토론회 자료집

빈곤문제 해결,

어떻게 할 것인가

○ 주최 :	사회복지위원회

○ 일시 : 2005년 5월 26일 (목) 오후 2시

○ 장소 : 국가인권위원회 배움터

빈곤문제 해결,

어떻게 할 것인가

○ 주최 :	사회복지위원회

○ 일시 : 2005년 5월 26일 (목) 오후 2시

○ 장소 : 국가인권위원회 배움터

토론 순서

『 빈곤문제 해결, 어떻게 할것인가 』토론회

○ 일시 :  2005년 5월 26일(목) 오후 2시～ 5시

○ 장소 : 국가인권위원회 배움터

○ 참석자

❚ 사회  -  이영환 (성공회대 사회복지학과 교수)

❚ 발제  1. 『한국사회 빈곤대책의 개선방향』

-  남찬섭(성공회대)․허  선 (순천향대학교 사회복지학과 교수)

2. 『자활제도 개선의 방향과 과제 』

-  이문국 (안산공과대학 사회복지학과 교수)

3. 『근로소득환급제도(EITC)의 딜레마: EITC 최선의 대안인가』

-  윤홍식 (전북대학교 사회복지학과 교수)

❚ 토론

구인회 서울대 사회복지학과 교수

김두수 보건복지부 자활지원과장

김유선 한국노동사회연구소 소장

노대명 한국보건사회연구원 연구위원

박능후 경기대 사회복지학과 교수

(이상 가나다 순)

자료집 순서

발제문

1. 『한국사회 빈곤대책의 개선방향』/ 남찬섭, 허  선…………………………………………1

2. 『자활제도 개선의 방향과 과제』/ 이문국……………………………………………………21

3. 『근로소득환급제도(EITC)의 딜레마: EITC 최선의 대안인가』/ 윤홍식………………… 39

토론문

1. ‘빈곤문제 해결, 어떻게 할 것인가’ 토론 요지 / 김유선 ……………………………………- 53

2. ‘빈곤문제 해결, 어떻게 할 것인가’ 토론문 / 구인회 ………………………………………  63

이번 토론회 발제문은 연구자의 개인적인 견해이며 참여연대 사회복지위원회의 공식적인 입장이 아님을 밝힙니다.현재의 고민들을 사회적으로 의제화하여 보다 바람직한 빈곤정책의 방향을 찾고자 하는 노력입니다. 참여연대는 이번 토론회를 비롯하여 다양한 논의과정을 통해 공식적인 입장을 정하고, 관련 운동을 전개해 나갈 예정입니다.

발제문 1

한국 사회 빈곤대책의 개선방향

- 구조적 빈곤과  빈곤대책의 개선방향 -

남찬섭 / 성공회대 강사․허 선 / 순천향대 사회복지학과 교수

Ⅰ. 서    론

경제위기 이후 한국 사회의 빈곤문제는 매우 심각한 양상을 보이며 전개되고 있다. 정부가 경제위기를 극복했다고 발표한 1999년 이후 빈곤율은 약간 감소하는 추세를 보였지만 이는 얼마 가지 않았다. 2002년부터 절대빈곤율이 다시 증가하기 시작했을 뿐만 아니라 더욱 중요한 현상으로 상대빈곤율의 증가가 매우 빠른 속도로 진행되기 시작했다. 상대빈곤의 심화는 곧 분배구조의 악화가 심각하게 진행되고 있음을 의미하며 그 배경에는 비정규직 노동자의 증가로 대표되는 노동시장 유연화 흐름이 자리하고 있다.

비정규직 노동자의 열악한 노동조건은 새삼 말할 필요도 없지만 최근에 와서는 정규직 노동자의 노동조건까지 예년에 비해 악화하는 등 전반적인 노동조건의 악화가 점차 분명해지고 있다. 노동소득분배율도 1990년대 중반 이래 계속 하락하여 2004년의 경우 경제위기 이후 최저수준으로 떨어졌으며 노동시간은 경제위기 이후 가장 긴 것으로 나타났다. 이와 같은 열악한 노동조건의 짐은 전체 노동자에게 지워지고 있지만 그보다 더욱 여성노동자에게 과도하게 지워지고 있다. 여성 노동자 가운데 비정규직 노동자는 2/3에 달하며 여성이 가구주인 가구의 빈곤율도 남성이 가구주인 경우보다 훨씬 높게 나타나고 있다. 이와 같은 비정규직의 여성화와 빈곤의 여성화는 가족구조 및 기능의 변화와 맞물리면서 사회 전체적으로뿐만 아니라 빈곤의 짐을 안은 인구집단의 개인적 대처능력을 심각하게 고갈시키고 있다.

이러한 상황에서 가난한 사람들을 위한다는 사회복지제도는 제 기능을 다 하고 있지 못하다. 사회보험 사각지대와 근로빈곤층의 대부분은 이들 비정규직 노동자들이 차지하고 있다. 뿐만 아니라 공공부조제도가 있지만 그 제도로부터 혜택을 받지 못하는 절대빈곤층도 상당수에 달하는 것으로 추정되고 있다. 사회보장 사각지대나 비정규직 노동자, 근로빈곤층 등의 용어로 표현되는 이들은 곧 사회적으로 배제된 집단들인 것이다. 이들이 사회적으로 배제된 것은 한국 사회에서 사실상 최근의 일은 아니다. 이들은 그 전부터 배제되어 왔으며 경제위기 이후 확대되었다고 하는 복지제도 하에서도 여전히 배제되어 있다.

과거 한국 사회에서는 복지제도의 도입을 주장하거나 제도의 확대를 주장하는 것이 상당한 설득력을 지닐 수 있었고 이는 제도의 발전이 일천했던 현실에서 당연한 것이기도 했다. 하지만 오늘날 한국 사회는 제도도입 주장에 못지않게 도입된 제도들 그리고 앞으로 도입해야 할 제도들이 한국 복지국가와 노동시장정책의 전반적인 구조 내에서 어떤 위상을 가지며 의미를 가져야 하는지를 진지하게 고민해야 할 시점에 와 있다. 빈곤은 사회의 다른 부문과 동떨어진 채 존재하는 별개의 현상이 아니라 노동시장 유연화나 분배구조의 악화라는 사회 전반의 구조적 조정에 영향을 받아 나타나는 구조적 현상이다. 이런 점에서 빈곤대책은 공공부조제도 하나만으로 이루어질 수 있는 것이 아니라 한 사회의 분배구조 전반과 노동시장구조 전반에 영향을 미치는 제도구조 전체의 작동과정 속에 위치할 때 힘을 발휘할 수 있는 것이다. 국민복지기본선이 국민기초생활보장제도로 오인되고 그것이 당연시되는 현실은, 불행하게도, 한국 사회와 정부가 용인할 수 있는 정도의 시민권 수준이 그런 정도라는 것을 보여주는 현실적 한계일 수 있지만, 이러한 한계에 머물러서는 오늘날 한국 사회에 만연한 구조적 빈곤을 해결한다는 것은 불가능하다. 이제 이러한 한계를 깨고 구조적 빈곤에 대처하기 위한 대책의 방향을 고민해야 할 때이다.

Ⅱ.  본    론

1. 빈곤의 실태와 특징

1990년대 이후 한국의 절대빈곤율 추이는 경제위기 이전까지 대체적인 감소 추세, 경제위기 직후부터 2000년까지 급격한 증가, 2000년부터 2002년까지 빈곤감소, 2002년 이후 빈곤의 재증가로 정리할 수 있다.

(1) 1990년대 이후 빈곤의 추이

경제위기 직후 빈곤이 급증한 것은 주지의 사실이다. 박찬용 등(2002)은 가구소비실태조사 자료에 근거하여 빈곤율을 1996년 3.16%, 2000년 9.42%로 추정하여 경제위기 이후 빈곤율이 1990년대 중반에 비해 3배 이상 증가하였다고 추정했다. 역시 가구소비실태조사 자료를 사용한 유경준(2003)은 빈곤율을 1996년 5.91%, 2000년 11.46%로 추정하여 경제위기 이후 절대빈곤율이 2배 증가한 것으로 추정했다.

한편, 빈곤추이를 1990년부터 보면 우리 사회에서 절대빈곤이 일종의 주기를 그리는 것을 볼 수 있다. 1990년과 1991년, 1995년, 1998∼2001년, 2003∼2004년이 각기 절대빈곤율(도시가계연보 자료로 추정한 절대빈곤율)이 6%를 넘었던 기간이다. 경제위기 직후인 1999년의 절대빈곤율은 그림에 나타난 어떤 연도보다 높은 빈곤율이다.

<표 > 1990년대 이후 빈곤의 추이(도시가계조사자료)

연도 (1/4분기)	절대빈곤율(최저생계비 기준)¹	상대빈곤율(중위소득 50% 기준)²
1990년	8.87	9.32
1991년	6.68	8.50
1992년	4.91	9.47
1993년	3.78	8.02
1994년	7.03	7.52
1995년	5.92	7.97
1996년	5.64	9.75
1997년	4.65	9.71
1998년	7.52	10.79
1999년	10.74	11.15
2000년	8.90	10.50
2001년	7.80	10.25
2002년	5.15	9.07
2003년	6.27	10.48
2004년	6.53	11.20
1. 최저생계비의 경우 1990∼1993년과 1994∼1998년까지는 한국보건사회연구원이 1988년과 1994년 계측한 최저생계비에 물가상승율을 적용한 것을 사용했고, 1999년 이후는 정부가 발표한 최저생계비를 사용했음. 2. 상대빈곤은 각 가구 중위소득을 기준으로 OECD의 가구균등화 지수를 이용하여 산출함. 자료: 김안나 (2005).

<그림 1> 1990년대 이후 빈곤추이

이 빈곤율은 수치상으로는 2000년부터 하락하기 시작하여 2002년에는 6% 미만으로 떨어졌지만 2003년에 다시 6%를 넘어서게 되었고 2004년에는 6.53%까지 올라갔다. 하지만, 2003년 이후 다시 증가한 빈곤율은 1990년 이후 전 기간의 빈곤율과 비교해보면 수치상으로는 중간 정도에 해당하는 것이다. 그림에 나타난 15개연도 중 2004년보다 빈곤율 수치가 높은 연도가 7개연도이며 그보다 낮은 연도도 7개연도이다. 그렇지만 오늘날 우리 사회의 빈곤은 이 수치가 보여주는 것보다 훨씬 더 심각하게 느껴지고 있다.

(2) 분배구조의 악화

수치상의 빈곤과 체감 빈곤이 다르게 나타나는 한 원인은 상대빈곤의 악화에 있다. 그림에서 상대빈곤은 경제위기 전까지 10%를 넘지 않는 수준이었으나 경제위기 이후에는 2002년만 제외하고는 모든 연도에서 10%를 넘고 있으며 특히 2003년 이후부터는 매우 빠르게 증가하여 2004년도 상대빈곤율(11.20%)은 경제위기 직후인 1999년도 상대빈곤율(11.15%)보다 높은 수준이다.

상대빈곤의 증가는 지니계수에도 반영되어 가구소비실태조사 자료를 사용하여 지니계수를 산출한 연구(유경준, 2003)에 의하면 1996년도 지니계수는 0.298이었으나 2000년의 지니계수는 0.358로 소득분배구조가 크게 악화하였음을 보여주고 있다. 도시가계조사 자료를 사용하여 산출한 지니계수는 가구소비실태조사 자료에 의한 것보다 낮은 값으로 나오지만 그 역시 분배구조가 악화하고 있음을 보여준다. 도시가계조사에 의한 지니계수는 1997년 0.283에서 1999년 0.320으로 증가하였고 2000년 0.317, 2001년 0.319로 비슷한 수준을 유지하다가 2002년 0.312, 2003년 0.306으로 떨어졌지만 여전히 경제위기 이전 수준을 회복하지 못하고 있다(석재은, 2005).

<표 > 경제위기 전후 노동소득분배율 및 취업자 비중 추이

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
노동소득분배율	62.3	61.9	59.6	58.8	59.5	58.2
피용자/총취업자	63.2	61.7	62.4	63.1	63.3	64.0
임시‧일용근로자/피용자	45.7	46.9	51.6	52.1	50.8	51.6
상용근로자/피용자	54.3	53.1	48.4	47.9	49.2	48.4
여성취업자/총취업자	41.2	40.6	41.1	41.4	41.7	41.6
(여성경제활동참가율)	(49.8)	(47.1)	(47.6)	(48.6)	(49.2)	(49.7)
자료: 노동소득분배율은 한국은행 (2005), 나머지는 한국은행 (2003).

지니계수의 증가와 상대빈곤 증가는 분배구조가 그만큼 악화하였음을 의미한다. 분배구조의 악화를 보여주는 한 지표로 노동소득분배율을 보면, 이 수치는 1997년 62.3%에 달했으나 1998년 61.9%, 1999년 59.6%로 60% 이하로 떨어지고, 2000년 58.8%, 2001년 59.5%, 2002년 58.2%로 계속 하락하여 경제위기 이전 수준을 회복치 못하고 있다(<표 2> 참조). 이것은 전반적으로 국민소득 중 일반 국민들에게 돌아가는 몫의 비중이 경제위기 후 지속적으로 하락하였음을 의미한다. 일반적으로 노동소득분배율은 피용자의 규모가 증가하면 함께 증가하는데 피용자의 비중은 1997년 63.2%에서 2002년 64.0%로 소폭이나마 증가하였음에도 불구하고 노동소득분배율이 개선되지 않는 것은 취업구조가 그만큼 열악해지고 있기 때문이다.

경제위기 직전이었던 1997년의 노동소득분배율 62.3%도 다른 나라와 비교하면 높은 것이 아니다. 미국의 노동소득분배율은 72.3%(2001), 독일 역시 72.3%(2002)이며 일본은 73.6%(2000)에 달한다(한국은행, 2003).

이미 알려진 바와 같이 임시‧일용직 등 비정규직 노동자의 비중은 경제위기 이후 크게 증가하였는데 1997년 전체 피용자의 45.7%에 이르던 임시‧일용직은 2002년 51.6%에 달하고 있다. 임시‧일용직 등을 포함하는 비정규직 노동자는 2000년 58.4%(758만명)에서 2001년 55.7%(737만명), 2002년 56.6%(772만명), 2003년 55.4%(783만명), 2004년 55.7%(813만명)로 절반 이상 수준을 지속적으로 유지하고 있다(손정순, 2005). 또한, 정규직 임금 대비 비정규직 임금의 지수는 2003년 51.0에서 2004년 51.9로 다소 그 격차가 줄어들었으나 이는 비정규직의 임금이 증가해서가 아니라 정규직의 임금증가율이 둔화해서 나타난 결과이다. 또한, 주당근로시간도 2000년의 경우 정규직이 47.1시간, 비정규직이 47.5시간으로 비정규직의 근로시간이 길었으나 2004년에는 정규직이 47.4시간, 비정규직이 46.3시간으로 오히려 정규직의 근로시간이 더 긴 것으로 나타났다. 정규직의 근로시간이 늘었음에도 불구하고 임금증가율이 둔화하였다는 것은 정규직, 비정규직 할 것 없이 전반적인 근로조건이 악화하고 있음을 의미한다. 이로 인해 전체적으로 피용자가 증가함에도 불구하고 노동소득분배율은 오히려 하락하고 있는 것이다.

노동부의 집계방식에 따르면 비정규직 노동자는 2003년 465만명(32.8%0이며 2004년 519만명(35.6%)이다. 김유선의 집계방식에 따르면 비정규직 노동자는 2003년 784만명(55.4%)이며 2004년 816만명(55.9%)이다. 김유선이나 비정규노동센터의 방식을 따르면 2003년에서 2004년 비정규직 노동자는 약 30만명, 0.5% 증가한 것으로 나오지만 노동부 방식을 따르면 같은 기간 비정규직 노동자는 54만명, 2.8% 증가한 것으로 나온다.

또한, 김유선(2005)의 계산에 따르면 전체 비정규직 815만 6천명 중 여성이 421만 6천명으로 절반이 넘는 51.7%에 달하고(정규직 중 여성은 29.2%), 전체 여성 임금노동자 609만 5천명 중 비정규직은 69.2%에 달하는 것으로 나타났다(남성임금노동자 848만 9천명 중 비정규직은 46.4%). 여성 경제활동참가율은 경제위기 전 41.2%에서 2002년 41.6%로 소폭 증가했지만 이 증가한 여성들의 취업은 상당부분 비정규직으로 채워지고 있으며, 이는 결국 지속적으로 하락하는 노동소득분배율로 인한 분배구조 악화의 폐해가 여성들에게 주로 돌아가고 있음을 보여준다. 최근 문제시되고 있는 빈곤의 여성화는 이러한 비정규직의 여성화를 그 배경으로 한 것이다.

또한, 전일제 상용직 중위임금의 2/3 이하를 저임금으로 규정할 때 2004년의 경우 이 중위임금은 월 180만원이고 이의 2/3는 월 120만원인데 전체 임금노동자 1,458만명 중 절반에 가까운 699만명(47.9%)이 저임금노동자이며, 이들 저임금노동자의 20.4%(131만명)는 정규직이고, 69.7%(568만명)는 비정규직이다(김유선, 2005). 2004년의 4인 가구 최저생계비는 월 105만 5천원이었고 그 120%는 126만 6천원이므로 비정규직 저임금 노동자는 소득만으로 볼 때 차상위계층에 포함될 가능성이 상당히 높다. 이들은 일하면서도 가난한 사람들로서 빈곤과 비빈곤을 빈번히 이동하고 있어 결국 이들이 근로빈곤층(상대적 의미에서)인 셈이다. 게다가 주지하는 바와 같이 비정규직 노동자들의 사회보험 가입율은 매우 낮아서 1/5 정도만이 가입하고 있다. 흔히 말하는 사회보장 사각지대나 근로빈곤층, 차상위계층(혹은 차차상위계층), 비정규직 노동자는 서로 다른 집단이 아니라 서로 중복되는 상당히 동질적인 집단인 것이다.

전일제 상용직 노동자 중위임금의 2/3 이하를 저임금으로 규정하는 것은 OECD 기준에 따른 것이다. EU는 노동자 중위임금의 2/3 이하를 저임금으로 규정하는데 이에 따르면 2004년의 경우 저임금노동자는 전체노동자의 26% 정도 된다(김유선, 2005).

이는 비정규직 노동자를 개인으로 보았을 때의 가입율이고, 비정규직 노동자가 있는 가구로 보면 가입율은 그보다 올라간다. 왜냐하면 비정규직 노동자가 속한 가구의 다른 가구원은 정규직일 수도 있고 정규직 가구원이 가입한 사회보험에 비정규직 노동자는 피부양자로 속할 수도 있기 때문이다. 김연명‧김종건(2003)의 분석에 의하면 가구단위로 접근할 경우 비정규직 노동자 가구의 사회보험 가입율은 약 40% 정도 되는 것으로 나타난 바 있다. 비정규직 노동자의 사회보험으로부터의 배제와 관련해서는 좀 더 정교한 조사를 통한 정확한 실태 파악이 필요하다.

결국 현재 수치상으로 나타난 절대빈곤율은 경제위기 직후보다는 낮지만 현실에서 그것이 매우 심각하게 체감되는 것은 노동소득분배율의 지속적 하락이나 지니계수의 증가 등으로 표현되는 소득분배상황의 악화와 비정규직 노동자의 급증과 임금 등 전반적인 노동조건의 지속적 하락과 같은 노동시장 유연화로 인해 전체적인 분배구조가 악화하고 있다는 데에서 그 원인을 찾아볼 수 있다. 앞의 그림에서도 보듯이 2003년 이후 절대빈곤율이 다시 증가하기 시작하면서 상대빈곤율도 증가하고 또한 상대빈곤의 증가폭이 더 빠르다(상대빈곤율의 더 빠른 증가는 좀 더 두고 보아야 하겠지만 분배구조 악화가 개선되지 않는 한 향후 이런 추세는 계속 될 것이다).

전반적인 분배구조 악화에 의한 빈곤심화는 빈곤을 초래하는 사회문제에 대응할 수 있는 개별 가족의 자원 자체를 고갈시켜 매우 심각한 결과를 초래하고 있다. 전기요금 연체가구나 임대아파트 임대료 체납가구, 상수도요금 미납가구가 크게 증가하여 인간으로서의 기본적인 생활조차 파괴당하는 심각한 상황이 벌어지고 있다. 이로 인한 극단적인 사건도 많아 자살률도 경제위기 직후 늘었다가 2000년까지 줄었으나 다시 늘어나서 2003년에는 경제위기 직후의 수준보다 더 높은 수준이다. 이런 현상들은 경제위기 이후 확대되었다고 하는 사회보장제도가 안전망으로서의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있으며, 이로 인해 위기극복과정에서 발생한 여러 가지 사회경제적 비용이 이른 바 서민층에게 그대로 전가되었음을 의미한다.

