2005년 정기국회

참여연대 정책브리핑 자료 (사회복지분야-①)

사회복지분야

기초생활보장 관련 법안의

올바른 제 ․개정 방향

2005. 9.

목 차

Ⅰ. 참여연대 국민기초생활보장법 개정안의 방향

1. 부양의무자 범위의 개선

2. 부양의무자 기준의 합리적 설정

3. 최저생계비의 합리적 설정

4. 차상위계층에 대한 부분급여 도입

Ⅱ. 정부 국민기초생활보장법 개정안의 문제점

1. 자활근로자의 근로자성 부인은 노동기본권 박탈하고 복지수급권 침해

2. 급여중지가 아닌 자활의 유인동기가 발휘될 수 있는 일자리 제공이 우선

3. 자활은 일자리 창출 및 소득보전 정책이라는 보다 넓은 틀에서 접근되야

Ⅲ. 『위기상황에 처한 자에 대한 긴급복지법안 제정안』에 대한 의견

기초생활보장의 사각지대 해소,

더 이상 미뤄서는 안됩니다

참여연대는 지난 2004년 11월 10일 국민기초생활보장제도가 기초적인 사회적 안전망으로서 제 기능을 다하기 위해서는 사각지대를 해소하고, 최저생계비를 현실화하는 등 제도적 보완이 시급히 필요하다고 보고 국민기초생활보장법 개정안을 입법청원하였습니다. 또한 각 당에서도 이러한 취지의 개정안을 국회에 발의한 상황입니다. 그러나 정부는 기초생활보장의 사각지대에서 최저생계를 보장받지 못하는 수많은 비수급빈곤층의 현실을 외면한채 자활근로자의 근로자성을 부인하고, 자활근로자의 급여를 중지할 수 있는 조항을 담은 개정안만을 발의한 상황입니다. 또한 기초보장법의 내실화 없이 긴급복지지원법안을 2005년 6월 별도 발의한 상태입니다.

(1) 참여연대가 2004년 11월 청원한 『국민기초생활보장법 개정법률안』에 담긴 내용이 이번 정기국회에서는 반드시 통과되어야 합니다.

(2) 정부의 기초법개정 입법예고안은 차상위계층의 범위 명문화 등 일부 긍정성에도 불구하고 빈곤 사각지대 해소 방안으로서 대단히 미흡하고, 노동기본권과 복지수급권의 침해를 전제로 하고 있다는 심각한 문제를 포함하고 있습니다. 입법예고안에 포함되어 있는 자활 관련 조항도 일자리 창출 및 소득보전정책이라는 큰 틀에서 논의되어야 하고, 이러한 차원에서 국회 차원의 별도의 입법검토가 이루어져야 합니다.

(3) 정부의 『위기상황에 처한 자에 대한 긴급복지지원법』은 위기 대처 방안이 필요하다는 점은 인정되나, 기초생활보장제도의 운영개선과 사각지대 해소를 위한 적극적 노력이 부재한 상황에서 일시적인 재량적 지원만으로 이러한 문제가 근본적으로 치유될 수 없다는 점에서 국민기초생활보장법의 개정이 입법의 우선순위에 있다는 점을 분명히 합니다.

Ⅰ. 참여연대 국민기초생활보장법 개정안의 방향

1.  부양의무자 범위의 개선

◈ 개정의 방향

- 부양의무자의 범위를 1촌 이내 혈족으로 축소 (법 제2조제5호의 개정)

◈ 개정 필요성

○ 한국보건사회연구원의 조사(2003)에 의하면 기초보장 수급자에서 탈락한 가구 중 약 1/4이 부양의무자 기준 때문에 탈락한 것으로 나타남.

○ 탈락가구 중 60% 이상이 실제 부양의무자로부터 부양을 받지 못하고 있는 것으로 나타났고, 탈락자의 대부분(77.3%)은 최저생계비 이하인 것으로 드러남. (2000년 국민기초생활보장제도기획단 조사결과)

○ 현 부양의무자 기준은 저소득 가족내에서 세대간 빈곤의 재생산 내지 빈곤을 가족(친척)간 확대 재생산시키는 결과를 초래할 수 있음.

