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문서번호	사복-2005-1101
수 신	보건복지부 장관
발 신	참여연대 사회복지위원회 (위원장: 윤찬영 교수, 담당: 전은경, 02-723-5056, welfare@pspd.org)
제 목	『노인수발보장법 제정 입법예고안』에 대한 참여연대 의견서
날 짜	2005. 11. 2 (총 5 쪽)

『노인수발보장법 제정안』에 대한 참여연대 의견서

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보건복지부는 지난 10월 19일 노인의 간병․수발문제를 사회적 연대원리에 따라 정부와 사회가 공동으로 해결하려는 취지로 ｢노인수발보장법률 제정안｣을 입법예고했습니다. 참여연대는 이에 대하여 아래와 같은 의견을 밝힙니다. 법안 추진과정에서 이러한 의견이 충분히 반영되기를 바랍니다.

- 아      래 -

공적 장기요양보장제도 도입에 대한 사회적 필요성에도 불구하고 정부가 추진하고 있는 사회보험 방식의 노인수발보장제도는 ▶ 공적인프라 구축 등 준비가 매우 미흡하며, ▶ 민간시설 중심의 서비스 제공으로 인한 부담상승과 질 저하가 우려되고, ▶ 정부의 재정적 책임 방기, ▶ 장애인의 배제, ▶ 사회적 합의의 부재 등의 문제로 성급한 제도도입시 상당한 부작용이 발생될 우려가 있습니다.

오랫동안 공적 장기요양보장제도에 대한 논의가 이루어져왔음에도 불구하고 현재 정부의 안에는 논의 과정에서 피력된 이견이 반영되지 못하였습니다. 준비상태가 미흡함에도 불구하고 노인수발보험을 조기도입하려는 것은 장기요양서비스에 대한 국가 책임을 다하기보다는 건강보험의 재정안정을 도모하고 ‘치매와 중풍을 정부가 책임진다’는 선전용 정책을 펼치려는 것이 아닌가 하는 의혹을 갖게합니다.

공적 장기요양서비스의 확대의 필요성이 매우 높은 만큼 기존 제도를 적극적으로 활용하여 공적인프라와 요양서비스의 확대에 주력하고, 현재 입법예고된 노인수발보장법(안)은 신중히 재검토되어야만 합니다.

1. 공적 장기요양보장서비스 확대의 필요성

○ 고령화가 진전됨에 따라 치매, 중풍 등 요양보호가 필요한 노인이 급속히 증가하고 있음. 이에 따라 사회적 비용과 부담이 커질 것으로 예측. 또한 핵가족화와 보호기간 장기화로 가정에 의한 요양보호의 한계 도달.

∙ 치매․중풍 및 중증장애 등으로 장기 요양보호가 필요한 계층은 86만명 정도로 추산(노인 40만, 장애인 46만명). 이 중 긴급보호가 필요한 최중증 요보호자는 14만6천명으로 추산(노인 8만, 장애인 6만6천명)

○ 중산․서민층 노인과 장애인이 이용할 수 있는 시설이 절대적으로 부족하고, 유료 시설 이용시 비용부담이 과중. 이에 따라 노인과 장애인이 방치되는 문제 발생.

∙ 기초보장 수급자 요양수요의 공적서비스 충족률은 중증 노인의 경우 96%, 중증장애인은 50% 수준

∙ 차상위층 및 서민층 중증노인과 장애인이 입소할 수 있는 실비시설은, 노인요양시설의 경우 본인부담은 월 40~70만원 수준, 장애인시설의 경우는 월 43만원 수준. 실비시설의 태부족으로 차상위․서민층의 상당수가 유료시설에 입소할 수밖에 없으며 유료노인요양시설의 경우 본인부담액은 월 100~250만원 수준.

○ 장기요양보장서비스는 노인과 가족을 지원하기 위한 기본적인 서비스로 이의 확대를 위한 국가의 공적 책임이 사회복지사업법 상에 명시되어 있음.

○ 정부는 2003년부터 『공적노인요양보장추진기획단』을 설치하고 공적 요양보장제도에 대한 검토를 수행하였음. 공적인 장기요양보장 시스템이 필요하다는 전제 하에 논의가 이루어져 왔으나, 현재 정부가 밝힌 노인수발보험 도입 방안은 서비스 확대에 대한 공적 책임을 다하고 사회적 욕구를 수용하기에는 부족한 것임. 또한 지금까지 공적요양보장제도에 대한 각계의 의견이 충분히 수렴, 반영된 것으로 볼 수 없음.

○ 따라서 공적요양보장제도의 확대 필요성에도 불구하고 현재 정부안에 찬성할 수 없으며, 기존의 노인과 장애인에 대한 요양서비스를 획기적으로 늘여 나가되 현재의 정부안은 전면 재검토하여야 함.

