토론회 자료집

아동의 사회적 보호와

보육 공공성 확대 방안

마련을 위한 토론회

○ 주최 :  참여자치지역운동연대

○ 일시 :  2005년 5월 2일 (월) 오후 2시

○ 장소 :  정동 프란치스코 교육회관  4층 강당

아동의 사회적 보호와

보육 공공성 확대 방안

마련을 위한 토론회

○ 주최 :  참여자치지역운동연대

○ 일시 :  2005년 5월 2일 (월) 오후 2시

○ 장소 :  정동 프란치스코 교육회관  4층 강당

토론 순서

『아동의 사회적 보호와 보육 공공성 확대방안』토론회

○ 일시 :  2005년 5월 2일(월) 오후 2시～ 5시

○ 장소 : 정동 프란치스코 교육회관 4층 강당

○ 참석자

❚ 사회  - 조흥식 서울대 사회복지학과 교수

❚ 발제  1.  『국공립보육시설과 병설유치원의 확충』

-  김종해 (가톨릭대학교 사회복지학과 교수)

2. 『취학아동의 사회적 보호 ; 방과후 보육의 현실과 과제 』

-  백선희 (서울신학대학교 사회복지학과 교수)

❚ 토론

박경양 (참교육학부모회 대표)

최남희 (전국교직원노동조합 유치원위원회 위원장)

조배숙 (열린우리당 제6정책조정위원회 위원장)

진수희 (한나라당 제6정책조정위원회 위원장)

최순영 (민주노동당 국회의원)

최성지 (여성부 보육기획과장)

정석구 (교육부 교육복지심의관)

자료집 순서

<발제문>

1. 『국공립보육시설과 병설유치원의 확충』/ 김종해 ……………………………………1

2. 『취학아동의 사회적 보호 ; 방과후 보육의 현실과 과제』/ 백선희…………………15

<토론문>

1. 보육의 공공성 확대 및 방과 후 교육의 활성화 / 조배숙 ……………………………… 31

2. 국공립시설 확충과 방과후 보육 관련 / 최성지 ………………………………………… 37

3. 아동의 사회적 보호와 보육 공공성 확대방안  …………………………………………  41

4. 질 높은 유아교육·보육을 위한 토론문 …………………………………………………  45

<그외 토론문은 별지로 제공>

▣ 별첨자료

1. 정책과제 설명자료 - ‘아동의 사회적 보호와 보육공공성 확대 전국공동행동

계획발표 기자회견(4/11)’자료……………………………  51

발제문 1

국공립보육시설과 병설유치원의 확충

김  종  해

가톨릭대 사회복지학과 교수

참여연대 사회복지위원회 위원

Ⅰ. 문제제기

현재 우리사회가 부딪히고 있는 아동의 양육 내지 아동의 사회적 보호와 관련된 문제는 다층적인 구조를 가지고 있다. 한편으로는 가족 구조의 변화 및 가족 기능의 약화, 출산율의 저하 및 고령화 사회의 도래, 여성의 사회경제적 활동 참여의 증가와 이에 대한 사회적 요구의 확대와 같은 아동 양육 환경의 변화로 육아의 사회화에 대한 욕구가 증대되고 있다.

다른 한편으로는 취약 계층의 아동에 대한 보호의 필요성도 계속 커지고 있다. 최근의 사회변화-자산의 편중, 빈부격차의 심화, 아동에 대한 계층간 투자의 격차 심화와 같은-는 빈곤의 세습에 대한 우려를 높이고 있으며, 경제 상황과 관계없이 사회적 보호를 필요로 하는 아동의 규모는 감소하지 않고 있다.