인구 10만명당 자살율은 2001년의 경우 14.5명으로, OECD 평균 13.9명보다 높으며 독일(13.5명), 스웨덴(13.4명), 미국(10.4명), 영국(7.5명)보다 높다(OECD, 2005).

2. 한국의 복지국가 발전과 공공부조

(1) 한국 복지국가의 전개과정

한국의 사회복지제도는 해방 이후부터 공공부조와 사회복지서비스를 중심으로 잔여적으로 형성되어 왔다. 1950년대 공공부조는 공공구호라 불리었으며 사회복지서비스는 주로 외원기관에 의존하였다. 공공부조가 먼저 발전한 것은 빈민법으로부터 출발한 서구, 그 중에서도 특히 영미권이나 북구권의 경우와 유사하지만 그 후의 발전과정에서 한국의 복지제도는 사회보험 중심으로 발전하여 대륙유럽권과 유사한 모습을 보이고 있다.

<그림 2> 한국 사회복지제도의 확대과정

		1982년											1992년											2004년
		노동자					도시			농어민			노동자					도시			농어민			노동자					도시			농어민
		①	②	③	④		①	②		①	②		①	②	③	④		①	②		①	②		①	②	③	④		①	②		①	②
100인
16인
5인
능력빈민
												⑤
무능력 빈민
① 국민연금, ② 국민건강보험(의료보험), ③ 산재보상보험, ④ 고용보험, ⑤ 국민기초생활보장(생활보호) 1. 의료부조는 표시하지 않음. 2. 그림에서 음영이 되어 있지 않은 부분은 적용되지 않음을 표시함.

한국에서 사회보험제도의 확장은 매우 빠른 속도로 이루어졌다. 1982년의 경우 일반 국민을 대상으로 한 사회보험 중 두 가지 제도만이 도입되어 있었고 그것도 의료보험은 100인 이상 사업장에, 산재보상보험은 16인 이상 사업장에 적용되던 것이 그로부터 10년 후인 1992년이 되면 고용보험을 제외한 사회보험이 모두 도입되고 적용범위도 근로자의 경우 모두 5인 이상 사업장으로 확대되며 의료보험의 경우에는 일부 사각지대가 존재하였지만 노동자와 자영자를 모두 포괄할 만큼 확대된다. 2004년이 되면 1995년 실시된 고용보험으로 모두 도입된 4대 사회보험이 적어도 형식적으로는 모든 노동자와 자영자를 포괄하도록 확대된다. 하지만, 이러한 급속한 확대에도 불구하고 한국의 사회보험은 대륙유럽의 상향식 발전과정과 달리 하향식 발전과정을 거쳐 행정적으로 적용이 용이한 대규모 사업장의 노동자들부터 먼저 적용하여 발전한 관계로 사각지대가 엄청난 규모로 존재하여 왔다. 하향식 발전과정으로 인해 중소기업 노동자들은 오랜 기간 동안 사회보험으로부터 배제되어 있었으며, 기술적으로 사회보험을 적용하기가 곤란한 자영자와 농어민들 역시 상당기간 동안 사회보험에서 배제되어 있었다. 사각지대의 규모는 사회보험의 보편화를 이루었다는 오늘날에도 결코 작지 않은 규모이다.

그리고, 사회복지사업법의 몇 차례 개정과 관련 법령의 제정 등을 통해 사회복지서비스의 정비가 간간이 시도되었지만 오늘날까지도 사회복지서비스의 발전은 상대적으로 지체된 편이며, 공공부조 대상자와 사회복지서비스 대상자는 상당 정도로 중복되어 양 제도 간의 역할분담이 제대로 이루어져 있지 않다(이현주‧강혜규‧서문희 외, 2003). 결과적으로 한국의 복지국가 발달과정에서 상당히 많은 사람들은 사회보험으로부터도 배제되어 있었고 공공부조로부터도 배제되어 있었으며, 사회복지서비스로부터도 배제되어 있었다. 이들은 한국이 본격적인 자본주의화를 진행한 이래 국가로부터 어떠한 도움도 받지 않고 그야말로 “자립‧자활”을 모토로 하여 자본주의 시장에 적응하며 살아왔다. 한국 시민들에 있어서 이른 바 연(緣)복지(홍경준, 1999)가 그처럼 발달한 데에는 국가로부터 아무런 도움도 받을 수 없었다는 사실이 크게 작용한 것이다. 이들 사각지대에 속한 사람들은 오늘날 노동시장 유연화로 인해 비정규직 노동자로, 근로빈곤층으로, 차상위계층으로 불리우고 있다.

(2) 공공부조제도

이와 같은 사회복지제도의 왜곡된 전개과정 속에서 공공부조 역시 적절하게 발달하지는 못하였다. 과거 한국 공공부조의 근간을 이루었던 생활보호법은 1961년에 제정된 이래 언제나 근로무능력자와 근로능력자를 구분하여 근로능력자로 분류된 이른 바 자활보호대상자(이들도 사실은 상당수가 근로능력이 있다고 하기 어려운 사람들이었다)에게는 생계비를 지급하지 않았고, 무의무탁한 근로무능력자인 거택보호대상자에게만 생계비를 지급하였다. 공공부조가 근대화한 것은 경제위기 이후가 되어서였는데 그것은 1999년 9월 국민기초생활보장법(이하 기초보장법)의 제정으로 결실을 보았다. 기초보장법은 1997년 개정된 생활보호법에 명시된 최저생계비의 계측과 함께 제정‧공포되어 시행되면서 곧바로 법정 최저생계비를 기준으로 한 보충급여 방식으로 제도를 운영하게 되었으며 생계비를 가구의 자산이 최저생계비 이하인 모든 가구에 지급함으로써 과거 생활보호법 시절부터 지속적으로 제기되어 왔던 자활보호대상자(이른 바 근로능력자)에 대한 생계비 미지급 문제를 해소하였다. 물론 이 과정에서 조건부 수급제도가 근로능력자에 대해 부과되어 근로능력자의 포괄문제가 완전히 해결된 것은 아니지만 최저생계비 이하인 모든 자에 대한 생계비 지급의 원칙은 실현된 셈이었다. 이 외에 기초보장법은 과거 생활보호제도 시절의 급여에 더하여 주거급여를 신설하는 등 급여종류의 면에서도 일정한 진전을 이루었다. 하지만 기초보장법에서는 모든 급여가 최저생계비를 기준으로 가구의 자산(=소득인정액)이 그 이하인 가구에 대해서만 지급되며 가구의 자산이 최저생계비를 상회하면 모든 급여의 지급이 중지되는 이른 바 통합급여에 따른 문제점을 안게 되었다. 기초보장법이 가지고 있는 보충급여방식과 “전부 아니면 전무”식의 통합급여 방식은 근로능력자의 자활에 걸림돌이 된다는 비판의 근거가 되고 있으며 이러한 비판을 하는 논자들은 기초보장제도가 근로능력자와 근로무능력자를 한 제도 내에 포괄하고 있다는 것이 문제라고 지적한다. 하지만, 기초보장법에 근로능력자가 포함된 것은 기초보장법이 만들어질 당시 대량실업이 사회문제화되어 있었다는 사실과 역사적으로 생활보호법이 자활보호대상자를 생계급여 대상에서 배제해 왔다는 사실을 배경으로 한 것이다. 기초보장제도가 근로능력자와 근로무능력자를 한 제도 내에 포괄한 것이 문제라기보다는 가난한 사람들로 하여금 빈곤을 탈피하게끔 도움을 주는 프로그램 자체가 한국 사회에 다양하지 않은 것이 더 큰 문제이다. 예컨대, 과거 의료보호법 하에 규정되어 있던 의료부조대상자는 의료보험의 전국민 확대를 이유로 1990년대 초에 폐지되었으며 이것이 차상위계층에 대한 부분급여 형식으로 확대하기 시작한 것은 2004년부터로 극히 최근의 일이다. 주거급여의 차상위계층으로의 확대 시도도 최근에 논의되고 있는 것이며, 과거 취로사업 형태로 존재하던 자활보호가 자활급여로 형식을 갖춘 것도 기초보장제도의 실시 이후의 일이다. 게다가 아직 한국에는 노인교통수당을 제외하면 근로능력자이건 근로무능력자이건 보편적으로 소득을 보장하려는 목적의 프로그램은 운영되고 있지 않다. 장애수당이나 경로연금 모두 기본적으로 기초보장수급자 여부와 연계되어 있으며, 지급기준을 기초보장 수급기준인 최저생계비보다 높은 수준에 두고 있는 몇 가지 프로그램은 그 역사가 아직 매우 짧은 편이다.

생활보호법의 개정논의는 그 전부터 수차례 있었으며 1990년대 중반에 생활보호법상 생계급여를 보충급여방식으로 전환하기 위한 개정작업이 진행되어 이것이 1997년 생활보호법의 개정으로 나타났다. 그리고 이 때의 개정법에 최저생계비 계측이 최초로 명시되기도 했다. 하지만, 1997년 개정 생활보호법은 그 직후 닥친 경제위기로 큰 빛을 발하지 못했다.

게다가 사회복지서비스에 관련된 국가책임이 언제나 방기되어 사회복지서비스는 대부분 민간기관에 의해 공급되고 있는데다 그 대상자가 대부분 공공부조 수급자와 중복되어 “전부 혹은 전무”식의 통합급여는 비단 기초보장법 내의 문제만이 아니라 공공부조와 사회복지서비스 전반의 문제이다. 이로 인해 공공부조의 수급자가 된 경우에는 공공부조 급여와함께 사회복지서비스 급여까지 받는 중복의 문제가 발생하지만 다른 한편으로 공공부조 수급자가 되지 못한 경우에는 공공부조와 사회복지서비스 모두로부터 배제되는 문제도 동시에 발생하고 있다. 빈곤문제에 관련된 공공부조 프로그램의 다양화는 현행 기초보장법이 가진 통합급여 체계의 개혁을 요구하고 또 그러한 요구는 실현되어야 하지만 그것은 기초보장법 내의 문제로만 접근할 것이라기보다는 사회복지서비스까지 포함한 보다 넓은 틀에서 접근해야 할 문제이다.

<표 3> 노동시장정책에 대한 공공지출(1990년대 후반, GDP 대비 %)

	합계	적극적 노동시장 정책 (A)	소극적 노동시장 정책 (B)	A/B
스웨덴	3.54	1.84	1.70	108.2
핀란드	3.54	1.22	2.33	52.4
노르웨이	7.08	0.82	0.47	174.5
덴마크	4.89	1.77	3.12	56.7
네덜란드	4.61	1.80	2.81	64.1
벨기에	3.85	1.34	2.51	53.4
독일	3.42	1.30	2.12	61.3
프랑스	3.13	1.33	1.80	73.9
룩셈부르크	0.97	0.30	0.67	44.8
스페인	2.22	0.81	1.41	57.4
포르투갈	1.74	0.85	0.89	95.5
이탈리아	1.74	1.10	0.64	171.9
영국	1.17	0.38	0.79	48.1
미국	0.42	0.17	0.25	68.0
캐나다	1.50	0.51	0.99	51.5
아일랜드	4.08	1.66	2.42	68.6
일본	0.61	0.09	0.52	17.3
한국	0.68	0.49	0.19	257.9
OECD 평균	2.03	0.80	1.23	· 65.0
자료: OECD, Society at a Glance: OECD Social Indicators, Annex, 2001.

또한, 한국의 경우 노동시장정책도 그리 활성화하여 있지 않아서 1990년대 후반을 기준으로 한국의 노동시장정책에 대한 공공지출은 GDP 대비 0.68%로 같은 기간 OECD 평균인 2.03%에 비하면 33.5% 수준에 불과하며, 그 중 적극적 노동시장정책에 대한 공공지출은 GDP 대비 0.49%로 OECD 평균(0.8%)의 61.3%에 그치고 있다. 소극적 노동시장정책에 대한 공공지출의 비중은 더욱 낮아서 OECD 평균(1.23%)의 15.4%에 불과한 수준이다. 결국 한국은 직업훈련이나 고용알선 등의 적극적 노동시장정책도 적정 수준에 도달하여 있지 못하며 이직한 노동자에 대한 소득보장인 실업급여 등의 소극적 노동시장정책도 매우 취약한 상태에 있는 것이다. 이러한 사실들은 현행 한국의 복지제도가 노동시장 유연화 등으로 인한 근로빈곤문제에 대처할 구조를 적절히 갖추고 있지 못함을 보여준다.

3. 빈곤완화에 관련된 정책적 대응의 다양화 필요성

최근 한국 사회가 보고 있는 빈곤은 단순히 물질적 빈곤만을 의미하는 것이 아니며 또한 사회 전반의 분배구조와 무관하게 진행되는 빈곤도 아니다. 따라서 그에 대한 대책 역시 상당히 구조적이고 종합적인 관점에서 강구되어야 한다.

(1) 정책적 요구의 다양화

우선 구조적 빈곤으로 인해 빈곤완화를 위한 정책적 요구 자체가 다양화하고 있다는 점을 중요시해야 한다. 이는 사실 새로운 이야기는 아니며 그동안에도 사회안전망의 논의에서 1차 안전망, 2차 안전망, 3차 안전망 등 구조화한 논의는 있었다. 다만, 여기에 사회복지서비스와 노동시장정책까지 포함시킨 보다 넓은 접근이 필요하다. 현재 진행되고 있는 노동시장 유연화를 방치한 채 복지제도만을 정비하려는 시도는 비효과적일 수밖에 없다. 자본주의 초기인 18세기 후반 영국에서 시도되었던 스핀햄랜드 제도는 당시로서는 농민과 노동자들의 복지를 어느 정도 보장하려는 세력(지주세력)에 의해 추진된 집합주의적 조치였으나 결과적으로 이 제도는 저임금직종의 고용주에 대해 임금을 보조하는 역할을 하여 임금수준을 전반적으로 하락시킴으로써 사용자의 도덕적 해이와 노동자의 도덕적 해이를 동시에 초래하게 되었다. 이에 따라 이 제도는 근로동기가 저하한 노동자들의 도덕적 해이에 특별히 주목한 자유주의자들의 공격에 노출됨으로써 결국은 열등처우의 원칙을 구현한 신빈민법(1834년)으로 대체되기에 이르렀다. 스핀햄랜드 제도의 도입이 논의될 당시 당초 안은 최저임금제의 도입과 임금보조제도의 도입으로 두 가지였는데 스핀햄랜드 제도는 최저임금제도를 도입하지 않기 위해 그 대안으로 도입된 것이었다. 당시 이 제도가 실패한 원인으로는 주로 근로능력자에게까지 생계보장을 위해 보조금을 지급하려 한 것이 지목되었지만 실상 이 제도가 실패한 중요한 원인 중 한 가지는 최저임금제도의 확립이 없이 임금보조제도가 도입된 데 있다(Karl de Schweinitz, 1961, pp. 142∼143). 이 고전적인 사례는 노동시장정책의 뒷받침이 없는 복지제도는 그 존립근거가 매우 취약할 수 있음을 보여주는 것이다.

이런 점에서 최근 진행되고 있는 노동시장 유연화 방안은 재검토되어야 한다. 복지와 노동시장을 분리하여 놓고 노동시장에서는 비정규직의 저임금 노동자를 양산하면서 그들에 대한 대책으로 복지제도를 운영한다는 것은 매우 비효율적이며 과거 스핀햄랜드 제도에서 보듯이 비효율의 모든 원인이 복지제도에 전가되어 그나마 추진하려던 복지제도마저 잃어버리는 결과를 초래할 수도 있다. 최근 정부는 비정규직 관련 법안을 추진하면서 이를 노사관계에서의 역관계에 관련된 것으로 파악하는 듯 하나 그러한 면보다는 노동시장정책의 차원에서 보다 넓게 접근할 필요가 있다. 한국의 노동시장, 특히 하층 노동시장은 이미 유연화할대로 유연화하여 있으며 따라서 더 이상의 유연화는 분배구조 악화와 사회적 배제의 악화를 결과하여 복지제도 자체의 토대를 침식할 것이다. 지나치게 유연화한 노동시장구조에서 사회보험 사각지대의 해소는 기대하기 어려우며 따라서 사회보험제도의 존립기반도 상실될 것이다.

(2) 제도간 빈곤완화의 역할 분담

다음으로 소득보장에 관련된 여러 정책들로 빈곤완화의 역할을 분담시켜야 한다. 이 역시 새로운 이야기만은 아니다. 제도는 도입된 그 자체로 나름의 역할을 하게 되며 현행 제도들도 마찬가지이다. 다만, 구조적 빈곤과 관련하여 현재 도입되어 있는 제도들의 위상을 재정립하고 역할분담에 관한 큰 그림을 새롭게 정립해야 한다는 것이다. 특히 빈곤완화의 책임을 기초보장제도 한 가지에만 과도하게 떠넘기는 정책방향은 지양되어야 한다. 비록 역사가 오래되지는 않았고 아직은 기초보장 수급자 여부와 상당히 관련되어 있으며 급여수준이 낮기는 하지만 현재 기초보장제도 외에 몇 가지 수당들이 운영되고 있다. 수급자 및 차상위계층 노인들에 대해 경로연금이 차등금액으로 지급되고 있으며(1인당 4.5~5만원 및 1인당 3.1~3.5만원), 저소득가정에 대한 보육료 지원(1인 4.6~23.9만원), 수급자 장애인에 대한 장애수당(1인 2~6만원)과 장애아동부양수당(1인 5만원)이 지급되고 있고, 그 외에 만5세아 무상보육(1인 13.1만원)과 장애아 무상보육(1인 29.9만원) 등이 실시되고 있으며, 차상위계층에 대한 부분급여로

<표 4> 현행 각종 공공부조제도 현황(2005년)

제도개요		선정기준	적용인구	예산	지원종류	지원내역
1. 기초생활보장		최저생계비(PL)
- 최저생계비이하 가구		4인 114만원	1,495천명	1조9,880억원	생계, 주거, 교육 등	4인 최고972천원
- 의료급여 대상자		〃	1,654천명	2조 423억원	의료급여	실비(1,2종구분)
2. 기초수급자 추가지원		PL의 100%	662천명	2,336억원
- 저소득노인 수급자		소득, 재산 등	363천명	1,359억원	경로연금	1인 45-50천원
- 장애인 수급자		4인 114만원				아래 각 금액
․기초보장수급장애인		〃	285천명	897억원	장애수당	중증: 1인 60천원 경증: 1인 20천원
․1급장애아동부양가구		〃	3천명	10억원	장애아부양수당	1인 50천원
․2종의료급여대상장애인		〃	130천명	86억원	본인부담 의료비	실비(일부)
- 저소득유자녀가정수급자		〃	44천명	449억원	보육료	1인 153-299천원
- 소년소녀가정수급자¹		〃	5,355명	89억원	지원금	1인 70천원
3. 요보호차상위계층 지원		PL의 100~240%	510천명	1,830억원
- 저소득노인		4인 194만원	269천명	767억원	경로연금	1인 31-35천원
- 1-3급 장애 중고등학생		4인 147만원	4천명	19억원	입학금 및 수업료	실비
- 저소득모부자가정		4인 148만원	30천명	195억원	아동양육비, 자녀학비	양육비1인50천원/월, 자녀학비-실비
-저소득유자녀가정						아래 각 금액
․저소득 보육료 지원		4인 204만원	228천명	1,250억원	보육료	1인 46-239천원
․만5세아 무상보육		4인 272만원	95천명	769억원	보육료	1인 131천원
․장애아 무상보육			9천명	142억원	보육료	1인 299천원
4. 차상위계층 지원		PL의 100~120%
- 의료급여			195천명	902억원		실비(1,2종 구분)
- 자활급여			20천명	632억원	사회적일자리
- 교육비 지원	교육부¹	기초생활보장수급자및고교생의10%			수업료, 입학금, 학교운영지원비
	농림부¹	전 농업인 고교생	107천명	247억원	수업료, 입학금
	국가보훈처	국가유공자 등	15천명	19억원	학용품비	수업료: 법령상 면제
	통일부	북한이탈주민	극소수		학용품비	수업료: 법령상 면제
1. 2005년부터 지방이양된 사업임. 소년소녀가정 수급자의 경우 실적은 2004년 6월 실적임. 2. 통일부 북한이탈주민 지원의 2004년 실적은 11명에 대해 200만원 지원. 3. 대상의 중복 등으로 수치의 합이 정확히 일치하지 않음. 자료: 보건복지부 내부자료.