2. 정부의‘노인수발보험’도입방안

1) 정부의 ‘노인수발보험’ 논의 과정

○『공적노인요양보장추진기획단』과『공적노인요양보장제도 실행위원회』등을 거쳐 공적노인요양보장제도 도입을 검토하여 왔음. 이 과정에서 제도의 명칭과 운영방식(보험방식, 조세방식 등), 정부의 재정적 책임 범위, 서비스 종류와 급여의 형태, 장애인의 포함여부 등에 대한 다양한 이견이 개진된 바 있음.

○ 2005년 7월부터 제1차 시범사업 실시 중(‘05.7~’06.3, 9개월간). 6개 시․군․구를 선정하여 기초생활 수급권자(약 1,500여명)를 대상으로 평가판정 및 수가체계, 캐어플랜 수립 등 타당성과 적절성 검증 작업이 진행 중 (광주 남구, 경기 수원시, 경북 안동시, 강원 강릉시, 충남 부여군, 제주 북제주군). 10개 지역 일반 치매노인 대상으로 2차 시범사업 확대 실시 예정(‘06.4~’07.6).

○ 2005년 9월 15일 노인수발법제정을 위한 공청회를 실시하였고, 이 과정에서도 정부 방침에 대하여 공적인프라 구축의 미비와 장애인 포함여부, 재원에 대한 정부 책임의 정도 등에 대한 문제제기가 있었음.

○ 2005년 10월 19일 노인수발보장법이 입법예고됨.

2) 정부의 노인수발보장제도의 제도 시행방안

○ 제도운영 기본방향 : 노인수발보험 도입

○ 보험 가입자 : 전 국민(건강보험 가입자 및 의료급여 수급권자 포함)

○ 수급권자 : 65세 이상 노인 및 64세 이하의 노인성 질환자(‘08. 7월부터 치매․중풍 등 최중증 노인부터 시작하여 단계적으로 확대)

∙ 2008년부터 2009년까지 1-2등급 최중증 대상(1단계)

∙ 2010년부터 2등급 이하 중증 대상으로 확대

○ 재원 조달 : 보험료 + 정부지원(30~40%) + 이용자 부담(20% 수준)

○ 수발서비스

∙ 생활시설 서비스 : 요양시설 및 그룹홈

∙ 재가수발 서비스 : 방문간병․수발, 방문목욕, 방문간호, 단기보호, 주간보호, 케어플랜 작성 서비스

∙ 현금급여 : 수발수당, 특례수발비, 요양병원 수발비를 제한적으로 지급

∙ 기타 대통령령이 정하는 급여

○ 서비스 범위 : 현물급여 제공을 원칙(현금급여는 제한적으로 지급)

○ 수발 등급 : 심신상태, 서비스 량 등을 고려, 3~4등급 구분

○ 수발급여비 한도액 : 등급별 월 한도액 범위내에서 서비스 이용

○ 관리운영주체 : 국민건강보험공단(자격관리, 보험료 부과징수, 급여비용 심사지급 등)

∙ 수발등급 판정, 수발계획 작성 등의 전문적 업무수행을 위하여 노인수발평가관리원을 신설(건보공단과 유기적인 관계 유지)

○ 시행시기 : 2008년 7월부터 노인수발보장제도 시행 예정

3. 정부의 노인수발보험 도입 방안에 대한 의견

○ 공적 장기요양보장제도 도입에 대한 사회적 필요성에도 불구하고 정부가 추진하고 있는 보험 방식의 노인수발보장제도는 ▶ 공적인프라 구축 등 준비가 매우 미흡하며, ▶ 민간시설 중심의 서비스 제공으로 인한 부담상승과 질 저하, ▶ 정부의 재정적 책임 방기, ▶ 장애인의 배제, ▶ 사회적 합의의 부재 등의 문제로 성급한 제도 도입시 상당한 부작용이 발생될 우려가 있음. 따라서 기존 제도를 활용한 공적 요양서비스의 확대에 주력하고 현재 입법예고된 노인수발보장제도 방안은 신중히 재검토되어야 함.

□ 논의 과정에서 장기요양보장제도 도입 방안이 지속적으로 후퇴, 축소되어 옴

○ 제도 논의의 단계에서는 재정운영방식으로 (1) 조세방식에서 사회보험방식으로의 점진적 전환, (2) 사회보험방식, (3) 조세방식이 제시되었음. 공적요양보장추진기획단은  2003년 두 차례의 공청회 이후 보험료와 조세를 재원으로 하되 정부의 조세부담을 50%로, 본인부담 수준을 10%로 하며, 인프라 수준과 부담능력 등을 감안하여 전면적인 확대 시기는 2019년경으로 하는 것이 타당하다는 결론을 내린 바 있음. 당시 급여대상자는 45세 이상으로 하되 65세 이상부터 단계적으로 확대해 나가는 안을 채택하였음.

