원탁토론회

복지재정 분권화 정책의

문제점과 대안

주최_  참여자치지역운동연대

참여연대/경기북부참여연대/광주참여자치21/대구참여연대/대전참여자치시민연대/마산․창원․진해참여자치시민연대/부산참여자치시민연대/성남참여자치시민연대/여수시민협/울산참여연대/인천참여자치연대/제주참여환경연대/참여자치전북시민연대/참여와자치를위한춘천시민연대/충남참여자치지역운동연대/충북참여자치시민연대/평택참여자치시민연대/평화와참여로가는인천연대 (전국18개 단체)

일시_  2005년 11월 28일(월) 오후 2시

장소_  사회복지공동모금회 세미나실Ⅰ

토론 순서

『복지재정 분권화 대안마련을 위한 원탁토론』

○ 일시 :  2005년 11월 28일(월) 오후 2시～ 5시

○ 장소 : 사회복지공동모금회 세미나실Ⅰ

○ 참석자

❚ 사회  -  백종만 (전북대학교 사회복지학과 교수)

❚ 기조발제   『참여정부 복지재정 분권화정책의 문제점과 대안』

-  이태수 (꽃동네현도사회복지대학교 교수)

❚ 토론

고경화 / 한나라당 국회의원

권덕철 / 보건복지부 사회정책기획팀장

유동철 / 부산참여자치시민연대 사회복지보건위원회 위원

이무승 / 한국노인복지시설협회장

임성일 / 한국지방행정연구원 지방재정평가센터소장

현애자 / 민주노동당 국회의원

(이상 가나다순)

발제문

참여정부 복지재정 분권화정책의 문제와 대안

이 태 수 / 꽃동네현도사회복지대학교 교수

(재) 한국보건복지인력개발원 원장

1. 재정분권정책에 따른 지방복지재정의 현황

□ 재정분권 추진 경과

○ 정부혁신지방분권위원회(이하 “정부혁신위”)가 2003. 7. 22 국무회의시 ｢국고보조금 정비계획｣을 보고하고, 그 후속조치로 정부혁신위는 관계부처 협의와 지자체 의견청취 등의 과정을 거쳐 2004. 7. 6 국무회의에서 ｢국고보조금 정비방안｣을 최종 확정.

∙ 2004년 기준 국고보조사업 총 533개, 12조 7천억원 중 13개 부처의 149개 사업, 9,581억원을 지방으로 이양키로 결정

∙ 보건복지부 67개 사업 5,959억원, 건설교통부 7개 사업 1,331억원, 문화관광부 24개 사업 356억원, 해양수산부 16개 사업 157억원 등

○ 그 후 2004년 12월에 지방교부세법을 개정하여 분권교부세 신설

∙ 분권교부세는 내국세 총액의 0.83%로 정하고(모법에 비율 명시), 2005년부터 2009년까지 5년간 한시적으로 운용한 후 2010년부터는 보통교부세로 전환토록 함.

∙ 2005년부터 정부는 149개 이양사업에 대해 분권교부세만 교부함. 그 금액은 8,454억원으로 지방이양이 결정된 149개 사업의 예산규모 9,581억원의 88.24%임. 나머지 11.76%에 해당하는 1,127억원은 담배소비세 수입으로 충당토록 결정.

□ 사회복지분야 지방이양사업의 지자체 재원 확보 경과

○ 2005년도에 지방 이양된 사회복지사업은 67개 사업, 5,959억원으로 지방이양사업 전체(149개)에서 사업 수로는 44.9%, 금액으로는 62.2%를 차지하고 있음.

∙ 보건복지부 소관 국고보조사업 중 기초생활보장사업을 제외하면 사회복지서비스 분야 사업 1조 3천억원 중 44.6%의 사업이 지방으로 이양된 것임.

○ 분권교부세가 지방이양사업 예산규모에서 차지하는 비중인 88.24%(나머지는 담배소비세)를 복지분야의 지방 이양된 67개 사업의 예산규모 5,959억원에 단순히 적용하면, 복지분야에 할당될 분권교부세는 5,258억원일 것으로 가정할 수 있음.

○ 보건복지부의 실태조사에 의하면, ‘05년 6월말 시점에서 지방 이양된 67개 사회복지사업의 총 소요예산 1조 4,605억원중 실제로 지방자치단체가 편성한 예산은 1조 3,474억원으로 예산 부족액은 1,131억원이며 부족률은 7.7%인 것으로 나타났었음(총 소요예산과 예산편성액은 ’05년 6월말 기준, 보건복지부 국정감사제출자료).

<표 1> 2005년도 지방이양사업 예산편성 현황(복지분야 67개 사업)

(’05년 6월말 기준, 단위: 억원)

시도	총 소요액 (A)	예산편성액			부족액 (A-B)	부족률 (%)	예산편성액 대비 비율(%)
		합계(B)	분권교부세	지방비			분권교부세	지방비
합계	14,605	13,474	5,574	7,900	1,131	7.7	41.4	58.6
서울	3,238	3,137	716	2,422	97	3.0	22.8	77.2
부산	1,062	976	449	527	86	8.1	46.0	54.0
대구	685	590	312	278	95	13.9	52.9	47.1
인천	626	517	246	271	109	17.4	47.7	52.3
광주	440	425	232	192	15	3.5	54.7	45.3
대전	534	466	217	249	68	12.8	46.5	53.5
울산	253	242	100	142	11	4.4	41.4	58.6
경기	1,860	1,668	644	1,024	192	10.3	38.6	61.4
강원	661	588	257	331	74	11.1	43.7	56.3
충북	646	575	293	282	71	11.0	50.9	49.1
충남	696	664	335	329	32	4.6	50.4	49.6
전북	823	778	392	386	45	5.4	50.4	49.6
전남	861	744	397	346	117	13.6	53.4	46.6
경북	981	930	476	455	50	5.1	51.1	48.9
경남	987	920	389	532	67	6.8	42.2	57.8
제주	256	255	120	135	1	0.5	47.0	53.0
1. 총 소요액은 지자체가 67개 사업에 필요하다고 보건복지부에 보고한 금액 2. 합계 및 부족액 수치에 다소 차이가 있는 것은 반올림 과정에서 생긴 차이로 인한 것임. 자료: 보건복지부 복지정책총괄과, 국정감사제출자료(2005. 9. 21).

∙ 총 소요예산 대비 부족률이 10%를 넘는 광역자치단체는 인천, 대구, 전남, 대전, 강원, 충북, 경기의 7곳이며, 부족액이 100억원을 넘는 광역자치단체도 경기, 인천, 전남의 3곳에 이르렀었고,

∙ 또한, 재정분권 이전에는 국·시비 사업의 경우 기초자치단체는 재정부담을 하지 않았으나 재정분권 이후 기초자치단체도 재정부담을 해야 하는 관계로 기초자치단체의 재정부담이 가중되는 형편이었음.

○ 이 시기 보건복지부와 해당광역자치단체가 주최하고 (재)한국보건복지인력개발원․한국사회복지행정학회․한국사회복지협의회 등이 주관하여 2005년 4월~ 6월까지 10개 지역을 순회하며 개최한 연찬회를 통해 다음과 같은 문제점이 노출되었었음.

① 부족한 분권교부세 교부에 따른 지방재정의 악화

∙ 분권교부세 규모(교부세 총액의 0.83%)가 ‘04년 이전 수준을 감안하여 결정됨으로써 향후 복지수요의 증가분이 미반영

∙ 분권교부세 규모에 담뱃값 인상분이 제외 되었으나, 금연 확대 등으로 인하여 담배소비세 수입은 전년대비 감소

∙ 지방재정자립도가 낮은 지자체일수록 복지대상자 수는 많은 경향이므로 재정부담의 어려움 호소

② 지자체간 복지격차 및 복지수준 축소에 대한 우려

∙ 지자체의 재정자립도 차이, 지자체장 등의 복지마인드 차이, 복지담당인력의 불충분 및 기획능력의 부족 등으로 지자체간 복지격차 발생 가능성 제기

③ 복지시설 확충 기피 경향

∙ 복지시설 운영비 지방이양에 따라, 지방비 부담 증가를 우려하여 신규시설 설치 및 사회복지법인 허가, 시설 인력증원 등을 기피하는 분위기

∙ 노인장기요양보장제도 도입을 위한 노인요양시설 설치 등 새로운 제도 도입 준비를 위한 인프라 확보의 정책수단 상실 가능성

∙ '05년 개원된 신규시설에 대하여도 재정여건 등을 이유로 운영비 지원이 제한되는 사례, 조건부시설 전환시 운영비 지원 증가 우려 등

예 1) 개인시설의 법인시설 전환(운영비 지원 등 이유) 및 신규 법인 허가 신청시, 지자체의 운영비 부담 증가로 인하여, 법인 설립이 제한되는 사례(전북),

예 2) 복지시설 인력충원시 인건비 추가지출을 이유로 신규충원이 제한받는 사례, 일부지역은 법정 종사자 기준 이하인 시설에 대하여도 신규인력 충원 제한(전남),

∙ 일부 복지시설의 경우 님비시설로 인식되는 경향이 있어, 민선지자체장의 신축 기피 우려 제기

④ 복지시설 종사자 처우개선에 대한 불안감

∙ ‘05년의 경우 복지부의 시설종사자 인건비 인상권고(전년대비 5% 인상)에 따라 추경 등을 통해 인건비 인상 추진

∙ 그러나, 향후 전국적 통일기준이 제시되지 않을 경우 지자체별 인건비 등 처우개선의 차이 발생, 이에 따른 복지인력의 지자체간 이동에 따라 복지인력의 빈익빈 부익부 현상 발생 우려 제기

○ 이렇듯 사회복지사업의 예산 미확보문제가  정부 내에서 현안으로 적극적 관심 사안으로 다루고, 사회복지계를 비롯하여 시민사회진영에서 문제를 제기하자 각 지자체는 추경예산을 통해 부족 예산의 보전을 서둘렀고, 이에 현재시점에서 부족한 예산을 발생하지 않을 것으로 예상됨.

