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문서번호	사복-2005-0801
수 신	보건복지부 장관
발 신	참여연대 사회복지위원회 (위원장: 윤찬영 교수, 담당: 전은경, 02-723-5056, welfare@pspd.org)
제 목	『국민기초생활보장법 일부개정법률안』에 대한 참여연대 의견서
날 짜	2005. 8. 3. (총 5 쪽)

『국민기초생활보장법 일부개정법률안』에 대한

참여연대 의견서

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보건복지부는 자활제도 운영상 나타난 일부 미비점을 개선․보완하려는 취지로 ｢국민기초생활보장법｣의 개정을 추진하고 있습니다. 참여연대는 복지부가 추진 중인 ｢국민기초생활보장법 일부개정법률안｣ 에 대하여 아래와 같은 의견을 밝힙니다. 법안 추진과정에서 이러한 의견이 충분히 반영되기를 바랍니다.

- 아      래 -

1. 법 제2조 제4호 및 제5조 제2항, 제7조 제3항 신설 및 개정 관련

참여연대는 차상위계층에 대한 개별급여를 제도화하는데 있어서는 기본적으로 찬성한다. 그러나, 차상위계층에 관하여 제2조 제4호에서 구체적인 범위를 대통령령으로 위임함으로써 결과적으로 차상위계층에 대한 급여가 재정과 연계된 재량급여 형태로 운영될 위험이 있다. 따라서 시행령이 아닌 법률에 차상위계층의 범위를 구체적으로 규정하여야 한다. 더 나아가 차제에 최저생계비의 계측방식을 상대적 빈곤선 방식으로 전환하고, 차상위계층의 범위 역시 이에 따라 규정되는 입법이 이루어져야 한다.

2. 법 제2조 제10호 “실제소득의 구체적인 범위는 대통령령으로 정하고” 삽입 부분

이 부분은 현행 법 시행령 제3조 제1항이 법률상 위임이 없는 점을 보완하기 위한 것으로 이해될 수 있으나, 법시행령 제3조 제1항 제4호 기타소득 중 “나. 제4조 제1항 제4호 다목의 규정에 의하여 보건복지부장관이 정하는 금액”(이른 바 ‘간주부양비’)에 대하여 이를 법률상으로 명시적인 근거를 두기 위한 입법으로 판단된다. 실제로 부양료가 지급되지 아니한 피부양자 가구에 대하여 실제 소득이 아님에도 불구하고 행정입법을 통하여 기타 소득으로 간주하는 것은 위법함을 면치 못 할 것이고, 기초보장제도의 사각지대가 광범위한 현실에서 이를 더욱 확대하는 방향으로 작용할 것임이 분명하다.

3. 법 제15조의2(적용제외) 신설 관련

자활근로자의 경우 당해 사업장(자활기업 등)의 사업주에게 지휘, 감독을 받아 근로를 수행하는 자이다. 따라서 자활근로의 근로자성을 무시하는 이러한 개정안은 헌법상의 노동기본권의 본질적인 부분을 침해하는 위헌적인 요소가 있을 수 있다. 이는 외국인 산업연수생에 대하여 노동 당국이 초기에 초법적으로 이와 같은 태도를 취하였다가 판례에 의하여 근로자성을 인정받았던 전철을 답습할 가능성이 높은 조항이다. 근로자인가 여부는 근로에 대한 대가관계 및 실질적인 사용종속관계 여하에 따라 좌우되는 것이므로, 이를 법률에 규정할 필요는 없으며, 그러한 규정이 없다고 해서 당연히 근로자로 해석되는 것도 아니다. 근로자성 여부는 해당 자활근로자가 종사하는 사업장이나 일자리의 실질 관계에 따라서 좌우될 성격의 것이기 때문이다. 가뜩이나 일자리의 양극화가 사회 문제가 되는 터에 정부 당국인 보건복지부마저 자활대상자들을 사회보험이나 노동관계법의 보호조차 받지 못하는 비정규직 근로자보다도 못한 최말단의 사회적 처우를 예정하여 자활을 독려한다는 것은 있을 수 없는 일이다.

또한, 자활근로 참여자의 경우도 그들에 대한 지휘감독을 하는 지방자치단체의 사용자성을 부인할 수 없으며, 나아가 이들이 4대 사회보험의 사각지대에 처해 있다는 점에서 이들의 산업재해와 관련한 문제를 어떻게 대처할 것인가에 관한 대안을 제시하지 아니하고, 근로자성을 부인하는 간주 규정을 두는 것은 이들의 노동기본권을 침해하고, 복지수급권을 침해하는 것이다. 따라서 근로자성 부인 조항은 삭제되는 것이 마땅하다.

한편, 수급자들이 당장의 혜택이 없음으로 인해 보험료 납부에 저항이 있을 수 있는 국민연금의 경우 타법지원액으로 보아 현금급여에서 제외하고 임의가입 대상자로 분류하되 연금가입시 보험료의 일부를 지원하고 있으나 수급자의 노후 연금소득보장을 위하여 국민연금 보험료 전체를 국가가 대납하거나 저소득층을 위한 크레딧 (credit) 제도를 도입하여야 한다. 이와 함께 여타 사회보험제도의 경우에도 자활근로자가 사회적 위험으로부터 보호받을 수 있는 전향적 제도를 강구하는 정부의 노력이 요구된다.