○ 그러나 기획단의 위와 같은 결론은 이후 논의과정에서 대상 범위와 정부의 재정 책임 범위를 축소하는 등의 수정이 거듭되는 과정을 통해 무용지물이 되어버렸음. 현재의 수정된 노인수발보험 안의 확정은 실행위원회가 아닌 정부가 주도하였고, 기획단과 실행위원회 등을 거쳤음에도 불구하고 그 과정에서 제기된 이견이 전혀 반영되지 않은 채, 오히려 개악된 것으로 현재 정부 안에 대한 합의가 이루어진 것이라고 볼 수 없음.

○ 현재 정부안에 대한 합의가 부족하고 준비 정도도 미흡함에도 불구하고 이를 조기도입하려는 것은 노인수발보장제도를 통해 건강보험의 재정안정을 도모하고 ‘치매와 중풍을 정부가 책임진다’는 선전용 정책을 펼치려는 것이라는 의혹을 버릴 수 없음.

□ 제도시행은 공적인프라 구축이 선행된 후에 해야 함 : 선 인프라 후 시행

○ 보험제도의 조기도입의 가장 큰 문제는 공적인프라 구축이 제대로 이루어지지 못하고 있다는 것임. 일본의 경우도 개호보험 도입 이전부터 인프라 구축에 10여년의 시간을 투자했음에도 불구하고 시설 부족 사태에 직면해 있음.

○ 우리의 경우 노인의 시설수요 충족률이 기초보장수급자인 노인의 경우는 96% 수준에 이르지만, 차상위계층이나 서민층의 경우에는 10% 가량에 불과한 수준임.

∙ 정부는 노인수발보장제도의 도입을 위해 요양인프라 구축 10개년 계획(2002-2011년)을 수립 시행하고 최근에는 ｢희망한국 21｣을 통해 치매중풍 노인을 위한 시설확충계획을 발표하는 등 나름의 계획을 내세우고 있으나 치매중풍 노인을 위한 시설확충의 경우 2006년에는 요양시설확충이 전혀 없을 뿐만 아니라 올해부터 정부가 추진한 사회복지 재정분권으로 인해 지방자치단체들은 노인요양시설의 신축을 기피하는 사례가 빈발하는 등 요양보호인프라 구축의 전망은 밝지 않음.

∙ 정부 스스로도 현재의 인프라 확충 계획이 100% 달성되더라도 제도 도입시에 공적인프라가 부족할 것이라고 예상하고 있음.

∙ 또한, 정부의 발표대로라면 노인수발보장제도는 재가서비스 중심으로 확대되는 것으로 되어 있음. 이는 수발필요노인의 상당수가 재가서비스를 필요로 할 것이라는 점에서 타당하지만 재가서비스 역시 그 인프라가 충분하다고 할 수 없음. 정부는 시설수요의 경우 70%를 공공부문이 충족하고 재가수요의 경우는 23%만이 공공부문이 충족하는 것으로 계획하고 있는데(노인요양인프라 10개년 계획), 대부분의 수발수요를 감당할 재가서비스에서 공공부문의 비중이 23%에 그치고 있으며, 구체적 형태도 현재의 계획에서는 불분명함. 만일 정부의 개입과 책임이 확실치 않고 민간에 대한 정부지원 내지 위탁운영의 형식이라면 이런 형태의 공공부문은 기존 사회복지서비스가 안고 있는 문제점을 재연케 될 것임.

○ 따라서 정부가 밝힌 치매․중풍 노인과 중증 장애인에 대한 특별보호대책의 범위를 확대하여 공적인프라 구축을 중심으로 요양보장서비스 체계를 갖추어 나가는 것이 필요함. 전면적인 보험방식의 도입은 공적인프라와 인력에 대한 공급요건이 충족된 이후에 이루어질 수 밖에 없음.

□ 민간시설 중심 서비스 제공은 부담 상승과 질 저하 낳을 것

○ 정부는 제도도입시 시설 인프라가 부족할 것이므로 ‘적정’ 수가를 책정하여 민간의 참여를 유도하겠다고 밝히고 있음. 이에 따라 민간요양시설에는 표준급여비를 지급하고 나머지 차액은 이용자가 선택할 수 있게 하여 질 높은 서비스 공급을 유인하겠다고 설명함.

○ 민간시설을 ‘선택’하는 것이 아니라 공공시설 부족으로 민간시설을 이용할 수 밖에 없는 보험가입자는 민간시설이 요구하는 비급여 비용을 고스란히 부담할 수 밖에 없게 될 것임. 이는 서비스의 질을 제고하는 것이 아니라 비용의 상승과 질의 저하를 낳을 것이고, 다른 한편으로 구매력에 따라 서비스를 선택하게 되어 서비스의 질적 격차가 발생하고 계층간 위화감이 발생할 것임.

