사회보험 부과징수 업무

국세청 이관에 관한 원탁토론회

• 일시 | 2006년 7월 20일(목) 오후 2~5시

• 장소 | 참여연대 2층강당

사회보험 부과징수 업무

국세청 이관에 관한 원탁토론회

• 일시 | 2006년 7월 20일(목) 오후 2~5시

• 장소 | 참여연대 2층강당

• 사회 |	이태수 한국보건복지인력개발원 원장

• 발제 |「사회보험제도의 관리운영체계(적용․징수)개편의 원칙과 방향」

류만희 상지대 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

• 토론 |	권기룡 국세청 소득파악인프라추진단 부단장

김종각 한국노총 정책본부장

배병준 보건복지부 보험정책팀장

이재훈 민주노총 정책차장

조병기 노동부 보험운영지원팀장

(이상 가나다 순)

사회보험제도의 관리운영체계(적용․징수)개편 : 원칙과 방향

류만희 / 상지대 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

목차

1. 문제제기

2. 논의의 경과

가. 참여정부 이전

나. 참여정부 이후

3. 관리운영체계 개편의 기본원칙과 방향

가. 사회보험 사각지대 해소

나. 복지정책의 확대를 위한 조세인프라 구축

다. 보험행정의 효율화

라. 신분의 안정성이 확보된 인력재편

4. 사회보험료 부과․징수 기능 개편논의 검토

가. 국세청 이관

나. 독립기관 설립

다. 특정공단 운영

5. 결 론

1. 문제제기

□ 사회보험 관리운영제도의 개편 필요성은 ‘국민의 정부’ 이전부터 지속적으로 제기되어 온 문제임. 기술적 개선을 통해 보험가입자 및 보험관리자의 편리성을 제고하는 등 부분적인 성과를 거두기도 하였음(예를 들어, 고용보험과 산재보험의 보험료 통합징수)

□ 그러나 사회보험제도의 관리운영 개편의 문제는 단순히 기능적, 기술적 개선차원에서 다루어질 문제가 아니라 향후 한국의 사회복지정책의 완성도를 높이는 데 있어서 중요한 정책과제로서 인식하고, 접근해야 할 문제임

- 4개 사회보험제도가 단기간 내 전국민을 적용대상으로 확대되었지만, 여전히 사각지대가 존재하고 있으며,

- 기초연금제도의 도입을 포함한 국민연금제도 개편 등 노후소득보장체계를 구축해야 하고,

- 사회적 양극화를 해소하고, 일을 통한 빈곤탈출을 지원하기 위한 근로소득보존세제(EITC)의 도입을 예정하고 있으며,

- 저출산․고령화사회에 대응하기 위한 노인요양보험제도, 아동수당제도의 도입을 예정하고 있는 상황임

□ 이와 같이 향후 한국의 사회복지정책은 급격한 변화를 예정하고 있으며, 이러한 변화에는 막대한 재원이 필요할 뿐만 아니라, 동시에 제도의 안정적 도입과 작동을 보장할 수 있는 조세인프라가 구축되어야 함. 그리고 그 연장선에서 사회보험관리운영체계의 개편을 논의해야 한다는 것이 기본적인 문제의식임

- 그럼에도 불구하고 정부의 입장은 여전히 보험행정의 효율화 차원에서 문제를 다루고 있음

2005년 11월 「4대 사회보험 적용․징수 효율화 방안」의 기본적 문제인식은 보험행정의 낮은 효율성을 제고하는 측면에 주목하고 있음.

□ 이하에서는 위와 같은 문제의식을 공유하기 위해 첫째, 그 동안의 사회보험관리운영체계 개편 논의 경과를 살펴보고, 둘째 사회보험관리운영체계 개편의 기본원칙을 논의함. 그리고 마지막으로 관리운영개편과정에서 쟁점으로 제기되고 있는 관리운영 주체 논의를 점검함