○ 직계혈족 이외의 자에 대한 부양의무 부과는 법리적으로, 현실적으로 무리한 것임. 외국의 경우에도 대부분 부양의무자 기준을 두지 않거나 두더라도 부모와 자녀와 같이 1촌의 직계혈족에게만 한정하는 것이 일반적인 추세.

○ 특히 지난해 개정된 부양의무자 범위에 ‘생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족’이 그대로 남겨져 있어 생계를 같이 하면 부양의무자가 되고, 생계를 달리하면 부양의무자가 되지 않고 있음.

○ 1촌 이내로 범위를 축소한다 하더라도, 수급자 수의 급격한 증가로 귀결되지 않을 것(보사연의 연구 결과 2.4% 이내의 증가 예상) 이며, 이는 사각지대 해소를 위한 합리적이고도 필수적인 개정임.

○ 정부 여당에서도 지난 7월 26일 심화되는 양극화 해소 대책의 일환으로 부양의무자 범위를 1촌으로 축소하겠다고 밝힌 바 있음.

2. 부양의무자 기준의 합리적 설정

◈ 개정안의 내용

가. 부양의무자의 부양능력 판정기준을 현행 시행령에서 법률에 규정하고, 부양능력판정기준을 부양의무자가구의 실제소득이 수급권자 및 부양의무자 가구 각각의 최저생계비의 합산액의 120%에서 150%로 조정 (개정안 제6조 제2항).

나. 현행 간주부양비를 폐지하고 실제 부양정도를 파악하여 개별가구의 소득으로 산정토록 함. (개정안 제6조 제4항 신설).

◈ 개정 필요성

○ 현 부양의무자 기준은 과도하게 엄격히 설정되어 있음. 예를 들어, 노인 1인가구의 경우 손자의 소득이 96만 4천원이 넘으면 부양능력이 있는 것으로 간주되어 수급에서 탈락됨.

○ 부양의무자 최저생계비 100분의 120 이상에 해당하는 부양의무자 가구의 상당수는 저소득층으로 이들 가구에게 부양비를 부과하거나 부양을 행하도록 할 경우 자신 가구의 생활수준이 상당히 훼손되어 빈곤가구로 전락할 위험이 다분함.

○ 보건사회연구원(2003)의 연구결과에 의하면 사각지대를 해소하고, 사회적 합리성, 제도적 합리성, 접근성과 재정적 안정성의 측면 등을 고려할 때 부양의무자 범위를 1촌 이내로 줄이고, 부양능력 판정기준을 150% 혹은 평균지출로 상향조정하는 방안이 가장 적합한 대안이라는 결론 도출.

○ 간주부양비는 실제 부양여부와 관계없이 국가가 사적이전소득을 강제로 추정하는 것으로 매우 자의적인 개념. 보건복지부와 보건복지위원회 수석전문위원실의 검토보고서에서도 간주부양비 폐지의 취지에 동의하고 있음.

3. 최저생계비의 합리적 설정

◈ 개정안의 내용

가. 최저생계비 결정에 지역별 생활실태의 차이도 고려하도록 규정하고(개정안 제6조 제1항) 이때 최저생계비는 지역별․가구규모별로 구분하여 공표하도록 함(개정안 제6조 제2항).

나. 다음 연도 최저생계비를 7월 1일 공표하도록 하여 최저생계비의 변화가 정부예산안에 반영되는 데에 차질이 없도록 하고(개정안 제6조제2항 및 제3항), 비계측년도의 최저생계비 결정에 국민의 소득․지출수준이 반영되도록 이를 명문화함(개정안 제6조 제4항 신설).