○ 민간시설 중심의 서비스 공급체계가 일단 구축되면 공적인프라 구축은 민간시설의 저항과 정부의 재정책임 기피 등으로 난망한 과제가 될 것이며, 지속적인 수가 인상의 요구에 직면하게 될 것임.

□ 높은 본인부담율과 낮은 정부 재정 책임

○ 2000년부터 개호보험을 도입한 일본의 경우도 본인부담율은 10%에 불과함. 그러나 정부안은 본인부담율을 20%로 함과 동시에 등급별 급여 한도액을 설정하고 있음. 유료노인요양시설의 경우 100~250만원이 소요되는 것에 비추어보면 중증노인의 경우 보험제도가 도입된다 하더라도 20~50만원의 본인부담을 하여야 한다는 것임. 등급별 월 급여한도액을 설정한다고 하면 실제 부담은 이보다 더 커질 수 있음. 결국 건강보험에 대한 비판과 같이 공적요양보장이 아니라 요양서비스 할인제도로 전락하게 될 것임.

○ 높은 본인부담율은 결국 제도의 사각지대를 발생시키게 될 것임. 정부는 기초보장 수급자와 차상위계층의 본인부담은 없도록 하겠다고 하나 월 수십만원의 부담은 차상위계층 뿐 아니라 중산층에게도 부담이 되는 수준임.

○ 보험제도가 도입되어 건강보험 가입자인 모든 국민이 보험료를 부담하게 됨에도 불구하고 본인부담이 높은 수준으로 설정될 경우 제도에 대한 불만이 가중될 것이 분명함. 또한 공적 시설 부족으로 인하여 건강보험 가입자인 전체 국민이 보험료를 부담함에도 불구하고 급여 대상이 한정되거나 급여 범위가 축소될 경우 제도에 대한 불신은 더욱 가중될 것임. 이미 정부는 보험료는 전국민에게 부가하되 초기 급여 대상을 1~2등급으로 제한하고, 재가서비스의 범위도 최소화하고 있음.

○ 본인부담율이 높은 반면 정부의 재정책임은 매우 낮음. 일본의 경우 중앙정부와 지방정부가 각각 22.5%씩 총 45%의 재정 책임을 지고 있음. 그러나 현재 정부는 정부 재정부담 비율을 명확히 밝히지 않은 상황에서 기초보장 수급자 지원을 포함하여 30~40% 수준을 언급하고 있음. 보험의 도입을 통해 정부의 공적요양보장 의무를 가입자에게 전가시킬 목적이 아니라면 정부의 재정 부담 책임을 분명히 하는 것이 필요함.

□ 배제된 장애인의 요양보장

○ 정부의 노인수발보험 제도에는 장애인이 배제되어 있음. 요양수요 충족률 등을 고려할 때 노인에 비해 장애인의 문제가 덜 심각하다고 볼 수 없음. 장애인의 경우는 기초보장 수급자를 대상으로 하는 무료시설조차 수요의 50%에 미치지 못하고 있고, 차상위 장애인의 생활시설 수요 충족률은 2%에도 미치지 못하고 있음.

○ 빠른 고령화에 대처하는 것이 사회적 과제임과 동시에 등록장애인의 수도 급증(170만명)하고 있고 이들에 대한 요양보장 서비스를 확대하는 것 역시 주요한 과제임. 정부는 장애인의 경우 별도의 대책을 마련하여 요양서비스를 제공하겠다고 하나 지금까지 기초보장 수급자 장애인에 대한 요양보호 의무마저도 이행하지 않아 온 정부가 단기간에 장애인에 대한 별도의 대책을 수립할 것이라 확신하기 힘든 조건에서 노인수발보험에서 장애인을 배제하는 것은 불합리함.

□ 현행 사회복지사업법의 재가서비스 제공의 국가 의무 방기

○ 2003년 7월 개정되어 2004년 7월 31일부터 시행에 들어간 사회복지사업법 개정안에는 노인수발은 물론 제반 복지서비스 욕구를 갖고 있는 자 및 그 보호자에게 기초자치단체장에게 사회복지서비스를 신청할 권리를 부여하고 있고, 이에 따라 지방자치단체장은 복지욕구를 조사하여 필요한 서비스를 결정하고, 이에 따른 보호대상자별 보호계획을 수립하고 서비스급여를 실시하도록 의무화하고 있음.

