을 위한 기초연금을 국민연금기금에서 충당하자는 의견은 현 노령계층과 보험료를 납부한 계층과의 합의, 국민연금의 개인재산측면의 고려와 현 국민연금제도에 대해 불안해하는 국민들의 입장을 감안하여 충분한 논의가 필요한 사안임.

○ 홍백의 교수가 제시한 각 대안별 지출 추이 비교표에 따르면, 한나라당의 기초연금은 2006년 9조 3천억원의 지출 필요함. 하지만 실제 “국민부담 순증가분”은 2조 3,483억원에 불과함.

- 기초생활보장, 교통수당 등 타 공적부문의 부담 감소액 1조 2,088억원, 보험료 9%에서 7% 인하에 따른 부담 감소액 4조 7,370억원, 기존 소득대체율 60%에서 20%로 줄어드는 것에 따른 국민연금 기금 절약액 1조 613억원을 고려하면 국민부담 순증가분은 2조 3,483억원에 불과

○ 기초연금의 부담이 커지는 것은 연금제도의 탓이 아니라 세계적으로 유례없이 빠르게 진행되는 우리나라의 인구고령화 현상 때문임. 즉, 기초연금 도입에 따른 비용부담은 노인부양에 필요한 필수불가결한 금액임. 사각지대를 해소하고 노인부양에 필요한 최소한의 비용부담도 힘들다고 하면, 노후소득보장에 따른 최소한의 사회적 책임을 포기하는 것으로 받아들일 수 밖에 없음.

▣토론문

연금제도 개혁의 원칙과 방향

김 종 각/한국노총 정책본부장

1. 공적연금에 대한 총평

- 발제문에서 보았듯이 현행 우리나라의 공적연금제도는 보편성의 원리에 기초한 사회통합적 역할을 수행해야 함에도 납부예외자의 확산과 이로 인한 사각지대의 증가, 세대내 및 세대외 사이의 소득배분 불균형, 특수직역연금의 재정불안, 공적연금간의 급여격차 등의 문제로 제 역할을 수행하지 못하고 있는 실정임. 더욱이 국민연금기금을 국가재정으로 편입하면서 재정안정화에 초점을 맞춘 제도운영으로 국민불신만 팽배해지고 있는 실정임.

- 그럼에도 정부가 제출한 국민연금제도 개편안은 근본적 제도개선보다는 미세조정 수준에 그치고 있음. 따라서 금번 개편작업은 노동시장정책과 사회정책이 동시에 고려되면서 이루어져야 할 것이며, 그런 의미에서 국민연금제도의 ‘개정’이 아닌 ‘개혁’의 의미를 가짐.

2. 국민연금제도의 개혁의 필요성과 배경

- 국민연금제도의 문제점, 저출산·고령화, 경제구조의 변화 등으로 인해 제도 개혁이 필요

○ 소득비례형 연금, 적립식 재정방식 채택에 따른 위험

- 국민연금제도는 소득비례형 연금제도로 급여가 이전소득과 가입기간에 연계됨. 대개의 경우 저임금노동자는 비정규직이거나, 잦은 실직기간을 거치기 때문에 급여가 이전 소득과 가입기간에 연계된다는 것은 근로시기의 빈곤이 노후의 빈곤과 연계됨을 의미함.

- 과다한 기금적립(2036년 약1,715조, GDP 대비 약 70%)과 급격한 기금고갈(2047년)

- 정부의 개정안을 따를 경우 2054년 기금규모는 5,820조에 달하게 되고 고갈시점은 뒤로 미루어짐.

- 연기금의 급속한 팽창기에는 기금통제 및 실물경제와 무관하게 급속한 자산시장 부양에 따른 투기적 자본주의로의 전환의 문제가 예상됨.

- 연금급여지출 증가에 따라 연금자산의 급속한 대량의 현금화에 따른 부작용 발생

- 이 시기 자산의 가치하락은 불가피, 자금시장에 일종의 공황이 도래할 수도 있음.

○ 사각지대 및 최저소득보장 기능의 미비

- 국민연금 적용배제자, 납부예외자, 보험료 미납자, 미수급자 등의 문제 존재

- 명목소득대체율은 60%(40년 가입 기준)이나 2003년 연금발전위원회의 ‘제도성숙에 따른 평균가입기간 증가 추이’ 자료에서도 오는 2070년이 되어야 평균가입기간이 21.7년에 불과하다는 수치를 제시하고 있음.