2. 사회보험제도 관리운영 개편 논의의 경과

가. 참여정부 이전

□ 1995년 국민복지기획단에서 4대 사회보험의 보험료 부과기준의 단일화에 대한 문제를 제기하면서 정책 이슈로 주목을 받음

- 당시 논의는 주로 보험료 부과의 형평성 도모와 징수의 효율화와 같은 기술적 제도개선 차원에서 접근함

- 한국보건사회연구원(1996)의 「사회보험관리 효율성 개선방안: 부과 및 징수체계를 중심으로」가 대표적임

□ 사회보험관리운영체계의 개편 논의가 본격적인 정책과제로 다루어진 것은 1997년 9월 노사개혁위원회의 정책과제로 선정되면서 부터임

- 노사개혁위원회의 기본구상은 장기적으로 4대 사회보험의 통합을 추진하되 단기적으로는 고용보험과 산재보험, 국민연금과 건강보험의 적용․징수통합을 추진키로 의결함(소위 2:2 통합론)

□ 1998년 2월 ‘국민의 정부’ 대통령직인수위원회는 [고용보험과 산재보험의 관리운영체계의 통합]을 100대 국정과제로 선정하여 2:2통합을 기정 사실화함

- 1998년 2월 제1기 노사정위원회 역시 고용보험과 산재보험 그리고 국민연금과 건강보험의 보험료 징수통합 방안을 강구키로 합의함

- 노동부는 1998년 4월 고용보험과 산재보험의 징수 업무를 2000년 1월부터 통합 추진키로 결정하고 [고용․산재보험 징수통합 추진기획반]을 구성하여 운영함

※2003년「고용보험및산업재해보상보험의보험료징수등에관한법률」제정, 2005년 1월 시행

□ 1998년 11월 국무총리실 산하에 [사회보험통합추진기획단]설치하고, 적용․징수체계 개선을 포함하면서 보다 광범위한 통합을 모색함

- 적용․징수분과, 급여 및 재정분과, 관리운영 및 전산분과 등 3개 분과를 구성하여 각 분과별 통합방안을 강구함

- 통합 모형<표1 참조>은 크게 부문별 통합과 완전통합론으로 구분된다. 부문별 통합은 통합 범위에 따라 세 가지로 분류됨. 완전 통합론은 통합의 형태에 따라 기능별 통합, 위험구조별 통합, 그리고 완전통합으로 구분됨

<표 1> 사회보험통합 논의 유형

구분	부문	통합형태
부문별 통합론	적용․징수․부과 업무통합	2:2통합론 1:3통합론 국세청 이관 사회보험청(공단) 대표공단위임 지역조직통합론 완전통합론
	적용․징수․자격관리 급여의 일부
	적용․징수․부과․급여통합
완전 통합론	- 적용․징수․부과․재정․기금 관리 통합 - (가칭) 사회보험공단 혹은 사회보험청 설립

□ 그러나 4대 사회보험제도의 통합에 관한 풍부한 논의는 실제 추진과정에서 이해관계와 정책방안의 대립으로 별 다른 성과를 거두지 못했고, 기획단의 논의결과를 정부에 건의하는 수준에 그침

- 당초 예정한 통합수준을 다소 낮은 단계로 축소하고 또한 추진 일정 역시 불투명한 상태가 됨

- 4대 사회보험제도의 정보연계 사업을 추진하고, 산재보험과 고용보험제도의 보험료 통합징수를 위한 실무 작업에 착수한 것이 성과라 할 수 있음

□ 사회보험관리운영체계 개편 논의가 부분적인 성과에도 불구하고 사실상 중단된 정책과제가 될 수밖에 없었던 이유는 무엇인가?

- 주무부처(보건복지부, 노동부)의 소극적 태도, 자영사업자의 소득파악 제고에 대한 확신이 없었던 국세청의 미온적 태도

- 보건복지부는 보험료 부과기준의 통일, 정보연계체제 구축

- 노동부는 징수부문 통합 대상으로 선정하고, 노동부는 고용보험과 산재보험을, 복지부는 국민연금과 의료보험을 관장부서별 징수통합을 의도

- 건강보험관리공단, 국민연금관리공단, 근로복지공단 등 에서는 징수업무의 국세청 이전에 대해 반대의견을 표명

- 징수업무와 자격 및 급여관리 업무의 이원에 따른 행정의 비효율성, 보험료 징수율 하락, 소득파악률 향상 의문 등을 이유로 지목하고 있음

- 민주노총과 한국노총은 기본적으로 찬성입장을 견지하면서, 기능적 개선과 함께 당시 5인 미만 영세사업장의 사회보험 적용확대를 주장함. 그러나 2000년에 들어서면서 사실상 반대의견을 제출함

노사관계개혁위원회 사회보험제도 개선 소위원회, 「4대 사회보험 적용 및 징수 업무 통합 각계의견」,1997. 그리고 1998년 제1기 노사정위원회의 90개 합의사항에는 4대 사회보험료의 통합징수가 포함되어 있다.