∙ 이는 전형적인 공공사회복지서비스를 법제화한 것으로 노인수발서비스를 비롯한 재가복지 중심의 사회복지서비스가 국가와 자치단체를 주체로 하여 국민들에게 제공해야할 공공서비스이며, 이를 주도적으로 추진할 것임을 제정법률로 천명한 것이며, 나아가 그 소요비용은 국가 및 자치단체의 재정에서 부담하는 것을 분명히 한 것임.

○ 그럼에도 불구하고 정부는 사회복지사업법 및 이에 따른 노인복지법령상의 노인수발서비스를 비롯한 사회복지서비스를 실시할 준비조차 하지 않고, ‘노인수발’을 사회보험에서의 사회적 위험으로 규정하고 노인수발보장법을 제정하려고 하고 있음. 이는 공공서비스 시스템 및 공공전달체계 구축에 관한 국가책임과 자치단체의 책임을 저버린 것으로 비판받아 마땅함.

○ 정부는 사회복지사업법상 국가와 자치단체가 책임주체로 시행하도록 의무화되어 있는 재가서비스 중심의 사회복지서비스를 먼저 시행하는 것이 정도일 것이며, 공공전달체계의 구축이 선행된 상태에서 사회보험방식의 노인수발보장제도를 도입해야 함.

4.『노인수발보장법률』제정안의 문제점

□ 법의 제정목적 관련

○ 노인의 욕구를 충족하기 위한 보편적인 또는 선별적인 제도인가, 아니면 노인을 수발해야 하나 할 수 없는 가족들을 위한 제도인가 하는 점을 명확히 해야 할 것임.

∙ 법안은 제1조 목적에서 수급의 주체를 원칙적으로 수발을 필요로 하는 노인으로 하고 있으면서도 한편으로는 가족들을 위한 제도임을 선언하는 등 애매한 태도를 보이고 있음. 이와 같은 입법태도는 결국 법안이 국민건강보험법제상의 프레임을 사실상 복제하다시피하여 사회보험 방식의 수발보험을 내용으로 하고 있으면서도 마치 보험과 공공부조를 합친 ‘보장’ 이라는 명칭으로 본질을 왜곡하는 것이 아닌가 우려됨.

□ 노인수발은 ‘사회적 위험’인가

○ 법률안은 노인수발의 문제를 ‘사회적 위험’으로 보고 이를 사회보험 방식으로 대처하고 있음. 사회보험에서 다루고 있는 사회적 위험의 개념은 질병이나 부상(건강보험), 노령, 폐질, 사망(연금), 실직(고용보험), 산업재해(산재보험)과 같이 보편적이면서 구체적인 사회적 위험임. 일상생활상의 동작이나 이동이 불편 또는 불가능해지는 것은 노화로 인한 일상생활수행능력의 저하에 기인한 것이지 개념적으로 직접적인 사회적 위험으로 분류하기는 곤란.

○ 거동과 이동이 불편한 노인들의 일상생활을 돌보는 제도라면, 굳이 보험방식을 추진할 필요가 없을 것임. 오히려 자원봉사자를 포함한 다양한 서비스 인력을 통해 수발을 제공하면 될 것이며, 이것이 현행 사회복지사업법의 정신이기도 함.

□ 노인수발보험의 토대는 구축되었거나 단시간 내에 구축될 수 있는가

○ 보험방식을 채택한 독일과 일본의 경우, 이미 개호 또는 장기요양제도를 시행하고 있었음. 반면 우리는 보편적인 제도를 가지고 있지 못하기 때문에 보험제도 도입을 위한 근거 틀이 없음.

∙ 우리나라는 노인복지법을 통해 부분적으로 시행해 온 가정봉사원파견, 주간보호 및 단기보호 등의 재가노인복지사업이 있고, 2004년 8월부터 시행되어야 할 사회복지사업법상의 재가복지제도가 있지만 제대로 운영되지 않고 있음.

○ 정부가 공공시설 등 공공전달체계 구축에 관한 의무나 이에 관한 재정부담의무조차 명시하지 않고 있고, 이 모든 것을 사실상 국민에게 ‘수익자 부담의 원칙’으로 전가하면서 기존 사회복지사업법상의 무료서비스 의무의 책임을 회피하는 것을 실질적인 내용으로 하는 사회보험에 의한 재정방식의 법률안은 시기상조임.

∙ 노인수발을 사회화함에 있어서 이를 실시하기 위한 서비스 공급조직체와 인력에 대한 확충과 운영경험이 일천하기 때문에 사회보험방식을 우선적으로 고집하는 것은 문제가 있음.

□ 사회보험방식의 제도도입에 대한 사회적 합의는 되었는가.

○ 국민연금이나 건강보험제도에 대한 가입자들의 제도적 불만 내지 불신이 고조되고 있는 상황에서 건강보험가입자 전원이 기꺼이 노인수발보험료를 부담할 것인가에 대한 합의가 없는 상황임.