- 따라서 현재의 급여대체율이 유지된다고 해도 실제 국민연금의 급여대체율은 약 30%에 불과

○ 국민연금과 특수직역연금 간의 형평성과 제도간 연계 부족

○ 저출산·고령화 압력과 경제구조의 변화

- 낮은 출산율, 급속한 고령화는 연금재정의 지속가능성에 대한 대비 필요성과 노인부양 문제에 대한 체계적 대응의 필요성을 제기

- 저성장 경제, 고용없는 성장, 노동시장 유연화와 양극화, 세계 금융시장 자유화 및 불안정화 등 경제체질 변화에 따라 한국이 현재의 연금제도를 유지하는 경우 노후소득보장비용의 사회적 조달에 매우 큰 곤란을 겪을 것임.

3. 정부의 신개혁안 및 한나라당안에 대한 평가

1) 정부의 신개혁안에 대한 평가

○ 기존의 정부개정안보다 덜 받는 안, 실질대체율은 17~19%에 불과

- 이는 기존 정부안(50%)보다 더 낮은 수준. 현재 60%라는 명목 소득대체율도 40년 동안 가입하여 기여했을 경우이며, 실제 평균 가입기간이 21.7년(2070년)임을 감안하면 실질 소득대체율은 31.6%로 떨어짐. 더 나아가 복지부의 안대로 40%(2030년)까지 대폭 낮추게 되면 실질 소득대체율은 17%밖에 되지 않음. 정부안은 노후소득보장이라는 공적연금의 존재의의 자체를 무너뜨리는 안임.

- 2005년 현재 OECD국가 공적연금 평균소득대체율이 56.9%이고, 국제노동기구(ILO)가 권고하는 공적연금의 급여율은 60%임(40년 기준. ILO 사회보장의최저기준에관한협약 127호). 정부가 국민연금제도의 기본 취지를 존중한다면 제도 초기에 처해 있는 국민연금의 급여율을 인하해서는 안됨. 국민연금 개정에 있어 기초연금이 도입되지 않는 한, 현행 급여율 60% 유지는 반드시 지켜져야 하는 원칙임.

○ 사각지대 해소 미흡

- 이는 기존의 정부입장에서 한발 더 진전된 내용임에는 틀림없음. 현재 국민연금 사각지대에 있는 저소득층 노인에게 지급되는 경로연금이 전체 노인의 14.1%에게 3~5만원을 지급하고 있는 것과 비교할 때 조금이나마 저소득층 노인에 대한 지원을 확대하는 것은 바람직함.

- 그러나 이는 말 그대로 저소득계층에 대한 공공부조적 생활지원 강화일 뿐 공적연금개혁을 위한 근본적인 방안은 될 수 없음. 전체 65세 이상 노인인구 중 공적소득보장제도에서 제외된 노인은 70%(302만여명)에 육박하는데, 그 절반에도 못 미치는 123만여명에게만 기초노령연금을 지급하겠다는 것은 노동시장 유연화나 가족구조의 변화로 인한 사회여건의 변화는 간과한 채로 눈가림만 하겠다는 것임.

- 급여율에 있어서도 기초노령연금 월 8만원은 국민연금 가입자 월 평균소득(160만원)의 5%에 불과.

- 이러한 기초노령연금으로는 대상과 급여에 있어서의 연금 사각지대를 결코 해소할 수 없음.

○ 퇴직연금의 불확실성과 개인연금 활성화의 위험성

- 퇴직연금이 얼마나 실효성있게 확대적용될 지는 의문임(2003년 기준 노동자의 47.9%만이 퇴직금을 받아 왔고, 5인 미만 사업장의 경우 2008~2010 사이에 대통령령이 정하는 시기에 퇴직연금이 적용, 20년 이상 가입해야 연금으로 받을 수 있으나 현재 노동자의 평균근속연수가 6년도 안됨).

- 복지부안은 장기적으로 공적소득보장에 대한 의존도를 약화시키고 다층소득보장체계로 전환하고자 함.