○ 그러나 애초 분권교부세규모에 있어 정부 스스로 설정한 지방이양사업의 예산규모의 88.24%밖에 되지 않는 금액으로 내려온 관계로 각 자치단체들이 예산편성을 계획성 있게 하지 못하였고  사회복지시설은 2005년 연중 내내 예산지원의 불확실성 가능성에 시달려 왔음.

∙ 문제는 향후에도 경직된 분권교부세율에 의해 확보된 재원이 평상적인 수요를 채우기 어려울 경우 올해와 같은 악순환이 반복될 수 있다는 사실이며, 나아가 미래의 폭발적인 수요 증가가 예상되는 부문에 대해서 현재대로 각 지자체의 자유의지에 맡길 경우 적절한 재원마련은 거의 이루어지지 않을 것이라고 예상된다는 것임.

2. 주요 문제점

□ 현재의 재정분권은 사회복지욕구의 증가추세에 역행하려는 시도에 의해 본질이 왜곡되어 있음.

○ 복지부가 제출한 국정감사자료에 의하면 올해 중앙정부가 책정한 분권교부세는 그동안 지방이양 대상사업에 투입된 국고금액 중 2004년도 금액을 기준으로 정해진 것임.

∙ 예산은 언제나 다음 회계연도의 예상증가분을 반영하여 결정되어야 함이 상식인데 올해의 분권예산규모를 결정하면서 작년도 보조금 규모를 기준으로 했다는 것은 상식적으로도 납득할 수 없음.

∙ 이로 인해 2005년도에 발생할 신규수요는 현재 결정된 분권교부세 규모에 전혀 반영되어 있지 않은 상태임. 특히 복지분야처럼 수요증가가 빠른 속도로 이루어지는 분야에서 미래의 수요를 반영치 않았다는 것은 치명적인 정책오류에 해당함.

○ 게다가, 작년도 기준으로 결정된 이양규모마저 분권교부세에 전액 반영된 것이 아님.

∙ 분권교부세는 내국세의 0.83%이며 금액으로는 8,454억원으로 전체 지방이양사업 규모 9,581억의 88.24%에 지나지 않음. 나머지 11.76%에 해당하는 1,127억원은 담배소비세로 충당토록 하였음.

∙ 결국 지자체가 분권교부세와 담배소비세 수입 중 1,127억원을 전액 지방이양사업에 투입해도 이는 작년도 사업규모에 불과하며, 신규수요는 모두 지자체가 자체 재정으로 마련해야 한다는 의미임.

∙ 이런 점에서 올해와 같은 부족분 발생은 이미 예고된 것이라 할 수 있음. 또한, 담배소비세는 시·군의 보통세로서 이의 수입을 어떤 용도에 지출하든 그것은 지자체가 결정할 문제이지 중앙정부가 재정분권을 시행한다는 명목으로 지방이양된 사업에 보통세 수입을 지출하라고 하는 것은 재정분권의 본래 취지에도 맞지 않음.

∙ 뿐만 아니라 담배값이 인상된다고 해서 인상된 분이 모두 시·군의 수입으로만 가는 것이 아니라 건강증진기금 부담금 등 각종 명목의 중앙정부 관할 기금 등으로도 귀속되기 때문에 담배값이 인상되면 지방정부의 세입만 느는 것이 아니라 중앙정부의 세입도 늘게 됨. 따라서 담배값 인상을 명분으로 중앙정부는 돈을 더 쓰지 않으면서 지방정부에게 특정 용도에 돈을 쓰라고 하는 것은 형평에도 어긋남.

<표 2> 지방이양된 사회복지사업 예산규모의 연평균 증가율

	평균	2001	2002	2003	2004	2005
지방이양된 67개 복지사업	20.5%	26%	22%	17%	18%	19%
내국세 증가율	연평균 8%
자료: 보건복지부, 국정감사제출자료(2005. 9. 21)를 토대로 작성

○ 올해부터 지방이양된 67개 사회복지사업의 과거 국고보조금 증가율은 2001년부터 2005년까지 연평균 20.5%였음. 현재 정해진 분권교부세는 예년의 증가율조차 반영치 않은 규모임.

∙ 뿐만 아니라 분권교부세의 기준인 내국세의 0.83%라는 수치도 그것이 어떤 객관적 근거에 의해 정해진 것인지 알려진 바가 없으며, 만일 그것이 객관적 근거에 의한 것이라면 정부는 이를 공개해야 할 것임.

□ 사회복지서비스는 재정분권의 대상이 아니라 재정집중의 대상임.

○ 현재 노인인구의 급속한 증가나 가족기능의 약화는 여러 통계지표로 확인되고 있는 바이며, 이로 인한 사회복지서비스의 수요가 빠른 속도로 증가할 것이라는 것도 주지의 사실임.

∙ 하지만, 이러한 복지욕구의 증가가 예상됨에도 불구하고 현재 우리나라의 사회복지서비스 수준은 아직도 욕구충족에 크게 미흡한 상태이며, 따라서 현 시기는 사회복지 인프라 구축에 매진해야 할 결정적 시기(critical point)임.

○ 재정책임을 지방에 주는 것은 지방정부의 실행여건이 확보된 뒤에 행해야 할 것임. 기본적으로 대부분의 지방정부가 재정자립도가 낮고 복지정책에 대한 실행의지가 미약하며 더구나 복지인프라 구축이 미약한 상태에서 지방정부에 재정책임과 공급책임을 모두 이양하는 것은 복지분야 발전에 역행하는 반(反)복지적 처사임.

∙ 사회복지서비스는 지방정부와 지역주민이 상호 협력하는 가운데 공급되어야 한다는 점에서 원칙적으로 지방분권은 올바른 방향이지만, 서비스의 공급을 지방이 책임지는 것과 그에 소요되는 재정을 지방이 책임지는 것은 다른 차원의 문제임.

∙ 서구 선진국의 예를 보아도 사회복지서비스의 공급은 지방이 책임을 지지만 그에 소요되는 재정은 중앙정부가 책임을 져 왔음. 그러나 서구 선진국에서 ‘80년대 이후 지방정부에게 재정책임의 일부를 분담코자 한 것은 사회복지서비스의 재정 규모가 높아졌고 동시에 지자체의 재정부담 능력이 충분한 가운데 이루어진 것임. 그러나 우리나라 상황에서 현재의 지방분권은 공급책임의 분권과 재정책임의 분권을 혼동한 것이며, 이러한 혼동의 이면에는 늘어나는 복지욕구에 대한 중앙정부의 재정책임을 지방에 전가하려는 의도가 개입된 것이라는 의혹을 버리기 어려운 상황임.

∙ 만일 현 정부의 지방분권 시도가 재정책임의 지방전가라는 목적에 의해 왜곡된 것이라면 이는 이미 지표상으로 확인된 인구노령화와 가족기능약화라는 객관적 추세에 대한 국가책임을 방기한 대표적인 실정(失政)임.

○ 우리나라의 현재 상황을 고려할 때 사회복지서비스 분야는 재정분권이 아니라 재정집중을 지속해야 함.

∙ 인구노령화와 가족기능 약화로 인한 복지욕구 증가가 명약관화하며, 이에 대응하기 위한 인프라 구축이 매우 시급한 현재와 같은 중차대한 시기에 문제점이 명확하게 드러난 재정분권을 지속한다는 것은 계속적인 정책 왜곡을 초래할 것임.

□ 현재의 재정분권 정책은 지방간의 복지격차와 지방 내의 부문간 격차를 더욱 확대시키는 결과를 초래할 것임

○ 현재 서울의 재정자립도는 95%에 달하나, 도의 기초자치단체는 재정자립도가 20%대에 머물고 있어 엄청난 재정규모와 자립정도상의 격차가 존재함. 따라서 재정분권은 지방간 재정여력에 따라 엄청난 복지격차를 초래할 것이며 이는 시간이 갈수록 심각해 질 것임.

○ 또한 지방자치선거에 의해 ‘복지부문의 정치화(政治化)’를 촉진시켜 주민의 욕구에 따른 행정을 유발하는 긍정성을 발휘하기보다는, 복지부문간 그리고 복지시설간 지자체에 의한 차등지원이 이루어져 동일한 지자체 내에서도 복지부문 간의 격차가 심각해 지는 부정적 효과를 발휘할 가능성이 높음.

∙ 벌써부터 내년 지방자치선거를 앞두고 표를 행사할 수 있는 노인과 장애인, 그리고 투표권이 존재하지 않는 아동과 생활시설 분야의 명암이 엇갈리고 있음.

□ 재정분권은 복지욕구 증가에 대응할 수 없음.

○ 정부가 재정분권을 시행하면서 신설한 분권교부세는 내국세의 0.83%로 정해져 그 절대금액은 내국세 증가율만큼만 인상되도록 되어 있어, 사회복지욕구의 증가속도를 결코 따라갈 수 없음.

∙ 노인인구 증가속도나 장애인 증가속도, 가족기능 변화속도 등은 향후 오랜 기간 동안 내국세 증가율을 크게 앞설 것이지만, 분권교부세는 내국세 증가율에 연동된 관계로 현재의 시스템으로는 늘어나는 복지욕구에 대응할 수 없음.

○ 현재와 같은 재정분권이 그대로 지속된다면 이는 지역간 복지격차를 악화시킬 뿐만 아니라 늘어나는 복지욕구에 대한 사회적 대응력마저 심각하게 저해할 것임.

∙ 현재와 같이 내국세 증가율에 연동된 분권교부세를 그대로 시행하는 것은 늘어나는 복지욕구에 대한 대응책임을 미래세대로 전부 떠넘기는 것으로 사회적 지속가능성을 크게 손상할 것임.

∙ 정부는 최근 당초 2007년에 시행키로 했던 노인요양보장제도의 시행시기를 2008년 7월로 연기하면서 그 주된 이유로 노인요양보장 인프라 미확충을 든 바 있음. 재정분권을 현 상태로 그대로 시행하면 노인요양보장 인프라 구축과 같은 새로운 제도 도입과 정상적 운영은 불가능해 질 수 있음.

□ 재정분권은 전면 재검토되어야 하며, 재정분권을 유지한 상태에서의 보완책은 국가책임 전가를 방치하는 미봉책에 불과함.