○ 더욱이 현행 건강보험제도가 소득계층간의 보험료 부담의 불형평성(정률제이면서도 고소득계층에 대해서는 보험료 부담의 상한선을 책정하여 결과적으로 부담능력에 따른 적정 부담이 이루어지지 못하고 있는 점과 지역가입자와 직장가입자간의 보험료 부담의 불형평성 등등)의 문제가 상존하고 있는 상태에서 건강보험에 부가한 사회보험방식으로 제도를 도입할 경우 많은 저항이 예상됨.

∙ 특히 법안 83조 제1항에서 ‘지역가입자에 대한 수발보장사업비용’의 100분의 50을 지원하는 것으로 명시하고 있는 것은 건강보험과 마찬가지 이유로 또 다른 지역가입자와 직장가입자간의 부담의 형평성에 대한 갈등을 야기할 수 있음. 이 부분은 빈곤층 등 사각지대에 대한 보험료 대납제도와 같은 방식으로 대체될 필요가 있음.

□ 수발신청권자 관련(안 제28조)

○ ‘일상생활수행 능력 부족 내지 결핍’에 대한 사회적 보장이라는 관점을 관철할 경우 급여 대상을 굳이 ‘고령자와 노인성 질병이 있는 자’로 제한하는 것은 논리적 모순임.

∙ 연령, 장애여부, 건강보장 유형 등의 구분 없이 전 국민을 대상으로 보편적 서비스를 제공하는 것이 정도일 것임. 이는 보험료를 부담하는 보험가입자가 전 국민이라는 점에서도 타당성이 있으며 현행 안과 같이 보험료 부담주체와 급여대상자가 제도적으로 분리될 경우 건강보험가입자 전원이 보험료를 부담하는 것은 기대하기 어려울 것임.

□ 노인수발보장위원회 관련

○ 제5조의 위원회의 권한이 건강보험의 재정운영위원회와 건강보험심의위원회, 건정심을 합친 것과 같은 기능을 하는 매우 중요한 기구라는 점에서 볼 때, 적용대상자를 대표하는 위원을 불과 6인으로 두는 것은 제도적 형평성에 전혀 맞지 않음.

○ 보험가입자를 대표하는 자 6인, 수발급여인정자를 대표하는 자 3인 이상으로 적어도 이들 위원이 2분의 1 이상, 즉 9인 이상으로 구성되어야 할 것임.

□ 국가의 책무(제6조), 지방자치단체의 책무(제7조) 관련

○ 현행 안에서는 국립수발시설에 대한 국가의 설치의무가 전무하며, 이에 대한 재정적 조치에 관한 규정도 없음. 자치단체에 대해서도 “노인수발보장사업이 원활히 시행될 수 있는 충분한 수의 수발시설을 확충하여야 한다”고 하고서 이에 대한 국가의 재정부담에 대해서는 전혀 언급이 없음. 이는 국가와 자치단체의 공공 전달체계 구축에 대한 책임을 방기하는 무책임한 태도라 할 수 있음.

∙ 재정자립도가 낮은 대부분의 기초자치단체에서 공공 수발시설이 설치되는 것을 기대하기 어려울 것임.

∙ 건강보험이나 보육제도에 있어서 공공전달체계 구축의 정책적 실패를 답습하지 않기 위해서라도 국가와 자치단체의 시설 설치의무를 명기하고 그 재정부담에 관한 명시적인 규정을 두어야 할 것임.

□ 적용 대상 관련(안 제10조)

○ 사실상 65세 미만의 경우는 원칙적으로 수급자에서 제외된 채 보험료만 부담하도록 되어있다는 점에서 ‘노인수발보장사업’의 적용대상으로 건보가입자와 피부양자, 의료급여 수급자를 규정하고 있는 것은 자칫 이들이 수발급여를 받는 주체인 양 오해될 수 있음. 이와 같은 태도를 견지한다면 법안 제28조를 대체하여 연령 제한을 철폐하고 보편적인 ‘일상생활수행능력 결핍자’로 수발이 필요한 자를 신청권자로 규정해야 할 것임.

□ 관리운영주체로서의 건보공단(안 제13조)

○ 건보공단이 과연 수발시설의 지정이나 수발급여비용의 심사 및 지급, 급여 실시내역 조사와 같은 전달체계 관리 및 평가를 할 수 있을 것인가에 관해 심각한 의문이 있음.

○ 건보의 인적자원과 사회서비스에 관한 전문성 결핍이라는 측면에서 볼 때, 결국 노인서비스 전문 인력을 외부에서 조달해야 할 것인데 이러한 사회적 비용과 보험재정 부담을 고려해보면 보험료 부과 징수 및 급여비용의 지급 기능을 제외한 나머지 기능과 관련해서는 오히려 기초자치단체에 노인수발서비스를 관리하는 전달체계를 구축하여 재가복지서비스와 향후의 보험서비스를 연계할 수 있도록 일본과 같은 전달체계 확대 방식으로 진행하는 것이 타당할 것임.