- 이는 노후소득보장을 개인적으로 해결하라는 말임. 국가가 공적연금이라는 재분배 수단을 활용하여 공적연금만의 고유한 사회연대에 입각한 소득계층간 재분배 및 세대간 재분배의 역할을 더 이상 수행하지 않겠다고 것임.

○ 근시안적 재정안정화 방안

- 복지부의 재정안정화 계획은 연기금 고갈 시점을 늦추는 안으로 손쉬운 방법으로 연금 급여를 줄이겠다는 것일 뿐, 과다한 규모의 적립금으로 인한 거시경제 교란 요인과 기금적립금이 한꺼번에 빠져 나올 때 발생할 재정적 충격에 대한 대비책은 될 수 없음.

- 기금규모를 늘이는 재정안정화 방안은 역설적으로 연금의 재정적 지속가능성을 위협할 가능성이 높음. 과다한 적립금 규모를 적정화하고 이를 고령화의 위기에 대처하는 재정적 수단으로 활용하기 위한 발상의 전환이 포함되지 않은 근시안적 재정안정화 계획에 반대

2) 한나라당안에 대한 평가

- 노후소득보장 사각지대를 해소하고 소득비례연금으로 낸만큼 받아가는 방식

- 공적연금 소득대체율(40%, 기초 20% + 소득비례 20%)이 너무 축소

- 보험료율의 인하는 사용자가 분담하는 사회임금 일부를 축소하는 효과를 낳음.

- 부가가치세는 기초연금 재원으로 적합지 않으면 실현가능서도 희박

4. 연금제도 개혁의 원칙과 목표

○ 사회적 합의를 통한 연금개혁

- 현행 국민연금제도의 가장 큰 문제점은 제도에 대한 국민의 신뢰가 부재하다는 것임. 이를 극복하기 위해서는 연금개혁에 대한 사회적 논의의 장을 구축하여 실질적인 의미의 사회적 합의를 도출하는 단계까지 나가야 함. 정부가 먼저 안을 내놓고 이에 대해서 논의하자는 방식은 성공할 수 없으며, 사회적 합의를 허구화 시킬 뿐임.

○ 전국민의 적절한 노후소득 보장, 급여의 적절성

- 연금제도는 1차적 사회안전망으로서 전 국민의 적절한 노후소득을 보장하는 것

- 따라서 국가는 제도 적용의 보편성을 확보해야 하며, 공적제도를 통한 최소 수준 이상의 소득보장을 실현해야 함.

○ 재정적 지속가능성

- 재정적 지속가능성의 모색이 국민연금 개혁의 매우 중요한 원칙이 되어야 한다는 점에 이견이 있을 수 없음. 그러나 이는  당장의 소득대체율을 낮추고 보험료를 인상하는 손쉬운 방식이 아니라 현재와 미래의 재정적 위기요인을 종합적으로 예측하고 대응하는 근본적 개혁의 관점에서 추진해야 함.

○ 현세대를 포함한 제도 사각지대 및 급여 사각지대 해소, 급여 자격의 보편성

- 사각지대 해소는 모든 국민이 최소 수준 이상의 생활을 영위할 수 있어야 한다는 국민적 최소한(national minimum)에 근거한 것이며, 연금의 수급권은 단지 가입에 따른 급부의 권리가 아닌 시민권에 기초한 보편적 권리라는 점이 확인될 필요가 있음. 따라서 공적제도를 통해 모든 국민을 대상으로 한 기초보장이 실현되어야 함.

- 국민연금제도는 최소한의 적절한 급여를 받기 위해서는 20년 이상의 가입을 요구하고 있음. 노령의 위험은 모든 사람에게 발생하며, 경제적 위험은 특히 국민연금을 받지 못할 것으로 예상되는 저소득층에게 집중될 것으로 예상됨. 노령의 빈곤을 해결하기 위해서는 급여자격을 모든 사람에게 개방해야 함.

○ 사회경제적 환경변화에 대한 대응 및 유연한 제도정착

- 여성의 노동시장 진출확대, 비정규직의 증가 등 노동시장의 환경변화와 인구고령화 및 가족구조의 변화는 핵가족, 남성부양자, 정규직 노동자를 기반으로 설계된 기존 공적연금제도의 변화는 불가피. 이처럼 제도의 기반을 이루는 환경이 급격하게 변화하고 있는 상황에서 공적연금제도는 이에 유연하게 적응하는 방향에서 새롭게 설계되어야 함.