이러한 상황은 출산과 육아에 관한 포괄적인 지원, 즉 아동의 사회적 보호에 대한 대책이 필요하다는 것을 보여주는 것이다. 그러나 우리의 사회적 보호 제도는 아직은 미비한 실정이다. 취학전 아동에 대한 사회적 보호는 어느 정도 이루어지고는 있으나 공공성의 부족이나 보육과 유아교육 시설의 사회적 책임의 문제, 보육․교육서비스의 질적 문제, 교사들의 처우 등 여전히 많은 문제를 가지고 있다. 취학전 아동에 비하면 취학 아동에 대한 사회적 보호의 문제는 더욱 심각하다. 방과후 보호에 대한 실태 파악도 정확하지 않은 상태이며, 이에 대한 종합적인 대책도 아직 마련되지 않은 실정이다.

결국 아동의 사회적 보호를 위한 방안에 대해 논의하기 위해서는 다양한 주제에 대해 논의할 필요가 있지만 본 주제에서는 이를 위한 전제 조건인 인프라 구축을 중심으로 논의하기로 한다. 또한 방과후 보호에 대한 논의는 두 번째 발제로 넘기기로 한다.

Ⅱ. 사회적 보호의 개념

1. 보육과 유아교육의 성격

보육서비스 또는 유아교육의 성격을 논하기 위해서는 이들이 누구와 관련된 문제인가를 살펴보아야 한다. 물론 이들 서비스의 직접적 대상은 영유아라는 점에서 보육문제나 유아교육의 문제는 아동의 문제이기도 하지만 아동 단일의 문제는 아니며 다양한 분야와 관련되어 있다. 또한 정부의 지원이 필요한 계층이 보호자가 근로 또는 질병 기타 사정으로 인하여 보호하기 어려운 영아 및 유아나 경제적으로 어려운 계층만도 아니다.

물론 보호자의 보호가 어렵거나 경제적으로 어려운 계층의 자녀가 1차적으로 우선 순위를 가질 필요는 있다. 그러나 현대의 가정은 핵가족화, 소자녀화 되고 그 기능이 현저히 약화됨으로써 아동의 성장, 발달에 반드시 양호한 환경만은 아니다. 그렇기 때문에 모든 가정은 자녀의 양육을 위한 지원을 받을 필요가 있다.

또한 사회 구조와 가족의 형태가 변화되면서 여성의 역할도 전통적인 가정내에서의 역할에서 벗어나 사회경제적 활동이 증가하고 있으며, 앞으로 사회발전을 위해서는 여성의 사회적 활동도 더 많이 요청될 것이다. 그리고 인구구조라는 면에서 노령사회로 변화될 것이다. 노령사회는 평균 수명의 연장과 함께 낮은 출산으로 인해 가속화될 것이다.

노 령 화 사 회

여 성

가정

출  산

보육

유아

교육

육아

아동

<그림 1> 보육서비스와 유아교육의 성격

결국 보육서비스와 유아교육은 위 그림처럼 노령(화)사회에서의 아동과, 여성, 가족과 연관된 출산과 육아의 문제라고 할 수 있으며, 따라서 이들 문제는 아동 중심적 입장에서 논의되어야 하겠지만 동시에 가정과 여성의 문제, 그리고 노령사회의 문제와 관련시켜 논의될 필요가 있으며, 이는 출산과 육아의 문제가 단지 보육서비스나 유아교육만으로 해결할 수 있는 것이 아니라 관련 제도들과 연계되어 시행될 때에만 그 효과를 기대할 수 있음을 의미한다.

2. 아동의 사회적 보호의 개념

이상의 성격을 고려하고 아동을 대상별로 구분한다면 아동에 대한 사회적 보호의 개념을 다음 <그림 2>처럼 제시할 수 있을 것이다. 본 주제에서 다루는 내용은 이중 회색으로 된 부분에 해당되며 그림 우측의 취학 아동에 대한 대책은 두 번째 주제에서 다루게 될 것이다.