○ 현재 문제가 되고 있는 사회복지시설의 운영비 부족이나 지자체의 복지격차 역시 중요한 문제임에 틀림없으나 보다 중요한 본질적 문제는 늘어나는 복지욕구에 대해 국가책임에 의해 그 욕구의 해결이 이루어지지 않은 채, 국민의 복지욕구가 미충족되는 상황으로 재정분권이 작용한다는 점임.

○ 만일 정부가 지방분권이 국정지표라는 이유로 사회복지분야에서 분권교부세제를 유지한 채 부분적인 보완책으로 현재의 상황을 돌파하려 한다면 이는 문제의 본질을 정확히 보지 못한 것임.

○ 알려진 바에 의하면, 최근 정부는 관계부처들 사이의 조율을 거쳐 사회복지분야의 재정분권정책에 일부 보완을 가하는 우려했던 대응책을 마련하였음.

∙ 보완책의 구체적인 내용은 공식적으로 발표되지 않았지만,

① 분권교부세율을 0.83%에서 담배소비세 분으로 전가한 몫을 중앙정부가 전액 조달한다는 명분하에 0.11%p 증가시켜 0.94%로 상향 조정

② 장애인복지시설운영비, 노인복지시설운영비, 정신요양시설운영비 등 3개사업은 현재의 분권교부제도 하에서 재원조달의 문제점이 있으므로 0.83% 중 0.21%가 이 사업들의 재원 비중이라 보고 현행 제도틀을 유지하되 그 안에서 별도 운영을 행함. 단, 증가된 0.11%p 중 일부를 이에 할당함.

③ 현재의 분권교부세 지급 대상을 시․군․구에서 광역시․도로 함으로써 시설의 지역 주민만의 배타적 사용을 억제등의 보완책이 이루어지는 것으로 알려짐.

∙ 그러나 이러한 조치에는 다음과 같은 문제점이 있음.

① 0.11%p 가 증가하더라도 이는 이 분야 사업의 전년도 증가분만을 반영한 것이 되어 신규수요에 대한 대응은 여전히 어려워 근본적인 해결책이 아니라는 점

② 분권교부세 제도에 의하면 2010년에는 일반교부세로 환원되므로 그 이후에는 복지서비스 분야의 재정조달 책임이 완전히 지방정부에게 이전되는 것을 배제하지 않는다는 점

∙ 따라서 정부의 정책은 현재 상태의 심각성과 반복적인 발생이 가져다주는 행정낭비의 비효율성을 충분히 인지했다고 보기 어려운 근시안적인 대응책이라 평가됨.

3. 대안의 모색

1) 재정분권을 전면 재검토하여 이를 포괄보조사업으로 전환

○ 현재 재정분권의 보완책으로 분권교부세율의 상향이 예상되고 있으나, 앞서 지적한 바와 같이 이는 문제의 근본적인 해결책이 아님.

∙ 분권교부세율을 상향하더라도 이는 기본적으로 분권교부세 규모의 증가율을 복지욕구 변동과 무관한 내국세 증가율에 연동시키게 되어 인프라 구축 등 시급한 사안에 대한 대응력을 떨어뜨릴 것임.

∙ 더욱이 현재의 분권교부세 제도는 2009년까지 운영되는 한시제도로 2010년부터는 보통교부세로 전환되어 사회복지서비스에 대한 재정책임이 완전히 지방으로 이양되므로 단순히 세율을 인상하는 것은 복지서비스에 대한 국가의 재정책임 원칙에 비추어 본질적인 해결책이 아님.

○ 과거와 같은 국고보조사업으로 환원하는 것 역시 본질적인 문제해결책이 아님.

∙ 기존의 국고보조사업은 중앙정부에 의한 지방정부의 자율성 침해와 같은 문제점을 가지고 있었으며, 지방정부의 복지에 대한 책임성과 주체성을 약화시키는 계기로 작용한 바 있음.

∙ 국가의 재정책임을 강화해야 하는 것은 맞지만 이것이 복지에 대한 지방정부의 책임성을 저해하는 것이 되어서는 안 됨.

○ 따라서 복지분야의 재정분권정책이 갖는 문제점을 해결하기 위해서는 다음과 같은 원칙이 지켜져야 함.

∙ 첫째, 사회복지서비스에 대한 중앙정부의 재정책임을 명확히 할 것(재정집중)

∙ 둘째, 재정집중의 원칙을 구현하되, 사회복지서비스의 지역별 특성을 지자체 내에서 자율적으로 조정하고 기획하도록 할 것(공급분권)

∙ 셋째, 지방정부의 자율성과 책임성을 강화하되, 중앙정부의 관리체계를 효율화하여 중장기적으로 지방분권의 취지가 더욱 발현되도록 함할 것.

○ 이러한 원칙을 실현하기 위한 방안으로 복지부문에 국한된 포괄보조금(block grant)제도가 부합되는 바, 이의 도입을 적극 검토할 필요가 있음.

※ 보조금의 종류

a. 일반보조금(general grant)

; 교부금제도와 같음

b. 포괄보조금(block grant)

; 일정 분야에 대해 중앙정부의 재원을 포괄적으로 지방정부에 할당하고 세부적인

사업집행에 대한 지방정부의 자율성을 인정하는 제도

c. 특별보조금(specific grant)

; 현재의 분권교부세제도에 해당.

d. 개별보조금(categorial grant)

; 현재의 국고보조금제도와 같음.

∙ 포괄보조금의 도입을 위해서는 현재 지방 이양된 사회복지사업뿐만 아니라 국고보조사업으로 남아 있는 사회복지사업까지 전반적으로 재검토해야 함.

∙ 포괄보조금의 도입은 일정한 준비가 필요하므로 단기적으로는 현재 지방이양된 사업을 국고보조사업으로 환원하고, 기존 국고보조사업의 문제점을 극복할 수 있는 대안 마련의 차원에서 포괄보조금 제도의 운영방안을 수립한 뒤 이를 시행해 나감.

2) 공급책임의 분권과 재정책임의 분권을 명확히 구분하여 복지분야의 지방분권의 의의를 살릴 수 있는 적절한 관리체계 구축

○ 사회복지서비스의 제공을 지방정부와 그 관할지역의 주민이 책임지는 것과 그에 소요되는 재정을 책임지는 것을 분명히 구분하여 ‘공급분권-재정집중’의 원칙을 수립, 복지분야 지방분권의 본질을 살려야 함.

○ 이미 사회복지사업법의 개정으로 지역사회복지의 강화를 위한 법적 근거(사회복지서비스 제공에 관한 장 신설, 재가복지에 관한 장 신설, 지역사회복지협의체 설치에 관한 조항 신설 등)는 마련되어 있으며 이를 위한 중앙정부의 역할과 책임이 더욱 요구되고 있음.

○ 기존에 개정된 법률 시행에만 충실해도 지역사회복지의 강화는 상당 정도로 이룰 수 있는데도 불구하고 중앙정부는 그동안 법률과 시행령 및 시행규칙만 개정해 놓고 그 외 어떠한 구체적 방침도 내놓지 않고 있는 상황임.

○ 지방의 참여를 유도할 수 있는 방안의 구축과 함께 공급분권-재정집중이 가능할 수 있는 관리체계를 구축하도록 해야 함.

3) 결론적으로 다음과 같은 해결책을 제시하는 바임.

○ 첫째, 2010년에 일반교부세로 편입되는 현재의 분권교부세제의 틀에 복지서비스를 가두어서는 안된다는 인식을 전제로 복지부문을 별도의 포괄보조금(block grant)으로 운영하여 재원조달의 책임은 중앙정부가, 서비스 공급의 자율성은 지방정부가 행하는 체제로 재조정함.

○ 둘째, 이때 포괄보조금으로 묶어 운영할 사업과 국고보조금으로 남는 사업은 원천적으로 다시 재분류함.

○ 셋째, 포괄보조금의 시행에 맞는 지방자치단체에 대한 평가기준과 사후 보상체계를 개발하여 지자체의 복지정책 기획력과 집행력을 전반적으로 향상시켜 나감.

○ 넷째, 이를 위해 단기적으로 현재의 지방이양사업들을 국고보조금으로 환원시켜 더 이상의 혼란을 방지함.

토론문1

참여정부 복지재정 분권화정책의 문제와 대안

한나라당 고 경 화 국회의원

□ 보건복지 지방이양사업 재원으로 중앙에서 지방으로 배분된 올해 분권교부세 총액은 작년(2004년) 국고보조액(6,048억원) 대비 약 7.8%(약 474억원)정도 감액된 약 5,574억원으로, 이로 인해 지방정부의 사업비가 약 1,131억원 정도 부족하게 됨에 따라 보건복지분야 지방이양사업의 추진에 적신호가 켜졌다.

■ 지방이양 배경 및 현황: 총 149개 지방이양사업 중 보건복지분야가 총 67개(약 45%)로 가장 많은 비중 차지

- 올해부터 노무현 정부의 지방분권화정책에 따라 중앙정부의 국고보조사업으로 운영되던 보건복지사업 중 상당부분이 지방으로 이양되었다. 보건복지분야 지방이양대상 사업수는 총 67개(약 5,958억원)로, 정부 전체 지방이양대상사업(총 149개, 9,581억원)의 약 45%(국고보조 금액기준은 약 62.2%)에나 이른다(〔그림 1〕 참조).

〔그림 1〕부처별 지방이양사업 현황

■ 보건복지분야 지방이양사업 예산편성 현황: 전년대비 7.8% 감액, 예산확보 92.3%, 1,131억원 사업비 부족

- 보건복지부로부터 제출받은 국정감사 자료를 분석해 본 결과, 지방이양사업 재원으로 실제 국가로부터 배분된 2005년 분권교부세액은 약 5,574억원으로, 이는 작년(2004년) 국고보조액(6,048억원)보다도 훨씬 적은 액수(약 7.8%(약 474억원) 감액)인 것으로 나타났다. 이로 인해 지방비가 작년에 비해 크게 늘어났음(31.4%↑)에도 불구하고, 분권교부세와 지방비(약 7,900억원)를 포함한 올해 보건복지분야 지방이양사업 총 예산편성액은 약 1조 3,474억원으로, 지자체가 보고한 총 예상소요액(1조 4,605억원)과 대비해 볼 때 예산확보율은 92.3%로, 약 1,131억원 정도가 부족한 것으로 나타났다. 특히 노인분야의 예산확보율이 90.2%(약 463억원 부족)로 저조하여 향후 정부가 추진하고자 하는 노인요양보험사업에도 차질이 빚어질 것으로 예상된다(아래〈표 1〉참조).