○ 정부의 재정지원

- 현 연금제도의 문제점을 지적하고 그에 대한 대안을 내세우는 데 있어 가장 중요한 것은 바로 국가의 재정지원임.

- 노령의 사회적 위험은 국가의 개입을 반드시 필요로 하는데, 이는 강제가입의 보험제도를 완비하는 것에서 끝나는 것이 아님. 실업과 저소득은 개인의 무능과 나태에서 기인한 것이 아니라, 사회적으로 결정됨. 따라서 실업자와 저소득자를 연금제도에 포괄하기 위해서는 국가의 재정지원이 필요

- 급여의 적절성을 확보하기 위해서도 국가의 재정지원은 필요

※ 제도개혁 원칙과 목표를 어떻게 설정할 것인가에 대한 다양한 논의가 있으며, 또한 원칙과 목표들간의 우선순위(중요도)에 대해서도 견해 차이가 존재하는 것은 사실, 그러나 중요한 점은 여기에서 제시된 원칙과 목표들은 현행 제도의 문제점 해결과 제도의 바람직한 상태를 의미하는 것으로 어느 하나도 소홀하게 취급되어서는 안 됨.

※ 先재정안정-後제도개혁의 공감대가 형성되었다는 등의 논리는 수용하기 어려움. 제도개혁에 대한 분명한 비전과 내용이 논의되고, 이에 대한 합의가 전제되는 상황에서 재정안정화를 위한 변화를 수용할 수 있으며, 동시에 장기적인 재정안정성이 확보된다는 전제하에서 사각지대 해소와 급여적절성 확보를 위한 제도개혁이 비로소 가능. 결론적으로 사각지대 해소와 재정안정성 확보는 선후의 문제가 아니라 동시에 해결하는, 그리고 달성해야 할 목표라는 점이 분명

5. 대안적 연금개혁방안

○ 사각지대 해소 및 노후소득의 적절한 보장을 위하여 다층체계의 구축

- 공적제도(현행 국민연금이 여기에 해당하는데 강제가입, 국가관리, 보편적 적용을 기본원리로 하는 제도)와 사적제도(법정퇴직금 또는 퇴직연금을 의미)를 구분

- 공적제도를 제도구성의 원리와 역할에 따라 세분화하는 다층체제로 전환

- 소득재분배 역할의 극대화를 통한 전국민의 최소수준 보장의 역할을 담당하는 1층 연금(기초연금)

- 강제가입과 소득비례(기여-급여의 연계) 원리를 기반으로 하는 장기저축의 역할을 담당하는 2층 연금(국민연금)

- 노후소득보장의 적절성 확보와 개인의 능력, 직업간 차이를 인정하는 퇴직연금, 개인연금 등의 다층체제를 구축

○ 공적연금의 보편적 적용과 전국민의 노후소득보장을 위한 기초연금의 도입

- 자영자 소득파악의 어려움, 비정규직, 소득이 불안정한 계층 등을 포괄하기 위해서는 무기여 기초연금 도입

- 재원은 기본적으로 조세방식으로 하고 보험료(소득비례 부분 축소에 따른 국민연금보험료의 잉여분), 기초연금기금(시행 초 국민연금기금의 일부를 전환하여 기초연금기금 설치) 활용

- 기초연금의 속성상 거주기록에 의해서 급여를 산정

- 기초연금의 소득대체율은 단신과 가족을 구분하여 차등적용

- 고소득층과 현행 제도에 따른 연금수급자에 대한 기초연금 급여의 제한

○ 장기적인 재정 안정성이 가능한 소득비례연금(2층 연금)

- 소득비례연금은 보험료를 재원으로 하는 사회보험제도이며, 재정적 안정성이 가능한 재정방식을 적용하는 것이 필수

- 장기적 재정안정성의 확보, 인구 고령화에 대한 대응, 후세대 부담을 고려한 재정방식의 도입이 필요

○ 적절한 수준의 노후소득보장을 위한 급여수준 설정

- 새로운 기초연금과 소득비례연금의 소득대체율의 합이 현재의 국민연금 소득대체율과 동일한 수준이 되도록 하는 것이 바람직

▣토론문

국민연금 제도개혁,

‘새로운 패러다임’으로 전환해야 한다.