의료급여의 확대가 추진되고 있다. 현재 수급자 여부 또는 차상위계층 등으로 제한되어 있는 수급조건을 완화하고 급여수준을 현실화하는 방향으로 이들 수당제도와 의료급여 등의 현물급여를 확대한다면, 빈곤완화의 부담은 기초보장제도 이외의 제도로 상당부분 분산될 수 있을 것이다.

빈곤완화의 책임이 기초보장에 과도하게 넘겨지게 된 데에는 여러 가지 원인이 복합적으로 작용하였다. 한국의 국가는 전통적으로 복지제도의 확충에 인색하였기 때문에 공공부조와 유사한 기능을 하면서 빈곤완화에 기여할 수 있는 다른 여러 가지 복지서비스와 수당제도의 도입에 늘 반대하는 입장을 취해 왔다. 이로 인해 빈곤완화를 위한 다른 제도의 도입가능성이 막히면서 빈곤완화의 책임은 언제나 최후의 안전망인 공공부조에 불가피하게 전가되어 왔다. 빈곤의 원인이 다양한 만큼 각종 수당제도나 서비스는 공공부조 수급자 여부에 매이지 않고 대상자에게 급여를 제공함으로써 빈곤의 원인을 완화하는 데 기여할 수 있고 이는 결과적으로 공공부조의 부담을 경감할 뿐만 아니라 만성적인 빈곤에 떨어지기 전에 빈곤을 완화해줌으로써 사회 전체적으로 볼 때에도 비용효과적이다.

(3) 사회복지서비스의 내실화

또한, 사회복지서비스를 정비하여 공공부조와 역할분담을 적절하게 할 수 있도록 해야 한다. 역사적으로 사회복지서비스는 공공부조와 밀접히 연관되어 발전해 왔으므로 그것이 공공부조 대상자와 분리될 수는 없겠지만 그렇다고 해서 사회복지서비스가 공공부조 대상자에 매일 필요도 없다. 그동안 복지관 등 이용시설의 확대에도 불구하고 한국의 사회복지서비스는 생활시설의 비중이 아직도 높다. 생활시설의 입소자는 대체로 10만명 가량인 것으로 알려져 있으며 이들 외에 미신고시설에 입소한 사람도 3만명 가량인 것으로 알려져 있다. 대략 13만명 가량이 생활시설에서 생활하고 있는 셈인데, 기초보장 수급자 가운데 시설에 입소해 있는 수급자는 약 8만 7천명 가량이며, 이들 외에 미신고시설에 입소해 있는 수급자는 약 1만명이다(보건복지부, 2005). 따라서 시설수급자는 9만 7천명 가량이라 볼 수 있으며 이 수치는 전체 시설 생활자의 75%를 차지한다. 사회복지시설 중 생활시설은 대부분 기초보장 수급자로 채워져 있는 셈이다. 사회복지 이용시설의 경우에도 그 이용자는 많은 경우 기초보장 수급자나 차상위계층 이상으로 확대되어 있지 않다. 이처럼 사회복지서비스의 대상이 공공부조 대상자 내지 차상위계층과 중복되는 데다 사회복지서비스의 공급자 대부분이 민간기관이어서 이들 민간기관을 통해 제공되는 후원금 등의 급여는 정부에 의해 파악되고 있지 않은 경우가 많고 반대로 정부가 파악하고 있는 자산이나 가족관계 등의 자료는 민간기관이 알지 못하는 경우가 대부분이다.

미신고시설은 2005년 1월 현재 1,150개소이며 이들 시설에 입소한 자는 20,648명이고 이들의 48%인 9,918명이 기초생활보장 수급자이다(보건복지부, 2005).

서구의 경우 영국의 예에서 보듯이 자선조직화협회의 활동 등을 통해 민간에서 중복지원을 줄이려는 노력이 선행되었지만, 한국의 경우에는 민간 차원에서의 이러한 노력은 그리 활성화하여 있지 않다. 이는 그동안 정부가 스스로의 책임을 방기하고 이를 민간기관에 전가하여 왔을 뿐만 아니라 전가된 책임의 이행에 필요한 재정적 지원도 소홀히 하였기 때문이다. 이로 인해 중복지원을 줄이려는 노력은 그렇지 않아도 약한 국가책임을 더욱 약화시킬 가능성이 있는 것으로 평가되어 민간차원에서 중복지원을 줄이려는 자발적 노력이 발생할 수 없었다. 게다가 국가가 사회복지서비스의 책임을 민간에 전가하면서 올바른 청사진도 마련하지 않은 관계로 그나마 국가가 서비스 공급에 나선 경우에도 그것이 서비스 부문별로 일관되지 못하여 문제를 야기하고 있다. 예컨대, 전통적인 사회복지서비스에서는 국가가 개입하는 서비스는 무의무탁한 수급자에 한정하여 있지만, 보육서비스의 경우에는 그와 반대로 중산층 이상의 계층이 국공립 보육시설을 이용하고 있고, 문화 분야 등에서도 저소득층은 소외시킨 채 중산층을 대상으로 한 서비스가 상대적으로 발전하여 있다. 이로 인해 서비스 부문에서 국가책임을 강화하려는 시도는 부문간에 상이한 방향으로 나타나고 있는데 예컨대 보육의 경우는 국가책임이행이 저소득층으로 집중되는 것이 올바르다는 주장이 일각에서 제기되면서 이것이 서비스 보편화라는 원칙과 충돌하고 있다. 하지만, 기왕에 국가가 공급을 책임지고 있는 부분은 그대로 살리면서 서비스 보편화를 지향하는 것이 올바른 방향일 것이다. 또한, 서비스의 보편화를 통해 사회복지서비스는 그 대상자를 공공부조 수급자보다 상위에 있는 계층으로까지 대상을 확대하여 빈곤예방기능을 수행할 수 있도록 재편되어야 한다.

(4) 자영자 문제에 대한 전향적 접근 고려

빈곤완화를 위한 다양한 정책적 대응과 관련하여 또 한 가지 언급할 것은 자영자 문제이다. 다양한 정책을 통한 대책마련은 필연적으로 소득보장정책과 서비스, 노동시장정책의 확대와 연계를 수반하게 되는데 그간의 경험을 볼 때 특히 소득보장과 관련하여 제도 확대나 제도 내실화에서 자영자의 소득파악이 언제나 문제가 되었다(여기서 말하는 자영자라는 범주에는 사회보험에서 지역가입자로 분류되었던 영세규모 사업장 노동자도 포함되며 이에는 서비스 업종 노동자가 상당수 포함된다). 한국의 경우 자영자는 전체 취업자의 40%에 가까울 정도로 규모가 큰데 이를 감안할 때 노동자를 일차적인 대상자로 발전해 온 사회보험제도가 한국의 현실에 어느 정도나 적합할 수 있을지에 대한 진지한 검토도 필요하겠지만, 그에 앞서서 자영자라는 집단이 한국의 정치경제에서 어떤 의미를 갖는지, 사회문화적으로는 그들이 어떤 의미를 갖는지, 그들의 규모는 어떤 의미를 갖는지 등에 대한 이론적 규명 작업이 있어야 한다. 과거 자영자는 계급론적 관점에서 소부르주아 범주로 분류되어 주로 연구되었으며 자영자들의 경제적‧사회적 현실을 있는 그대로 연구한 사례는 많지 않은 것 같다. 자영자가 한국 사회의 작동에서 갖는 의미 등에 대한 이론적 연구가 선행할 때 이를 바탕으로 한 정책적 대응도 가능할 것이다. 자영자라고 불리는 집단은 그 진입이 제한되어 있지 않으며 따라서 시장경쟁에 상당히 무제한적으로 노출되어 있다. 이처럼 무제한적으로 노출된 집단을 그대로 두고서 사회보험제도 등의 복지제도를 강구한다는 것은 노동시장 유연화를 방치한 채 복지제도를 마련하는 시도만큼이나 비효율적인 것이 될 공산이 크다. 자영자에 대해 소득파악율의 제고와 같은 행정적 접근만을 계속 시도하는 것은 한계가 있으며 그들의 사회적 의미를 파악하고 그 토대 위에서 적절한 접근을 병행해야 할 것이다. 한국에서 자영자 규모가 큰 것은 미국의 농산물 원조 등 역사적인 원인도 있지만 열악한 노동조건 등 노동시장적 원인도 크게 작용한 것이다. 이런 점에서 자영자 문제는 노동시장정책과 관련되어 있으며 따라서 오늘날 한국의 복지에서 노동시장정책은 그만큼 매우 중요한 것이다.

Ⅲ. 빈곤완화 대책의 개편 방향 : 결론에 대신하여

지금까지 논의한 내용을 정리하면, 빈곤완화에 관련된 정책적 대응을 다양화하여 현행 각종 수당을 대상자의 면에서나 급여수준의 면에서 현실화하여 빈곤예방을 기능을 할 수 있도록 해야 하며, 사회복지서비스 역시 기존의 공공부조 대상자에 대한 서비스를 내실함과 동시에 대상자를 상위계층으로 확대하여 서비스의 보편화를 지향하여 역시 빈곤예방기능을 할 수 있도록 해야 하고, 이러한 것들은 모두 노동시장정책의 강화와 병행해야 한다는 것으로 정리할 수 있다. 이러한 방향을 염두에 두고, 그간 정부가 내놓은 대책에 대해 몇 가지 사항을 언급하고 또 기타 고려할 사항들에 대해 언급함으로써 결론에 대신하고자 한다.

(1) 사각지대의 해소

현재 한국의 복지제도와 관련하여 현실적으로 가장 문제가 되는 사안은 사회보험과 공공부조의 사이에 놓여 있는 사각지대와 빈곤층이면서도 공공부조의 대상이 되지 못하는 공공부조 사각지대를 어떻게 해소하는가라는 것이다. 이 두 가지 문제는 그 해결을 위한 정책의 내용이 다소 차이가 있으며 어느 것이 더 우선이라고 판단키 어려울 만큼 둘 다 중요한 것이기는 하지만, 우선순위를 굳이 따지자면 가난하면서도 기초보장의 수급자가 되지 못하는 비수급 빈곤층 등의 공공부조 사각지대의 해소가 더 우선적인 것이라 할 수 있다.

공공부조 사각지대의 해소와 관련해서는 부양의무자 기준이나 재산기준의 완화 등 현행 기초보장법의 일부 불합리한 규정을 수정하여 접근하는 방법과 현행 각종 수당제도와 의료급여 등의 부분급여를 확대하여 기초보장제도에 대한 하중을 줄이면서 접근하는 방법을 생각할 수 있다. 이 두 가지는 상충하는 것이 아니라 상호 보완적일 수 있는데 수당제도 등의 확대로 한부모 가정이나 노인, 장애인 등의 욕구가 상당부분 충족될 수 있다면 기초보장제도의 부양의무자 기준 완화도 상대적으로 용이하게 접근할 수 있을 것이다. 그리고, 이렇게 할 때 최저생계비와 현금급여기준선 간의 관계를 전면적으로 재검토할 필요가 있다. 최저생계비는 적정 수준의 최저생활을 표현하는 하나의 개념적 도구이다. 최저생계비라는 개념적 도구를 통해 표현된 최저생활이 반드시 기초생활보장법을 통해서만 보장되어야 하는 것은 아니며 다른 여러 수당제도나 현물급여도 최저생활의 보장에 중요한 역할을 할 수 있어야 한다. 따라서 이 경우 기초보장법상의 현금급여기준은 수당이나 현물급여의 확대에 맞추어 그 수준과 의미가 재검토될 필요가 있다.

사회보험 사각지대의 경우 이들에 대한 규정은 근로빈곤층으로 되기도 하고 비정규직 노동자로 되기도 하는데, 정부는 대개 이들을 근로빈곤층으로 규정하고 이른 바 “일을 통한 빈곤탈출”을 중심으로 한 정책적 대응을 표방하고 있다. 이를 위한 방안으로는 자활사업의 강화도 포함되어 있는데, 하지만 이는 자활사업이 적극적 노동시장정책 및 인적자본 중시전략으로 승화할 수 있을 때 의미가 있다. 즉, 현행 자활사업은 노동시장정책과 연계되거나 내지는 노동시장정책으로 전환될 수 있어야 한다는 것이다.

(2) 정부가 추진하는 정책: 근로소득보전세제와 자활사업 강화

또한, 일을 통한 빈곤탈출 정책의 일환으로 최근 정부가 도입을 검토하고 있는 근로소득보전세제(EITC)는 이것이 노동시장에 대해 갖는 의미에 대해 신중히 고려해야 할 것이다. 즉, 근로소득보전세제는 그것이 최저임금을 손상할 수 있으며 저임금직종의 고용주를 보조할 수 있다는 가능성이 있다는 점을 염두에 두어 도입에 매우 신중해야 한다. 또한, 근로소득보전세제가 기왕에 근로빈곤층(이들의 상당수는 비정규직 노동자들이며 이들은 실직의 위험도 매우 높다)의 문제를 해결하기 위한 것이라면 앞의 <그림 2>에서 보듯이 상당히 많은 사람들이 위치한 사각지대 문제에 접근하는 제도로 한국에 도입되어 있지 않은 실업부조제도의 도입가능성과 함께 고려할 필요도 있다. 실업부조라는 대안에 대한 고려는 전혀 하지 않은 채 근로소득보전세제만으로 대안을 좁힐 때 이는 균형 잡힌 논의로 이어지지 못할 우려도 있다. 노동시장정책과의 연계 등을 고려할 때 실업부조의 도입은 오히려 근로소득보전세제의 도입보다 더 우선적으로 고려될 수도 있다. 또한, 근로소득보전세제의 도입과 자활사업의 강화는 상충할 수 있다는 가능성도 고려해야 한다. 만일 두 제도가 동일한 근로빈곤층을 대상으로 하는 것이라면 근로소득보전세제가 도입되어 운영되는 경우 자활사업의 강화는 불필요한 것이 되며 그 반대의 경우도 마찬가지이다.

마지막으로 일을 통한 빈곤탈출은 결국 노동을 통한 복지라는 방향을 지향하는 것인데 이와 관련해서는 언제나 인프라 구축이 문제가 되며, 이러한 인프라 구축을 위해서는 노동과 복지의 연계가 필수적이고 이를 위해서는 중앙정부 차원에서 노동부와 복지부의 통합도 중요하게 고려할 필요가 있다. 과거 4대 보험 통합 논의가 있을 때 노동부와 복지부의 통합문제가 고려된 적이 있었으나 4대 보험 통합 자체가 이루어지지 않으면서 복지부와 노동부의 통합도 역시 논의선상에서 멀어진 바 있다. 하지만, 정부가 이미 일을 통한 빈곤탈출이라는 정책방향을 표방한 이상 노동과 복지의 연계를 대상자들에게만 요구할 것이 아니라 그리고 일선 행정기관에 대해서만 요구할 것이 아니라 정책의 최종 책임을 진 중앙정부 스스로가 노동과 복지를 연계하는 모범을 보여야 할 것이다. 특히 지금처럼 노동시장정책의 중요성이 커지고 있는 상황에서 노동부와 복지부의 업무연계는 매우 중요하다. 또한 복지부와 노동부의 통합은 사회보험행정의 효율화에도 크게 기여할 것이며 노동시장정책을 통한 분배구조 개선 등 빈곤완화에도 중요한 역할을 할 수 있을 것이다.

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발제문 2

자활 제도 개선의 방향과 과제

이문국 / 안산공과대학 사회복지학과 교수

1. 서  론

1) 제도개선 논의의 현황

자활사업이 전반적으로 부진하며 어떤 식이든 개선이 필요하다는 입장이 연구자를 위시한 정책, 집행, 실무현장의 각 단위들에서 공히 일치를 보고 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 이러한 분위기의 연장선상에서 국민기초생활보장법의 손질이 필요하다는 공감대가 형성되었고 2005년 하반기 즈음 법안을 상정할 계획이다.

이러한 법안 정비의 방법은 첫째, 국민기초생활보장법의 부분적 개정 둘째, 국기법의 전면적인 개정(가칭, 국민기초생활보장․자활지원법) 셋째, 아예 별도 입법(가칭, 자활지원법)으로 가는 방안이 있을 것이다. 첫째 안을 통해서는 자활사업의 활성화에 별 기여를 하지 못한다는 생각이 제도 개선에 관한 입장에 관계없이 상호 공유되었다. 그래서 현재, 국기법의 전면적인 개정을 통해 자활 조항의 수정을 고려하는 두 번째 방안과 자활특별법과 같은 별도 법안인 세 번째 안이 팽팽히 대립각을 세우는 분위기이다.

즉, 둘째 안을 통해서는 여전히 자활사업이 공공부조의 틀 안에 머무는 한계로 인해 보충성의 원리, 세대단위의 원리 등 공공부조의 기본 원리에 충돌하는 많은 제도적 모순을 해결하는데 근본적인 한계가 있다고 비판한다. 역으로, 셋째 안에 대해서는 국민기초생활보장제도의 입법 취지를 고려할 때 다소의 우려 지점과 함께, 요구되는 제도 개선 과제들이 굳이 별도의 입법을 필요로 하는지 의문이 든다는 것이다.

2) 선행연구 고찰

문제는 형식적인 논쟁의 차원을 넘어 수정될 법안을 어떻게 자활사업이 활성화되도록 내용적으로 채워 가는가에 있을 것이다. 그래서 먼저 문제의 진단과 원인규명이 필요하다고 판단되어, 이에 대한 선행문헌을 고찰해보면 다음과 같다.

주로 청와대 차별시정기획단의 자활제도개선 TF팀이 중심이 된 정책 및 집행 단위에서는 문제 발생의 원인을 자활사업의 외부적 요인과 내부적 요인으로 구분하여 진단하고 있다(자활정책연구회, 2002; 노대명, 2004, pp.10-16). 첫째, 자활사업을 종속적 지위로 전락시킨 제도적 위상의 혼선문제로서, 이는 외적으로 상이한 목표를 가진 정책(공공부조의 가구 단위, 자활지원의 개인 단위)이 혼합되어 있고 정부의 정책 추진의지가 결여되어 발생한다고 지적한다. 둘째, 비수급 빈곤층이나 차상위층과 같은 자활 사각지대의 문제로서, 이의 외적 요인으로는 실직수급자 중심의 선정기준과 부족한 자활공급자원을 지적하며 내적 요인으로는 대상자 발굴체계가 미약함을 강조한다. 셋째, 통합적 서비스 제공의 부진과 최저생계비 소득 초과자의 관리 허점을 초래한 자활대상자 선정관리체계의 미비 문제로, 이의 외적 요인으로 대상자 관리체계가 이원화되어 있고 소득파악능력이 미약하며 전문 실무인력이 부족한데서 기인하는 것으로 진단하며, 내적 요인으로는 초기 상담과 직업능력 판정에 대한 제대로 된 지침과 전문역량의 부재에 기인하는 것으로 본다. 넷째, 전반적인 빈곤 탈출 효과의 부진으로, 이는 외적 요인으로는 통합급여체계로 인한 복지의존성의 증가와 보충급여체계로 인한 근로 인센티브가 부족하며 내적 요인으로는 소득 및 취업시간 기준이 부적절성과 프로그램의 실효성이 부족하다고 진단한다.

다음으로 자활실무현장에서의 입장은 크게 보아 다음과 같이 네 가지로 정리된다(자활정보센터, 2004; 2005). 첫째, 자활사업 참여대상자의 부적절과 실제 자활이 필요한 계층의 소외; 둘째, 경제적 독립 중심의 획일적인 자활경로의 설정; 셋째, 보충급여체계의 예외조항인 근로 인센티브로 작용할만한 충분한 소득공제 미비와 수급자에서 탈락 시 전면적인 급여 중단에 따른 경제적 자립을 목적으로 하는 사업 참여 기피; 넷째, 자활공동체 개념의 현실 부적합성과 자활공동체형 기업을 위한 법적 지원이나 제도적 보호된 시장의 부재 등을 지적한다.

이상과 같이 정책 단위와 현장 실무 단위에서 인식하는 문제점은 단위 수준에서 바라보는 관점상의 세부 항목에서 약간의 차이는 있을지언정 그다지 크게 다르지 않은 것을 알 수 있다. 그래서 본 연구자는 선행문헌을 참고하여 제도 개선을 위한 방향과 과제를 도출하기 위해 다음과 같이 자활사업의 부진에 대한 문제원인을 진단해본다. 첫째, 자활 이념과 철학의 정립 부재; 둘째, 정책목표 대상자 선정의 부적절성; 셋째, 자활지원 사례관리체계의 미비; 넷째, 자활후견기관의 기능과 역할에 대한 불명확성; 다섯째, 자활공동체 개념의 부적절성과 지원체계의 부재 등을 들 수 있으며 이를 중심으로 논의를 전개하고자 한다.