〈표 1〉2005년도 보건복지분야 지방이양사업 예산편성 현황

(단위 : 억원)
	2004년 예산			2005년 예산				국비 증가율 [(d-a)/a]	예산 확보율 (c/b)	예산 부족액 (c-b)
	합계	국비 (a)	지방비	총소요액 (b)	예산편성액
					합계(c)	분권교부세(d)	지방비
총계	12,062	6,048	6,014	14,605	13,474	5,574	7,900	-7.8%	92.3%	- 1,131
노 인 분야	3,499	1,611	1,888	4,708	4,245	1,572	2,673	-2.4%	90.2%	- 463
장애인 분야	3,625	1,816	1,809	4,320	4,037	1,643	2,394	-9.5%	93.4%	- 283
아 동 분야	1,588	974	614	1,997	1,838	908	931	-6.8%	92.0%	- 159
그 외 (노숙인보호 등 17개분야)	3,351	1,647	1,704	3,581	3,354	1,452	1,902	-11.8%	93.7%	- 227
자료 : 보건복지부 2005년 국정감사 제출자료 재정리(2005년 6월 기준)

■ 시․군․구별 예산확보 현황 - 총 예상소요액 충족 지자체 15% 불과, 10곳 중 1곳은 예산확보율 80% 미만

- 시․군․구별로 자치단체 예산확보 현황을 살펴본 결과, 총 234개 자치단체 중 23개(약 9.8%) 자치단체들이 80% 미만의 저조한 예산확보율을 보였으며(10곳 중 1곳은 예산확보율 80% 미만), 100% 예산확보율을 보인 곳은 36곳(15.4%)에 불과한 것으로 나타났다(아래〈표 2〉참조). 더욱이 가장 낮은 곳 37.3%에서 67.9%까지 70% 미만의 저조한 예산확보율을 보이는 자지단체도 7곳으로 나타나, 보건복지분야 지방이양 사업 추진에 있어 지역별 편차가 발생할 가능성이 높을 것으로 보인다.

〈표 2〉시․군․구별 예산확보 현황

예산확보율	시․군․구		시		군		구
	계	%	소계	%	소계	%	소계	%
80%미만	23	9.8	4	5.2	15	17.1	4	5.7
80-85%미만	19	8.1	7	9.1	8	9.1	4	5.8
85-90%미만	34	14.5	10	13.0	10	11.4	14	20.3
90-95%미만	50	21.4	25	32.5	5	5.7	20	29.0
95-100%미만	72	30.8	21	27.3	33	37.5	18	26.1
100%	36	15.4	10	13.0	17	19.3	9	13.0
계	234	100	77	100	88	100	69	100
자료 : 보건복지부 2005년 국정감사 제출자료 재정리(2005년 6월 기준)

■ 사업별 예산확보 현황

- 총 69개 지방이양사업 중 예산확보가 100% 이루어진 사업은 6개 불과

- 특히 「노인복지회관신축사업」 예산확보율은 46.7%로 가장 저조

□ 한편, 보건복지 지방이양사업별로 예산확보 현황을 살펴보면, 총 69개 사업 중 예산확보가 100% 이루어진 사업은 6개에 불과, 예산확보율이 90%에도 미치지 못하는 복지사업도 8개로 나타났다(〈표 3〉참조). 지방이양사업 중에서도 「노인복지회관 신축사업」의 경우 예산확보율이 46.7%로 가장 낮게 나타났고, 그 다음 「재가노인복지시설 개보수 사업」 또한 예산확보율이 79.4%로 매우 낮게 나타났다(〈표 4〉참조).

〈표 3〉지방이양사업별 예산확보 현황

예산확보율	노인	장애인	기타	계
45-50%미만	1	-	-	1
75-80%미만	1	-	-	1
80-85%미만	-	2	1	3
85-90%미만	-	2	1	3
90-95%미만	4	4	14	24
95-100%미만	7	13	11	31
100%	-	3	3	6
계	13	24	30	69
자료 : 보건복지부 2005년 국정감사 제출자료 재정리(2005년 6월 기준)

〈표 4〉지방이양사업별 예산확보 현황(예산확보율 90% 미만 사업)

분 야	단위사업명	예산확보율(%)
노인	노인복지회관 신축	46.7
노인	재가노인복지시설 개보수	79.4
장애인	장애인지역사회재활시설차량지원	82.7
장애인	공동생활가정 운영	84.2
기타	사회복지시설공익요원인건비	84.8
장애인	장애인생활시설 치과유니트	88.7
장애인	장애인복지관 기능보강	89.1
아동	가정위탁양육지원	89.1
자료 : 보건복지부 2005년 국정감사 제출자료 재정리(2005년 6월 기준)

■ 지방이양사업 추진 예산확보 차질의 주요 원인 : 현실성 떨어지는 재원 산정 및 배분 방식

- 이처럼 보건복지분야 지방이양사업 추진에 있어 예산확보에 차질을 보이고 있는 것은, 당초 지방이양사업의 주요 재원인 분권교부세를, 정부가 물가인상이나 중장기적인 적정 재정수요 등을 충분히 고려하지 않은 채 지난 5년간 평균보조금 규모를 기준으로 산정하고, 지방이양사업에 소요되는 재원의 일정 부분을 담배소비세 인상분의 일부로 충당하도록 함으로써, 실제 정부가 지방이양대상 사업비의 충당 몫 상당부분을 지방자치단체로 전가했기 때문이다. 이로 인해 지자체장의 복지마인드, 복지수요자수, 님비현상 등에 따라 지자체별 혹은 사업별로 예산확보에 편차가 발생할 수 밖에 없는 실정이다.

■ 보건복지분야 지방이양에 따라 각종 부작용 발생

- 보건복지부로부터 제출받은 “지자체 지방이양 현장점검 조사결과”에 따르면, 벌써부터 예산부족에 따른 사업 추진의 어려움, 타 지역 복지대상자 기피 현상, 기존사업 확대 및 신규사업 실시 기피 현상, 종사자 배치인력 하향조정, 지역간 보건복지서비스의 불균형 등 지방이양에 따른 각종 부작용 현상들이 발생하고 있는 것으로 나타났다(*2005년 국정감사 정책자료집 「보건복지사업 지방이양 현황과 문제점」 별첨 참조, 고경화 의원 홈페이지()). 특히 지역간 불균형 문제는 복지수요자의 입장에서 빈곤, 실업, 질병 등의 사회적 위험에 따라 생계방식의 어려움에 직면할 뿐 아니라 거주지역의 위치에 따라 불평등한 토대위에 살아갈 수 밖에 없게 되어 ‘이중의 불평등’을 경험하게 하는 결과를 낳게 될 것이다.

www.kokh.net

■ 최근 제시한 정부 대책은 임시 미봉책에 불과, 2010년부터는 더욱 문제 심화

-  2005년 11월 22일 행정자치부가 발표한 바에 따르면, 지방이양 된 사회복지시설에 대하여 이달 안에 365억원을 지방교부세로 추가 지원하고, 내년부터는 분권교부세율을 0.11%p 상향조정하여 매년 1,180억원 이상을 노인, 장애인복지시설 및 정신요양시설 등에 지원할 예정이라고 한다. 그러나 이는 ‘언발에 오줌누기식’으로 임시 미봉책에 불과, 현재 나타나고 있는 각종 부작용 현상들을 막을 수 있는 근본적인 대책은 될 수 없다. 특히, 2010년 분권교부세마저 폐지되고 보통교부세로 편입될 경우, 예산투자 우선순위에 있어 선거전략상 가시적 효과가 큰 사업, 예를 들어 지방축제나 도로포장 같은 지역개발 사업에 복지사업이 밀려날 가능성도 배제할 수 없다.

대상사업(8개) : 노인시설운영, 장애인생활시설운영, 정신요양시설운영, 재가노인복지시설운영, 장애인복지관운영, 장애인직접재활시설운영, 아동시설운영, 사회복지관운영

■ 향후 방향

1) 급격하게 추진된 보건복지부문 재정분권에 대한 전면적인 재검토 필요

⇒ 문제가 심각한 사업에 대해 국고보조로의 환원 검토

※ 국고보조금제도는 특정 행정서비스의 일정 수준 확보, 국가의 통합적인 시책 추진, 신규사업의 보급과 장려, 특수재정수요에의 대응 및 사업위탁에 대한 사업비 보전과 같은 중요한 존재의 의의를 지니고 있음. 설령 지방의 고유사무적 성격이 있는 국고보조금 사업이라 하더라도 행정서비스의 균형적․통일적 보장과 재정력 격차해소를 위해 국가지원이 불가피하다고 인정되는 때에는 국가가 계속 지원하도록 할 필요가 있음.

2) 지방이양사업의 재원마련 및 분권교부세 산정기준 방식의 개편

⇒ 분권교부세는 신규사업 및 신규 시설 수, 중장기적 복지계획, 종사자수 및 종사자 처우개선 등을 반영, 지자체의 자율과 재량의 확대를 실질적으로 담보해줄 수 있는 수준이어야 함. 이를 위해 복지서비스 운영에 따른 각 시설 및 사업별로 기준재정수요를 합리적으로 산정하는 노력 필요

3) 지역사회복지계획 수립에 따른 예산 책정 및 모니터링 체계 구축

⇒ 이를 위해 지역사회복지협의체 구성․운영 내실화, 지자체가 지역계획을 체계적으로 수립․집행할 수 있는 매뉴얼 개발 및 지자체 공무원 교육 내실화 등 필요

⇒ 모니터링을 통해 지자체 평가 실시, 차등적 인센티브 제공

4) 복지 대상자들이 많은 지역에 대한 별도의 지원 대책 마련 등 지방이양에 따른 부작용을 최소화할 수 있는 다양한 보완책도 함께 필요

⇒ 스웨덴의 경우 1993년 교육, 의료, 사회보장 등에 지급하여 왔던 특정보조금을 폐지하는 대신, 인구밀도, 날씨, 주민의 연령 등을 감안한 광의의 포괄보조금(우리나라 지방교부세와 같은 성격)을 도입하였으나, 1996년에 다시 수정, 지역간 재정력의 격차를 “수평적 보조금”을 통하여 크게 완화하는 요소를 배분 공식에 반영하였음.