남윤인순 /한국여성단체연합 상임대표

1. 1소득자 1연금 방식에서 1인 1연금 방식으로 전환하여 사각지대를 완전히 해소해야 한다.

○ 현행 연금제도에서 사실상 배제되는 여성, 장애인, 비정규직, 장기실업자 등 빈곤층의  연금권을 보장하기 위해서는 기초연금제를 도입해야 한다.

국민연금제도는 한국사회가 농업사회에서 산업사회로 가는 과도기에서 노인부양문제를 해결하기 위해 마련된 제도이다. 이 제도는 당시 사회적 상황을 반영하여 ‘남성 1인 생계부양자 모델’에 근거하고 설계되어 있다. 그러나, 결혼을 통해 가족을 구성하고 남성이 가장으로서 가족구성원에 대한 경제적 부양을 책임진다는 전제 아래 만들어진 이 제도는 수정이 불가피한 상황에 직면하고 있다. 여성의 경제활동 참가 증가, 이혼 등으로 인한 가족형태의 다양화, 독신가구 증가 등 ‘남성 1인 생계부양자 모델’이 변화하고 있는 상황에서 가족 단위의 연금 수급권이 아니라 1인 1연금제로 완전히 전환해야 한다.

현행 연금제도는 남성과 여성의 가입 및 수급조건 등 제도설계상의 차별이 없기 때문에 성 중립적이라고 볼 수 있을 것이다. 그러나 성별로 공적연금 사각지대를 구분하여 살펴보면, 성별격차는 확연하게 드러난다. 남성은 공적연금 수급자격을 유지하는 사람이 59.3%인 반면 여성은 26.8%에 불과하다. 남성의 잠재적 사각지대가 40.7% 인 반면, 여성의 잠재적 사각지대는 73.2%에 달하고 있다. 남성과 여성의 공적연금 수급여부 차이는 여성의 경제활동참여율이 남성에 비해 낮고, 불완전 취업, 무급돌봄노동 등으로 인한 구조적 배제에 기인한다.

노동자의 근로소득에 근거하여 연금 수급권이 발생하도록 설계한 것은 여성 중에서 절반 이상 가정에서 무급돌봄노동을 수행하는 여성의 조건과 상황을 반영하지 않은 것이다. 여성이 담당해 온 돌봄노동의 가치도 남성 부양자에 의해 파생되는 급여로 받게 되는데 그 수준도 매우 낮다. 파생적수급권은 개별적 수급권과 달리 결혼, 배우자 사망 등의 가족상황과 피부양자 지위에 따라 수급권이 발생하고, 이혼, 재혼 등의 피부양 관계의 청산에 따라 수급권이 소멸된다. 현 연금제도에서는 유족연금, 피부양자 가급연금 등이 해당된다.

또한, 경제활동을 하는 여성의 경우에도 임신과 출산 등 가족의 생애주기와 맞물려 노동시장에 편입함으로써 소득기간이 연금수급자격 획득을 위한 최저가입기간을 충족시키지 못해 수급자격을 획득하지 못하는 경우가 많다. 2006년 현재 노령연금 수급자 중 여성은 전체 수급자 중 31% 수준에 불과하다.

따라서 연금제도가 일정수준 이상의 노후소득을 보장하기 위해서는 현행 ‘1소득자 1연금’의 형태 대신 ‘1인 1연금’으로 전환해야 하고 그 방식이 기초연금제 도입이다.

2. 기초연금제 도입 어떻게 할 것인가?

기초연금제 도입은 사각지대를 해소하고 사회연대원리를 달성할 수 있는 정책수단이다. 특히 연금수급권을 획득하기 어려운 여성의 입장에서 보면 최소한의 노후보장을 위해 반드시 도입해야 하는 제도이다.

기초연금 도입방안에 대해 여러가지 안이 제시되고 있다. 한나라당은 기초연금 20%, 소득비례연금 20%로 지급하는 방안을 제시하고 있고, 기초연금은 조세부담으로 소득비례연금은 가입자 보험료로 하되 7%로 낮추는 안이 제시되고 있다. 그러나 소득비례연금 20%는 너무 낮고 보험료를 낮추는 것은 결국 고소득자의 부담을 낮추기 위한 방안으로 비쳐지며, 기초연금의 조세부담에 대한 대안도 조세지출 우선순위 조정 또는 조세정책 투명화를 통해서 해결하려고 하지만 비현실적인 측면이 있어 진정성이 의심된다.