2. 본론 : 제도 개선의 방향과 과제

1) 자활정책 이념과 철학의 정립

김종일(2000)은 노동 중심적 복지개혁에는 크게 보아 노동시장연결(LFA; Labor First) 모델과 인간자본개발(HCD; Human Capital Development) 모델의 두 가지 방향이 있는 것으로 제시한다. 신동면(2001)도 이안 고프(2002)의 이론에 따라 김종일(2000)과 거의 유사한 입장에서 급여수급 조건으로 근로를 강제하는 근로연계복지(workfare) 모델과 수급자의 직업능력을 배양하고 인적자원을 개발하기 위한 목적을 지닌 활성화(activation) 모델의 두 이념형을 제시한다. 먼저, "LFA 혹은 Workfare 모델"은 복지수급자의 조기 취업과 공공부조체계로부터의 신속한 이탈을 강조하는 단기성과 지향적인 것이며, 다음으로 "HCD 혹은 Activation 모델"은 복지수급자의 교육과 훈련을 강조하며 장기적이고 점진적인 인간개발 지향 모델로 평가된다.

미국의 최근 흐름은 HCD 모델을 비효율적인 것으로 저평가하며 1996년 TANF가 도입된 이후 LFA 모델이 급부상하고 있다. 그렇지만 LFA 모델의 효과는 대단히 단기적인 것으로 복지수급자들을 궁극적인 자활로 인도하지 못한다는 비판도 만만치 않게 존재하는 것으로 지적한다(김종일, 2000). 즉, Meyer & Cancian(1996; 1998)은 탈수급 여성의 절반 이상이 탈수급 1년 후에도 여전히 빈곤한 상태에 머물고 있으며, 눈에 보이는 탈수급 및 고용 증대가 실제적으로 빈곤탈출 및 경제적 자립으로 이어지지 못한 것으로 주장했다. Zedlewski 등(1997)은 TANF 프로그램이 빈곤가구의 수를 오히려 13%나 늘렸다는 부정적인 주장을 한다. 또한 Waldfogel 등(1997)에 의하면, 노동빈곤계층의 상태가 더 악화되는 것을 가정하면서, 이로 인해 극빈층의 비율이 54%까지 증대될 것이라는 극히 비관적인 주장을 펼치고 있다(이상록․진재문, 2003, pp. 244-245에서 재인용).

그런데 일반적으로 미국의 복지수급자에 비해 노동능력이 현격히 떨어진다고 평가되는 우리나라의 조건부수급자에 대해, 우리의 자활사업은 지나치게 LFA 모델에 가까운 정책적 지향점을 가지고 있진 않는가 하는 근본적인 성찰을 해볼 결코 빠르지 않은 시점이라고 판단된다. 이에 대해 안흥순(2002)은 조건부수급자들의 자활의지 고취 및 근로동기 유발을 위한 원칙의 수립, 조건부 수급자의 욕구에 부합하는 프로그램의 개발, 지역사회 연대와 재정 확보 가능성을 어떻게 제도화하는가에 자활의 성패가 달렸다고 주장하면서, 오히려 정부는 조건부 수급자들이 이렇게 지역사회에서 자립할 수 있는 경제․사회적 환경을 조성하는 과제를 등한시하면서 자활사업 참여 의무만을 강조한다고 지적하고 있다. 이러한 주장이 전적으로 옳다고 볼 수는 없지만 자활관련 선행 연구 문헌과 자활전문가 집단면접 과정에서 현장실무자들 역시 이러한 인식을 공유하고 있는 것으로 나타났다.

그렇다면 좀 더 호흡을 길게 가져가며 인간성장을 점진적으로 도모하는 방향으로 정책이념을 전환할 것을 제안하는 바이다. 유태균 등(2003)은 2년간의 패널조사를 통해 자활사업에 참여하고 있으면서도 최저생계유지를 위한 가구 총소득이 부족한 ‘경제적 고위험집단’에 대한 효과적 지원 전략으로서 자활사업 참여자에 대한 교육, 가족기능 증진을 위한 지원, 그리고 요보호 가구를 위한 지원이 시급한 것으로 밝혀졌다. 결국 일만을 강조하여 탈빈곤이 가능한 것은 결코 아니라는 시사점을 발견할 수 있다. 이는 이상록․진재문(2003)의 연구 결과에서도 일치한다. 조사대상자의 특징을 분석한 결과, 자활사업 참여자는 주로 건강수준이 열악하고 중․장년이며 고용 및 자립에 적합한 근로능력이 대체로 결여되어 있고 경제적 자립을 위한 인적자본 및 취업경력도 극히 취약한 것으로 나타났다. 이로 인해 경제적 자립이 단기간에 용이하게 이루어지는 것은 불가능하며, 따라서 장기간에 걸친 인적자본 능력의 제고 노력과 함께 자활사업이 병행될 것을 주장한다(이상록․진재문, 2003).

결국, 단기간의 성과에 집착한다는 것은 근로빈곤 계층의 확산과 끊임없이 반복되는 공공부조체계로의 회귀(소위, 회전문 현상)를 양산하면서, 오히려 그들의 자활능력과 의지를 추락시키는 역할만을 하게 됨을 유념할 필요가 있을 것이다. 무엇보다도 전 세계의 “생산적 복지” 동향을 살펴보면, 복지-친화적 지역사회(Welfare-friendly Community)가 만연된 사회나 국가일수록 ‘인간자본개발과 적극적 노동시장정책’을 추구하며, 그렇지 않은 천민자본주의적 지역사회가 만연된 국가일수록 ‘일-우선 정책’을 선호하여 형식적인 완전고용에 가까운 저실업 상태에 자족하면서 근로빈곤계층을 대량 양산하고 있음을 알 수 있다. 그렇다면 우리 사회는 어떠하고 어떻게 나아가고 있으며 무엇을 지향해야 할지 타산지석의 교훈을 직시할 필요가 있을 것이다.

2) 정책목표 대상자 선정 관련 쟁점과 대안

앞선 1절에서 간략히 지적되었던 자활대상자의 문제는 국민기초생활보장제도 시행 당시부터 현장에서 줄기차게 문제제기 되어왔던 쟁점이다. 제도가 시행된 지 5년이 다되어가는 현 시점에서도 이 쟁점은 더욱 강조되는 분위기이다. 즉, 보충적 급여방식, 근로 인센티브 기제 미비, 자활이 되면(최저생계수준 초과) 7가지 모든 급여가 박탈되는 소위, 전부 아니면 전무(all or nothing) 방식의 급여체계 등의 문제로 자활능력이나 의지가 있는 사람은 현재취업이나 가구여건 등의 이유로 참여를 기피하였고, 사업에 참여중인 사람은 초과소득을 기피하거나 숨기는 방법으로 공공부조체계로부터의 이탈을 거부하는 모순이 발생하고 있는 것으로 주장된다(자활정책연구회, 2002).

그래서 자활사업이 전반적으로 부진을 면치 못하고 있는 것으로 평가되는 분위기며, 이에 대한 책임공방이 치열하게 전개되고 있다. 정부 역시, 조건부수급자가 정책대상자로서 부적절하고 어느 정도 제도적 모순이 있음을 인정하면서도 결론적인 입장은 자활후견기관이 제대로 역할 수행을 잘못하는 것으로 강조하고, 반대로 자활후견기관의 입장에서는 앞서 언급된 여러 가지 제도적 모순과 더불어 자활사업이 제도적으로 정착 가능하도록 보호된 시장을 구축한다든가 중앙정부와 지방자치단체로부터의 의미 있는 지원이 제대로 이루어지지 않고 오히려 민간기관에 대한 자율성을 침해하는 통제체계만 강화한다고 반목한다. 특히, 현재의 비자발적 자활사업 참여대상자를 상대로 자발성과 자활의지가 무엇보다 강조되는 자활공동체의 방식을 적용한 획일적인 자활경로를 거쳐 자활목표를 달성한다는 것은 자기기만행위라고 소리 높여 주장하고 있다. 또한 제도 초기에 이루어진 일부 자활 성공 사례는 자활사업을 통하지 않더라도 자활이 가능한 사람들이었으며, 탁월한 자활의지와 능력을 가진 자활대상자는 이제 거의 남아있지 않다고 자활사업 실무자들은 항변한다. 또 다른 일부에서는, 역시 마찬가지로 자활대상자를 위시한 여러 가지 다양한 제도적 모순을 총체적으로 주장하면서도, 한 걸음 더 나아가서 자활사업이 자활담당공무원과 자활후견기관 종사자의 자활프로그램이며 이럴 바엔 차라리 자활예산을 수급자에게 균등 지급하는 편이 낫겠다고 하는 냉소가 다분히 섞인 극단적인 주장도 생겨나고 있다.

황미영(2002)의 연구에 따르면, 본인 취업을 통한 자활 비율이 비취업대상자는 85.7%이며 취업대상자는 64.2%로 나타나 오히려 취업대상자보다 높은 비율을 보이고 있다. 이에 대해 현재의 취업대상자 자활경로를 본인 취업으로 설정하고 있는 현재의 정책설계가 잘못되었음을 지적한다. 그런데 본 연구자의 입장에서는 오히려 비취업대상자의 유일한 자활경로로서 자활공동체가 설정된 것이 정책 목표와 결과가 전혀 일치하지 않는 더 큰 문제점으로 판단된다.

이상과 같이 자활사업의 부진원인에 대한 논쟁과정에서 각자의 입장에 따라 자활사업의 부진에 대한 책임소재는 달리 주장된다고 하더라도, 비교적 자활사업의 주요 정책대상자로서 현재의 조건부수급자가 부적합하다는 데에는 견해가 일치되고 있다. 그렇다면 여기에는 제도개선을 위한 논의에서 다음과 같은 몇 가지 탈빈곤 정책상의 논점이 대두된다.

Halter(1996)는 근로를 통해 일반부조(general assisstance)의 대상자 규모를 줄이거나 시간을 제한하려는 현재의 정책방향은 문헌에 근거하지 않은 잘못된 전제에 기초하고 있다고 비판한다. “안전망(safety net)”에로 추락한 구성원들이 복지에 안주하고 일에 대해 동기화되지(unmotivated) 못한다는 관점에 입각한 workfare 정책은 공공부조 대상자들의 근로 불가능한 현실을 무시한 처사라는 것이다.

첫째로는, 급격한 제도변화를 우려하는 입장에서 참여대상자는 그대로 유지한 채 자활후견기관의 역할과 기능을 자활교육사업 등 자활역량과 직업능력개발을 강화하는 방향으로 개선하는 등 보다 인적자본 강화에 집중하는 방법이 있을 것이다. 두 번째로는, 현 국민기초생활보장제도 내에서 근로능력과 의지가 있는 현재취업자나 조건부과 유예자 등, 자활사업에 적합한 대상자가 자발적으로 참여하도록 유인하고 선정하기 위한 보완적 제도개선 방안일 것이다. 세 번째로는, 부양가족 기준 등 여러 가지 제도적 장벽으로 수급자격을 얻지 못한 비수급 빈곤층을 주요 정책집단으로 삼는 방안이 있다. 마지막 네 번째로, 고용(실업)보험 대상자로서 수혜기간이 만료된 장기실직자나 일용직 노동자 등 근로빈곤계층을 주요 정책목표 대상집단으로 새로이 선정하여 실업부조제도와 같은 기능을 하도록 제도를 본질적으로 개혁하는 방법이 있을 것이다.

그런데 이상과 같은 네 가지 방안은 서로 배타적인 관계라기보다는 정책의 우선순위와 재정적 여건 등을 고려하여 서로 혼합된 방식으로 점진적으로 대상자를 확대 변화시키는 방안도 가능할 것이다.

3) 자활 정책․계획․실천의 통합을 위한 자활지원사례관리 체계의 구축

(1) 체계 구축과 전담 관리자 선정의 필요성

사례관리는 복합적인 욕구를 가진 대상자들에게 다양한 서비스를 제공하고, 서비스의 누락 및 중복을 조기 발견할 수 있도록 체계적으로 지원하는 서비스 중심의 통합적 실천방법이다. 따라서 자활지원 사례관리는 특별히 가구여건이나 개인여건이 취약하여 복합적인 서비스가 요구되는 자활대상자와 가족이 주요 표적집단이 된다고 볼 수 있다. 그런데 이러한 판정기준을 적용한다면 현재의 조건부 수급자 모집단 전체가 자활사업의 목표집단이 된다고 해고 과언이 아니며, 그래서 자활사업의 성공과 활성화를 위해 사례관리 체계가 기본적으로 적용되는 노동-복지 통합서비스 체계의 구축이 긴급히 요청된다.

하지만 이러한 체계구축을 위한 선결과제로 누가 사례관리를 책임지고 전담할 것인가를 명확히 설정해야 한다. 현재의 체계에서 나타난 자활 일선 현장에서의 사례 책임 구조는 사회복지전담공무원, 노동부 직업상담원, 자활후견기관 실무자로 3원화되어 파편적으로 운영되고 있으며, 자칫 아무도 책임지지 않거나 자활근로사업단 및 자활공동체와 같은 집단 혹은 조직체와 같은, 서로 단위가 차별적인 영역의 사례관리에 전념해야 할 자활후견기관 실무자에게 개별 사례관리 책임까지 과부하 되는 실정이며, 이는 자활지원사업이 정체되는 요인으로 작용한다고 볼 수 있다. 무엇보다도, 자활후견기관 실무자는 비취업 자활대상자에게 노동서비스 관련 자활프로그램을 전담 공급하는 부분 하위체계임을 유념할 필요가 있다. 물론, 그들이 자활프로그램을 운용하는 과정에서 수급자 개인이나 가구여건의 변화를 가장 민감하게 발견할 수 있는 위치에 있지만, 그렇다고 필요한 사회복지서비스를 즉각적으로 공급할 책임까지 지우는 것은 그다지 적절치 않다고 하겠다. 이는 노동부 직업상담원에게도 마찬가지로 적용되는 지점이다. 결국, 자활후견기관 실무자와 직업상담원은 개별 여건이나 욕구 변화를 반영한 재활프로그램이나 사회복지서비스의 제공을 위해 자활 사례관리자에게 참여자와 관련한 변화된 정보를 제공하고 적극적으로 의뢰를 요청하는 역할을 수행하는 것이 적절할 것이다.

물론, 이러한 주장에는 농어촌 지역에 대해서까지 일반화할 수는 없다. 사회복지서비스 전달체계 자체가 미비한 상황에서 자활후견기관에는 자활서비스에 덧붙여 보다 지역복지종합센터로서의 기능이 요청되고 있다(최은미․이지은, 2003).

그렇다면 현재 진행되고 있는 사회복지 전달체계상의 변화 양상인 사회복지사무소의 설치와 지역복지협의체의 구축을 감안한다면 사회복지전담공무원이 가장 적절한 위치일 것이다. 하지만 그들은 비조건부 수급자(근로능력이 없다고 판정된 자)를 지원하기 위한 사례관리에도 여력이 없는 실정이며, 여기에 더하여 노동통합서비스가 필요한 조건부 수급자마저 사례관리를 전담시키기엔 많은 무리가 따른다. 그래서 시․군․구 단위에의 사회복지전담공무원 중에서 자활사례관리를 책임지는 자활전담공무원의 배치가 선결과제로 요청된다. 향후, 많은 자활지원 사례관리 실천경험 속에서 보다 자명해지겠지만, 초기 집중적인 상담과 지속적인 사정작업이 필요한 것을 감안한다면 사회복지사무소에 통상 자활대상자 40 사례 당 1인의 자활전담공무원을 배치하는 것이 효과적이고 책임성 있는 자활사업의 진행을 위해 적절할 것으로 추정된다.

연구 결과에 따르면, 사례관리 모델에 따라 다양하다고 한다. 집중적인(intensive) 사례관리에서는 16-20명 가량이 적당하며, 일반주의 모델(generalist model)에서는 40-80명을 추천한다. 그리고 정신장애인의 경우 숙련된 전문사례관리자는 30-40명을 관리하는 것이 적당한 것으로 논의되고 있다.

(2) 자활지원 사례관리에서의 사정 및 계획

공공부조체계의 실시 원칙상 생활보장의 여부와 정도를 결정할 경우에는 세대를 단위로 시행한다(최일섭․이인재, 1996, pp. 70-71). 그래서 자활지원 사례관리에서 계획수립 단위는 개인별 자활계획이 아닌 가구별 자활지원계획을 수립하도록 정해졌다. 즉, 수급자 가구의 생애 전반에 대한 장기적인 전망 하에 가구별 자활지원계획을 수립할 것을 지침으로 권장하였다(김수현 외, 2000). 하지만 누가 사례관리자가 될 것인지에 관한 명백한 규정이 없이 제도가 막연히 진행된 한계가 있었다.

홍경준 외(2001)에 의해 보건복지부의 연구용역에 따라 자활지원 사례관리 매뉴얼이 개발되었고 그에 따라 사회복지전담공무원이 사례관리자로 적합한 것으로 지정 추천되었다. 하지만 실제 자활 실무 현장에서는 제도 시행 초기의 시행착오상, 이에 관해 잘 이해하지 못하거나 사회복지전담공무원의 역할 과다로 인해 이러한 계획수립이 원칙대로 적용되지 못하였다. 무엇보다도 자활공급여건과 지역사회 환경이 제대로 정비되지 못하여 자활계획수립 자체가 그리 큰 의미를 갖지 못한 측면도 있다.

자활지원 사례관리 계획의 세부내용은 크게 ‘자활사업 참여계획’과 ‘사회복지서비스 공급계획’으로 구성된다. 전자의 계획 내용은 구체적으로 자활대상자가 참여하게 될 사업이나 프로그램 내용이 무엇인지를 명확히 하는 것이다. 여기에는 반드시 자활대상자가 언제까지, 무엇을 어떻게 할 것인가에 관한 행동목표가 설정되어야 한다. 다음으로 후자의 계획은 자활에 필요한 각종 사회복지서비스의 내용을 현실성과 접근성을 고려하여 구체화한다. 만약 보육서비스가 필요하다면 어느 지역에 어느 정도의 비용과 시간이 필요한 보육시설이나 서비스로 연결할 것인가를 구체적으로 결정한다(홍경준, 2001, pp. 15-17).

(3) 사회계획으로서의 상향식 자활지원계획 수립

지금까지 자활과 관련한 사회계획 과정은 중앙정부의 차 년도 국민기초생활보장 예산편성 상황에 따라 그 여건에 맞춰 자활공급량을 일방적으로 설정한 하향식 모델에 기반하고 있다. 이러한 계획수립은 결국 가구별․지역별․광역별 자활지원계획 수립을 무의미하게 만드는 근본적인 요인으로 작용하고 있다.

그래서 변화된 자활지원 사례관리 체계에서는 [그림 4]에서 제시된 것처럼 첫째, 매년 수립되는 정기적인 가구별 자활지원계획(9월말까지 재사정 및 재계약)의 상호 계약에 근거하여 지역내 가구별 자활지원계획의 실행에 필요한 자활공급계획 수립 및 필요 공급총량(당장 해결할 수 없지만 꼭 필요한 자활공급을 위한 중장기 계획을 포함)을 파악하는 지역자활지원계획(매년 10월말까지 수립)을 수립한다. 다음으로 이러한 기초 단위 지방자치단체의 필요 공급 자원을 합산하여 광역자활지원계획(11월)을 수립한다. 세 번째로, 광역 단위 총량을 합산하여 중앙자활지원계획(12월)을 수립함으로써 차 년도 자활공급계획을 확정짓는다. 부언하자면, 자활지원사업의 활성화를 위해서는 이렇게 상향식 자활지원 계획모델로 전환하는 근본적인 제도 개선이 필요하다. 물론, 여기에는 변화 개선된 자활인프라 체계인 중앙자활위원회 및 중앙자활지원센터, 광역자활지원센터, 사회복지사무소 및 지역복지협의체(지역자활기관협의체 포함)가 각 단위 수준별로 실무적인 역할을 수행하는 것을 전제 조건으로 설정하고 있다.

또한, 필연적으로 발생할 수밖에 없는 자활 인프라 미비나 예산상의 문제 등 자활 공급 여건상 단기간에 해결할 수 없는 과제인, 즉 자활급여 제공에 필요한 잔여 총 공급 물량에 대해서는 이를 어떻게 구축하고 마련해 갈 것인가에 관한 중장기 자활 마스트 플랜이 기초․광역․중앙의 각 수준에서 적어도 3-5년 단위로 연속적으로 수립되고 재평가되어야 할 것이다.