<그림 2> 아동의 사회적 보호 개념

										아동의 사회적 보호
		영아 (0-2세)										유아 (3-5세)						취학아동
가정내 육아						영아보육					가정내 육아		유아보육		유아교육			방과후 보육
육아휴직 부모휴가 육아 도우미						어린이집					대리양육 육아 도우미		어린이집		유치원			지역아동센터 (방과후 공부방)

Ⅲ. 아동의 사회적 보호의 현황과 과제

1. 영유아보육 및 유아교육 이용 현항

2004년 현재 취학전 아동의 56.8%가 보육시설이나 유치원, 선교원 내지 일반 학원 등을 이용하고 있는 것으로 나타났다. 이용 기관별로 보면 보육시설이 27.9%, 유치원이 16.5%, 반일제 이상의 학원을 이용하는 경우는 8.3%이다(<표 1> 참조).

<표 1> 연령별 보육 및 교육 이용률(3월 30일 연령기준)

	0세	1세	2세	3세	4세	5세	6세	전체
보육시설	2.2	12.8	29.7	46.7	44.3	30.1	37.5	27.9
유치원	-	-	3.3	13.2	23.5	48.8	44.8	16.5
반일제이상학원	-	-	2.6	11.2	19.0	14.2	11.4	8.3
기관계	4.9	16.4	41.1	75.0	91.1	98.8	97.7	56.8
자료: 여성부 내부 자료

이에 의하면 4세 이상의 경우에는 거의 대부분 어떤 형태로든지 보육이나 교육서비스를 이용하고 있다고 할 수 있으며, 5세 이상의 경우에는 유치원을 4세 이하의 경우에는 보육시설을 보다 많이 이용하고 있음을 알 수 있다.

2. 시설의 현황

1) 보육시설

2004년 말 현재 보육시설의 현황은 다음 <표 2>와 같다. 이에 따르면 총 보육시설 수는 26,903개소이며, 보육시설을 이용하는 총 아동 수는 930,252명(정원은 1,133,589명)이다. 정원대비 현원의 정원 충족률은 82.1%이며, 보육시설 1개소 당 평균 보육 아동 수는 35명이다.

<표 2> 보육시설의 현황(2004년 말 현재)

		전체	국공립	법인	법인외	개인	직장	가정
시설수	개소	26,903	1,349	1,537	966	12,225	243	10,583
	(비율)	100%	5.0%	5.7%	3.6%	45.4%	0.9%	39.3%
아동수	정원	1,133,589	113,620	155,183	54,294	617,442	14,666	178,384
	(비율)	100%	10.0%	13.7%	4.8%	54.5%	1.3%	15.7%
	현원	930,252	107,335	135,531	48,414	507,398	11,787	119,787
	(비율)	100%	11.5%	14.6%	5.2%	54.5%	1.3%	12.9%
	이용율	82.1%	94.5%	87.3%	89.2%	82.2%	80.4%	67.2%
평균 아동수		35	80	88	50	42	49	11
출처: 여성부, 보육통계

현황에서 알 수 있지만 우리의 보육서비스의 특징이자 문제점은 과도한 민간의존성으로, 이는 지금까지의 보육정책, 특히 민간개인시설에 의존한 공급 확대 정책으로부터 기인하였다고 할 수 있다. 2004년 말 현재 시설 수를 기준으로 하면 전체 보육시설 26,903개소중 국공립시설은 단지 5.0%(법인시설을 포함하면 10.7%)인 1,349개소(법인시설 포함시 2,886개소)에 불과하다. 이를 보육아동수로 보면 전체 보육아동 930,252명(현원 기준, 정원은 1,133,589명)중 국공립시설은 11.5%(정원기준 10.0%), 법인시설은 14.6%(정원기준 13.7%)만을 담당하고 있을 뿐이다(<그림 3> 참조).