□ 노인수발 평가관리원의 업무 (안 제20조)

○ 안 제20조는 사회보험 방식의 노인수발 현물급여라는 제도와는 배치되는 것이라고 할 수 있음.

∙ ‘노령으로 인한 일상생활수행능력 결핍’이라는 것을 사회적 위험으로 상정하면서 이에 대한 보험급여를 청구하는 수급권자에게 보험자도 아닌 평가원이 그 신청을 받아 산하 등급판정위원회가 심사, 평가한 내용에 따라 급여 여부 및 등급판정을 한다는 것이 가능한 것인지 의문임.

∙ 결국 평가관리원의 업무는 현행 사회복지사업법상의 시․군․구청장이 결정하고, 보호계획을 수립하도록 하는 규정들을 그대로 평가관리원의 업무로 가져온 것으로 이것은 ‘노인수발인정 신청’이 결국 사회복지사업법 제33조의 2 ‘사회복지서비스의 신청’임을 보여주는 것.

∙ 공공서비스의 실시 여부 및 그 내용은 서비스를 제공하는 보장기관 내지는 보호기관인 기초자치단체의 장이 결정할 일이지 평가관리원과 같은 공법인이 결정할 수 있는 사항은 아님. 결국 국가나 자치단체가 해야 할 일을 국민 일반의 보험료 부담으로 하여 그 비용으로 공단 및 평가 관리원으로 하여금 국가 및 자치단체의 업무를 대행하게 하는 것에 다름이 아님.

□ 수발등급판정위원회 관련 (안 제25조)

○ 시․군․구에 1개의 등급판정위원회를 둘 경우 과연 급여 여부 및 등급 판정, 수발계획서의 작성 및 사례관리가 가능할 것인지가 의문. 전달체계라는 관점에서 볼 때 그야말로 준비되지 않은 것임을 조문만을 보더라도 충분하게 알 수 있음.

○ 더욱이 등급판정위원회가 정상적으로 가동되는 것을 전제로 제4장 제28조 내지 제36조에서 수발인정 및 수발계획에 관한 규정을 두고 있는 바, 법안에서 예정하고 있는 30일이라는 조치기간도 과도하게 장기간일 뿐 아니라, 시급한 급여가 필요한 신청자에 대하여 긴급급여 내지 임시급여 제도와 같은 보완장치도 두지 않은 것은 행정편의적인 발상에 다름이 아님.

∙ 수십년간 보험료를 내어 65세 이상의 노인이 되어 수발이 필요하다고 하는 사회보험가입자에게 1개월 가량이나 이것저것 귀찮게 신청하게 하고, 조사하고, 평가하여 1개월만에 급여 여부를 결정한다고 할 때 어느 누구가 이러한 보험제도에 동의해줄지, 보험료는 내려고 할지 의문임.

□ 수발급여의 질 관리 관련 (안 제26조)

○ 수많은 민간 수발시설의 서비스 질을 어떻게 평가하고 관리한다는 것인지도 의문이며 이는 불필요한 관리비용만 증대시킬 것으로 예상됨. 더욱이 서비스 질이 낮다고 평가되었다고 한들 이들 시설에 대하여 제58조를 살펴보면 효력을 정지할 수 있는 규정조차 없음. 단지 제56조 제4항에 시설 대표자에게 ‘수발급여의 질에 대하여 책임을 지며, 급여의 향상에 필요한 조치를 강구하여야 한다’라고 추상적인 의무를 부과하였으나 질이 낮은 시설을 퇴출시킬 수 있는 권한조차 법률에 명시되지 않은 상황에서 이는 공염불에 불과할 것임.

□ 수발시설의 지정 및 효력 정지 관련 (안 제54조, 제58조)

○ 구의료보험법 및 공․교보험법상 요양기관지정 취소 관련 규정들이 각기 헌법재판소에서 법률에 취소에 관한 요건에 대한 대강이라도 규정하고 나머지를 복지부령으로 위임하여야 함에도 백지위임을 하였다는 이유로 해당 법률조항을 위헌으로 결정한 바 있음.(헌재 96헌가1호, 2001헌가30호 각 결정례 참조) 이와 관련하여 본 법률안에서는 지정을 취소하는 대신에 ‘효력정지’라는 규정을 두고 있는데 이와 같은 헌재 결정례를 의식한 것일지 몰라도 ‘효력정지’는 ‘본 처분’에 대한 잠정적인 처분에 불과하며 결국 본 처분은 ‘지정 취소’여야 할 것이며, 58조 2항에서도 효력정지처분을 받은 자는 1년 이내에는 다시 수발시설로 지정받을 수 없다고 규정하고 있는 점에서 ‘효력정지’는 곧 지정취소를 의미하는 것으로 보이므로 ‘효력정지’와 같은 것은 입법상의 잘못으로 ‘지정취소’ 및 ‘영업정지’ 제도로 구체적으로 보완되어야 할 것임.