4) 체계 구축과 변화에 따른 자활후견기관의 기능과 역할 재정립

(1) 자활후견기관 목표의 재정립과 자활경로의 다원화

시대적 요구에 걸맞지 않는 다소 가부장적인 보호를 강조하는 “자활후견기관”이라는 명칭에서 “자활지원센터”로의 변경과 함께(자활정보센터, 2005), 자활공동체 창업을 통한 경제적 자립에 기초한 자활지원사업의 정책목표에 대한 방향 전환이 무엇보다도 우선 되어야 한다. 앞선 1절에서 밝혔듯이, 사회적 자본의 축적을 위한 인간자본의 개발이라는 원칙에 따라 기존 ‘탈빈곤’이라는 단일목표 중심에서 목표 자체를 다양화할 필요가 있다는 것이다. 예를 들면, 자활 여건 형성․빈곤 예방․경제적 자립 등으로의 다원화가 선결되어야 한다(신상기 외, 2003, pp. 108-109; 황미영, 2002).

이렇게 정책목표가 변화된다면 이에 따른 기관 목표와 자활경로의 다원화가 비로소 가능해진다. 즉, 기관 목표는 취약 조건부수급자의 근로능력 유지, 실직빈곤계층의 자립기회 제공, 노동빈곤계층의 자립역량 강화 등으로 수립된다. 이를 달성하기 위해 자활후견기관은 다양한 자활사업 참여자의 역량과 욕구를 반영한 개인별․ 집단별․조직체별 자활목표를 수립하고, 나아가 이에 따른 철저히 개별화된 자활경로를 설정하게 된다.

그래서 탈빈곤 목표 달성을 위한 단일경로 중심에서 개인의 욕구와 역량에 부합하는 다변화된 방식으로 다원화된 단계 배치와 경로 설정으로 재정비되면, 반드시 가구별 자활지원계획 및 지역자활지원계획에 이를 반영해야 하고 계약문서에 명시해야 할 것이다. 무엇보다도, 자활 여건 형성을 위한 투입 및 전환 과정이 장기간(long-term)에 걸칠 것임을 인정하고 이를 반영할 필요가 있음을 주지하여야 할 것이다.

(2) 자활지원 사례관리 체계에서의 기관의 역할과 기능

자활후견기관의 성격과 구조를 사회자본으로 사회적 목적을 수행하는 ‘사회적 기업’으로 발전할 수 있는 기반을 조성해야 한다(손치훈, 2002). 이는 전 세계를 휩쓸고 있는 신자유주의의 물결 속에서 ‘국가의 시장화’를 지역사회 수준에서 예방하거나 완충 작용하는 효과를 기대할 수 있기 때문이다(한상진, 2002). 결국, 앞선 절에서도 밝혔듯이 노인, 장애인, 여성 등 사회적 취약계층의 자활과 사회참여 보장을 위한 제도적 장치로서 자활후견기관에 대해 사회적 일자리를 개발하고 연계하는 전담기관으로서의 역할과 기능이 기대되며, 이러한 측면이 제도개선과 변화의 중심 축에 자리 매김 되어야 할 것이다. 이러한 관점에 따라 보다 구체적으로 자활지원 사례관리 체계에서의 자활후견기관의 역할과 기능을 제안하면 아래와 같이 정리된다.

가. 자활지원 사례관리 체계에서의 기관 역할

기존 ‘경제적 자립 유인․매개자 역할’ 중심에서 다원화된 역할로의 변화가 요청된다. 즉, 자활공동체 창업 지원을 통해 자립을 유도하는 단일 자활경로에서 다면적이고 다원화된 자활경로를 설정하고 이를 반영한 기관 역할 정립이 필요하다. 다양화된 목표에 걸 맞는 다양한 역할이 필요하다는 의미이다. 그렇다고 하더라도, 자활공동체 창업을 통한 자활 유인은 자활후견기관의 여전히 중요한 역할 중의 하나로 고려될 것이다. 이렇게 새로운 체계에서 기대되는 자활후견기관의 역할은 아래 [그림 1]과 같이 사례관리자와 적절히 역할 분담될 것이다.

[그림 1] 사례관리자와 자활후견기관의 역할분담

자 활 사 업 참 여 자
	△
자활계획수립(자활경로 개별화) 및 3자협의 계약체결
▽		▽
사례관리자 (자활전담공무원)	→ ←	자활후견기관
․개인 혹은 가구 단위 사례관리자의 역할 ․사회복지서비스 망 개발 및 연계자의 역할(사) ․사회적 지지망의 구축 및 연계자의 역할 등(사) ․공사 자활공급체계 개발 및 연계자의 역할		․집단 및 조직체 단위 사례관리자의 역할 ․사회적 일자리의 개발을 통한 사회적 약자의 사회참여 및 소득증대 기회 제공자의 역할 ․자활공동체 창업 매개자 및 경영컨설턴트의 역할 ․근로능력 및 의욕고취를 위한 교육훈련자 및 역량강화자의 역할 ․개인 취업 및 창업의 지원․매개자의 역할 ․지역사회 자원개발 및 주민조직가/옹호자의 역할

나. 자활지원 사례관리 체계에서의 기관 기능

[그림 1]과 같이 자활후견기관의 역할이 설정된다면, 새로운 체계에서 부여하는 자활후견기관의 기능은 당연히 새로운 목표와 역할 부여에 따른 다원화된 기능을 수행해야 할 것이다. 이러한 기관 기능들로는 ① 수급자 개개인의 삶에 대한 새로운 의미와 활력을 부여하는 기능 ② 인간개발을 도모하기 위해 집합적 단위체(집단, 조직체, 지역사회 등)를 활용한 개개인의 역량강화 기능 ③ 기관 자체를 활용한 사회적 지지망의 기능 ④ 다양한 유형의 취업․창업 유인 및 사후지원의 기능 ⑤ 지역사회 내 다양한 물적․인적 자원의 개발, 조직 및 연계의 기능을 들 수 있다.

이와 같은 기능 변화로 발생하는 ‘결과-영향(impact)’적 기관 기능은 ① 지역복지 인프라 망 구축의 기능(특히, 지역복지인프라가 부족한 농어촌 자활후견기관에 기대되는 기능) ② 주민조직화를 통한 생활공간(life space) 식민화 예방의 기능(자활사업의 운동성 제고 기능) 등을 기대할 수 있을 것이다.

Coulton(1996)은 대다수 복지 수혜자가 지속적인 고용상태를 유지하려면, 저소득 빈곤밀집 지역사회(low-income communities)는 고용기회면에서 근본적인 변화를 경험해야 한다고 주장한다. 다시 말하자면, 지역사회 내에 근로활동을 위한 기회와 지원 구조를 재구축하는 포괄적인 방향으로 이루어져야 한다는 것이다. 결국, 저소득 빈곤밀집 지역사회는 고용을 위한 전제조건들인 철저한 고용 준비, 고용에의 접근성 제고, 근로가구를 위한 지속적인 지원서비스가 제공되어야 한다는 것이다. 이러한 측면에서 Rubin & Rubin(1992)이 제시한 지역사회 주민조직화를 통한 지역사회 개발전략은 중요한 중장기적 자활지원 실천전략으로서 함의를 갖게 된다.

5) 자활사례관리서비스 총괄 과정

지금까지 논의했던 자활지원 사례관리의 단계별 부분하위체계를 연속적으로 재구성하면 아래 [그림 2]와 같이 될 것이다.

[그림 2] 자활지원사례관리 모형 총괄흐름도

		1단계: 근로능력판정 (intake stage)				→			자활욕구판정
․개인여건 ․가구여건		↓↑				예↓						↓아니오
	→ ←	2단계: 자활사례 사정평가										일반수급자
		↓↑
↑ ↓			재활프로그램 이수
․현재취업 ․자활유예		↓↑										․자활사업참여계획 ․사회복지서비스 공급계획
	→ ←	3단계: 가구별 자활지원계획 수립									→ ←
				↓↑
												↑제2단계인 ↑사정단계로 ↑피드백
협력체계구축: ․자활프로그램 실시기관 ․사례관리회의 ․지역자활기관협의체 회의
	→ ←	4단계: 수립계획 계약
				↓↑
	→ ←	5단계: 자활계획 실행
				↓↑
												자활 수요자․공급자 여건 변화
	→ ←	6단계: 자활서비스 점검 및 조정									→
				↓
												개별 사례평가 및 자활사업수행평가
				↓	→ → → → →
				↓
												↑
		7단계: 자활 사례 종결(case termination)
				↓							↓
자활지원 관계기관	→ ←	자활 사후지원서비스 (follow-up service)								사례 완전종결/의뢰/이관

[그림 2]에서 제시하고 있는 모형에 대한 총괄 흐름도의 가시적인 특징은 각 단계 절차가 일방적 흐름이 아닌, 각 단계마다 필요에 따라 어떤 형태의 역류도 가능한 것으로 구성되었다.

기존 일반적인 사례관리 모형에서도 사례관리가 일직성상의 단일구조가 아니라 순환적인 시간연속적 과정이라고 설명한다(Rothman, 1991; 장인협․우국희, 2001).

즉, 근로능력이 있다고 판정되었지만 사정작업을 진행하는 과정에서 다시 되돌려져 일반 수급자로 결정될 수도 있고, 근로능력이 없는 것으로 판정되었지만 본인의 자활욕구가 매우 강할 땐, 사정을 거쳐 적절한 자활프로그램에 배치되기도 한다. 사정(assessment) 결과 우선적으로 심신회복이 필요하다고 판정되면, 자활욕구가 없는 경우 자활 일시유예판정이 내려지기도 하고, 재활프로그램을 거치면 곧 회복될 것으로 판정되면 재활프로그램으로 위탁 의뢰되고, 혹자는 능력에 맞는 자활프로그램에 참여하면서 주당 정기적으로 재활프로그램에 참석하다가 재사정을 거쳐 한단계 강도 높은 자활프로그램으로 이송되기도 할 것이다. 또 다른 경우로는 사례관리자가 프로그램 조정과 점검과정에서 심각한 알콜중독을 발견하였거나 자활프로그램 담당자가 사례관리자에게 알려왔거나 정기적인 사례관리회의에서 이러한 문제점이 밝혀졌다면, 다시 재사정을 거쳐 재활프로그램으로 이송되기도 한다. 또한 각 단계는 서로 중첩되기도 하고(예를 들면, 사정 + 계획 + 계약이 중첩되어 작동할 수도 있음), 서로 독립적으로 가동되기도 할 것이다.

결국, 이 모든 과정에서 언제나 "계획 수립 및 계약 체결 -> 재계획 수립 및 재계약 체결"의 반복적인 과정이 수반되어야 하며, 이러한 과정과 절차는 사례 종결이 결정될 때까지 지속되는 대단히 가변적이고 융통성있는 절차라는 것을 유념해야 한다. 즉, 단계 별 절차가 기계적인 일방적 과정이 아니라 각 단계 하나하나가 대단히 유기적인 부분하위체계이며, 각 하위체계는 상호 연관된 관계로서 정보와 에너지를 주고받으며 작동한다는 것이다.

6) 자활공동체 활성화 방안

: 보호된 시장 형성을 위한 자활기업의 개념화 및 법제화

현재 자활공동체는 탈빈곤 보다는 근로능력유지를 주된 목표로 하는 사업체들이 나타나고 있으며, 공동체적이기보다는 참여자들이 피고용인으로서의 위상을 갖거나 개인 자영업자로서의 위상을 갖는 사업체들도 증가하고 있다. 이러한 새로운 현상들은 새로운 일자리 창출과 취약계층에 사회적 지지망을 제공한다는 측면에서 자활지원사업의 명백한 성과이다. 하지만 이런 형태의 사업체를 ‘자활공동체’라고 부르는 것은 그다지 적합하지 않은 것으로 보인다(엄형식, 2003a; 엄형식, 2003b, pp. 33-41; 노대명 외, 2002).

자활공동체 뿐만 아니라 자활사업 실무현장에서는 자활근로도 공무원을 포함한 일반인들의 취로사업과 공공근로사업에 대한 부정적인 인식 때문에 명칭을 ‘직업능력개발프로그램’이나 ‘직업적응훈련프로그램’으로 변경해야 한다고 주장한다. 이에 대해 국민기초생활보장법 제․개정 차원 뿐만 아니라 보건복지부 자활지원과에서 실무 지침 개선을 고려해 볼 가치가 있는 주장으로 판단된다.

현재 나타나고 있는 사업체들의 경향은 ① 집수리, 청소업 등 생산공동체운동의 역사를 가장 충실히 반영하고 있는 사업자로서의 지위를 가지는 ‘자활공동체 A형’, ② 간병, 산모도우미 등 준전문직 집단의 사단법인 형태를 띠는 ‘자활공동체 B형’, ③ 영농, 폐자원재활용, 남은음식물재활용 등 서구 사회적 기업모델에 가장 근접한 유형으로써, 외부 시민사회단체(혹은 자활후견기관)가 사업의 법적, 실질적 책임자가 되고 다수의 취약계층을 고용하는 ‘자활지원기업형’, ④ 식당, 지물포, 공예점, 홈패션매장 등 점포창업의 형태를 띄는 ‘개인자활창업형’으로 세분할 수 있다. 그래서 이들을 모두 통합하는 상위 개념으로 “(가칭)자활기업”을로 명명할 것을 제안한다.

자활공동체는 주요 활동무대인 시장 체계에서는 현재 전혀 인정받을 수 없는 개념이며, 공적으로 보호된 시장으로부터도 지원 받지 못하는 고립된 개념이다. 특히 지침대로 공동체 창업 방식을 택할 경우 더욱 그러하다. 사업자 등록, 4대 보험, 자산 소유권 등에서 이러한 문제점이 첨예하게 드러난다. 보호된 시장의 영역에서도 마찬가지이다. ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제26조’에는 “국가보훈처장이 지정하는 국가유공자 자활집단촌의 복지공장, 사회복지사업법에 의하여 설립된 법인, 국가유공자 ... 단체, ... 장애인복지법 제53조에 의한 장애인 단체 등”에 대해 정부발주사업의 수의계약이 가능하도록 규정하고 있지만, 자활공동체는 제외되어 있다.

그래서 단기적으로는 무엇보다 먼저, 보건복지부가 종사자의 처우개선과도 관련이 있는 사회복지사업법을 개정함으로써, 자활후견기관을 해당 법에서 지정한 복지 관련 시설로 입법 조치하면서 (가칭)자활기업을 개정된 국민기초생활보장법에 명기하고, 다음으로 국가를 당사자로 하는 법률 시행령을 개정하여 (개정)국민기초생활보장법상의 자활기업을 수의계약 당사자로 지정하는 방법이 있다.

중장기적으로는 “자활기업(혹은 사회적 협동조합이나 사회적 기업) 지원에 관한 특별법”을 제정하거나, 혹은 “자활공사 설치에 관한 특별법”을 제정하여 모든 형태의 자활기업을 등록케 하고 자활공사로부터 인증된 자활기업에 대해 자활공사는 기업활동과 관련된 법적․행정적 책임을 지며, 각종 보호된 시장으로부터 적극적인 지원을 받을 수 있도록 제도화하는 방안이다. 이러한 특별법 제정에 관한 내용은 별도의 심층 연구가 필요함으로, 이에 관한 후속연구를 제언하는 바이다.

3. 결  론

자활사업의 활성화를 위해 지금까지 논의된 내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 자활사업의 전반을 지배하게 될 자활이념과 철학의 정립으로, 이는 자활사업 참여자의 자활역량제고를 지향하는 적극적인 인간자본개발의 정책지향과 사회자본의 축적을 위한 사회연대정신의 확립이다. 둘째, 실업부조제도를 도입하기 위한 전 단계로서의 법안이 필요하며, 이를 통해 실업급여 수급 이후 장기실직 상태로 접어드는 차상위 계층의 자활정책대상자로의 점진적 선정과 노동능력이 미약한 수급자에 가해진 강제적 노동 선결 조치의 과감한 해제가 필요하다. 셋째, 자활사업에의 참여를 유인할 수 있는 다양한 근로인센티브 기제의 도입이다. 여기에는 강한 근로프로그램에 대한 고율 소득공제제도의 도입과 함께 예외 없는 부분급여제도의 도입이 당연히 포함된다. 넷째, 자활 현장․집행․정책수립 단위가 통합된, 자활지원의 책임 소재가 명확한 사례관리 체계의 도입을 통해 제반 단위에서 필요한 자활전달체계를 정비하고, 참여자의 다양한 노동과 복지서비스의 욕구에 적절히 즉각적으로 반응할 수 있는 제도적 여건을 마련하야 한다. 다섯째, 자활후견기관의 자활지원센터로의 명칭 변경과 함께, 자활 목표 재정립과 자활경로를 다양화하여 인간자본과 사회자본을 축적하는 전진기지로 삼아야 할 것이다. 특히, 자활사업은 사람이 중심인 사업이다. 사업의 매개자인 일선 자활실무자가 현장 실천에서 보다 자긍심을 느낄 수 있는 보다 가시적인 다양한 지원이 필요하다. 여섯째, 협동노동과 공동체 기업을 통한 사회연대정신의 사회적 확산을 위해 보다 적극적인 보호된 시장의 구축과 법적 제도적 지원방안이 마련되어야 할 것이다.

이상과 같이 제시된 모든 것은 결국 사람이 하는 일이다. 논의가 무의미한 논의 그 자체로 종결되지 않으려면 이를 실현하려는 적극적인 움직임이 필수적이다. 지금과 같이 연구자, 정책 입안자, 정책 집행자, 현장실무자 간에 보이지 않는 반목과 알력은 제도 개선을 아무리 한다고 해도 현상은 바뀔망정  본질은 그대로 잔존하는 우를 범하게 될 것이다. 어차피 완벽한 제도는 없고 사물의 끈임 없는 자기혁신이 바로 세계 물상의 근본적 원리라고 본다. 더 나은 세상을 위해 우리 모두가 지혜를 모으고, 이에 따라 정해진 원칙을 굽힘없이 철저히 관철해 가는 것이 진정한 제도 개선의 방향과 과제라고 생각한다.

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발제문 3

근로소득환급제도(EITC)의 딜레마

: EITC 최선의 대안인가?

본 글은 학술적 논문이 아니라 근로소득환급제도에 대한 비판적 검토를 제안하는 글임을 밝혀 둔다. 그러므로 본 논의의 정밀성 보다는 본 논의가 제기하는 비판적 관점의 내용과 방향을 중심으로 검토해주길 당부 드립니다. 또한 이러한 이유로 본 논문의 출처를 생략하였음을 밝혀둡니다.

윤홍식 / 전북대학교 사회복지학과 조교수

1. 문제제기

한국사회의 빈곤양상은 1997년 경제위기를 전후에 질적으로 전혀 다른 새로운 국면에 직면하게 된다. 열심히 일하던 근로소득층의 다수가 새롭게 빈곤층에 편입되기 시작한 것이다. 이제 빈곤은 한국사회에서 특정집단의 특별한 문제가 아닌 전체 시민의 인간적 존엄성을 위협하는 공통의 위험으로 실제화 되었던 것이다. 실제로 실업률은 외환위기 이전인 1996년 2.6%에서 외환위기 다음 해인 1998년에 2.7배나 증가해 무려 7.0%를 기록하였다 (통계청, 각년도). 더불어 임금노동자의 고용상지위의 불안정성도 심화되었는데, 남성 임금노동자의 경우 전체 노동자중 상용직 노동자의 비중은 1996년 66.7%에서 2002년 58.8%로 11.8% 감소한 반면 임시ㆍ일용노동자의 비중은 동기간 동안 33.3%에서 41.2%로 23.7%나 증가했다 (통계청, 각년도). 이러한 현상은 가구소득에서 근로소득이 차지하는 비중과 소위 비정규직이라고 지칭되는 임시직 및 일용직의 임금수준이 상용직의 절반정도에 불과하다는 점은 고려한다면, 실업율의 증가와 고용지위의 불안정성의 증대가 직접적으로 우리사회 빈곤의 확대에 주요한 원인임을 보여주고 있다. 실제로 최저생계비에 근거한 절대빈곤가구의 비율은 1996년 3.8%에서 2000년 10.2%로 무려 168.4%나 증가했으며, 최저생계비 120%이하의 차상위 빈곤가구도 동기간 동안 2.2%에서 4.0%로 두 배 가까이 증가했다 (박능후ㆍ여유진ㆍ김계연ㆍ임완섭ㆍ송연경ㆍ박소연, 2003).

여성 임금노동자도 남성 임금노동자와 같이 고용불안정성이 심화되었는데, 동기간 동안 상용직 노동자는 18.2%감소했고, 임시, 일용직 노동자는 12.7% 증가했다 (통계청, 각년도).