■ 발제자께서 제시한 해결책(포괄보조금 도입)에 대한 의견

○ 포괄보조금에 대한 명확한 이해 및 다양한 모형 적용 필요

- 유사사업을 통합하되 통계적 지표에 따라 관련재원을 배분하는가, 아니면 여전히 국고보조금의 배분방식을 따르면서 유사사업을 통합하는가에 따라 통합의 성격이 크게 달라짐.

① 유사사업을 통합하더라도 기존의 개별 보조금 대상사업을 그대로 두고 단가도 개별적으로 계산하되, 일단 편성이 되고 나면 집행 단계에서는 사업간 전용을 가능하게 하는 방안 : ‘통합보조금’

(장점) 유사한 항목간의 전용이 바람직한데도 국고보조금이 경직적으로 이용되어 자원의 낭비가 발생하는 현재 국고보조금 제도의 단점 보완 가능 (국고보조금 사업비 집행의 유연성 제고)

(단점) 상당히 구체적인 실행계획(일명 “맞춤식 국고보조금”)을 세우고 운영하는 데에 따르는 행정비용은 피할 수 없고, 경우에 따라서는 보다 많은 행정비용이 들 수도 있음.

미국의 통합보조금 방식의 경우 여러 사업을 묶어서 사전에 항목 간 전용의 필요성을 신청 받고, 이러한 계획을 각 지방정부별로 심사한 후, 승인 이후에는 사업성과를 면밀히 감사하는 것으로 되어 있음.

② 반면, 유사사업을 통합하되 관련 보조금액을 계산할 때 개별사업들의 단가를 개별적으로 산정하지 않고 몇 개의 통계지표를 바탕으로 총괄적인 보조 금액을 결정하고 배분 또한 통계지료를 이용할 경우 : ‘포괄보조금’

(장점) 지방의 자율성을 최대화할 수 있음.

(단점) 첫째, 포괄보조금 액수 또한 산정기준 방식이 어떠냐에 따라 현재 분권교부세 산정기준 방식이 안고 있는 문제를 똑같이 발생시킬 가능성이 있다는 점 (예를 들어, 물가인상이나 중장기적인 적정 재정수요 등을 충분히 고려하지 않는 등)

⇒ 포괄보조금이 제대로 성공하기 위해서는 어떻게 통합된 사업에 대한 보조금이 결정되며, 지원기준과 심사기준이 무엇인가가 문제의 핵심이라고 할 수 있음.

둘째, 세부적인 사업집행에 대한 권한이 지금과 같이 지방정부로 넘어가기 때문에 지자체의 복지인식과 의지에 따라 복지사업간(노인-장애인 간, 노인-아동 간 등) 불균형 발생 문제는 여전히 남아 있을 수 있다는 점

- 미국의 경우 국고보조금을 포괄보조금으로 전환하려는 노력과 함께 통합보조금 또한 확대하고자 하는 움직임이 있으며, 일본의 경우도 최근 건설성과 농림성을 중심으로 통합보조금이 도입되고 있음.

미국의 경우 프로그램별로 주정부에 대해 사업별로 정률보조금을 지원하는 방식에서 주정부가 복지프로그램의 내용과 규모 등을 정할 수 있는 포괄보조금 지원방식으로 변화시켰다.

○ 포괄보조금 방식 도입 시 사전 준비 철저

- 좀 더 깊이 있게 국가별 복지부문 재원 조달방식에 대한 비교자료가 함께 제시되고, 각 재원조달방식 별로 장단점에 대해 살펴본 후, 한국 실정에 맞는 대안을 모색하는 것이 바람직

⇒ 국가의 경제성장 및 소득증가, 행정의 기본수요 충족상태, 지방자치단체의 재정관리 능력 및 책임성 등 제반 여건이 다 함께 성숙되어야 할 것임.

- 재정사용 편식현상을 막기 위한 감시․감독․평가 장치 필요

⇒ 포괄보조가 지방의 자율성 제고를 위해 도입되지만, 현재로서는 그것을 운영하는 지방자치단체가 자신의 행정적, 정치적 편이를 위한 목적으로 남용할 가능성이 많음. 지방의 자율성이라는 ‘캐치 프레이즈(catch phrase)'에 지나치게 집착할 경우 우리의 현실과 동떨어진, 본래의 정부 정책 목표와 상이한 결과가 발생할 수도 있음.

⇒ 일본과 미국, 그리고 북유럽 국가들에서 이러한 국고보조금의 정리 작업을 추진하고 있기 때문에 선진 외국의 사례로부터 선진 감사 기법을 도입하는 방안을 적극적으로 검토

토론문2

참여정부 복지재정 분권화정책의 문제와 대안 토론자료

이 무 승 / 한국노인복지시설협회장

□ 이번 참여연대에서 개최한 복지재정 분권화 대안마련을 위한 원탁토론회는 최근 사회복지계에서 가장 관심사로 대두되고 있는 사안이라 매우 시의 적절한 주제라고 생각되어 사회복지계를 대표해서 깊이 감사드립니다. 그리고 이태수 한국보건복지인력개발원장이 발제한 내용이 깊이 있는 현장실태 분석을 통하여 문제점을 도출하였고 현실성 있는 대안을 제시한데 대하여 전반적으로 동의를 하면서 우리 사회복지시설분야에서 제기되고 있는 몇 가지 문제 사안에 대하여 논의하고자 한다.

1. 정부혁신지방분권위원회의「지방분권 로드맵」에 따라 재정이양과 연계한 중앙권한의 획기적 지방이양이 추진되는 과정에서 개혁이라는 명분을 앞세워 보건복지 분야 67개 사업의 경우 이해관계가 있는 보건복지부와 지방자치단체는 물론 사회복지계의 의견수렴 없이 일방적이고 밀어붙이기 식으로 비전문가 집단에 의해 획일적으로 지방이양사업을 선정하여 사회복지현장을 당혹스럽게 하고 있다. 특히, 보건복지 분야의 지방이양사업이 어떤 문제가 있는지, 문제를 보완할 필요가 있는지, 무엇이 어떻게 보완·개선되어야 하는지에 대한 사전 검토가 없이 이양되었다는데 문제의 심각성이 있다.

2. 지방이양사업의 재원인 분권교부세는 규모와 배분기준에 있어 현장에서 수용하기 어려운 내용으로 설계되었다. 2005년도 기초자치단체에 배정된 교부세액 산정이 2004년 예산을 기준으로 하고 그 중 11.8%를 지방세인 담배소비세 인상분을 활용하도록 하고 있어, 올해 교부세액이 전년도에 비해 오히려 줄어드는 실수를 범한 것이다. 이는 신규사업의 실시를 축소하거나 기존 사업의 단위비용을 줄여, 지방자치단체와 관련 사회복지현장의 문제제기를 촉발하는 주요한 원인이 되고 있다. 따라서 지방자치단체에 사회복지 권한의 확대라는 측면보다 중앙의 책임을 전가하고 있어 사회복지계의 반발을 사고 있다.

3. 대부분의 기초자치단체에서는 의회와 집행부가 사회복지에 대한 의식을 갖고, 민관의 의사소통 구조가 마련되는 등 기본적인 사회복지에 대한 기초준비가 이루어지지 못하고 있다. 일부 특별시·광역시를 제외한 다수의 기초자치단체는 사회복지사업을 종합기획 할 여건이 미흡하고, 사회복지 주체 간 협력 경험과 수평적 의사소통 구조가 미흡한 상태에서 지방이양은 오히려 복지수준의 저하를 초래하고 있다.

4. 이러한 제도를 조속히 보완해야 한다는 현장의 목소리가 비등한데도 불구하고 지난 국무회의에서 사회복지분야의 지방이양사업에 대한 문제점을 논의하는 과정에서도 시행 1년도 지나지 않았다는 이유로 묵살되었다는 소문이 흘러나오고 있다. 이것이 사실이라면 참여정부의 사회복지에 대한 의지를 의심하지 않을 수 없다.

5. 선진국에서도 그 유래를 찾아보기 어려울 정도로 빠르게 진행되고 있는 고령화 사회에 발 빠르게 대응하기 위하여 노인요양보장제도의 조기도입을 앞두고 정부는 집중적인 인프라 확충을 계획하고 있는데, 재정력과 인프라가 취약한 기초자치단체는 운영비 부담을 예상하여 신규시설 설치를 기피하고 있으므로, 정부 정책 추진에 차질이 예상되고 있다.

6. 최근 광역지방자치단체장 협의회에서도 사회복지분야의 지방이양을 반대한다는 입장을 밝혔고, 지난 10월20일 전국의 사회복지인들 일만 여명이 여의도 광장에서 집회를 갖고 사회복지분야의 지방이양을 규탄하였다. 그렇다면 참여정부는 누구를 위한 사회복지분야의 지방이양인가를 묻고 싶다.

□ 아울러 사회복지분야의 지방이양 중 가장 문제가 심각한 사회복지시설운영분야에서 제기되고 있는 현안사항 해결을 위한 몇 가지 대안을 제시하고자 한다.