◈ 개정의 필요성

○ 최저생계비의 공표일을 7월 1일로 앞당기는 문제에 대해서는 김근태 보건복지부 장관이 국정감사를 통해 이에 동의한바 있으며, 보건복지위원회 수석전문위원실의 검토보고서도 동의하고 있는 사항임.

○ 1999년도 한국보건사회연구원의 최저생계비 계측결과 대도시의 최저생계비는 중소도시의 106%수준이고, 또 다른 연구에 따르면 서울시의 최저생계비는 중소도시의 133.1%에 달하여 대도시 지역에 거주하는 저소득층의 생활은 더 어려움. 지역별 생계비의 편차를 고려해야 함.

○ 비계측년도의 경우 물가상승율만을 고려하여 최저생계비의 상대적 수준이 점차 낮아지고 있음. 1999년도 최저생계비는 일반가구 가계지출의 48.7%에 해당하였으나 2004년도 최저생계비는 일반가구 가계지출의 38.1% 수준으로까지 하락.

○ 그간 최저생계비의 결정 방식을 상대적 방식으로 전환하여야 한다는 문제제기가 학계와 시민단체 안에서 계속되어 왔음. 일하는 빈곤층 증가 등으로 인하여 빈곤의 문제는 빈곤 유무에 있지 않고, 불평등의 문제가 되었음.

○ 최저생계비를 전물량 방식으로 절대적 기준에 의거, 결정해 왔다고 하나 포함되는 항목의 구성과 표준가구의 문제, 비계측년도의 인상율 결정 등은 매년 타협을 통해 정해져 왔음. 따라서 사회적 합의에 기초하여 최저생계비를 일반 가구의 소득수준의 일정 수준으로 정하고 매년 이를 유지하도록 하는 것이 바람직함.

○ 상대적 방식으로 빈곤선을 정하는 장점으로는 불평등에 대한 정책적 고려가 가능하다는 점, 일반 가구의 상대적 생활수준이 빈곤선에 연동하여 적용된다는 점, 절대빈곤수준과 내용을 둘러싼 불필요한 사회적 논란과 비용지출을 피할 수 있다는 점 등임.

4. 차상위계층에 대한 부분급여 도입

◈ 개정안의 내용

가. 차상위계층은 수급자가 아닌자로 실제소득이 최저생계비의 100분의 120% 이하인 자로 규정(개정안 제2조 제11호 신설)

나. 차상위계층에게 의료급여를 실시하고, 기타 교육․주거 급여 등 필요한 급여를 실시할 수 있도록 함(개정안 제7조 제4항 신설).

◈ 개정의 필요성

○ 차상위계층의 개념은 이미 실제소득이 최저생계비의 120% 미만인 자로 한다고 시행령에 규정하고 있음(시행령 제36조)

○ 법령이 규정하고 있는 최저생계비 120% 미만의 소득을 가진 계층은 사실상 수급자와 큰 차이가 없는 생활상태에 있으며, 특히 이들이 부담하는 교육비나 주거비, 의료비 등은 이들을 수급자로 떨어뜨릴 소지가 있으므로 이에 대한 대책을 마련하는 것은 빈곤예방에 기여할 뿐 아니라 기초보장법 자체의 부담을 줄이고 나아가 빈곤으로 인한 사회적 비용을 경감하는데도 기여할 것임.

○ 보건복지위 검토보고서에서는 차상위계층에 대한 의료급여는 절대적으로 필요한 자부터 우선 적용한 후 단계적 확대가 바람직하다고 밝히고 있으나(희귀, 난치성 질환자에 대한 우선확대) 이는 이미 보건복지부에서 시행하고 있음.

○ 빈곤원인 중 가장 많은 비중을 차지하는 것이 가구원의 질병임을 감안할때, 의료급여의 필요성은 질병의 경중보다 의료비 지출로 인한 빈곤화 가능성이 우선 고려되어야 함.