민주노총/공공연맹 전국사회보험노동조합, 「부과․징수업무 국세청 위탁논의 검토, 2001.

□ 결국, 부처이기주의, 조직이기주의가 결합된 ‘행정의 태업’으로 인하여 정책성과를 기술적 개선으로 국한하게 됨

나. 참여정부 이후

□ 시민사회단체를 중심으로 제기되 온 사회보험료 부과․징수체계 국세청 이관론이 참여정부가 들어서면서 새롭게 주목을 받음. 그 배경에는 보험행정의 효율화 수준을 넘어 자영사업자의 소득파악의 문제가 자리잡고 있음

- 99년 4월 국민연금 도시지역 자영업자 확대 적용과 건강보험 완전통합 과정에서 발생한 국민적 저항(?)과 복지정책 전반에 대한 국민적 불신을 초래한 근본적 원인이 자영사업자의 소득파악 미비에서 비롯된 것으로 파악했기 때문임

□ 참여정부 출범과 함께 「대통령직인수위원회」에서부터 2004년 까지 참여정부의 논리는 사회보험료 부과 및 징수체계 개선과 자영사업자의 소득파악 업무를 동일선상에서 파악하여 다루고 있음

- 그러나 국세청의 입장은 자영사업자의 소득자료를 보유하고 있지 않기 때문에, 과세인프라 구축이 완료되는 시점 등을 고려할 필요가 있다는 의견을 밝히면서, 중장기적 관점에서 접근이라는 미온적 반응을 보임

- 복지부 역시 자영자 소득파악을 위한 인프라가 구축되는 상황과 보험료 부과체계 개선의 보완․개선의 정도를 고려하여 결정하는 것이 필요하다는 소극적 의견을 유지함

- 한편, 국민연금관리공단 노동조합 등에서는 국세청으로 업무이관 보다는 조세제도 개혁을 통한 소득파악률 제고가 우선이라 주장. 국세청 이관에 대하여 사실상 반대의견을 제시함

- 그러나 시민사회단체 및 일부 연구자들은 지속적으로 국세청 이관에 대한 우호적 입장 또는 적어도 개편의 필요성을 제기하고 있는 상황임

□ 2005년 11월 「사회보험 적용․징수 효율화 방안」이 발표됨

- H/W보다는 4대 사회보험에 공통되는 S/W 측면에서 효율성․편의성 증진에 목표

- 기술적, 기능적 문제로 접근하고 있음. 사업주의 불만과 보험행정의 비효율성을 개선하고자 함

- 직장가입자를 중심으로 기술적 문제를 해결하는 것이 핵심이며, 바로 이 지점이 정부안의 중요한 문제점임

3. 관리운영개편의 기본원칙과 방향

가. 사회보험제도의 사각지대 해소

□ 사회보험제도의 적용대상이 확대되고 있지만, 사회적 위험의 발생 가능성이 높은 비정규직 노동자를 중심으로 사회보험제도의 사각지대가 형성되어 있다는 것이 문제임

<표 2> 4대 사회보험의 적용현황

(단위 : 천명, %)

국민연금 (2004)		건강보험		산재보험 (2004)		고용보험 (2004)
보험료 납부자	납부율 납부율은 경제활동인구대비임.	가입자수	가입률	가입자수	가입률 가입율은 전체취업자 대비임.	가입자수	가입률 가입율은 전체취업자 대비임.
13,435	64.6	47,371	100.0	10,473	46.4	7,577	37.3

자료: 취업자수는 통계청(2005.12) 고용동향. 국민연금가입자수는 국민연금관리공단 홈페이지       자료. 고용보험은 고용보험통계월보(2005.12), 산재보험은 노동부 홈페이지를 참조.