□ 수발급여비용 관련 (제7장)

○ 수발급여는 전형적인 장기요양급여로서 건강보험과 같은 ‘행위별 수가’가 적용될 수 없고 ‘포괄수가’내지는 기간 및 유형별의 ‘총액수가’ 형태로 법률에 근거규정을 명시할 필요가 있을 것임.

○ 건강보험과 달리 수발급여 비용을 월한도액을 정하고 그 범위 내에서만 보험급여를 실시하되, 본인 일부부담을 20%로 책정한 것은 이 제도가 급여비용 할인제도에 불과한 수준으로 시행될 우려를 야기함. 한마디로 이 정도의 수준이라면 ‘고비용 낮은 급여’의 최악의 제도 현실을 야기할 위험이 크며, 노인수발보장이라는 제도의 목적을 실현하기에는 턱없이 빈약한 내용의 제도임을 웅변한다고 할 것임. 따라서 비용부담에 관하여는 건강보험 수준 이상으로 설계되어야 할 것임.

○ 특히, 이러한 내용이 유지될 경우 건강보험 보다 훨씬 많은 노령 수급 사각지대가 발생할 것임이 분명하므로 이에 대하여 조세를 주재원으로, 서비스 제공자와 관리운영은 공공적 성격으로 운영함을 원칙으로 재가서비스를 중심으로 하는 사회복지사업법상의 현행 제도가 병행하여 운용되어야 할 것이며, 결국 이는 현행 사회복지사업법에 의한 서비스가 전면 실시된 후 제도 시행 준비가 충분히 된 상태에서 노인수발보장법제 채택 여부를 결정하여야 할 것임을 시사함.

□ 비밀유지 관련 (안 제82조)

○ 문제가 되는 것은 단지 업무상 지득한 비밀보다는 전산화된 정보에 대한 제3자 제공 및 누설금지에 관한 것이며, 이 부분을 망라하여 제82조는 전면 수정되어야 할 것임.

□ 국가 등의 부담 관련 (안 제83조)

○ 국공립시설 등 공공전달체계 구축을 위한 재정의 국가 및 자치단체의 부담의무를 제83조에 명시할 필요가 있음.

□ 시행 시기 관련

○ 1차적으로 사회복지사업법에 의한 국가와 자치단체가 조세를 재원으로 한 공공 노인수발서비스를 최소한 5년 이상 실시하고 노인수발보장제도는 그 이후 제도의 운영실태와 가족제도의 변화 등을 종합적으로 검토하여 제도 도입여부를 판단하여야 할 것이며, 나아가 본 법안에서 상정하는 보험 방식의 제도를 도입한다고 하여도 그 시행시기는 이러한 공공서비스 운용의 전국적인 경험과 실적이 쌓이고 그 과정에서 공공인프라가 충분하게 구축될 수 있는 유예기간을 두고서 시행되어야 함.

5. 결 론

○ 건강보험의 경험에서 확인되었듯이 공공 부문의 비율이 낮을 경우 서비스의 질이나 비용억제는 불가능함. 특히 의사 표현이 불가능한 중증 노인이나 장애인의 경우 서비스 질의 저하가 발생할 우려가 매우 높으므로, 시설 운영에 대한 공적 책임이 매우 중요함. 따라서 공적인프라가 일정한 수준으로 갖춰져야만 보험방식의 제도도입이 가능함. 그 이전 단계에서 제도 도입 및 시행은 심각한 사회적 갈등을 양산하고, 질 낮고 비용 부담은 높은 저질의 노인수발제도만 남기게 될 것임.

○ 장기요양보장 서비스는 조세를 주된 재원으로 하여 일상생활 수행능력에 현저한 장애를 갖고 있는 노인과 치매, 중풍 노인, 중증장애인을 중심으로 우선적으로 사회복지사업법에 의한 공공서비스를 실시하면서 이에 따른 공공전달체계 및 공적인프라 확충이 전제된 후에 전면적으로 실시되어야 할 것임.

○ 공적인프라가 전혀 구축되지 않고, 사회복지사업법에 의한 공공서비스도 실시되지 않아 경험과 사회적 합의가 일천한 현실에서 사회보험방식의 노인수발보장제도의 입법은 시기상조라고 판단됨.

참여연대 공동대표 박상증·이선종