또한 정부가 수정안으로 제출한 기초노령연금은 기존안에 비해 진전된 것이지만 급여수준이나 적용의 사각지대가 여전히 존재할 수 있는 한계가 있어 연금개혁의 새틀을 짜야하는 현 시점에서 보면 미흡하다.

현재 시민사회단체안에서는 기초연금 도입에 대해 기본적으로 찬성하면서 기초연금과 소득비례연금의 비율을 어느 정도로 조정할 것인지, 재원부담은 어느 정도로 할 것인지에 대한 논의가 다양하다.

우선 기초연금 도입 필요성에 대한 사회적 합의가 이루어져야 하고, 그 합의가 이루어지면 재원방안, 적용대상의 단계적 확대, 적정급여 수준 등에 대한 논의가 이루어질 수 있을 것이다. 필요성에 대한 충분한 논의가 안 된 상태에서 재원문제부터 논의하는 것은 도입하지 않겠다는 이야기로 들릴 수 있다.

베이비붐 세대가 노인기로 접어드는 시기가 얼마 남지 않았다. 더 큰 사회문제가 발생하지 않으려면 연금제도를 개혁하여 사회적 양극화를 방지해 나가야 할 것이다.

▣토론문

노후소득 보장체계 개혁방안

현 애 자 /민주노동당 국회의원

1. 국민연금 개혁의 방향: 모수적 개혁 vs 구조적 개혁

○ 2003년 국민연금 정부개정안이 발표된 이래 3년 이상 논란이 거듭되고 있음. 이 과정에서 확인된 사실은 여러 가입자단체와의 의견 조정이 필수적이라는 점과 국민연금 외부에 존재하는 사각지대 문제를 함께 다루어야 한다는 점.

○ 국회 국민연금법 개정 심의는 현행 제도에서 급여율과 보험료율만 조정하는 정부 여당의 모수적 개혁안과 이번 기회에 기초연금을 도입하자는 야당(민주노동당, 한나라당)의 구조적 개혁안이 대립하고 있음. 이미 사회적으로 국민연금 사각지대 문제가 공론화되어 있고, 보건복지부도 기초노령연금제를 제안하며 그 심각성을 인정한 상황이므로, 이번 국민연금법 개정은 구조적 개혁 과점에서 추진되어야 함.

2. 보건복지부 신개혁안(기초노령연금제) 평가

1) 공적부조제도로서 기초노령연금

○ 신개혁안이 저소득계층 노인 45%에게 월 8만원을 지급하겠다는 것은 긍정적인 일. 보건복지부 2006년 일반회계예산이 9조 7천억이고, 핵심 공적부조제도인 기초생활보장제 생계급여지출이 2조원임을 감안하면 기초노령연금 도입이 그리 작은 것은 아님.

2)기초노령연금은 공적연금의 한 층 안돼

○ 공적연금체계의 측면에서 보면 기초노령연금이 기초연금이 아니라는 사실은 분명.

○ 첫째, 기초노령연금의 급여율이 가입자 평균소득의 5%에 불과. 기초연금이 공적연금체계에서 한 층을 차지하기 위해선 민주노동당, 한나라당이 제안한 15~20% 급여율을 지녀야 함.

○ 둘째, 공적연금체계에서 기초연금은 국민연금과 2중 체계를 이루어 동일 가입자에게 두개의 급여가 동시에 지급되어야 하나 신개혁안에서 국민연금 수급자 중 기초노령연금을 받는 사람은 10%에 불과. 기초노령연금은 공적연금의 2층 체계가 아니라 공적부조제도의 한 체계.

3)공적연금 위상 허무는 급여율 40%

○ 신개혁안의 국민연금 급여율 40%은 평균가입기간을 고려하면 2030년 17%대에 불과.