<그림 3 > 시설 유형별 구성비(2004년 말 현재)

문제는 이러한 민간의존성이 개선될 여지가 보이는 것이 아니라 계속 심화되어 왔다는 것이다. <그림 4>에서 볼 수 있는 것처럼 전체 보육시설수는 영유아보육법이 제정된 이래 계속 증가하여 왔지만 오히려 국공립시설의 비율은 15%대에서 5.0%로 지속적으로 감소하여 왔으며, 반면 개인 시설의 비율은 지속적으로 증가하여 왔다는 것이다. 또한 가정시설도 2000년대 이후에 다시 증가하고 있다. 이러한 경향은 특히 1995-1997년의 3년 사이에 두드러지게 나타나는데 이는 이 당시의 보육시설 확충계획의 결과라고 할 수 있다. 다시 말해 그 동안의 보육시설 확충 계획 자체가 민간에 의존했던 것과 동시에 국공립시설의 확충은 계획대로 실현하지 못한 결과로 현재 민간의존성이 심화되었다고 할 수 있다.

<그림 4> 시설 유형별 시설 구성비 추이

이러한 민간의존성은 보육아동 기준으로 보면 더욱 심화되었음을 알 수 있다. 1992년도에는 국공립시설에서 40%대의 아동을 담당하던 것이 2004년 말에는 10%대로 감소하였으며, 아동 수 기준 민간의존성도 시설 수 기준과 마찬가지로 1995-1997년 이후 심화되었음을 알 수 있다(<그림 5> 참조).

<그림 5> 시설유형별 아동 구성비 추이

민간의존성의 문제는 지역별로 편차가 심하다는데서 심각성을 더한다. <그림 6>을 보면 서울, 부산, 강원만 전국 평균을 상회할 뿐이며, 특히 대구와 광주의 경우에는 국공립시설의 비율이 매우 낮음을 보여주고 있다. 아마 이를 시군구 단위로 비교해보면 편차가 더욱 심해질 것이다.

<그림 6> 지역별 국공립시설 수 및 아동 수의 비율

2) 유치원

2004년 현재 유치원 및 연령별 취원 현황은 <표 3>, <표 4>와 같다. 이에 의하면 총 8,246개 유치원에 541,713명의 유아가 유치원을 이용하고 있다. 이중 국공립유치원은 시설 수 기준으로는 4,328개소로 52.5%를 차지하고 있으며, 아동 수 기준으로는 123,906명으로 22.9%를 차지하고 있음을 알 수 있다.

이를 보육시설과 비교하면 모두 국공립의 비율이 높지만 시설 수 기준과 아동 수 기준의 비율에는 차이가 있다. 보육시설은 국공립시설이 시설의 비율에 비해 보육아동의 비율이 높은데 반해 유치원은 반대로 시설의 비율에 비해 취원 아동의 비율이 낮게 나타난다. 이는 보육시설의 경우 국공립시설의 규모가 크지만 유치원의 경우는 개인 유치원의 규모가 더 크다는 것을 보여준다(국공립유치원의 경우 평균 학급수가 1.45학급이며, 개인 유치원은 평균 4.12학급이다).

<표 3> 연령별 유치원 취원 현황

연령	3세	4세	5세	계
아동수	76,829	168,613	296,271	541,713
자료: 교육인적자원부

<표 4> 2004년 유치원 현황

구분	합계	국립 유치원	공립유치원			사립유치원
			소계	단설	병설	계	법인			개인	군부대	기타
							소계	학교 법인	기타 법인
원수	8,246	3	4,325	60	4,265	3,918	166	99	67	3,048	28	676
학급수	22,046	12	6,254	344	5,910	15,780	803	517	286	12,549	85	2,343
아동수	541,713	268	123,638			417,807
자료: 교육인적자원부