새로운 빈곤층으로 근로능력자의 대규모 유입과 차상위 빈곤층의 확대는 그동안 근로무능력자의 생계보호를 중심으로 한 생활보호법이라는 소극적 반빈곤정책의 전면적 개혁이라는 사회적 요구하게 되었다. 이러한 의미에서 시민권적 권리에 근거해 시민의 최소한의 문화적이고 인간적인 생활을 보장하겠다는 국민기초생활보장제도의 법제화는 한국 반빈곤정책에 중요한 획을 긋는 시도였다고 평가할 수 있을 것이다 (윤홍식, 2003). 그러나 기초생활보장제도의 선언적 목적과는 달리 현실은 여전히 많은 빈곤층이 제도의 사각지대에 방치되고 있는 실정이다. 국민기초생활보장제도 시행 원년을 기준으로 했을 때 수급자수는 149만 명으로 전체인구 대비 3.6%의 규모로, 보수적으로 추정된 2000년 빈곤인구 296만 명의 53%에 수준에 불과한 것으로 나타났다 (보건복지부, 2002; 석재은, 2003). 더욱이 차상위 빈곤가구가 두 배 가까이 증가했음에도 불구하고, 차상위 빈곤가구에 대한 우리사회의 지원은 전무 한 실정이다.

경제위기 이후에 나타난 빈곤지형의 이러한 변화를 고려한다면, 최근 정부와 여당일각에서 논의되고 있는 근로소득환급제도(Earned Income Tax Credits)는 근로빈곤층이 점증하고 있는 상황에서 일단 긍정적이라고 할 수 있을 것이다. 열심히 일하는 사람들과 일하려고 하는 사람들이 빈곤에서 벗어날 수 없는 사회라면 그런 사회에서는 어느 누구도 열심히 일하려고 하지 않을 것이고, 열심히 일하는 사람이 없는 사회에서 희망을 기대한다는 것은 무망한 일이다. 특히 근로소득환급제도의 목적은 열심히 일 함에도 불구하고 소득수준이 빈곤 또는 차상위빈곤에 머물고 있는 노동자(또는 해당 가구)에게 정부가 일정정도의 소득을 이전해 줌으로써, 절대빈곤과 차상위 빈곤에서 벗어날 수 있는 길을 열어 주는데 있다. 더 나아가, 그간 국가에 의한 복지 확대가 일반시민들의 근로동기를 감퇴시키고, 복지에 대한 의존을 증대시켜 결국 빈곤의 덫에 빠지게 한다고 주장하는 사람들의 눈에 근로소득환급제도는 반빈곤정책의 유력한 대안이라고 간주될 수 있을 것이다. 왜냐하면 근로소득환급제도는 수급대상자의 시장노동을 전제로 하기 때문에 다른 제도에 비해 상대적으로 근로동기를 감소시킬 가능성이 낮고, 복지에 대한 의존을 완화시킬 수 있다는 점이 높이 평가되고 있는 듯 하다. 또한 국가에 의한 복지 확대를 주장하는 진영도 근로소득환급제도가 절대빈곤 및 차상위 빈곤층의 실제 소득을 증대 시킬 수 있는 대안 중에 하나라는 데는 이론의 여지가 없는 듯 하다. 그러나 정책의 효과가 항상 긍정적으로만 나타나는 것은 아니기 때문에 근로소득보존제도의 도입은 보다 신중한 정책적 고려가 요구된다. 즉, 근로소득환급제도의 도입으로 야기될 수 있는 여러 가지 문제에 대한 면밀한 검토 없이 제도가 도입된다면 근로소득환급제도는 우리사회의 특정 집단에게는 효과적인 정책수단이 될지 모르지만, 우리사회 전체를 고려했을 때 그 폐해가 심각할 수 있는 다는 점이 간과되지 말아야 할 것이다.

이러한 문제의식을 바탕으로 본 논의는 근로소득환급제도의 시행을 통해 노정될 수 있는 주요한 쟁점에 대해 비판적으로 검토하고자 한다. 먼저 근로소득환급제도의 자체가 야기할 수 있는 문제는 세 가지 측면에서 검토할 수 있는데 첫째는 제도의 도입으로 야기될 수 있는 저소득 계층간의 소득불평등 확대와 공공부조의 위축 가능성에 대해 검토하고자한다. 두 번째는 근로소득환급제도의 도입이 노동시장에서 고용불안정성을 증대시킬 수 있다는 점이고, 세 번째는 제도도입에 따른 재원과 관련된 사항에 대해 논의하고자 한다. 다음은 근로소득환급제도의 실행과정에서 노정할 수 있는 문제를 짚어보고자 한다. 실행과정에서 야기될 수 있는 문제는 크게 두 가지로 구분될 수 있는데 첫째는 제도가 젠더간의 불평등을 심화시킬 수 있다는 점이고, 둘째는 제도의 주요한 목적인 빈곤감소의 효과성에 대한 문제의식이다. 마지막으로 결론부분에서는 앞서 언급한 쟁점들에 대해 검토했을 때 근로소득환급제도의 긍정적인 측면을 전취하고, 부정적인 측면을 최소화할 수 있는 대안이 무엇인가에 대한 제안을 통해 본 논의를 마치고자 한다.

2. 근로소득환급제도의 구조적 한계

본 절에서는 근로소득환급제도가 가지고 있는 3가지 주요한 구조적(태생적) 한계에 대한 논의를 전개하고자 한다. 특히 첫 번째 논의할 저소득 계층간의 소득불평등 확대 가능성에 대한 문제는 근로소득환급제도를 일찍부터 도입한 미국의 사례를 통해 문제점을 검토하고자 한다.

1) 소득불평등 확대와 배제의 문제

근로소득환급제도의 도입으로 인해 야기될 수 있는 가장 핵심적인 문제 중에 하나는 제도의 도입이 저소득계층간의 불평등을 심화시킬 수 있다는 점이다. 제도의 명칭에서 나타나듯 근로소득환급제도는 화폐소득이 있는 노동자를 정책대상으로 하고 있다. 즉, 수급자가 노동시장에서 화폐소득이 있는 노동자로 제한됨으로써 노동시장에 참여하고 있지 못한 저소득층은 수급 대상에서 원천적으로 배제되게 되는 것이다. 실제로 기초생활보장제도의 60세 이하 수급대상자의 48.9%가 비취업 상태이고, 탈락자도 수급자와 유사한 48.5%가 비취업자이다 (윤홍식, 2003). 60세 이상 노인의 경우 상태는 보다 심각한데 수급자와 탈락자의 비취업 비율이 각각 90.0%, 74.6%에 이르고 있다. 우리나라의 경우는 아니지만 New York주의 사례를 검토한 Yoon(2000)의 추정에 의하면 제도 도입당시인 1991년 가구주가 비취업 상태인 4인 가구의 가구소득수준은 최저임금 수준에서 가구주가 전일제(40시간 노동)로 일하는 4인가구의 가구소득의 87.7%에서 1996년 65.1%로 25.8% 감소한 것으로 추정되었다 (아래 표 1 참고). 그리고 이러한 소득비율 감소의 대부분이 EITC가 급격히 확대되기 시작한 1993년 이후에 집중적으로 이루어 진 것으로 나타났다. 이러한 현실을 고려한다면 노동시장에서 화폐소득이 있는 취업자를 대상으로 하는 근로소득환급제도는 저소득층 중 취업집단에 대해 빈곤감소와 소득상승 효과를 기대할 수 있지만 나머지 절반에 가까운 비취업 저소득층에게는 아무런 효과를 기대할 할 수 없다.

New York주는 미국에서 공공부조에 대한 급여가 가장 관대한 주중에 하나이다.

더욱 심각한 것은, 근로소득환급제도의 도입이 단지 비취업 저소득층에게 실질적 혜택을 주지 못함으로써 상대적 박탈감과 불평등을 강화한다는 차원의 문제로 제한되지 않는다는 것이다. 실제로 일찍부터 근로소득환급제도를 도입한 미국의 경우를 보면 근로소득환급제도 예산의 확대가 공공부조의 예산의 감소와 함께 이루어 졌다는 점에 주목해야 할 것이다. 구체적으로 보면 EITC의 도입이후 미연방정부의 공공부조(AFDC/TANF) 예산은 지속적으로 감소한 반면, EITC에 대한 예산은 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타난다 (Gabe & Folk, 1995). EITC제도의 시행초기인 1990년 연방정부가 EITC에 지출한 예산은 53억 달러였고, AFDC에 대한 지출은 212억 달러였다 (U.S. Bureau of the Census, 1995). 그러나 1998년 상황은 반전되는데 연방정부는 EITC에 245억 달러를 지출한 반면 AFDC(TANF)에는 158억 달러만을 지출했다 (Scholz, 1993; Ozawa, 1995). 즉, 동 기간 동안 연방정부의 EITC에 대한 예산은 362.3% 증가한 반면, AFDC/TANF 예산은 25.5%나 감소한 것이다. 이렇듯 근로소득환급제도의 도입과 확대가 공공부조 예산의 감소와 함께 진행되었던 미국의 역사적 경험을 돌아본다면, 우리사회에서 제도의 도입이 현재도 불충분한 공공부조의 지위를 심각히 위협할 수 있고, 이로 인해 저소득층의 경제적 상태가 더욱 열악해질 것이라는 우려가 기우가 아닌 현실적 문제가 될 충분한 근거가 있는 것이다.

<표 1> 뉴욕 주의 비근로(가구주) 가구와 전일제 근로 가구의 (연간)소득비율 변화: 1990년부터 1996년

근로소득, 공공부조(AFDC), EITC만을 고려했고, 근로소득은 최저임금을 기준으로 전일제 근로가구의 경우 주당 40시간 근로를 전제해서 추정한 것이다.

년도	비근로	전일제 근로	비근로-전일제근로 가구 소득비율	전년대비 소득비율 변화율(%)
1990	9,192	10,519	87.9
1991	9,444	10,870	87.7	-0.23
1992	9,672	11,072	87.5	-0.23
1993	9,708	12,188	79.6	-9.03
1994	9,792	13,252	73.1	-8.17
1995	9,873	13,887	71.0	-2.87
1996	9,192	14,205	65.1	-8.31

* Yoon(2000)에서 재구성

더 나아가 불평등의 문제는 단지 수급 대상 여부, 소득 불평등의 문제로 제한되지 않는다. 개인의 취업여부가 개인의 인적자본 등과 같은 개인적 특성과 함께 구조적 측면에서 노동력의 수요가 중요한 역할을 한다는 점을 고려했을 때, 일하고 싶어도 일하지 못하는 저소득층에게 이중적 배제(차별)로 작용할 수 있기 때문이다. 실제로 거시경제가 상당정도 성장 국면에 있다 하더라도, 노동시장에서 취업을 원하는 (경험이 없고, 인적자본이 부족하다고 간주되는) 저소득층에게 개인의 취업의사에 근거해 일자리를 제공하는 것은 요원한 일이다 (Finder, 1996). 즉, Rank, Yoon, Hirschl(2004)가 지적한바와 같이 자본주의 경제의 구조적인 측면을 고려했을 때 노동시장에서 구조적으로 배제되는 집단은 항상 존재할 수밖에 없다는 점이다.

Rank외(2004)는 이러한 모형의 예로 Musical Chair게임을 들고 있다. 이 게임은 음악이 흐르면 홀에 놓여있는 의자 주의를 돌다 다 음악이 멈추면 의자에 앉는 게임인데, 게임의 설정에서 앉을 수 있는 의자의 수가 항상 게임에 참여하는 참여자의 수 보다 적게 설정되어 있기 때문에, 개별적 참여자가 아무리 신속히 의자에 앉으려 해도 의자수와 참여자의 차이만큼의 사람은 항상 게임에서 지게 되어 있다는 것이다. 즉, 자본주의의 노동시장의 조건도 이러한 Musical game의 설정과 다르지 않다는 것이 그들의 주장이다.

덧붙여, 우리사회의 경우 차상위 빈곤층의 많은 수가 자영업 등 소규모 사업에 종사하는 자가 고용형태에 있는 사람들인데 이러한 집단도 근로소득환급제도의 대상에서 배제될 것으로 예상된다. 실제로 2000년 현재 절대빈곤층 취업자 중 38.4%가 자영업에 종사하고 있으며, 차상위 계층의 경우도 그 비율이 34.6%에 이르고 있는 것으로 조사되었다 (박능후 외, 2003). 이는 근로소득환급제도가 단지 비근로 저소득층과 근로 저소득층의 소득불평등을 강화시킬 뿐만 아니라 고용상의 지위에 따른 소득불평등 또한 강화시킬 소지를 내재하고 있다는 점이다. 정리하면 근로소득환급제도는 절대빈곤층과 차상위 계층을 포함한 저소득 계층 중 일부집단(절대빈곤층의 22.1%, 차상위 계층의 44.0%)을 대상으로 함으로써, 저소득 계층간의 불평등을 확대시키는 동시에 비취업 빈곤층에 대한 이중적 차별을 제도화할 가능성마저 내재하고 있는 것이다.

2) 고용불안정성의 고착화

근로소득환급제도 도입의 또 다른 문제는 제도의 도입이 자칫 노동시장에서 비정규직과 같은 불안정한 일자리를 고착화시킬 가능성이 있기 때문이다. 임금수준이 낮아도 근로소득환급제도에 의해 임금수준이 보존된다면 노동시장에서 굳이 좋은 조건(정규직과 같은)의 일자리를 만들 필요성이 그 만큼 감소한다고 볼 수 있을 것이다. 즉, 근로소득환급제도는 사용주에게 적은 임금으로 노동자를 고용할 수 있는 조건을 창출해 줌으로써 이익을 보장해주지만 노동자의 입장에서 보면 그 만큼 좋은 일자리에서 일할 기회가 감소한다고 보아야 할 것이다. <그림 1>을 보면 경제위기 전인 1989년부터 1996년까지 7년 동안 남성과 여성의 비상용직 비율은 각각 8.0%, 7.1% 감소했다. 그러나 1996년부터 2002년까지 남성과 여성의 비상용직 비율은 각각 23.7%, 12.7% 증가한 것으로 나타났다. 즉, 경제위기 이후 성별에 구분 없이 노동자의 고용상 지위가 악화되고 있는 것으로 나타났다. 다만 주목할 만한 결과는 남성의 비상용직 증가율이 여성의 증가율에 비해 거의 두 배에 가깝다는 점이다. 이는 그동안 여성=비정규직이라는 통념이 해체되고, 비정규직에 남성 노동자가 급격히 편입되고 있는 양상을 보여주고 있다. 즉, 현재 임금노동자의 종사상 지위 구성에서 임시근로자와 일용근로자가 점증하고 있는 점을 고려한다면 근로소득환급제도는 이러한 흐름을 보다 강화시킬 여지가 있다.

또한 앞서 언급했듯이 근로소득환급제도는 사업주에게 상대적으로 좋은 일자리를 만들 동기가 감소시킬 수 있다는 측면에서, 사업주의 도덕적 해이를 유발할 수도 있는 것이다. 실제로 현재 임시직과 일용직의 월 평균 임금이 상용직 노동자의 55%와 43% 수준에 불과하다는 사실을 고려했을 때 (박영란ㆍ정진주ㆍ황정일ㆍ권문일ㆍ김창엽ㆍ석재은ㆍ엄규숙ㆍ유태균ㆍ정인숙ㆍ황수경, 2003) 사용주에게 상용직 노동자 대신 임시직과 일용직 노동자를 고용할 동기는 충분히 잠재해 있다. 더욱이 사업주가 일정부분 부담해야하는 사회보험과 전적으로 부담해야하는 퇴직금과 같은 부가급여의 수혜범위가 정규직과 비정규직이 현격한 차이를 보이고 있다면, 사업주가 비정규직 노동자를 고용해 얻는 경제적 이득은 단순히 임금지급 규모의 차이를 훨씬 상회할 수도 있을 것이다. 예를 들어, 국민연금의 수혜범위는 상용직의 경우 91.7%인데 반해 임시직은 21.6%, 일용직은 3.1%에 불과하다 (통계청, 2002, 박영란 외, 2003에서 재인용). 또한 부가급여 중에 하나인 상여금의 적용범위도 정규직의 경우 90.8%인데 반해 임시직은 11.8%, 일용직은 0.6%에 불과한 실정이다. 정리하면 노동시장에서 비상용직 노동자의 낮은 임금이 근로소득환급제도에 의해 보충된다면, 이는 결과적으로 사용자들의 도덕적 해이를 유발해 노동시장에서 비정규직을 증가시키는 하나의 중요한 동인으로 역할을 할 수 있다는 것이다.

<그림 1> 비상용근로자 비중 및 증감률 추이

*통계청(각년도), 경제활동인구조사

3) 제도 도입에 따른 재원

근로소득환급제도의 세 번째 구조적 문제는 재원마련에 있다. 현재 언론에 보도된 내용을 토대로 추정해보면 근로소득환급제도 도입 시 예상되는 재정지출 규모는 연간 3조원 정도로 추정된다. 이러한 막대한 재원에 대해 정부 일각에서는 근로자들에게 환급되는 현행 소득공제비율을 선진국 수준인 10% 내외로 조정하면 3조원의 재원을 마련할 수 있다고 주장한다. 그러나 조세 감면의 실제적 수혜자인 중산층 이상 계층의 동의를 담보하는 것은 현실적으로 쉽지 않은 일이다. 만약 조세 감면비율을 현행과 같이 유지한다면 제도도입 시 요구되는 3조원의 재원 마련은 난망해 보인다. 그러나 이러한 재원을 정부가 추가적인 조세부담을 통해 해결할 것으로 예상되지는 않는다. 실례로 과거 국민기초생활보장법의 부양의무자 기준의 일부 축소로 인해 추가적으로 소요되는 3천억 정도의 재원 마련에도 난색을 표명했던 정부의 입장을 고려한다면, 재원마련은 현실적 장벽이 될 것임에 분명하다. 설령 제도의 근본적인 취지와 효과성에 동의해 재원을 마련한다고 해도, 제한된 정부예산을 고려했을 때 필연적으로 다른 부분의 예산 삭감이 예상된다. 그리고 이러한 상황에서 재원 확보가 가장 용이한 부분은 복지부분이고, 그 주요 대상은 신자유주의 국가, 특히 미국의 경험을 고찰하건데 공공부조가 될 가능성이 매우 높다는 점이다. 이는 앞서 언급한 우려와 같이 최후의 안전망으로써 공공부조의 위상을 근본적으로 위협하는 결과를 초래할 가능성이 매우 높다고 하겠다.

3. 근로소득환급제도의 실천적 한계

본 절에서는 근로소득환급제도 도입을 전제했을 때 제기될 수 있는 문제를 중심으로 논의를 전개해보고자 한다. 크게 두 가지 문제를 지적할 수 있는데 하나는 젠더 관점에서 검토될 수 있는 사안이고, 다른 하나는 제도의 효과성에 대한 문제의식이다.

1) 젠더불평등의 강화

근로소득환급제도와 젠더간의 문제는 수급단위를 어떻게 결정할 것인가와 밀접한 관련이 있다. 현재 정부와 여당에서 진행되는 논의를 통해 추론해 보면 근로소득환급제도의 급여 대상 단위는 가구가 될 공산이 크다. 그러나 근로소득환급제도의 급여단위를 가구로 했을 때, 근로소득환급제도가 자칫 젠더불평등을 강화하는 요인으로 작용할 수도 있다는 점이다. 왜냐하면 근로소득환급을 가구 단위로 지급할 경우 소위 ‘가족임금’체계를 강화시킬 우려가 있기 때문이다. 서구에서 남성중심의 노동조합이 고용주와의 임금 협상(투쟁)과정에서 남성을 가족구성원의 생계부양자로 간주하고, 이를 근거로 남성 노동자에 지급되는 임금을 ‘가족임금’으로 규정했던 사실을 주목할 필요가 있다. 바렛과 매킨토시(1994)와 같은 여성주의 학자들은 ‘가족임금’이 가족 내에서 남성의 특권적 지위(가부장적 지위)를 강화, 유지시키는데 기여하고 있다고 주장한다. 실제로, 근로소득환급제도의 주요한 목적 중에 하나가 부양가족(주로 미성년 아동)이 있는 저임금 노동자 가구에 대한 소득지원인 점을 고려한다면, 근로소득환급제도는 국가가 지급하는 ‘가족임금’이라고 볼 수도 있기 때문이다. 특히 우리사회와 같이 아직까지 남성 중심의 가부장적 질서가 굳건히 유지되고 있는 사회에서 가구단위로 지급되는 근로소득환급은 가구 내에서 남성의 지위를 강화시킬 여지는 얼마든지 상존한다고 보아야할 것이다. 그러므로 근로소득환급제도의 수급단위는 가구이기보다는 개인을 단위로 지급되어야 할 것이다. 특히 여성의 절대다수가 비정규직 노동자이고, 근로소득환급제도의 주요한 수급대상자가 비정규직 노동자가 될 것으로 예상한다면, 지급단위를 개인으로 하는 것은 여성의 경제적 지위는 물론이고 가구 내에서 여성의 지위를 강화하는데도 일조 할 수 있을 것으로 기대한다.