참조: 건강보험의 가입자 수(세대원 포함)는 2005년 우리 나라 전체인구 47,041천명보다 많은       것으로 나타남. 그 이유는 국외출국자도 가입자로 포함되기 때문임.

- <표 2>와 같이 사회보험 적용에서 배제된 집단이 각 제도별로 존재하고 있는데, 국민연금은 46%, 산재보험은 54%, 고용보험은 63%가 적용대상에서 제외되어 사각지대를 구성하고 있음

사회보험제도의 적용율은

- 국민연금 가입대상자 중 27.9%가 납부예외자(04), 건강보험(06년 6월 현재) 지역가입자의 23.7%가 3개월 이상 체납으로 급여수급의 제한을 받고 있어 급여의 사각지대를 구성하고 있음

□ 앞서 언급한 바와 같이 배제 집단은 사회적 위험의 발생 가능성이 높은 비정규직 노동자라는 점에서 문제가 심각하다고 할 수 있음

<표 3> 연도별 고용형태별 사회보험 적용률 (단위 : %)
구 분	정규직					비정규직
	2001	2002	2003	2004	2005	2001	2002	2003	2004	2005
국민연금	92.7	92.3	94.8	96.6	98.0	19.3	21.6	25.4	30.3	32.8
건강보험	94.8	94.6	95.8	97.3	98.3	22.2	24.9	27.8	33.0	33.4
고용보험	80.0	79.1	78.0	80.5	81.6	20.7	23.2	25.0	29.7	30.7
자료: 김유선(2005)

- 통계청의 경제활동인구부가조사 결과를 재분석한 김유선(2005)에 따르면, 비정규직의 6-70%가 사회보험 적용에서 배제된 것으로 파악하고 있음

나. 복지정책의 확대를 위한 조세인프라 구축

□ IMF 경제위기 이후 사회안전망 구축을 위해 노력한 결과 사회보험과 기초생활보장제도에서 기본적 제도의 틀은 완성되었음. 그러나 우리 사회는 사회적 양극화 심화, 저출산․고령화 문제 등 새로운 사회적 위험이 대두되고 있음

- 고령화가 가속화됨에 따라 급격한 재정지출의 증가가 예상되는 국민연금과 건강보험제도의 재정적 안정성을 확보하고, 국민연금제도 개혁과정에서 도입 가능성을 배제할 수 없는 조세방식의 기초연금제도 도입에 대비하여 재정확보의 필요성이 증대

□ 다른 한편으로는 사회적 양극화 해소와 기초생활보장제도의 내실화를 위해 정책대상자의 소득파악은 필수적인 전제임

- 소득파악을 위한 인프라 구축이 전제되지 않은 제도시행은 정책목표 달성이 어려울 뿐만 아니라 재원의 낭비를 결과

- 근로소득보존세제(EITC), 아동수당과 같이 도입이 예정된 제도의 안착과 효율적 운영을 위해서 조세인프라의 구축이 관건임

□ 우리나라의 조세수입 규모를, 경상 GDP 대비 조세수입 규모의 비율을 기준으로 보면, 2003년 25.3% 수준임. OECD 평균은 36.3%이고, OECD 아시아 평균 29.3%에도 못 미치는 수준임

□ 국세청은 정부의 세입예산 중 85.2%를 담당하고 있으므로 대표적인 조세인프라임. 06년 현재 107개 세무서, 17,353명이 근무하고 있음

<표 4> 국세청 인력현황(2006)

(단위 : 명,%)

구분	계	본청	지방청	세무서 및 기타
인원(비율)	17,353(100.0)	777(4.5)	2,719(15.7)	13,857(79.8)

자료: 국세청, 국세통계연보(2005). 국세청 홈페이지

□ 아래의 <표 5>과 같이 납세인원 중 과세인원의 비율이 미미하지만 계속 증가하고 있음

- 보수적으로 평가해도 전체납세인원 가운데 52.5%가 실질납세를 하고 48%가 세금을 납부하고 있지 않은 현실은 앞서 언급한 바 있는 막대한 재원을 조달하는 데 직접적인 장애가 될 것임