○ 정부는 국민연금 급여율 인하의 근거로 퇴직연금 도입을 상정. 지금까지 퇴직금은 5인 이상 사업체에만 적용되어 왔고, 2003년 기준 전체 임금노동자의 47.9%만이 퇴직금을 받음. 5인 미만 사업장 퇴직금 적용이 2008년 이후 시행될 예정이지만 해당사업장의 영세성과 행정관리체계의 미비를 고려할 때 퇴직연금이 얼마나 실효성있게 확대적용될 지 의문. 아직 현실화되지 않았고, 검증되지도 않는 퇴직연금을 공적연금체계의 기본층으로 확정해 놓고 제도변경을 추진하는 것은 위험한 일.

3. 민주노동당 국민연금 개혁방안

1) 기본체계: 기초연금 15% + 국민연금 40%

2)국민연금 40%

○  필요보험료율 12.8% 예상 (2030년)

○ 유족연금 10%씩 상향

○  3A 이상 소득자부터 보험료 누진율 적용: 노, 사, 지역가입자 각각 1~3.5% 추가

3)기초연금 기본골격

대상	만 18세 이후 국내거주 10년 이상의 65세 이상 노인 만 18세 이상 장애인 3등급 이상 장애인
급여	완전기초연금	평균임금의 15%
	감액기초연금	- 65세 이상 노인 중 국내거주 30년 미만시 미달년수마다 0.4% 감액 - 부부일 경우 부부합산 150% - 일정소득구간인 경우 50% 감액
	*전부 감액	일정소득 이상자 (시행령에 위임)
재원	일반조세

4) 단계별 도입

○ 2008년 5%로 시작하여 매년 0.5% 포인트씩 인상. 2028년 15% 달성.

5) 최저보증제 도입 여부

○ 발제문은 기초연금의 재정 부담을 이유로 최저보증제를 개방적으로 검토할 것을 제안.

○ 최저보증연금제는 국민들의 국민연금 가입을 독려하고, 가입자의 소득 특성을 반영해 연금소득을 지원하는 장점을 지님. 단, 최저보증연금제에 따른 재원을 마련하기 위해 기초연금 수준이 낮아질 수 있으며, 제도가 다소 복잡하고, 중하위소득계층의 소득파악이 전제되어야 한다는 한계도 지님. 소득파악만 제대로 이루어진다면 나름의 효과를 지니고 있는 제도이므로 열린 자세에서 논의할 수 있을 것.

4. 하반기 국민연금 개혁 관련 제안

1) 국민연금 개혁이 계속 방치되는 것은 곤란

○ 국민연금 논란이 적절히 매듭지지 않고 방치되는 만큼 국민연금 제도에 대한 국민의 불신 커짐. 이제 정치권 및 가입자단체가 진지하게 협의하여 연금개혁을 이루어야. 이를 위해서는 정부가 가입자단체의 입장에 귀 기울이며 구조적 개혁방안을 전향적으로 수용해야.

2) 국민연금 개혁의 핵심은 사각지대

○ 지금까지 국민연금 개혁이 ‘제도 내부 가입자’의 이해관계를 중심으로 진행되어 왔음. 이제는 개혁의 초점을 제도 외부 사각지대에 두어야. 사각지대에 속한 국민들에 대한 지원방안이 마련되어야.

3) 국민연금 개혁은 결국 조세개혁으로 나아가야

<표> 한국과 OECD 조세부담률 비교
	조세부담률	사회보험부담률	국민부담율
OECD	26.8	9.5	36.3
한국	20.5	4.8	25.3
격차(금액)	6.3 (50.4조)	4.7 (37.6조)	11.0 (88조)
자료: OECD, [2006 OECD Factbook] 금액은 2005년 GDP 800조를 기준으로 계산. 2070년 한국 GDP가 불변가격 기준으로 현재보다 약 3배 증가할 것으로 예상되므로 격차금액 역시 그만큼 증가함.

○ 국민연금 개혁에서 관건은 미래 연금재정을 어떻게 마련하느냐에 있음. 근본적으로 공적재정을 더 확대하는 것 외 다른 길은 없음. 2004년 조세와 사회보험료를 합친 우리나라 국민부담율은 GDP 25.3%로 OECD평균 36.3%에 훨씬 못 미침. OECD가입국가 평균만큼만 거두었어도 일반회계 재정 50.4조원, 전체 88조원이 증대될 수 있음. 이는 한국사회 재정구조를 정상화시키는 일로, 이후 국민연금 개혁에 쏟았던 모든 에너지를 조세개혁에 두어야.