3. 현행 체계의 문제점

1) 보육시설

국공립시설에 비해 개인시설에의 의존이 높다는 것은 몇 가지 문제를 가져올 수 있다. 우선 국공립시설의 평균 현원이 약 80명임에 비해 개인시설의 현원은 약 42명으로 개인시설의 규모가 소규모임을 알 수 있다. 또한 정원충족률을 보면 국공립시설은 94.5%인데 비해 개인시설은 82.2%로 정원충족률도 낮다(<표 2> 및 <그림 7>참조). 물론 시설의 규모가 큰 것이 반드시 바람직하다고 할 수는 없지는 개인시설들이 소규모에 정원충족률도 낮다는 것은 영세성과 서비스의 저열성의 개연성을 보여주는 것으로 부모들이 흔히 말하는 ‘믿고 보낼만한 시설이 부족하다’는 원인이 되고 있음을 알 수 있다.

<그림 7> 시설 유형별 평균 아동 및 정원충족율 비교

또 다른 문제점은 보육시설간, 보육시설을 이용하는 아동간의 형평성의 문제이다. 그 동안의 정부지원이 시설 중심으로 이루어지면서 인건비를 지원받는 시설과 그 이외 시설간의 보육서비스의 질적 수준 격차가 생겼으며, 일반적으로 인건비 지원을 받지 않는 개인 시설의 보육의 질이 낮은 편으로 인식되고 있다.

하나는 보육시설의 물리적 환경의 문제이다. 일반적으로 국공립시설의 환경이 개인 시설에 비해 양호하다. 다른 하나는 보육교사의 처우 문제이다. 대체로 개인시설의 급여 수준은 국공립시설의 60-70%수준에 불과한 것으로 알려져 있다. 마지막으로 보육료의 문제이다. 정부 지원을 받는 시설과 받지 않는 시설간의 보육료는 차이가 있다. 이용자의 입장에서 보면 더 많은 보육료를 부담하면서도 질적으로 차이가 나는 서비스를 이용하는 형평성의 문제가 발생하는 것이다. 다시 말해 인건비 지원을 받는 시설은 1인당 보육비용은 높지만(이는 서비스의 질적 수준과 보육교사의 처우를 높이는 요인이 된다) 보호자의 보육료 부담은 낮은 반면 지원을 받지 못하는 개인시설은 1인당 보육비용은 적으면서도(이는 교사의 처우를 열악하게 하고 서비스의 질을 낮아질 수 있는 개연성을 가진다) 보호자의 보육료 부담은 높게 되는 형평성의 문제를 가지고 있다. 그래서 실제 절반 이상의 보호자는 국공립시설을 선호하고 있다.

보육료와 관련된 형평성의 문제는 정부의 지원방식 변화로 해결될 것으로 보인다. 정부는 차등보육료의 확대 실시와 함께 정부지원시설과 개인시설의 보육료를 일치시키고 재정지원을 인건비 지원 방식에서 아동별 지원 방식으로 전환할 계획인 것으로 알려져 있다. 이 경우 시설 유형간의 보육료와 관련된 형평성의 문제는 해결될 수 있을 것으로 보인다. 그러나 이러한 지원방식의 전환이 보육의 공공성이나 서비스의 질적 문제까지 자동적으로 해결하지는 못하여 새로운 문제를 유발시킬 수도 있다.

민간 개인시설 중심의 공급체계에서 차등보육료에 의한 아동별 지원을 확대할 경우 나타날 수 있는 문제점은 호주의 경험에서 추론할 수 있다. 호주의 경우 영리 추구 시설이 급격히 확대되면서(이 경우 보육서비스의 공급량을 손쉽게 증가시킬 수 있다는 장점은 있다) 동시에 보육비용도 증가하였다. 보육료이외에 특별활동비 등의 추가 부담으로 부모의 부담이 계속 증가하였으며, 전체적인 보육료 인상으로 정부의 재정지출도 급격히 증가하였던 것이다(<그림 8> 참조). 또한 보육서비스의 유연성을 제고하는데도 실패한 것으로 알려졌다.