Ⅱ. 정부 국민기초생활보장법 개정안의 문제점

1. 자활근로자의 근로자성 부인은 노동기본권 박탈하고 복지수급권 침해

◈ 개정안의 내용

자활근로에 참여하는 수급자는 근로자로 보지 않음을 확인함 (개정안 제15조의 2)

◈ 개정안의 문제점

○ 자활근로의 근로자성을 무시하는 개정안은 헌법상의 노동기본권의 본질적인 부분을 침해하는 위헌적인 요소가 있을 수 있음. 이는 외국인 산업연수생에 대하여 노동 당국이 초기에 초법적으로 이와 같은 태도를 취하였다가 판례에 의하여 근로자성을 인정받았던 전철을 답습할 가능성이 높은 조항.

○ 노동부는 자활근로사업에 참여하고 있는 차상위계층의 경우 노무제공의 대가성이 인정되고 사업 참여절차․동기, 근무실태, 노무제공에 따른 대가 산정방법 등이 통상 근로자와 유사하여 근로자성을 부인하기 어렵다는 입장을 밝힌바 있음(부산 사하구청장 질의에 대한 회신 중).

○ 가뜩이나 일자리의 양극화가 사회 문제가 되는 터에 정부 당국인 보건복지부마저 자활대상자들을 사회보험이나 노동관계법의 보호조차 받지 못하는 비정규직 근로자보다도 못한 최말단의 사회적 처우를 예정하여 자활을 독려한다는 것은 있을 수 없는 일임.

○ 또한, 자활근로 참여자의 경우도 그들에 대한 지휘감독을 하는 지방자치단체의 사용자성을 부인할 수 없으며, 나아가 이들이 4대 사회보험의 사각지대에 처해 있다는 점에서 이들의 산업재해와 관련한 문제를 어떻게 대처할 것인가에 관한 대안을 제시하지 아니하고, 근로자성을 부인하는 간주 규정을 두는 것은 이들의 노동기본권을 침해하고, 복지수급권을 침해하는 것. 따라서 근로자성 부인 조항은 삭제되는 것이 마땅함.

2. 급여중지가 아닌 자활의 유인동기가 발휘될 수 있는 일자리 제공이 우선

◈ 개정안의 내용

근로능력 있는 수급자가 부과된 자활사업 참여조건을 질병 등 정당한 사유없이 계속 불이행하는 경우 생계급여를 중지 (개정안 제30조)

◈ 개정안의 문제점

○ 이 법률안을 보면 정부와 자활후견기관 등 자활 정책결정자와 전달체계가 자활사업의 부진의 원인과 변명을 조건부 수급자의 ‘도덕적 해이’에서 찾고 있는 것처럼 보임. 그러나 자활사업의 성공 여부는 자활사업이 근로능력이 있는 저소득층에게 유인동기가 발휘될 수 있는 일자리를 제공할 수 있는지에 달려있음.

○ 조건부 수급자의 의지가 충분히 반영되지 않고, 낮은 임금에다 근로자성마저 인정받지 못하는 법률적 지위를 강제당하면서 자활근로나 자활기업에 배치된다면 자활사업은 저소득층에게 ‘급여’라는 긍정적 유인으로서가 아니라 ‘강제노동’이라는 억압으로 작용할 것임.

○ 게다가 이러한 조건에 순응하지 않으면 가족들의 기초보장 급여마저 박탈된다고 하면 자활근로는 강제성을 넘어 협박이 될 수밖에 없다. ‘당근’은 전혀 없거나 미약한 상황에서 근로능력이 미약한 수급자에게 ‘채찍’만 휘두른다고 해서 해결될 일은 없음.

○ 자활사업은 수급자들과 차상위 계층에게 말 그대로의 ‘자활’의 기회를 제공하는 수단이 되어야 함. 자활근로가 수급자를 통제하는 수단이 되거나 자활 기관의 성공을 위한 제도 개선에 초점이 두어진다면 또 다른 실패가 거듭될 것이 분명함.