그러나 이러한 논거에 대해 반론도 만만치 않다. 개인단위 지급에 반대해 가구단위로 근로소득환급을 해야 한다는 논거는 첫째는 가족 구성원간의 자원배분이 평등하게 이루어진다는 것이고, 둘째는 여성은 일반적으로 가구 내에서 주 부양자이기 보다는 부차적 부양자라고 간주하고 있는 것이다. 예를 들어, 남편의 소득이 많고, 아내는 시간제로 일하는 경우, 개인단위로 환급액을 지급했을 때 가구소득이 높은 가구에게 소득이 이전되는 불합리한 경우가 발생할 수도 있다는 것이다. 그러나 이러한 전제는 몇 가지 잘못된 논리를 전제하고 있다. 첫째는 결혼시장에서 배우자의 선택은 일반적으로 유사한 사회적 지위를 갖고 있는 사람들 간에 이루어지는 경우가 대부분이라는 점이다. 사회적 지위가 현격히 다른 두 사람이 결혼하는 경우는 현실 세계에서 흔하지 않다는 점이다. 남편은 대기업의 간부인데 아내는 대중식당에서 시간제로 취업하는 경우를 가정할 수는 있으나 흔한 일이라고 볼 수 없다. 둘째는 가구단위로 지급되는 자원(환급액)이 가구원에게 균등하게 나누어질 것이라는 것도 경험적으로 부정되고 있다는 점이다. 즉, 남편의 소득이 아무리 높다하더라도 그것은 단지 남편의 소득뿐일 수 있으며, 아내(여성)가 독립적인 소득이 없다면 자원배분은 물론 여타의 결정과정에서 아내는 남편에 대해 독립적인 지위와 권한을 갖는다는 것은 요원할 일일 것이다.

2) 제도의 효과성에 대한 회의

근로소득환급제도의 효과성과 관련된 문제는 급여의 지급시기에 대한 이슈와 급여의 대상을 결정하는데 있어 제기되는 소득파악의 문제를 검토할 수 있다. 먼저 급여의 지급시기와 관련된 문제에 대해서 이야기하면 다음과 같다. 일반적으로 근로소득환급제도에 의한 급여는 주로 세금정산이 끝난 연말 이후 일정 시점에 일괄적으로 환급해 주는 방식을 택하고 있다. 미국의 경우 모든 임금 노동자가 매년 4월 중 전년도 근로소득에 대한 세금신고를 국세청에 하고, 이후의 일정시점(대략 7월전)에 작년도 근로소득을 기준으로 해서 환급액을 결정해 개별 가구에 환급해주는 방식을 채택하고 있다 (Green Book, 2002). 그러나 문제는 소위 근로빈곤층에 대한 경제적 지원을 위해 고안된 근로소득환급제도가 실제로는 근로빈곤층의 일상생활의 개선에 도움을 주지 못할 수도 있다는 점이다. 왜냐하면, 근로빈곤층의 생활고는 일년 중 특정 시점에 발생하기보다는 일상적으로 노정된 문제이기 때문이다. 즉, 현실적으로 생계와 관련된 지출은 일년을 기다렸다가 특정시점에 한꺼번에 지출할 수 있는 성질의 것이 아니라는 점이다. 상식적으로 특정 시점에 생기는 소위 ‘목돈’은 생계를 위해 쓰이기보다는 해당 가구의 특정한 목적을 위해 (예를 들면 새로운 전자제품을 구입한다든지) 쓰일 가능성이 높다. 그렇다면 근로빈곤층의 일상적 생계문제를 완화하기 위해 도입된 제도의 목적은 달성될 수 없다는 것이다. 물론, 논리적으로 수급자가 특정시점에 환급받은 소득을 이후의 필요에 따라 나누어 쓸 수도 있겠으나 현실적으로 이러한 소비형태를 기대하는 것은 신뢰성이 없어 보인다. 설령 미국의 Advanced-EITC제도와 같이, EITC 급여의 수급이 예상되는 경우 임금노동자가 세금정산을 하기 전에 미리 EITC 환급을 신청해 월 단위로 지급받을 수도 있다. 그러나 이 또한 제도의 복잡성과 비현실성 등으로 인해 광범위하게 사용되고 있지는 못한 실정이다. 예를 들어, Advanced-EITC의 경우 임금노동자의 임금소득이 발생하기 전에 임금소득을 예상해서 급여를 지급받는 경우인데, 이러한 경우 임금근로자의 취업상태가 불안정할 경우 합리적인 근로소득의 산출이 불가능한 문제를 안고 있다.

두 번째는 소득파악과 같은 제도도입을 위한 인프라와 관련된 문제이다. 우리사회 일각에서는 근로소득환급제도를 도입하면 근로빈곤층이 소득환급액을 받기 위해 소득신고를 성실히 수행함으로써, 소득파악률이 높아질 것으로 기대하고 있지만 이는 사실과 다를 수 있다. 실제로 소득파악률의 문제는 소득을 성실히 신고했을 때 얻어지는 환급액이 소득신고를 통해 발생하는 추가적인 세금 또는 여타의 급여 (최저생계비이하의 계층에게는 의료급여와 같은)의 가치보다 크다는 것을 전제로 하고 있다. 그러나 현실적으로 급여의 산정기준이 명확히 결정되지 않은 상황에서 이를 쉽게 예단하기 어려운 문제이다. 오히려 소득파악의 문제는 제도도입을 위한 전제조건으로 보아야할 것이다. 즉 현재와 같이 자료구축의 신뢰성이 보장되지 못한 상태에서 근로소득환급제도의 도입은 신중히 검토되어야 한다. 특히 근로빈곤층의 주요 구성원인 일용직 노동자와 영세 자영업자의 경우 정확한 소득파악이 불가능한 상황에서 제도의 성공적 도입을 예상하기는 어려운 일일 것이다. 더욱이 근로소득환급제도의 대상으로 농어민을 포함한다면 소득파악의 투명성 확보는 더욱 어려워질 것이다.

4. 대안에 대한 검토와 한계

이상의 논의를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 근로소득환급제도의 도입으로 인한 소득불평등의 확대와 배제의 문제를 최소화하기 위해서는 <그림 2>에서 보는 바와 같이 근로소득환급제도를 현재 국민기초생활보장제도에 덧씌우는 방향으로 검토되어야한다. 왜냐하면 근로소득환급제도와 기초생활보장제도를 결합시킬 때 근로소득환급제도의 도입으로 인해 기초생활보장제도가 위축될 것이라는 의구심을 불식시키는 동시에 저소득계층간의 불평등을 최소화 시킬 수 있을 것이다. 또한 근로소득환급제도의 성패가 기초법의 안정화와 연관됨으로써 근로소득환급제도의 안정화와 기초보장제도의 안정화를 동시에 꾀할 수 있을 것이다.

두 번째는 근로소득환급제도가 노동시장에서 불안정한 일자리 창출에 기여함으로써 고용주의 도덕적 해이를 조장하는 것을 최소화하기 위해서는 노동시장에서 안정적 일자리의 창출이 선행되어야 할 것이다. 이것은 동일노동 동일임금을 실현하는 것과 함께 시간제, 일용직 등 비상용직 노동자들에게도 상용직 노동자와 같이 사회보험 및 부가급여의 수급권을 보장하는 문제를 포괄하는 것이다. 즉, 고용주에게 비정규직을 고용하더라도 동일임금을 지급하고, 기여금, 부가급여를 부담하게 함으로써 비정규 노동자를 고용함으로써 얻을 수 있는 경제적 이득을 최소화하자는 것이다. 즉, 수요적 측면에서 비정규직을 양산하고자 하는 동인을 최소화하자는 것이다. 이러한 전제가 충족될 때 근로소득환급제도는 명실상부하게 근로빈곤층을 위한 소득지원 정책으로써 지위와 역할을 온전히 감당할 수 있을 것이다.

세 번째는 근로소득환급제도를 도입할 경우, 근로소득환급제도의 수급단위를 개인단위로 함으로써 개별 노동자가 독립적 가구를 형성할 수 있는 요건을 지원하자는 것이다. 이를 통해 근로소득환급제도는 노동시장 및 가구에서 여성의 지위를 강화하는 역할을 수행함으로써 종국적으로 우리사회의 실질적 양성평등에 기여할 수 있을 것으로 판단된다. 네 번째는 근로소득환급액의 지급시기를 년 단위 또는 분기단위로 하지 말고 월 단위로 지급하자는 것이다. 이를 통해 근로소득환급제도가 근로빈곤층의 일상적 생활고의 문제를 완화하는 실제적 역할을 담당하게 하자는 것이다.

마지막으로 이야기하고 싶은 것은 근로소득환급제도를 도입함에 있어, 제도의 본래 목적을 실현하기 위해 요구되는 인프라 등과 같은 조건이 무엇인지를 고민해야할 것이다. 즉, 현재의 인프라 등의 조건에 근거해 근로소득환급제도를 설계하려하지 말자는 것이다. 예를 들어, 월 단위로 지급하는 것이 현재의 조세제도와 인프라에서는 불가능하다면, 요구되는 제도개선과 인프라가 무엇인가를 고민하고, 이에 근거해 조세제도와 인프라를 어떻게 개선해 나갈지를 고민하자는 것이다. 또한 개인단위로 지급하는 것이 형평성을 저해한다고 해서 가구단위로 지급할 것이 아니라 형평성을 단보하기 위한 방안이 무엇인지를 고민해야할 것이다. 예를 들면, 근로소득환급은 원칙적으로 아동이 있는 개인노동자에게 지급하되 가구소득이 평균소득 이상일 경우 대상에서 제외하는 등의 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다. 새 술은 새 부대에 담아야하듯, 근로빈곤층이 우리사회의 새로운 빈곤의 모습이라면, 그에 상응하는 새로운 제도와 인프라를 구축하는 것은 너무나 당연한 것이다. 우리는 그간의 많은 복지정책들을 대하면서 정책목적과 그 목적을 달성하기 위한 수단간에 주객이 전도된 경우를 너무나 많이 보았다. 더 이상 시간이 없다고, 현행 제도에서 어쩔 수 없다고 주객을 전도시켜서는 안 될 것이다. 조금 더 긴 호흡으로 문제를 바라보고 제도를 설계해나갈 필요가 절실히 요구된다고 하겠다.

<그림 1> 공공부조와 근로소득환급제도의 결합모형

모형의 가정: 가구 소득은 노동(근로)소득, 공공부조, 근로소득환급제도로만 이루어진 것으로 가정하고, 그 밖의 자산소득, 친족간의 사적이전 등은 없는 것으로 간주한다. 또한 기울기나 구간간의 크기는 향후 면밀히 검토되어야하며, 이 그림에서는 대략적인 형태만을 제시하고자 했다.

<표 2> 각 구간별 총 가구소득, 근로소득, 이전소득

	총 근로소득	총 가구소득	총 이전소득 (공공부조 +EITC)	총 가구소득 대비 총 이전소득 비율
노동소득=0	0	TI1	TI1-A
노동소득=EI1 (EITC 점증구간)	TI1	TI2	TI3-TI1	A-EI1구간: (A,TI1,D,C)/(A,TI1,D,EI1) 공공부조(A,TI1,C) EITC(TI1,D,D) 근로소득(A,C,EI)
노동소득=EI2 (EITC 평탄구간)	TI2	TI4	TI4-TI2	EI1-EI2구간: (C,D,E,F)/(EI1,D,E,EI2) EITC(C,D,E,F) 근로소득(EI1,C,F,EI2)
노동소득=EI3 (EITC 점감구간)	TI5	TI5	0	EI2-EI3 구간: (E,F,G/EI2,E,G,EI3) EITC(EFG) 근로소득(EI2,F,G,EI3)

* 출처: 윤홍식. 미발표 논문.

토론문 1

‘빈곤문제 해결, 어떻게 할 것인가’ 토론 요지

김유선 / 한국노동사회연구소 소장, 고려대 아연 연구교수

I. 노동소득 분배구조 실태

1. 노동소득분배율

전체 취업자 대비 임금노동자 비중은 1997년 63.2%에서 1998년 61.7%로 하락했다가 이후 증가해 2003년에는 66.0%에 이르고 있다. 그러나 요소국민소득(노동소득+사업소득+자산소득) 대비 노동(임금)소득 비중인 노동소득분배율은 1996년 63.4%를 정점으로 하락해 2004년에는 58.8%에 머물고 있다. 노동자 비중은 증가하고 있음에도 노동자 몫은 줄어들고 있는 것이다.([그림1] 참조) 이에 따라 전체 국민경제에서 노동자들의 상대적 지위를 의미하는 임금 패리티(parity) 지수는 1982년 108.7을 정점으로 2004년에는 89.1로 낮아졌는데, 1970년대 이래 가장 낮은 수준이다. ([그림2] 참조)

[그림1] 노동소득분배율과 취업자 대비 피용자 비중 추이(단위:%)

[그림2] 임금 패리티 지수 추이

2. 가구소득 불평등

통계청 ‘도시가계조사’에서 도시근로자 가구소득 10분위배율(상위 10%계층 소득점유율 ÷ 하위 10%계층 소득점유율)을 살펴보면, 1985년(8.5배)부터 1993년(6.8배)까지는 개선되다가, 김영삼 정부가 세계화와 노동시장 유연화를 추진한 1994년부터 악화되어 외환위기 직후인 1998년(9.4배)에는 최고치를 기록했고, 2004년에 다시 9.3배를 기록했다. 외환위기 이후 가구소득 불평등은 1980년대 이래 가장 높은 수준인데, 외환위기 직후는 대량실업이 주된 원인이었다면, 최근은 비정규직 증가 등 임금소득 불평등 심화가 주된 원인인 것으로 해석된다. 이러한 추세는 지니계수에서도 마찬가지로 확인된다.

그런데 도시근로자 가구소득은 조사대상이 ‘도시에 거주하는 가구 중, 가구원이 2인 이상이면서, 가구주의 직업이 사무직이나 생산직 근로자인 가구’로 한정되어 있어, 실제 가구소득 불평등은 이보다 크게 높을 것으로 추정된다. 실제로 조사대상을 ‘전국(읍면포함)에 거주하는 2인 이상 비농어가’로 확대한 전국 가구소득 조사결과를 살펴보면, 2004년 현재 전국 가구소득 10분위배율은 14.0배이고, 지니계수는 0.344로 도시근로자로 조사대상을 한정할 때보다 크게 높다. 여기서 한 가지 유념할 점은 전국 가구조사 역시 조사대상에 ‘단신가구, 농어가’가 제외되고 있다는 점이다. 따라서 만약 ‘단신가구, 농어가’를 조사대상에 포함한다면 2004년 지니계수는 0.400에 근접할 것으로 추정된다.([그림3] 참조)

[그림3] 가구소득 불평등 추이

3. 임금소득 불평등

노동부 ‘임금구조기본통계조사’에서 임금소득 불평등 추이를 살펴보면, 지니계수는 1994년(0.272)을 저점으로 2003년(0.320)까지 증가하고, ‘하위10% 대비 상위10% 임금’(P9010)은 1994년(3.64배)을 저점으로 2003년(4.35배)까지 증가했다.([그림4] 참조)

[그림4] 임금소득 불평등도 추이

‘임금구조기본통계조사’는 조사대상이 ‘10인 이상 사업체 상용직’이므로, 실제 임금소득 불평등은 이보다 클 것으로 추정된다. 실제로 전체 노동자를 대상으로 한 ‘경제활동인구조사부가조사’에서 ‘하위 10% 대비 상위 10%’ 임금은 2000년 4.94배, 2001년 5.19배, 2002년 5.50배, 2003년 5.60배, 2004년 5.13배로, OECD 국가 중 임금소득 불평등이 가장 높은 미국(2001년 4.33배)보다 크게 높다. 남녀를 구분하여 살펴보더라도 한국의 임금소득 불평등은 OECD 국가 중 가장 높다.([그림5] 참조)

[그림5] 남녀별 임금소득 불평등 국제비교 (시간당 임금 기준, 90/10 임금격차)

이처럼 임금소득 불평등이 심화되면서 2004년 8월 현재 저임금 계층(EU LoWER의 ‘노동자 중위임금 2/3 미만’ 기준) 비중은 전체 노동자의 26%에 이르고 있다.([표1] 참조)

[표1] 저임금 계층 추이(EU의 LoWER 기준, 단위 : 천명, %)

	월임금총액 기준					시간당임금 기준
	2000.8	2001.8	2002.8	2003.8	2004.8	2000.8	2001.8	2002.8	2003.8	2004.8
저임금	25.0	21.5	23.5	21.6	25.9	25.8	23.7	25.1	27.3	26.1
중간임금	47.8	54.0	51.5	48.9	46.5	47.7	48.5	46.8	44.2	46.9
고임금	27.2	24.6	25.1	29.5	27.6	26.6	27.7	28.1	28.5	26.9
자료 : 경제활동인구조사 부가조사에서 필자 계산

II. 노동소득 분배구조 악화의 사회경제적 효과

양질의 일자리가 파괴되고 비정규직-저임금 일자리가 증가하면서 저임금 계층이 양산되고 노동소득 분배구조가 악화되고 있는데, 이것은 다시 내수기반 잠식과 가계부채 증가, 노사갈등과 사회갈등, 성장 잠재력과 민주주의 지지기반 잠식 등으로 이어져 정치, 경제, 사회적으로 많은 부정적 폐해를 낳고 있다. 최근 사회문제가 되고 있는 출산율 저하와 자살 급증도 이와 무관하지 않다. 선행 연구들을 토대로 구체적 경로를 살펴보면 다음과 같다.([그림6] 참조)

[그림6] 노동소득 분배구 악화가 미치는 사회경제적 영향

양질의 일자리 파괴 ↔ 비정규직-저임금 일자리 증가
			⇓
노동소득분배구조 악화 ↔ 고용과 임금 양극화 ↔ 저소득층 생활난 가중
⇓				⇓
저소득층 소비부진 가계부채 증가				고용불안과 생활불안 가중 계층 간 위화감 조성
↓		↓		↓		↓
민간소비 위축 내수기반 약화		인적 자본 축적 저해		기업의 설비투자 의욕 저하	←	노사관계 악화 생활범죄 증가
↓		↓		↓		↓
경기침체 장기화 경기회복 지연	↔	성장 잠재력 훼손			↔	사회경제적 갈등 확산
⇓		⇓				⇓
지속적인 경제성장 불가능, 민주주의 지지 기반 잠식, 사회통합 저해

III. 노동소득 분배구조 개선을 위한 정책과제

지난 5년 동안 경제성장률은 연평균 5.4%였지만, 소득분배 구조는 갈수록 악화되고 있다. 이것은 경제성장은 파이는 키울 수 있을지언정 곧바로 소득분배 구조개선으로 이어지는 것은 아니며, 현재 우리 사회는 성장과 분배의 선순환 구조가 깨어져 있음을 말해준다.

외환위기 이후 정부는, 노동시장에서 발생하는 불평등과 그에 따른 소득분배 구조악화를 기정사실(또는 ‘시장’이라는 불가항력적 힘에 의한 결과)로 받아들인 채, 사회적 안전망 구축 등 사후적 보완책(재분배 정책)에 초점을 맞추어 왔다. 그러나 이러한 정부 정책은 ⑴ 사회적 안전망 구축 등 사후적 보완책이 실효성을 가지려면 막대한 재정이 소요되고 단기적으로 효과가 가시화되기 어려우며, ⑵ 현재 빠른 속도로 악화되고 있는 노동소득 분배구조를 방치한다면 수많은 노동자가 저임금과 빈곤의 덫에 빠져 설령 사회적 안전망이 구축된다 하더라도 그 수요를 감당하기 어려우며, ⑶ 노동소득은 전체 요소국민소득(노동소득+사업소득+자산소득)의 60%를 차지하고 개인 또는 가구소득의 주요 원천이라는 점을 감안할 때, 분명한 한계가 있다.