문제점에 대해서는 장지연(2005), “공공보육시설 확충 필요성에 관한 논의”, 미발표문건 참조. 호주의 경험을 참조하는 이유는 호주의 경우 국공립시설이 전혀 없는 상태에서 아동별 지원방식으로 보육서비스가 제공되는 유형이라는 점 때문이다.

<그림 8> 호주의 보육비용 지원의 추이

출처: 장지연(2005)에서 재인용

따라서 현재의 문제점과 아동별 지원으로 전환시 예상되는 문제점들을 예방하기 위해서는 보육서비스의 공급체계를 공적 보육시설인 국공립시설 중심으로 재편하거나 최소한 국공립시설이 보육서비스의 질적 수준과 보육비용의 가이드라인을 제공할 수 있는 수준으로까지 확충할 필요가 있다.

2)유치원

유치원의 문제도 아동 수 기준으로 개인 유치원이 다수를 차지하고 있다는 점에서 보육시설과 유사한 문제를 가지고 있다고 할 수 있다.

우선 공립, 특히 병설 유치원의 현황을 보면 지역별로 편차가 크다는 공통점을 가지고 있다. 전체적으로 초등학교 중에서 병설 유치원이 설치된 비율이 78.0%인데 이 비율이 지역별로 차이가 많이 나타나고 있다. 대체로 유아교육에 대한 수요가 많다고 할 수 있는 서울과 광역시들의 병설 유치원 설치 비율이 낮으며 특히 서울과 부산의 경우에는 20%에 불과하다.

<표 > 초등학교 및 병설 유치원 현황

	초등학교		유치원		유치원/초등학교 비율(%)
	전체	국공립	전체	공립(병설)
전체	5,541(551)	5,466(551)	8,246	4,265	78.0
서울	554	514	949	103	25.3
부산	283(4)	278(4)	63	58	20.9
대구	198(3)	194(3)	273	93	47.9
대전	120(1)	118(1)	209	60	50.9
울산	100(3)	100(3)	180	66	66.0
경기	967(40)	964(40)	1,699	818	84.9
강원	366(87)	363(87)	423	303	83.5
충북	248(29)	247(29)	342	246	99.6
충남	436(30)	435(30)	542	418	96.1
전북	415(9)	415(9)	522	363	87.5
전남	457(166)	454(166)	642	505
광주	123(1)	120(1)	241	92	76.7
경북	497(114)	494(114)	718	513
경남	476(41)	474(41)	687	441
인천	197(11)	192(11)	311	101	52.6
제주	104(12)	104(12)	115	85
주 : 괄호안의 수는 분교임 자료 : 교육인적자원부,『2004 초등학교 개황』 및 『2004유치원현황』에서 재구성

또 다른 문제점으로는 2003년 사립유치원의 수업료 자율화 이후 기대와는 달리 부정적인 현상들이 나타나고 있다는 것이다. 기초자치단체 단위의 유치원 연합회에서 매년 수업료의 하한선을 논의, 설정하는 일종의 지역별 카르텔 내지 담합이 이루어지고 있는 것으로 알려졌다. 이는 수업료의 인상으로 보호자의 부담을 증가시키고 있으며, 나아가 만 5세아 무상교육 실현시 정부 재정 부담을 증가시킬 것으로 예상된다.

4. 과제 - 국공립시설의 확충

1) 보육시설

국공립시설을 어느 정도까지 확충할 것인지 수요를 예측하는 것은 쉬운 일은 아니다. 그러나 몇 가지 점에서 추가 수요의 근거를 살펴 볼 수는 있다. 첫째는 보육수요와 현재의 보육수요 충족률과의 격차이며, 둘째는 보육시설 기준의 변화로 인한 추가 수요이며, 셋째는 지원방식의 아동별 지원의 변화로 인한 잠재되어 있던 추가 수요의 발생이다.

영유아보육법령의 개정으로 보육시설의 기준, 아동 1인당 필요 면적과 교사대 아동의 비율 등이 강화됨으로써 경과조치 기간이 지나게 되면 현 시설의 보육정원이 축소될 것이다.