1. 사회복지분야의 이해관계 집단이 일방적이고 검증되지 않은 지방이양정책에 대하여 모두 반대하는 상황에서 정부는 무엇을 어떻게 개선해야 하는지 고민해야 한다. 지방분권은 정부·국민 모두가 지지하는 가치이며, 사회복지서비스는 국민의 가장 가까운 곳에서 제공되어야 한다는 기본원칙은 누구나 동의하고 있다. 그러나 지방자치단체의 현재 여건으로는 정책의 본래 취지달성이 곤란할 것이므로 사회복지부문의 지방이양은 국가책임주의에 걸맞게 즉각 국고보조사업으로 환원하여 사회복지서비스의 성장 수준이 유지될 수 있는 적절한 규모의 재원 마련, 지방의 사회복지 인프라 수준과 자치 역량을 고려하여 사회복지의 지역별 불균형 해소를 가능하게 하는 배분방법의 설계, 중앙정부-광역자치단체-기초자치단체간의 책임범위 및 방식의 재설정이 이루어진 후에 점진적으로 지방이양을 검토하는 방안을 제안한다.

2. 사회복지시설서비스는 형평성과 보편성에 의거, 전국이 동일한 기준으로 서비스를 제공하여야 하나 지방이양 결과 지자체의 재정자립도나 관심도에 따라 사회복지시설종사자의 보수격차가 심화되고 있어 인적서비스의 주체인 시설종사자의 사기를 저하시키고 있다. 따라서 이를 해결하기 위한 방안으로 사회복지시설종사자 보수규정의 법제화를 제안한다.

○ 전국 4,646개소 사회복지시설의 44,332명 시설종사자에 대한 인건비 보조기준이 보건복지부에서 지침형식으로 매년 시달되어 지방자치단체 서 각 시설에 보조하고 있음.

○ 일부 시설은 당해 시설관리부서별로 인건비보조기준을 마련하여 자치단체에 시달하고 있어 별도의 다른 기준을 적용하는 사례도 있음.

○ ’05년에는 사회복지시설운영의 지방이양으로 보건복지부에서 권장형식의 인건비 보조기준을 시달하여 자치단체별로 차등이 더욱 심화되고 있음.

○ 또한 자치단체의 재정력에 따라 특별수당의 지급도 차등이 심하여 사회복지시설 종사자들의 분만이 상당히 표출되고 있음.

3. 정부가 재정분권을 시행하면서 신설한 분권교부세는 내국세의 증가율과 연동되어 재원증가율이 노인인구와 장애인 증가속도, 저출산대책 등 사회복지수요의 증가속도를 결코 따라갈 수 없으므로 가칭 「사회복지세」의 목적세 신설을 제안한다.

토론문3

“참여정부 복지재정 분권화정책의 문제와 대안”에 대한 논평

임성일 / 한국지방행정연구원

1. 총평

□ 본 논문은 최근 들어 중요한 정책적 쟁점이 되고 있는 사안(복지부문의 재정분권에 따른 파급효과)에 대해 객관적 시각에서 문제의 실상을 진단하고 그 해결 차원에서 비교적 합리적인 정책대안을 모색하고 있는 좋은 발표문이라고 생각함

□ 본 논문은 특히, 다음의 관점에서 합리적이고 유익한 내용을 담고 있음

- 문제 발생의 배경 및 요인에 대한 객관적 진단

- 분권교부세의 기능과 역할 미흡에 대한 객관적 지적

- 복지부문의 재정분권과 관련하여 예상되는 사회현상 및 문제:

ㆍ자치단체간 복지격차 발생 가능성

ㆍ복지시설확충 기피현상 등

- 비교적 합리적인 정책대안의 제시(예: 포괄보조금제도 운영 등)

□ 다만, 정책대안의 제시에 있어서 보다 심층적이고 구체적인 비교분석 결과에 입각한 실천 대안들이 제시되지 못한 점과 복지재정 분권정책이 지니는 문제점의 해결을 위한 원칙이 정교하게 제시되지 못하는 아쉬움이 있음

2. 세부 논평

□ 일반적으로 복지서비스에 대한 수요와 공급은 경제성장 및 소득증가와 더불어 질과 양 측면에서 팽창하는 특성을 보이며, 그것은 각국이 직면하는 환경과 경제 성장(소득 수준)의 단계에 따라 다양한 차이를 보임

- 우리나라의 경우 소득수준 1만불을 넘어선 현 단계에서 사회복지ㆍ보건부문의 수요는 급격히 팽창하는 추세이고 이 과정에서 향후 우리사회가 선택, 제시해야할 복지서비스에 대한 미시/거시적(micro/macro) 전략을 구상해야 하는 중요한 기로에 처해 있음

- 이러한 상황에서 이 문제를 둘러싼 사회 각계 각층의 인식(시각)과 재정부담의사 및 능력 등에 있어서 다양성과 차별성이 부각, 존재하고 있음

* 정치적 의사결정과 경제적 부담간의 괴리 문제 조화(사회 공감대 구축의 중요성과 필요성 제기)

□ 현재의 단계에서 예상해 볼 때 복지재정(복지서비스)의 수요는 경제성장률, 물가상승률, 기타 재정분야의 성장률에 비해 상대적으로 높은 성장 추이를 보일 것이 거의 불가피해 보임(실질적 중요성, 정치적 선호, 대중적 요구 등)

□ 일반적으로 복지서비스에 대한 구체적 수요와 관련 재정부담의 수준은 소득계층, 연령계층, 지역특성 등에 따라 상당한 차이를 보이며, 현실적으로는 지방자치단체에 따라 상당한 격차를 보이고 있음

- 특히, 지방 및 지역 단위에서 제공되는 복지서비스는 자치단체의 재정력(fiscal      capacity), 자치단체장의 인식과 마인드(정치적 popularity 포함), 지역의 인구 및 소득특성을 반영하는 행정서비스 우선순위(priority) 등에 의해 차이가 발생하고 있음

* 지역간 차이(격차)의 존재는 어떤 의미에서 자연적 현상이라 할 수 있지만, 만일 그러한 격차가 기본적인 복지서비스의 공급을 둘러싸고 발생한다면 그것은 중대한 사회문제로 규정될 수밖에 없음

* 금년 후반에 불거진 지방자치단체의 복지재정 부담문제는 바로 이에 근접하는 사례라 할 수 있음

□ 이와 같은 문제점 외에도 복지부문의 적극적인 재정분권은 특정지역의 주민 내지 자치단체가 인접 자치단체의 복지서비스에 재정을 부담하지 않고 “무임승차하는 문제(free rider)”를 초래하여 경제적 효율과 사회 정책적 효과를 떨어뜨릴 가능성이 있음

- 무임승차현상이 예상되는 상황에서는 복지서비스에 대해 매우 적극적인 자세를 갖는 지방자치단체들은 일정 수준을 넘어서는 복지서비스를 적극적으로 제공하지 않으려는 신중한 정책적 접근/행태를 보일 가능성이 높아짐

ㆍ 예) 미국 뉴욕주의 복지재정 증가와 재정위기 발생

* 복지시설운영비의 지방이양으로 인해 일부 자치단체는 지방비부담의 증가를 우려하여 신규시설을 설치하거나 시설 인력증원 등을 기피하는 현상이 나타날 수 있음

□ 따라서 복지서비스 중 어떤 서비스를 지방자치단체가 자체재원을 중심으로 적극     적으로 전담하고, 또한 어떤 서비스부문을 중앙정부가 전담하거나 중앙과 지방이 분담해야 할 것인지에 대한 이론적, 실천적 원칙(가이드라인)을 명확히 설정할 필요가 있음

- 이와 관련하여 전국최저(소) 수준(national minimum)이나 전국표준서비스 수준     (national standardization)이 요구되는 복지서비스는 국가주도형 재정운영을 유도하는 한편 기타 복지서비스는 지방자치단체 주도형 및 국가ㆍ지방 분담형 방식으로 복지재정을 운영하는 방안을 모색할 수 있을 것임(* 뒤의 그림 참조)

- 이런 관점에서 볼 때 분권교부세에 포함된 복지사업이 국가표준이나 기초사업에 해당하는 지의 여부를 면밀히 검토할 필요가 제기됨

□ 금년에 신설된 분권교부세제도(5년 한시)는 그 나름의 장점이 없는 것은 아니지만 복지서비스의 특성을 종합적으로 고려할 때 제도적 문제와 한계가 더 많은 것으로 평가됨

- 분권교부세의 규모와 성장속도가 관련 복지서비스의 수요(신수요 포함) 성장 추이를 포착하기에 한계와 문제가 존재

- 지역간, 지방자치단체간에 존재하는 복지서비스의 수준 격차와 특성을 적절히 반영할 수 있는 메커니즘을 결여

- 배분공식 및 운영방식의 문제 등

□ 특히, 현행 분권교부세 시스템을 근간으로 지방의 복지서비스 재정을 운영할 경우 동 제도가 보통교부세제도에 흡수되는 시점(2010년)에서는 자치단체별로 복지서비스의 공급 수준(질/량)에 상당한 차이가 발생할 가능성이 있음

- 보통교부세의 경우 분권교부세와 달리 특정 서비스를 중심으로 재원의 사용용도가 제한되지 않기 때문에 제도 통합 이후 지역에 따라 복지부문이 상대적으로 소홀히 다루어질 가능성을 배제할 수 없음

ㆍ극단적으로는 복지서비스에 사용되던 기존의 규모보다 적은 금액의 예산이 할당될 수 있음

* 기존 수준 초과집행단체, 기존 수준 유지단체, 기존 수준 미달단체 등 유형화

□ 정부는 최근 발생한 지방의 복지재정 문제를 해결하는 대안으로 분권교부세율의     상향조정, 분권교부세 지급대상의 변경(기초자치단체에서 광역자치단체 주도) 등의 정책조정을 통해 문제를 해결하고자 하는 것으로 알려지고 있으나 이러한 접근은 단기처방책은 될 수 있으나 본질적인 문제해결의 접근으로 간주되기는 어려움

- 그 이유는 우선, 한시제도의 종료 이후(2010년도 보통교부세 전환)에 대한 체계적이고 안정적인 보장책이 마련되지 못하는 점과 아울러 예정된 상향조정분이 관련 복지서비스의 질량적 성장 추이에 미달할 것으로 예상되는 점을 들 수 있음