확정신고인원 가운데 장부기장자의 비율은 53.5% 수준임

- 그리고 이와 같이 실질납세 인원 비율이 낮은 이유는 여러 가지로 추정할 수 있지만, 성실납세를 강제할 수 있는 조세인프라의 미비가 주요한 원인이라 할 수 있으며, 그 만큼 시급한 과제임을 시사하는 것임

<표 5>연도별 종합소득세 납세인원

(단위 : 천명, %)

구분	2000	2001	2002	2003	2004
납세인원	3,480	3,808	4,160	4,227	4,363
과세미달추정인원	1,849	2,001	2,115	2,059	2,071
확정신고대상인원	1,630	1,806	2,045	2,168	2,291
과세인원비율	46.9	47.4	49.2	51.3	52.5

자료: 국세청, 국세통계연보(2005). 국세청 홈페이지

다. 보험행정의 효율화

□ 2005년 11월 「사회보험 적용․징수 효율화 방안」을 통해서 상당부분 개선이 이루어졌음

□ 보험료 부과기준을 통일하여 사업주가 보험료 납부의 편리성을 도모하였음. 국세와 사회보험료의 부과기준의 일원화라는 추세에 부합

- 이밖에도 보험료 징수방법을 전년도 소득을 기준으로 월별 부과고지하는 방식을 결정함

□ 사회보험제도에서 자영업자와 임금소득자간의 보험료 부담 형평성을 제고시켜, 사회보험 제도에 대한 국민의 불신과 저항을 불식시켜 제도의 완성도를 높이기에는 부족함

- 보험행정의 효율화의 범위를 ‘직장가입자’로 한정하는 근본적 원인이 비정규직 노동자와 자영사업자의 소득파악 미비임

라. 신분의 안정성이 확보된 인력재편: 사회서비스 인력 확보

□ 3개 사회보험 관련 공단에는 총 18,000여명이 종사하고 있음

- 전체인력의 85~90%가 지사에 근무하고 있으며, 45~48%의 인력이 자격관리(적용) 및 보험료 부과․징수 업무를 수행하고 있음

□ 개편과정은 또 다른 의미에서 보험행정의 효율화를 추구하는 과정임. 따라서 각 공단의 부과징수 업무 담당인력 가운데 상당수가 별도의 활용계획이 필요함

- 인력재편 및 활용을 위해 신분변동에 따른 불안을 최소화할 수 있는 제도적 장치를 강구하고, 추진하는 것이 바람직함

- 1차적으로 공단의 대국민 서비스 기능의 확충을 위한 업무 개발을 통해 인력을 재배치하는 것이 필요

<표 6> 사회보험 관리운영조직(공단)의 현황

		건강보험공단	국민연금관리공단	근로복지공단
직 원 수(명)		10,474	4,790	2,782
	본부인력	13.4%	11.9%	9.5%
	지사인력	86.6%	88.1%	90.5%
	자격, 징수업무	44.9%	48.8%	48.2%
	급여, 기타업무	55.1%	51.2%	51.8%
조직현황		1센터 11실, 6개 지역본부, 227개 지사	89개 지사, 5개 통합지원센터, 22개 상담소	6본부, 40지사, 2훈련원

자료: 각 공단 홈페이지. 정무권, 이태수, 정홍원 외 (2006), 김용하(2005)에서 재인용.

□ 사회 서비스 제공인력으로 전환배치하는 것도 하나의 방안으로 고려할 수 있음. 불충분한 사회서비스 인력을 확보하여 궁극적으로 대국민복지서비스를 제고할 수 있는 방안임

- 사회서비스는 국민소득 2만불 진입을 위한 ‘성장동력’, ‘고용친화적’, ‘취약계층친화적’ 분야로서 사회서비스 확충을 통한 일자리 창출효과가 매우 크고 국민의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 일자리

<표 7> 분야별 사회서비스 일자리 수급 현황

(단위 : 만개, %)

	계	보건의료	사회복지	보육	교육	문화	환경	공공
▪ 수 요 (A)	388	71	36	31	157	5	5	83
▪ 공 급 (B)	302	32	14	18	156	2	3	77
▪ 부 족 (A-B)	86	39	22	13	1	3	2	6
▪ 충족률 (B/A)	77.8	45.5	38.8	58.0	99.2	40.0	66.0	91.7

자료 : 기획예산처 수요조사(’06.3) 및 TF팀 연구자료 통합(’06.4).