3. 자활은 일자리 창출 및 소득보전 정책이라는 보다 넓은 틀에서 접근되야

◈ 개정안의 내용

중앙자활센터 및 광역자활센터를 설치․운영할 수 있는 근거 신설 (개정안 15조의3), 자활기관협의체를 구성 (개정안 16조의2), 자활기업 인정제도를 도입 (개정안 18조의2) 등 자활지원제도 관련 내용

◈ 개정안의 문제점

○ 자활의 상층부 전달체계는 노동부와 보건복지부, 행정자치부가 연계된 통합된 체계와 기구하에서 설계되어야 하고, 저소득층의 ‘자활’은 일자리 창출 및 소득보전 정책이라는 보다 넓은 틀에서 접근되어야 함.

○ 따라서 ‘기초법’내의 ‘자활’이라는 협소한 접근으로 인한 본질적인 한계를 극복하기 위해서는 ‘(가칭) 저소득층 일자리창출 및 소득보전에 관한 법률’과 같은 포괄적이고 독립된 입법 방식의 접근이 필요.

○ 현행 법률안은 자활후견기관 등 기존의 전달체계를 중심으로 운영되어 온 자활의 문제를 일부 해결할 수 있을지 모르나, 노동시장정책과의 연계성이 고려되지 못한 구조적 한계로 인하여 ‘실질적인 자활 = 취업의 성과’를 기대하기는 어려울 것으로 판단됨.

○ 일자리 창출에 관하여 사실상 문외한인 기초단체장이 주관하는 상설적인 자활기관협의체를 구성하도록 하는 개정안은 가시적인 성과를 거둘 수 있을지 의문시됨. 협의체 구조는 노동부, 복지부, 행자부 3개의 중앙행정기관이 공조한 단일법률 하에서 각자의 역할과 책임을 명시한 법률 규정에 따라 정하여야 할 것임.

○ 한편 수급자와 차상위계층의 고용을 촉진하기 위한 요소로써 자활기업이 기능할 수 있어야 하며 저임금이나 열악한 처우의 수단으로 활용되어서는 안될 것임.

Ⅲ.『위기상황에 처한 자에 대한 긴급복지법안』제정안에 대한 의견

□ 정부는 빈곤으로 인한 자살, 건강보험체납자의 증가 등 서민경제의 어려움과 사회양극화 현상이 심화되고 있는 현실에서 위기상황에 처한 가구 또는 개인을 조기발견하고 선보호조치를 취함으로서 이를 통해 사회안전망의 내실화를 도모하고자 하는 취지로 “위기상황에 처한 자에 대한 긴급복지법안(이하 긴급복지법안)”을 국회에 제출한 상황임.

□ 참여연대는 위기상황에 대처하기 위한 프로그램이 필요하다는 기본 취지에는 동감하지만 긴급복지법안의 제정보다는 국민기초생활보장제도(이하 기초보장제도)를 중심으로 한 기존 공공부조의 전향적 개선이 올바른 접근이라는 점을 강조하는 바임.

□ 현행 기초생활보장법에서는 생계급여를 포함한 모든 급여를 별도의 조사없이 사전에 지원할 수 있는 근거를 두고 있음. 기초보장 신청자들에 대해서도 우선 급여를 지급한 후에 사후 조사를 통해 수급자 편입 혹은 구상권 행사 등의 방법으로 사후조치가 가능한 것임. 게다가 현행 기초보장제도에는 긴급생계급여라는 프로그램이 이미 존재하고 있음. 이미 존재하는 제도를 상황에 맞게 보완하여 시행해도 상당한 효과를 거둘 수 있는데 굳이 기존 공공부조와 관계설정이 모호한 별도의 제도를 도입하는 것은 들인 노력과 비용에 비해 성과를 보장할 수 없는 비효율적인 발상임.