□ 그리고 분권교부세의 지급대상을 기초자치단체에서 광역자치단체 중심으로 전환     하는 정책대안은 광역자치단체의 정책 자의성 행사 가능성 문제, 보통교부세 배분과의 조화 어려움 등의 문제를 초래할 가능성이 있음

- 보통교부세는 시ㆍ군ㆍ구의 기준재정수요와 수입을 토대로 직접 해당단체에 할당하는 시스템을 갖고 있음

ㆍ 즉, 보통교부세와 분권교부세의 배분 메커니즘 간의 관계 및 효과성 감소가 우려됨(두 배분시스템간의 괴리현상 발생 가능)

□ 현실적으로 금년에 처음 신설된 분권교부세제도를 근본적으로 부정하는 정책대안을 채택할 수 없는 한계와 애로(정부 입장 등)를 고려할 때, 향후의 정책방향을 다음과 같은 시각에서 접근하는 것이 합리적임

- 지방의 복지재정을 운영하는 기본시스템으로 분권교부세제도를 채택하되 그것을 최대한 개선, 발전시키는 정책방안을 적극적으로 강구함

- 본 논문에서 정책대안으로 제시된 바와 같이 복지재정사업을 포괄보조사업으로 전환하는 안을 적극적으로 강구함(* 본 논문에서 제시된 포괄보조금제도방안에 대하여는 기본적으로 동의하지만 이에 대해 보다 세부적이고 구체적인 방안이 강구되어야 할 것임)

- 단기적으로는 포괄보조방식을 몇 개의 복지서비스를 묶어 주는 “미니포괄보조금     (mini block grant)”으로 발전시키고, 중장기적으로는 복지서비스 전반을 망라하는 “복지포괄보조금”제도를 발전시켜 나가는 것이 합리적임

- 이 과정에서 만일 필요한 것으로 판단된다면 분권교부세에 포함된 특정사업의 일부를 국고보조사업으로 전환하는 방안도 적극 검토할 수 있음

* 현재의 분권교부세는 엄밀한 의미에서 포괄보조금(block grant)이라 할 수 없음

□ 종합적으로, 국가는 복지서비스의 수요(need) 증가 추이(사회 합리적 기대수준 포함)를 객관적으로 파악한 다음 그것을 안정적이고 지속적으로 지원해 줄 수 있는 효과적 재정지원시스템의 정립에 중점을 두어야 함(중장기 전략적 접근)

- 이를 위해서는 먼저 복지서비스의 중장기 수준(목표)과 국가와 지방의 부담능력에 대한 객관적 파악이 심층적으로 이루어져야 하는 한편 그를 토대로 가장 효율적이고 효과적인 재원조달시스템을 구축해 주어야 함

* 이와 관련하여 복지서비스와 관련된 분권교부세의 대상사업, 국고보조사업, 기타 사업운영 메커니즘을 대상으로 다음과 같은 유형화를 해볼 필요가 있음

ㆍ 국가주도형(서비스공급/재원조달)

ㆍ 지방주도형(서비스 공급/재원조달)

ㆍ 국가-지방분담형(서비스 공급/재원조달)

		복지서비스 공급/전달
		국가주도형	지방주도형
재원조달	국가주도형	A	B
	지방주도형	C	D

* 전국최저 수준(national minimum), 전국표준 수준(national  standardization)이 요구되는 복지서비스에 대하여는 적극적인 재정분권을 취하는 데 매우 신중해야 할 것임

□ 끝으로, 복지서비스의 공급체제(delivery system) 및 공급주체와 재원조달 체제 및 주체간을 적절히 연계, 조화시키는 사회적 메커니즘을 구축해 주어야 함

- 일반적으로 사회복지서비스의 공급주체는 지방자치단체가 담당하는 반면 관련 재정은 국가가 주도적으로 부담하는 경향이 있음

- 다만, 국민경제의 수준이 크게 높아지고 지방분권의 수준이 성숙 단계에 이르는 시점에서는 핵심 복지서비스를 제외한 나머지 부분을 지방재정이 주도하는 체제를 지향할 수 있을 것임(우리나라의 경우 장기적으로 이러한 단계에 도달 가능)

- 따라서 현 단계에서는 중앙정부가 체계적이고 안정적인 재원을 조달해주는 시스템을 개발, 운영하는 체제를 채택할 필요가 있음

토론문4

사회복지 재정의 안정화 방안 모색

민주노동당 현애자의원 / 국회 보건복지위원회

1. 지방분권화 정책의 거대담론에 휩쓸린 사회복지정책

○ 발제문에서 주장한 사회복지의 ‘재정집중’, 사회복지서비스의 ‘공급분권’에 많은 부분 동감함.

○ 정부의 사회복지사업 지방이양은 지방분권화 정책의 미미한 부분이나 사회양극화가 가속되어지는 현실에서는 사회적 파장이 큼.

․ 1999년 1월 ‘중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한법률’이 제정되고, 2003년 12월에 ‘지방분권특별법’, ‘국가균형발전특별법’, ‘신행정수도건설법’ 등이 제정되면서 지방분권화는 본격적으로 탄력을 받고 추진됨.

․ 2004년 7월 정부혁신지방분권위원회는 국무회의에 지방이양사업을 보고하고, 9월 관련법 개정작업을 시작으로 12월말 국회 통과됨.

○ 정책추진은 사회복지분야에서 현장과 당사자들의 입장이 배제된 상태에서 추진됨.

․ 국회에서 예산안과 법 개정 논의 시 관계공무원 교육 등이 전부인 상태임.

․ 지역 사회복지 현장까지 지방이양사업에 대한 해설에 10여 개월 소요된 것으로 판단됨.

○ 국회 및 사회복지계의 문제 지적에 따라 복지재정에 최소한의 판막이를 설치함.

․ 경상적 수요는 종전 보조금 평균교부액 수준과 이양사업 관련 통계 등을 감안하여 객관적인 산식화가 가능한 사업으로 분류, 비경상적 수요는 일률적으로 보조금 평균교부액 수준을 적용하여 배분하는 것이 불리한 사업으로 분류했음.

․ 경상적 수요에서는 노인복지비, 장애인복지비, 그 밖의 복지비로 그 범위를 한정시켜 전체 재정운용의 유연성에 대한 판막이를 설치함. 비경상적 수요에서는 사회복지 사업에 대한 판막이는 설치하지 않고 문화관광․농림수산 사업 등 재정운용의 권한을 지자체로 위임함.

○ 이러한, 대책에도 불구하고 사회복지 재정 분권한 정책은 시행초기부터 많은 문제점을 노출시킴.

․ 담배값 인상 등에 따른 금연효과로 담배소비세 확보 불확실함.

․ 시․도광역시의 시․군․구 예산배정에 대한 강세성이 모호해져 시․군․구 재정 압박.

․ 신규 사회복지사업에 대한 예산편성이 누락됨.

․ 사회복지 수요의 자연증가분에 대한 예산반영이 이루어지지 못함.

(* 2005년 6월 임시국회 현애자의원 주장)

2. 정부(행정자치부)의 문제점 인식과 대책

○ 행정자치부의 문제 인식

▷ ‘05년도 사회복지사업 예산 총소요액(1조 5,400억원)중에서

- 인건비 등 경상사업비는 전체의 91.9%(1조 4,157억원)에 해당하며, ’04년 대비17.8%(2,143억원)가 증가한 것으로 파악함.

▷ 주요 증가 원인을 크게 3가지로 파악하고 있음.

- 사회복지시설 신축 등에 따른 인건비 및 운영비 : 1,623억원

- 결식아동 급식대상 범위 확대 : 170억원

- 기타 경로당운영비, 소년소녀가장 지원 등 :350억원

* 투자사업비는 전체의 8.1%(1,243억원)에 해당하며 04년 대비 305억원이 증가함.

▷ 사회복지 수요가 급증함에 따라 재정이 열악한 지자체에서는 복지시설 운영비 등의 경상예산을 일부 미확보하고 있는 상태임.

▷ 지자체에서는 예산배분 과정에서 사회복지단체와의 마찰이 발생하고 있으며, 지방의회에서는 복지시설 운영비 증가를 우려하여 타 지역주민이 관내 복지 시설을 이용하는 것을 반대하고 있음.

○ 사회복지사업 재정수요 증가에 따른 05년도 추가지원

▷ 추가 지원액 : 364억원(지방교부세)

단 체	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기
지원액	-	375	1,550	655	871	1,275	1,255	3,924
단 체	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
지원액	4,584	2,251	2,306	3,659	3,412	4,854	3,818	1,550

* 대상 사업 : 노인시설운영, 장애인생활시설운영, 정신요양시설운영, 재가노인복지시설운영, 장애인복지관운영, 장애인직업재활시설운영, 아동시설운영, 사회복지관운영

○ 06년 이후 이양사업의 안정적 추진 방안

▷ 01-05년간 복지사업 수요는 연평균 20.5%에 이르고 있으나, 분권교부세는 연 평균 8% 증가로 이양사업 추진에 어려움.

▷ 노인요양보장제도의 실시 등 집중적 인프라 확충이 필요하므로 범정부 차원의 지원 절실.

▷ 대책

- 분권교부세율 이상 : 현행 0.83% --> 0.94%(0.11% 증액)

- 특별․광역시는 분권교부세를 시본청으로 일괄 교부

- 사업소관부처의 가이드라인 설정을 통해 광역단체의 재정부담 향상 및 인센티브 적용

- 지자체 기피 사업에 대해 분권교부세내에서 별도 사업수요 신설, 재원의 일정분 이상 우선 배분

3. 사회복지 재정의 안정화 방안 모색

○ 정부에서 제출하는 대안은 현재 파생되는 문제점을 일시적으로 무마할 수는 있으나, 사회복지의 장기적 발전을 위한 근본적 대책이라 할 수 없음.

○ 지방이양사업이 실시되면서 지역사회복지 예산의 주요변동 지표를 만들고 적용할 수 있도록 해야 한다. 즉, 불안정한 담배소비세 방식이 아닌 안정적 재원마련방식, 광역시도의 제도화된 재정지원 방식, 사회복지 재정의 자연 증가분의 적용, 사회복지 신규사업에 대한 재원 확보 방안 등 불규칙한 방식의 재원이 아닌 불안정한 요소를 제거하는 방식의 재원확보 방안에 대한 연구가 필요하다.