사람입국일자리위원회(2006)에서 재인용.

- 05년 현재 수요(338만개)에 비해 공급(302만개)은 86만개 일자리 부족. 공공부문의 사회서비스 담당인력이 부족한 상황임. 2015년까지 186만개의 일자리 창출을 목표로 하고 있음

<표 8> 분야별 사회서비스 일자리 창출 목표

전 체	보건 의료	사회 복지	보 육	교 육	문 화	환 경	공 공
186만개	106만개	28만개	10만개	20만개	6만개	4만개	12만개

자료: 사람입국일자리위원회(2006).

- 공단인력을 보건의료, 사회복지, 공공부문의 수요충족원으로 활용가능성이 높음. 지사인력이 절대적으로 높기 때문에 사회서비스 전달체계의 효율성을 도모할 수도 있음

4. 사회보험료 부과․징수 기능 개편 논의 검토

□ 2005년 11월 「사회보험 적용․징수 효율화 방안」에서는 S/W 일원화가 정착된 이후 H/W의 재편을 ‘자연스럽게’ 논의할 것을 예정(?) 혹은 기대(?)하고 있음

- 부과․징수 개편은 언급한 바 있는 기본원칙을 수렴할 수 있는 구조가 가능한 체재로 개편되어야 함.  그 동안 논의된 방식은 첫째, 국세청으로 이관하는 방식, 둘째, 부과․징수를 전담하는 독립기관을 신설하는 방식, 셋째 특정 공단이 징수를 전담하여 배분하는 방식이 있음

□ 3 가지 방식 모두 보험행정의 효율화 측면에서 성과를 기대할 수 있음. 그러나 사각지대 해소, 조세인프라 구축 측면에서는 국세청 이관 방식이 가장 효과적으로 기능할 수 있음

가. 국세청 이관

□ 이 방식은 국세 및 사회보험료의 부과․징수업무를 국세청으로 일원화하여 운영하는 방식임

- 장점:

① 행정비용의 절감효과

② 사업자 및 보험가입자의 순응도가 높음

③ 상대적으로 소득파악 용이

④ 부수적 기대효과를 거둘 수 있음(기본원칙과의 정합성)

- 단점:

① 부과․징수업무와 자격관리 업무의 이원화에 따른 문제점(예, 건강보험에서 지역가입자 세대구성원 변동은 보험료 변동시 그리고 보험급여 확대시 국세청과 협의가 필요)으로 행정비용의 증가 및 보험가입자의 불편 초래

② 소득 자료를 보유하고 있지 못한 자영자(국민연금 지역가입자의 70.2%)에 대한 문제

③ 인력교류의 문제

나. 독립기관 설립

□ 부과․징수업무를 담당하는 독립기관을 가칭 ‘사회보험관리공단’으로 신설하여 운영하는 방안임

- 장점:

① 신분전환 없이 인력재배치 가능

② 자격관리 및 부과․징수업무의 통합적 관리의 효율성

- 단점:

① 소득파악의 어려움

② 사회적 순응도의 문제

③ 기본원칙과 정합성이 낮음

다. 특정 공단의 위탁

□ 이 방식은 보험료 부과징수 기능을 특정 공단에서 일괄징수토록 하는 방식임

- 장점:

① 신분전환 없이 인력재배치 가능

② 자격관리 및 부과․징수업무의 통합적 관리의 효율성

- 단점:

① 특정공단 선정의 어려움

② 소득파악의 어려움

③ 기본원칙과 정합성이 낮음

5. 결 론

□ 사회보험제도의 관리운영체계의 개편은 향후 한국 사회복지정책의 성숙도, 안정성 확보에 관건이 되는 중요한 정책 과제임

- 개편의 필요성과 기본적 원칙에 대한 이해당사자간의 인식공유가 정책집행 과정에서 중요한 동력으로 작용할 것임. 따라서 부처이기주의, 조직이기주의 관점을 극복하는 것이 필요

- 정부, 이해당사자, 공익대표 등이 참여하는 충분한 의견이 개진되고, 수렴될 수 있는 사회적 논의 기구를 설치하는 것도 방안

저출산고령화대책위원회의 산하 특별위원회 형식으로 설치도 가능.