‘비정규직 남용과 차별 제어, 최저임금 수준 현실화, 연대임금정책, 연대복지정책, 교육훈련시스템과 연계된 숙련급 체계 형성, 산업별 단체교섭 촉진과 단체협약 효력 확장’ 등의 노동시장 정책을 통해, 노동시장 불평등을 해소하고 노동자들 내부적으로 형평성을 제고할 때만이, 성장과 분배의 선순환 구조를 확립하고 소득분배 구조를 개선할 수 있다.(자세한 것은 김유선 2005a 참조)

[그림7] ‘성장과 분배의 선순환’ 구조 확립을 위한 전제조건

성장 ↑	→	노동정책 (노동시장과 노사관계 개혁)	+	재분배 정책	→	분배 ↑	→	성장 ↑

IV. 최저임금 수준 현실화

1. 최저임금제에 관한 선행 연구

OECD(1998)는 ‘최저임금의 효과’에 관한 선행 연구들을 종합하면서 다음과 같이 결론짓고 있다. 첫째, 이론적으로나 실증적으로나 최저임금의 고용효과에 관한 합의는 존재하지 않는다. 그러나 법정 최저임금이 일정 수준을 넘어서면 고용을 감소시킬 가능성이 있다는 점에 대해서는 많은 사람들이 동의한다. 부분적으로 이견은 있지만 최저임금 수준이 높을수록 연소자들이 일자리를 상실할 가능성이 높다. 그러나 그밖에 여성이나 파트타임 등 다른 집단에서는 최저임금의 부정적 고용효과를 발견할 수 없다.

둘째, 최저임금은 임금소득 불평등을 완화하는데 긍정적인 역할을 한다. 최저임금이 인상되면 새로운 최저임금에 못 미치는 임금을 받던 사람들은 임금이 인상되고, 이보다 얼마간 높은 임금을 받던 사람들도 간접효과(spillover effect) 때문에 임금이 인상된다. 이것은 최저임금이 노동자들에게 공정임금을 보장하여 형평성을 제고하는데 효과적임을 의미한다. 이밖에 최저임금은 연령간, 남녀간 임금격차를 축소한다. 평균임금 대비 최저임금 비율이 높은 나라일수록 임금소득 불평등도가 낮고 저임금 계층 비율도 낮다.

셋째, 최저임금은 노동자 가구에서 빈곤을 축소하고 소득분배구조를 개선한다. 그러나 전체 가구를 대상으로 하면 그 효과가 줄어든다. 빈곤가구 가운데 취업자가  한 사람도 없는 가구가 있고, 최저임금 수혜자의 부모가 중산층 이상인 가구도 있기 때문이다. 따라서 빈곤을 해소하는 데는 근로소득보전세제(in-work benefits)가 좀 더 효과적인 정책수단일 수 있다. 그러나 임금소득보조제는 국가 재정이 소요되고 저임금 노동자들을 ‘빈곤의 덫’에 빠뜨릴 가능성이 있기 때문에, 최저임금제와 함께 상호 보완적으로 운영하는 것이 바람직하다.

2. 최저임금 수준 현실화 소요 재원

<표2> 최저임금 수혜자수, 비율, 직접임금비용, 인상률(단위:원, 천명, %)

		평소 근로시간 기준					실 근로시간 기준
		시급	수혜 자수	수혜자비율	직접 임금 비용	수혜자인상률	시급	수혜 자수	수혜자비율	직접 임금 비용	수혜자인상률
법정최저임금	03.9~04.8	2,510	849	5.8	0.45	21.5	2,510	798	5.6	0.42	22.1
	04.9~05.8	2,840	1,280	8.8	0.76	23.3	2,840	1,251	8.8	0.71	23.3
중위임금 50%		3,084	1,783	12.2	1.09	20.5	3,070	1,618	11.4	1.01	21.9
평균임금 40%		3,129	1,818	12.5	1.16	22.3	3,277	2,030	14.3	1.34	23.3
평균임금 50%		3,911	3,534	24.2	2.95	27.4	4,097	3,699	26.1	3.39	29.0
중위임금 2/3		4,112	3,891	26.7	3.60	28.6	4,094	3,699	26.1	3.38	28.9
자료 : 경제활동인구조사부가조사(2004.8) 주 : 1) 최저임금 적용대상 제외자가 없고, 모든 노동자에게 최저임금이 적용된다고 가정할 때 계산 결과임. 2) 직접임금비용=수혜자 임금인상액 합계÷전체 노동자 임금총액×100 3) 수혜자 인상률은 ‘수혜자 임금인상액÷ 수혜자 임금×100’의 중위 값임. 4) ‘평소 근로시간 기준’은 조사대상자가 전체 노동자(1458만명)이지만, ‘실 근로시간 기준’은 조사기간 중 실근로시간이 0인 사람이 44만명으로 결측치가 44만명 발생하고 조사대상자가 1415만명으로 줄어들음.

3. 최저임금 수준 현실화 방안

- 2005년에 최저임금을 ‘평균임금의 50%’로 끌어올리는 것은 무리가 있다. 그러나 ‘평균임금의 40%’로 끌어올리는 것은 무리가 없다. 따라서 2005년에는 시간당 정액급여 기준으로 ‘평균임금의 40%’를 확보하고, 2006년에는 ‘평균임금의 45%’, 2007년에는 ‘평균임금의 50%’를 확보하는 방향에서 최저임금 수준을 단계적으로 현실화해야 한다.

『빈곤문제 해결, 어떻게 할 것인가』토론문

구인회 / 서울대학교 사회복지학과

1. 사회보장제도의 현황과 문제

사회안전망의 기본틀 구축

2000년 국민기초생활보장제도 실시와 국민연금, 고용보험, 산재보험 등 사회보험 적용대상의 전국민 확대로 사회안전망의 형식적 기틀을 구축.

GDP 대비 사회복지지출 규모(OECD 기준)도 1995년 5.1%, 1997년 6.5%에서 1999년 9.8%, 2001년 8.7%로 양적 확대. 그러나 우리나라 사회복지 지출비중은 OECD 평균의 40% 수준에 불과. 이는 인구고령화 수준, 국민연금의 성숙도 등의 차이에 기인한 바가 크지만, 공공부조 등의 타 사회복지부문에 대한 지출도 미흡하기 때문.

사회보험의 적용현황

국민연금의 경우 2003년 11월 현재 취약계층 근로자가 가입 대상자인 지역가입자 992만 명의 45%가 납부예외자로 제도로부터 배제되어 있고 가입자 중에서도 적지 않은 수가 장기체납 상태에 있음.

3개월 이상 건강보험료 체납으로 보험혜택이 중지된 가구가 152만 세대(2003년 6월 현재)에 달해 저소득층의 상당수는 건강보험의 사각지대에 있음.

고용보험의 경우 피보험자가 임금근로자수 대비 52.2%에 그치고 적용대상 대비 적용률도 61.9%(2002년 8월 현재)에 머물러 있어 저소득층의 상당수가 실업급여와 적극적 노동시장정책에서 제외되어 있음(황덕순, 2003). 일용근로자의 3/4, 비정규직의 1/2이 사각지대.

현재의 사회보험제도는 중산층 이상에 대해서 소득보장기능을 수행하나 저소득층에 대해서는 그 역할이 미흡.

공공부조제도의 현황

보건복지부의 공공부조분야 지출은 1997년 이전 GDP 대비 0.2%수준에서 2001년 0.6%수준으로 증가.

기초보장제도의 내실화와 저소득층 대상 지원 확대를 위해 부양의무자 기준 완화와 차상위층 의료비 및 교육비 지원, 자활사업대상자 확대, 한부모 가정 아동양육비 인상 등을 추진.

공공부조에 대한 지출이 전 국민의 3%에 해당하는 국민기초생활보장제도 수급자로만 집중되어(기초보장급여와 의료급여), 노인, 장애인 등 저소득 취약계층에 대한 지원이 절대적으로 부족하고, 노동시장 양극화로 인한 근로저소득층 증가에 대한 대처에도 한계.

사각지대 저소득층의 현황

〔그림 1〕2000년 저소득인구의 구성

	소득
	최저생계비의 150%
	최저생계비의 120%		(3)
		(2)
	최저생계비
		기초생활보장 수급자 전인구의 약 3%			(1)
							재산, 부양의무자

(자료: 통계청, 가구소비실태조사 원자료, 2000년)

전체 인구의 20%인 저소득층이 최저생계비 150% 이하의 소득을 가짐. 최저생계비 이하의 인구는 전체 인구의 약 8%, 최저생계비 100-120%인 인구가 약 4%, 최저생계비 120-150%인 인구가 약 8%를 차지함. 이 중 기초보장 수급자는 전체 인구의 3% 내외.

사각지대 (1)은 재산 및 부양의무자 기준이 비현실적이어서 수급자에서 제외된 빈곤층, (2)는 소득에 재산의 소득환산액과 부양비를 더한 액수가 최저생계비 100%를 넘지만 120%에는 미치지 못하는 저소득층, (3)은 소득에 재산이나 부양비를 더한 액수가 최저생계비 120%를 넘지만 150%에는 미치지 못하는 저소득층임.

이들 저소득층의 경우 사회보험 적용률이 낮아 사회보험 강화, 확대를 통한 사각지대 해소방안은 현 단계에서 즉각적인 효과를 기대하기 어려움. 따라서 공공부조제도의 개선을 통해 (1)-(3)의 사각지대 저소득층에 대한 지원을 확대하는 것이 현 단계 빈곤정책의 과제.

2. 공공부조제도 개선의 목표

사각지대 저소득층에 대한 지원 확대를 핵심과제로 한다.

가구소비실태조사 자료에 따르면 2000년 현재 65세 이상 노인의 경우, 소득이 최저생계비 미만의 빈곤층이 28%, 최저생계비 150% 미만인 저소득층이 45%이나 기초보장제도의 수급자는 전체 노인의 9%에 불과. 장애인의 경우, 최저생계비 150% 미만인 저소득층이 전체 장애인의 52%를 차지하는 것으로 추정되나 기초보장 수급자는 전체 장애인의 19%에 불과. 이들 노인, 장애인 등 사각지대 취약계층에 대한 지원이 공공부조 개선의 우선적 과제.

18세 이상 65세 미만 성인 중 빈곤층은 6%, 18세 미만 아동 중 빈곤층은 8%로 노인 등에 비하여 빈곤률이 낮음. 그러나 이들은 전체 인구의 대다수를 차지하여 사각지대 저소득층에서도 다수를 차지함. 2000년 현재 전체 국민의 8%인 빈곤층의 구성을 보면 노인이 25%, 성인이 49%, 아동이 26%를 차지함. 또 전체 국민의 20%를 차지하는 최저생계비 150% 이하 저소득층의 구성을 보면, 노인이 16%, 성인이 55%, 아동이 29%를 차지함. 따라서 사각지대 저소득층의 다수가 근로연령세대와 그 피부양자라는 특성을 고려하여 공공부조 개선하는 것 필요.

근로유인을 제고하는 방향으로 구축되어야 한다.

사각지대 저소득층의 다수를 차지하는 근로능력세대에 대한 지원은 이들의 근로유인을 제고하거나 억제하지 않는 방식으로 이루어지는 것 필요.

현금지원에서는 근로소득 증가분을 급여에서 감소시키는 보충급여원리에 따르는 기초보장제도보다는 근로가 증가할수록 급여도 증가하는 원리에 따르는 EITC(Earned Income Tax Credit)형 제도가 적절.

기초보장 수급자로 지원이 집중되어 있는 의료, 주거, 자활 등 현물지원 혜택을 저소득층으로 확대하는 것은 근로능력집단의 근로유인을 제고하고, 기초보장제도 진입 예방과 탈수급 촉진에 기여하는 적절한 방안임.

기초생활의 보장을 훼손하지 않는다.

사각지대 저소득층에 대한 지원방안의 설계에서는 근로유인의 문제가 중요하지만, 근로능력 유무에 관계없이 최저생계를 보장하는 기초보장제도의 역할 또한 유지되어야 함.

기초보장제도의 사각지대를 해소하기 위한 제도개선방안도 지속적으로 모색되어야 함.

사회보험의 제도정착에 기여하도록 한다.

단기적으로는 사각지대 저소득층에 대한 지원 확대를 위한 공공부조의 개선이 국민연금 등 사회보험 가입 유인을 약화시키지 않도록 설계되어야 함.

장기적으로는 저소득층 노인, 장애인에 대한 공공부조 지원확대는 공적연금의 노령연금, 장애연금 발전에 따라 재규정되어야 함. 저소득층에 대한 의료급여 지원확대 또한 건강보험의 발전에 따라 재규정되어야 함.

3. 공공부조제도 개선의 접근방법

현행의 기초보장제도의 기틀을 유지하면서 사각지대 저소득층에 대한 인구집단별, 욕구별 지원을 확대하는 것을 위의 공공부조 개선 목표를 실현하기 위한 기본적 접근방법으로 채택하였음.

사각지대 저소득층 지원을 위해 기초보장제도의 외연을 최저생계비 이상의 소득계층으로까지 상향 확대하는 방안, 기초보장제도를 근로능력유무에 따라 이원화된 자격기준을 가진 새로운 공공부조로 대체하는 방안은 부적절.

기초보장제도를 상향, 확대하는 방안은 사각지대 저소득층의 다수가 근로집단이라는 특성을 고려할 때 저소득층 근로유인 제고라는 목표와 상충된 영향을 미칠 수 있음.

근로능력에 따른 기초보장제도의 이원화는 근로능력은 있으나 스스로 통제하기 어려운 이유로 생계유지에 곤란을 겪는 집단과 그 피부양자들에 대한 최저생계보장을 어렵게 함. 실업이 급증하는 경기불황에 무방비상태로 노출.

인구집단별 지원 확대.

<그림 1>의 최저생계비 이상의 소득을 가진 사각지대 집단 (2), (3)에 대한 현금 소득지원은 경로연금, 장애수당의 확대, EITC의 도입을 기본방안으로 채택.

근로능력 없거나 미약한 저소득층에 대해서는 경로연금, 장애수당의 정비, 확대를 통해 현금급여 제공.

근로능력 있는 저소득층에 대해서는 EITC를 통한 현금급여 제공을 통해 생계지원과 근로유인 유지의 목표를 동시에 실현.

욕구별 지원 확대.

<그림 1>의 최저생계비 이상의 소득을 가진 사각지대 집단 (2), (3)에 대한 현물 소득지원은 욕구별 현물급여 확대를 기본방안으로 채택.

의료, 교육, 주거, 자활 등 욕구별 현물급여의 지원을 저소득층 대상으로 확대. 교육급여의 경우 이미 상당수의 저소득층으로 지원을 확대했거나 확대할 예정이므로 주요한 관심 영역은 의료급여, 주거급여와 자활사업의 확대임.

욕구별 현물지원은 수급자의 탈수급 및 자활 촉진, 저소득층의 기초보장제도 진입 예방에 기여함으로써 근로유인 제고에 긍정적 영향.

기초보장 사각지대 해소.

<그림 1>의 최저생계비 미만의 소득을 가진 사각지대 집단 (1)에 대해서는 최저생계비의 합리화, 재산의 소득환산제도 개선, 부양의무자 기준 현실화를 통해 접근.

사각지대 집단 (2), (3)을 대상으로 하는 인구집단별, 욕구별 지원의 확대가 기초보장제도의 사각지대 (1)의 해소방안으로서도 우선적으로 적용되어야 할 효과적 방법으로 평가.

정책평가를 위한 자료와 체계의 구축.

공공부조 수급자, 수급기간, 수급액 등 수급실태 파악을 위한 행정자료의 구축 및 발표.

전국적, 지역적(광역) 빈곤실태 파악을 위한 연단위 서베이자료 구축 및 통계발표.

빈곤 및 공공부조 수급의 동태를 파악하기 위한 패널자료 구축 지원.

4. EITC 도입에 대한 검토

근로저소득층의 실태.

<표 1> 근로저소득층의 경제활동상태

임금근로자	상용직 임시직 일용직 (계)	9.7% 11.5% 19.7% (40.9%)
비임금근로자	고용주 자영자 무급가족종사자 (계)	1.1% 14.6% 6.0% (21.7%)
미취업자		37.4%

주: 2003년 저소득층 자활사업 실태조사에서 재구성.

임금근로자가 41%, 비임금근로자가 22%를 차지하고, 나머지는 37%. 임금근로자의 23.8%만이 상용직으로 3/4 이상이 고용불안정에 노출.

임금근로자의 월평균임금은 80.5만원, 비임금근로자는 월평균 순수익이 77.3만원.

근로저소득층 문제는 고용불안정과 저소득. EITC는 후자에 초점을 맞춘 소득지원정책.

노동시장정책.

현재 저숙련 근로자의 고용불안정, 저임금 등 노동시장 양극화 문제를 해결하기 위해서는 노동시장정책 차원의 다양한 대응이 요구됨. 현재의 노동시장 양극화는 근본적으로는 숙련 편향적 기술변화(skill-biased technological change)에서 기인하고 장기적으로 지속될 것이 예측되므로 저임금 근로자의 인적자본향상을 위한 적극적 노동시장정책이 중요.

그러나 이러한 노동시장정책적 접근의 효과는 매우 장기적으로 나타날 것임. 당장의 저임금 근로자의 생계지원을 위한 소득지원정책이 필요하고 이러한 차원에서 최저임금제도와 EITC가 고려될 수 있음.

최저임금제.

2004.9-2005.8. 적용 최저임금(시급)이 2,840원으로 전년동기의 2,510원에 비하여 13.1% 인상. 1999년 이후 최저임금 인상률이 일반근로자 임금상승률에 비해 다소 높아 최저임금의 상대적 수준은 점진적 개선. 여전히 국제적 수준에 비해 낮음(정진호, 2004).

빈곤가구일수록 최저임금 수혜율이 높지만(최저생계비 100% 이하 15.3%, 150% 이하 11.5%), 일반가구에서도 6.6% 정도 수혜률 보임(정진호, 2004).

4인가구 기준으로 가구주의 근로로 최저생계비 이상의 소득을 얻기 위해서는 최저임금자의 경우 50만원 가량, 근로저소득층 평균임금자의 경우 30만원 가량 추가소득이 필요. 최저임금의 상승이 필요. 그러나 최저임금만으로 근로저소득층 문제가 해결되기는 어렵고 EITC형의 별도의 소득지원정책이 같이 추진되어야 함.

기초보장제도.

근로저소득층 소득지원을 위한 대안으로 기초보장제도를 생각할 수 있음. 그러나 기초보장제도 적용을 근로저소득층으로 확대하는 것은 바람직하지도 가능하지도 않음.

기초보장제도에 대한 정치적, 사회적 지지가 유지되기 위해서는 기초보장제도로 집중되고 있는 저소득층에 대한 지원부담을 다양한 제도(가능한 한 대상이 넓은 보편적 성격의 제도)로 분산하는 것이 절실. 특히 근로능력집단에 대해서는 기초보장제도가 일시적, 이행적 지원(transitional support)을 하는 제도로서 자리 잡도록 하여야 함. 이러한 노력이 성공적으로 이루어지지 않으면 기초보장제도는 복지의존성 논란의 타깃이 될 가능성이 큼.

EITC가 근로저소득층에 대한 소득지원역할을 분담하고 근로능력자의 탈수급을 지원하는 역할을 하는 것은 기초보장제도의 유지, 발전에 기여할 것임.

EITC와 근로소득세제의 관계.

EITC형의 소득지원정책은 현행 근로소득세제의 역진성을 개선하는 차원에서도 필요.

현재의 근로소득공제제도는 근로소득세액공제(tax credit)로 전환하고, 또 근로소득세액공제제도는 환급불가능한(non-refundable) 형태에서 환급가능한(refundable) 형태로 전환하는 것이 수직적 공평성의 원리에 맞음. 특히 저소득층에 혜택을 집중하기 위해서는 일정소득 이상계층에 대해 세액공제 혜택을 감소(phase-out)시키는 EITC형의 급여구조가 바람직(원윤희, 2001).

EITC 제도 설계 및 집행과 관련된 쟁점.

급여수준: 소득보전효과, 근로유인효과, 여타 비수급 저소득집단(노인, 장애인 등의 근로무능력 저소득층, 기초보장 수급자)과의 형평성 등 고려 필요. 전반적으로 보아 EITC를 통한 급여 제공은 현재 기초보장 수급자에게 공적 이전의 모든 혜택이 집중되고 비수급자에게는 전혀 공적 이전의 혜택이 주어지지 않는 현행제도의 비형평성을 개선하는 효과.

급여단위: 급여단위를 가구로 할 것인가, 개인으로 할 것인가는 소득계층별 형평성(수직적 형평성)에 어느 정도의 비중을 둘 것인가의 문제임. EITC 제도가 근로저소득층의 지원을 목표로 하는 제도인 만큼 급여단위를 가구로 하는 것이 바람직.

급여방식: 월별, 분기별, 연도별 급여방식을 고려할 수 있음. 일반적인 생활양식을 고려할 때 여타 소득이나 급여와 마찬가지로 월별 지급방식이 적절할 것으로 판단됨. 행정적 집행 등의 현실적인 문제를 같이 고려되어야 함. 연도별 급여는 저소득층의 생활에 도움이 되지 않는다는 주장은 극단적인 견해.

소득파악문제: 피용자로부터 적용 시작하여 대상범위와 급여수준을 단계적 확대하는 전략이 필요.

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