○ 국회 보건복지위원회 예산심의과정에서 정부에 대한 요구사항

- 05년 지방이양된 보건복지사업 중 장애인․노인․아동 등 취약계층 지원사업에 대해서는, 05년 집행결과를 분석하고 06년 추진상황을 점검한 결과, 지방이양으로는 문제를 해결할 수 없는 사업은 07년 예산안 편성 및 심의 시 국고보조사업으로 환원을 적극 검토한다.

○ 발제문에서 대안으로 모색한 것 중 하나는 ‘포괄적보조제도’임. 그러나 현재 재정분권을 추진하면서 도입한 분권교부세 방식도 현재 포괄적 재정배분방식의 한 모형으로 취급하고 있는 상황임. 즉, 사회복지의 ‘재정집중’과 사회복지서비스의 ‘공급분권’방식의 유기적 결합을 위해서는 기본적으로 행정통제기능(표준모델 제시, 최저 가이드라인 설정, 인센티브제도 등)이 있어야 함.

○ 사회양극화 현상이 심각한 상황과 더불어 고령화 사회의 급속한 진행에 따라서 보다 안정적인 복지재정의 확보가 필요함. 예를 들어, 내년까지 시행되는 ‘교통시설특별회계’방식에 준하는 ‘사회복지발전특별회계(가칭)’를 마련하여, 지역사회복지의 균형있는 발전과 사각지대를 해소해나가는 단계적 해결방안도 고려해 볼 필요성이 있음. 또한, 기술적으로 어렵기는 하나 사회복지재정의 지역적 균형을 맞추기 위해 ‘역교부세제도’를 도입하는 방향도 검토할 수 있음.

토론문5

‘참여정부 복지재정 분권화정책의 문제와 대안’에 대한 토론문

유동철 / 동의대 사회복지학과 교수, 부산참여자치시민연대 사회복지보건위원회 위원

1. 토론에 들어가며

매우 필요한 시기에 적절한 토론회가 개최되고 또 아주 적절한 주제발표가 있다는 것을 매우 다행으로 생각한다.

자본의 세계화와 지방화는 동전의 양면과도 같은 것이다. 이번 쌀협상 비준 과정에서도 알 수 있듯이 국민국가는 지속적으로 무기력해지고 있음을 확인할 수 있다. 따라서 지방화는 현 국면에서는 거스를 수 없는 대안이라고 생각되고, 지방화를 어떻게 준비해 나가느냐는 것도 매우 중요한 사안임에 분명하다.

아마도 이러한 현상진단에 대해 부정하는 사람은 없을 것이라고 생각된다. 다만, 문제가 되는 것은 지방화를 준비하는 과정에 대한 것들이라고 생각된다. 그 중의 하나가 참여정부에서 추진하고 있는 사회복지예산의 지방이양에 대한 것이다.

지방이양에 관한 본격적인 토론에 들어가기 전에 먼저 이태수 교수님의 의견에 전적으로 동의한다는 말씀부터 드리고 싶다. 매우 시의적절한 발표라고 생각되며, 문제의 현황을 매우 잘 포착하고 있다고 생각하고 있다.

2. 지방이양과 지방의 실정

복지재정이 지방으로 이양되는 과정에서 제기되었던 필요성과 예상되었던 문제점은 양자 모두 타당한 것이었다고 생각된다. 지방이양에 따른 긍정적 효과와 부정적 효과는 다음의 <표>와 같이 정리될 수 있다.

<표> 지방이양의 긍정적․부정적 효과 비교

긍정적 효과	부정적 효과
① 지방정부의 복지재정에 대한 자율성 신장 ②남발된 보건복지부 보조금 관리 정책의 정비 ③ 보조금의 효율성 증대 ④ 지역현실에 맞는 복지계획 수립의 계기 ⑤ 지역주민의 복지예산 수립과정의 참여증대 ⑥ 복지예산 증대의 가능성	① 중앙정부의 복지예산 확충에 대한 걸림돌 가능성 ② 지방정부의 복지예산 투여 회피 수단이 될 가능성 ③ 지방정부간 복지 불평등 확대 ④ 복지부문간 복지 불평등 확대

자료: 이태수(2004). 김종해(2004)에서 수정 재인용

이중 주로 지방에서 기대하고 있는 긍정적 효과는 긍정적 효과중 ④, ⑤이고 가장 우려하고 있는 부정적인 효과는 부정적 효과중 ①, ②라고 생각된다.

지방자치제가 시행된 지 10주년에 대한 평가 중 대부분의 평가들은 지방의 사회복지예산이 정체되어 있거나 후퇴하였다는 전망이다. 물론 지방이양이 되기 이전의 상황이기 때문에 지방이양 이후에 어떻게 바뀔지는 분명하지 않다. 그러나 부산에서 감지되는 현상은 이러한 부정적인 효과가 지속되지 않을까 하는 우려를 뒷받침해주는 것들이다. 이에 대한 논의들을 부산을 중심으로 제기해 보고자 한다.

사회복지예산의 부분적 지방이양 시점을 중심으로 부산에서는 지방정부의 기획력과 주민밀착형 사회복지예산의 편성에 대해 참여자치연대 사회복지보건위원회를 통해 지속적으로 문제제기하였다. 올해 10회를 맞은 사회복지예산토론회 중 2003년, 2004년, 2005년 3해에 걸친 토론주제가 모두 재정분권과 주민밀착형 사회복지예산 편성방안에 대한 것들이었다.

그리고 현 허남식시장의 선거당시 사회복지예산 20%확충을 약속받았고 이를 지속적으로 요구하였다. 올해의 경우 20%확충을 위해 ‘부산사회복지예산 20%실현을 위한 시민대책위원회’를 구성하여 부산시청 앞 1인시위와 서면 일대에서의 대시민 홍보전 및 언론을 통하여 지속적으로 부산을 압박하였다. 앞으로 부산시 항의방문, 짜깁기상 수여, 시의회 간담회, 부산시청 앞 대중집회를 펼쳐갈 계획을 가지고 있다.

그럼에도 불구하고 부산시의 태도는 큰 변화가 없다. 보건복지여성국 직원의 인건비를 사회복지예산에 포함시키고 내년부터 부산시를 경유하여 기초자치단체에 지급될 분권교부세를 마치 부산시 예산인 양 잡아두는 편법을 통해 ‘사회복지예산 20% 초과달성’이라고 주장하고 있을 뿐이다. 2005년 현재 부산시 총사회복지예산 중 순수 시비의 비율은 17.30%였는데, 부산시 예산안에 따르면 내년에는 이 비율이 16.42%로 떨어질 전망이다. 즉, 부산시는 여전히 국가의 국고보조에는 의무적으로 반응하지만 자율적으로 부산시 사회복지예산을 증액시키고자 하는 의지는 별로 없다는 것이다.

3. 재정분권 방식에 대한 제언

참여정부의 특징 중 하나가 밀어붙이기이다. 일단 결정되면(결정도 대부분 윗사람들이 한다) 잘못이 있더라도 계속 간다. 재정분권에 관해서도 잘못이 너무도 분명하건만 참여정부는 그냥 가는 길을 선택했다. 아마도 다음과 같은 것들이 보충되어야 하지 않나 싶다.

먼저, 지방분권과 관련된 각종 예산에 관한 장기적인 계획을 내어놓아야 한다. 어떤 예산들이 어떻게 바뀔지, 그리고 왜 그러해야 하는지에 대한 구체적이고 장기적인 계획을 수립하여야 한다. 그래야만 이와 관련된 사업들에 대한 준비가 선행될 수 있기 때문이다. 지방이양 시기를 결정해 개별 부처와 협상하는 식의 지방이양이라면 별로 바람직할 것이 없을 것이다.

둘째, 지방이양을 하려면 지방이양되는 사업에 대한 구체적인 지침들을 중앙정부가 만들어 놓아야 한다. 예산만 내려보내는 경우 정책기획력이 현저히 떨어지는 지방정부로서는 도저히 감당하기가 어려울 것이다.

셋째, 지방정부의 사회복지예산 관련 역량을 증대시킬 수 있는 프로그램들을 만들어야 한다. 현재의 지방정부 관료들이 가지고 있는 사회복지에 대한 이해도 정도로 전면적인 지방이양 국면에 맞닥뜨린다면 매우 비관적인 상황이 될 것임은 분명하다.

이러한 준비가 선행되고 난 이후에 지방이양이 진행되어야 한다고 생각한다. 지방이양은 지방정부가 해당 사업에 대한 관심과 역량이 전제되어야만 효과를 거둘 수 있기 때문이다.

이러한 과정 이전에는 발제자가 제안한 포괄보조금제 중심으로 지방정부의 복지예산 규모를 축소시키지 않으면서 지방정부의 정책기획력을 강제하는 방식으로 진행되어야 한다고 생각된다. 포괄보조금제도는 지방정부의 역량부족을 감안했을 때 지방이양의 의도를 살리면서 복지예산 규모의 비합리적 축소를 방지할 수 있는 가장 적절한 수단이기 때문이다.

발제자의 견해에 전적으로 동의한다는 점을 밝히면서, 마지막으로 발제자에게 한 가지만 질문하고자 한다. 포괄보조금으로 운영하는 방식을 지속적으로 유지해야 한다고 주장하는 것인지, 지방정부의 기획능력과 의지가 전제될 경우 지방 이양할 수도 있다고 생각하는 것인지에 대한 의견을 밝혀 주기를 바란다. 지방이양이란 지방의 특성에 맞게 고유한 정책집행을 가능하도록 해 주는 것인데, 특정한 부문들이 제외되기 시작하면 지방이양의 고유한 의미가 훼손될 수도 있기 때문이다. 그리고 포괄보조금이 도입되면 세부영역별로 예산을 확보하기 위한 다툼이 생길 수 있는데 이는 곳 사회복지종사자들간의 알력으로 작용할 수도 있기 때문이다.

이상으로 토론을 마치며 시의적절한 의견을 주신 발제자께 감사의 말씀을 드린다.