“제1항의 규정에 의한 수급권자에 해당하지 아니하여도 생활이 어려운 자로서 일정기간동안 이 법이 정하는 급여의 전부 또는 일부가 필요하다고 보건복지부장관이 정하는 자는 수급권자로 본다(제5조제2항)” 는 규정이 있고, “시장․군수․구청장은 제26조제1항의 규정에 의한 급여실시 여부의 결정 전이라도 수급권자에게 급여를 하여야 할 긴급한 필요가 있다고 인정될 때에는 제7조제1항 각호에 규정된 급여의 일부를 행할 수 있다(제27조제2항)”라고 규정하고 있음.

□ 게다가 법에서 규정하고 있는 긴급지원의 경우 2004년 기준 지원실적을 보면 458가구(806명)에 대하여 1억원만이 집행되었고, 모든 급여를 사전에 지급할 수 있도록 한 법률규정과는 달리 최저생계비중 식료품비만을 지원하고 있음을 볼 때, 위기대처에 대한 현행 긴급지원체계의 문제점은 그 원인이 법령체계의 불비 또는 예산의 미확보에 있다기보다 현행 기초생활보장제도 운영상 긴급급여제도를 소극적으로 운영하는 데 기인하는 바가 크다고 할 것임.

□ 정부는 현행 기초생활보장제도의 대상자 선정기준의 엄격성과 선정에 따른 절차의 복잡성으로 인해 위기상황 발생 시 신속한 대응이 곤란한 점을 들고 있고 있으나, 이는 긴급복지법안을 제정해야 할 근거라보다는 오히려 기존의 기초보장제도를 획기적으로 개선해야 할 근거임. 부양의무자 기준이나 재산기준의 완화 등 기초보장제도의 개선압력이 날로 증가함에도 불구하고, 정부는 이런한 개선요구에는 응답하지 않은채 자활근로자의 근로자성을 부인하는 등의 개정안만을 국회에 제출한 상태이고, 긴급복지지원법이라는 별도의 입법을 추진하는데만 열중하고 있음.

□ 정부의 긴급복지지원법의 핵심은 전담 공무원이 선지원을 하더라도 이후에 ‘면책’받을 수 있도록 하여 일선 공무원의 재량을 인정하겠다는 것임. 정부의 지원이 필요함에도 불구하고 현재의 기초보장제도의 한계로 인하여 지원하지 못하는 문제는 기초보장제도의 운영과 제도적 한계 때문이며, 입법안이 목표로 하는 ‘위기상황에 대한 대처’가 아님. 최대 4개월의 지원만으로는 위기 상황 극복은 달성될 수 없으며, 긴급지원 이후 공공부조 등 기존 제도로 편입하는 것이 필요하나, 기초법 등 기존 제도를 보완하지 않을 경우 단기적 지원 이상이 될 수 없음.

□ 순수하게 위기 상황에 대처하기 위한 입법이라 할 경우, 전달체계의 통합․연계시스템이 매우 중요하나 현재 정부가 계획하고 있는 ‘콜센터’ 등 전달체계가 과연 제대로 작동될 수 있을 지는 의문임. 이미 아동, 여성 등 분야별 긴급지원체계가 있고, 이러한 전달체계들이 상호 연계성을 갖고 작동되지 못해 온 전철을 밟지 않는다는 보장이 없음.

□ 현 위기상황은 신자유주의적 구조조정에 따른 사회양극화의 심화와 가족구조 및 기능의 변화로 시민들의 위기대처 자원이 급속히 고갈된 반면, 이를 보충할 국가의 복지제도는 아직 미약한 상황에 있다는 사실에 기인한 것임. 단기적 지원을 본질로 하는 긴급복지지원제도를 도입하는 것은 이러한 문제의 본질에 근본적인 해결책을 제시하는 것이 아니라 구조적‧제도적 문제를 일시적인 위급상황의 문제로 호도하고 임시방편적인 해결책을 도모하는 것임.

□ 정부는 빈부격차와 사회양극화 현상의 심화에 대응하려고 한다면 어떤 정책이 우선되어야 할 것인지에 대해 심각히 고려해야 하며, 기초생활보장법의 내실화없는 긴급복지지원법의 제정은 실효성을 거두기 어려울 것임.

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