4. 제2장의2 자활지원 관련

가. 총 괄

궁극적으로 자활의 중심축이 적극적 노동시장정책 수단에 있다고 보는 참여연대로서는 자활의 상층부 전달체계가 노동부와 보건복지부, 행정자치부가 연계된 통합된 체계와 기구하에서 설계되어야 한다고 본다. 또한 수급자를 포함한 저소득층의 ‘자활’은 일자리 창출 및 소득보전 정책이라는 보다 넓은 틀에서 접근되어야 한다. 따라서 ‘기초법’내의 ‘자활’이라는 협소한 접근으로 인한 본질적인 한계를 극복하기 위해서는 ‘저소득층 일자리창출 및 소득보전에 관한 법률(가칭)’과 같은 포괄적이고 독립된 입법 방식의 접근이 필요하다. 현행 법률안은 자활후견기관 등 기존의 전달체계를 중심으로 운영되어 온 자활의 문제를 일부 해결할 수 있을지 모르나, 노동시장정책과의 연계성이 고려되지 못한 구조적 한계로 인하여 ‘실질적인 자활 = 취업의 성과’를 기대하기는 어려울 것으로 판단된다.

나. 중앙자활센터 및 광역자활센터 (안 제15조의3)

법안 제15조의3 제1항을 살펴보면, 보건복지부와 광역단체에 각각 중앙자활센터와 광역자활센터를 설치·운영할 수 있는 것으로 하여 설치에 관하여 재량규정으로 두고 있고, 제2항에서는 보장기관이 위 각 센터의 운영에 필요한 비용을 보조할 수 있는 것으로 규정하고 있다. 이는 결국 해당 전달체계가 정부조직법이나 지방자치법상의 공식 전달체계가 아니라 임의적인 조직임을 예정하고 있는 것으로 판단된다. 이들이 법상 설계되어 있는 업무가 자활사업에 관한 전반적인 연구, 기획, 조정, 평가, 교육훈련, 네트워크 총괄이라는 점에서 볼 때, 이와같은 임의적인 형태의 기구로 이러한 역할을 수행할 수 있는지, 그리고 법안에서 예정하고 있는 분야에 대하여 과연 보건복지부를 중심으로 한 기존의 자활후견기관 등이 이러한 기능을 수행할 수 있을지 의문이다.

다. 자활기관협의체 (안 제16조의2)

법안 제16조의2에서는 시장․군수․구청장 주관하에 직업안정기관, 지역자활센터 및 사회복지시설 등의 장을 주축으로 상시적인 협의체계를 구축하도록 하고, 그 기능에 대하여는 복지부령으로 백지 위임하고 있다. 그러나, 사회복지사업법의 예에서 볼 수 있듯이, 사회복지협의체 구성 및 운영에 관하여 법 시행을 며칠 앞둔 현재까지도 제대로 된 모범적인 모델조차 제시하지 못하고 있는 보건복지부나 광역․기초단체의 현실에서, 일자리 창출에 관하여는 사실상 문외한인 기초단체장이 주관하는 상설적인 협의체를 구성한다고 하여 어떠한 가시적인 성과를 거둘 수 있다는 것인지 의문이다. 이와 같은 협의체 구조는 노동부, 복지부, 행자부 3개의 중앙행정기관이 공조한 단일법률 하에서 각자의 역할과 책임을 명시한 법률 규정에 따라 정하여야 할 것이며, 현재와 같은 법률안으로는 입법 목적을 달성할 수 없을 것이다.

라. 자활기업 인정제도 도입 (안 제18조의2)

이 부분은 자활근로 대상자들을 시장진입형 자활 사업에 동원하기 위한 방편으로 법안 제15조의2와 같이 근로자성을 부인하고, 해당 자활기업에게는 저임금에 사회보험 및 노동관계법상의 보호를 받지 못하는 다루기 편리한 노동력을 공급받을 수 있는 메리트를 제공하고 있다. 앞서 지적한바와 같이 자활사업 참여자의 근로자성 부인은 있을 수 없는 일이며, 수급자라는 이유로 다른 노동자와 임금 등에 있어 차별적 처우를 인정하여서는 안된다. 수급자와 차상위계층의 고용을 촉진하기 위한 요소로써 자활기업이 기능할 수 있어야 하며 저임금이나 열악한 처우의 수단으로 활용되어서는 안된다.

마. 급여의 중지 등 (안 제30조)

이 법률안을 보면 정부와 자활후견기관 등 자활 정책결정자와 전달체계가 자활사업의 부진의 원인과 변명을 조건부 수급자의 ‘도덕적 해이’에서 찾고 있는 것처럼 보인다. 자활사업의 성공 여부는 자활사업이 근로능력이 있는 저소득층에게 유인동기가 발휘될 수 있는 일자리를 제공할 수 있는지에 달려있다. 조건부 수급자의 의지가 충분히 반영되지 않고, 낮은 임금에다 근로자성마저 인정받지 못하는 법률적 지위를 강제당하면서 자활근로나 자활기업에 배치된다면 자활사업은 저소득층에게 ‘급여’라는 긍정적 유인으로서가 아니라 ‘강제노동’이라는 억압으로 작용할 것이다. 게다가 이러한 조건에 순응하지 않으면 가족들의 기초보장 급여마저 박탈된다고 하면 자활근로는 강제성을 넘어 협박이 될 수밖에 없다. ‘당근’은 전혀 없거나 미약한 상황에서 근로능력이 미약한 수급자에게 ‘채찍’만 휘두른다고 해서 해결될 일은 없다. 자활사업은 수급자들과 차상위 계층에게 말 그대로의 ‘자활’의 기회를 제공하는 수단이 되어야 한다. 자활근로가 수급자를 통제하는 수단이 되거나 자활 기관의 성공을 위한 제도 개선에 초점이 두어진다면 또다른 실패가 거듭될 것이 분명하다.

참여연대 공동대표 박상증·이선종