2004년 전국 보육․교육 이용 및 욕구실태 조사의 결과에 의하면 장래 보육수요율은 39.4%(2009년 기준 추정), 현재 보육이용률은 28.5%로 보육 충족률은 72.3%로 알려져 있다. 결국 27.7%의 격차가 존재하며, 이 격차를 해소하기 위한 추가 수요가 존재하며 이 추가 수요와 시설 정원 조정 등으로 인한 추가 수요를 합하면 약 198천명의 추가 수요가 예상된다. 이 경우 시설수로는 약 2천 4백여개소(시설당 평균 정원 80명 기준시)의 추가 시설이 필요로 하게 된다(유희정의 추계를 따를 경우에는 약 4천 950여개소의 추가 시설 필요).

이에 비해 유희정의 추계에 의하면 2008년 기준 보육희망률이 44.0%로서 약 396천명의 추가 수요가 존재하는 것으로 나타났다. 유희정 외(2003), 「보육사업의 공공화 및 다양화 실행 방안 연구」보고서 참조

세 번째의 추가 수요는 추정하기 곤란하며 다만 국공립시설을 보육서비스의 기본 인프라로 구축하기 위해서 전체 보육시설중 25% 또는 전체 보육아동중 50%이상을 국공립시설이 담당하기 위해서는 추가로 약 4천여개소의 국공립시설이 필요한 것으로 추정된다.

이를 위해서는 추가로 수요되는 보육시설의 확충에서 민간개인시설의 확충은 최소로 억제하고 이를 가장 빠른 기간내에 국공립시설로 충당할 필요가 있으며 이를 위해서는 매년 6백여개소에서 1천여개소의 국공립시설을 확충할 필요가 있다(2008년까지 확충하는 것을 가정했을 경우).

2) 유치원

유치원의 경우 유아교육에 대한 수요에 앞서 국․공립초등학교 중에서 병설유치원을 설치하지 않은 950여개 초등학교에 병설 유치원을 의무적으로 설치하도록 하는 것이 시급하다. 다만 도 단위의 설치 비율은 높다는 점에서 군 단위의 초등학교에는 지역별 요구 충족도를 검토하여 병설 유치원의 설치 여부를 결정하도록 하며, 최소 전국 평균 병설 유치원 설치 비율에 미달하는 시․도의 병설 유치원 설치 비율을 전국 평균 수준까지는 확대할 필요가 있다.

이 경우 전국적으로 612개 초등학교에 병설 유치원을 신설할 필요가 있으며, 이를 지역별로 보면 서울 298개소, 부산 159개소, 대구 59개소, 인천 49개소, 대전 33개소, 울산 12개소, 광주 2개소 등이다.

Ⅳ. 결론

아동의 사회적 보호를 위한 정책은 전환점에 있다. 영유아보육법이나 유아교육법 모두 새롭게 개정된 법이 시행되기 시작하고 있으며, 새 법에 따른 실천 계획을 수립하고 있다. 여성부나 교육인적자원부 당면하고 있는 문제들을 검토하고 있으며 이를 해결할 수 있는 여러 가지 모델을 비교 검토하고 있는 것으로 알려져 있다.

과제는 이들 문제들이 순차적으로 해결하기 어렵다는(어렵다기 보다는 단기간에 동시에 해결해야) 것이다. 경험적으로 사회복지서비스의 발달 단계를 보면 양적 선별주의에서 보편주의를 거쳐 다양성의 단계로 변화하여 왔다. 현재 우리나라의 보육서비스는 양적 보편주의의 문제도 해결하지 못한 상태에서 다양성의 문제까지 동시에 해결할 것을 요구받고 있다. 그러나 다양성의 문제는 보편주의의 단계를 생략하고서는 불가능하며, 단지 그 시간을 단축하는 것은 가능하다. 따라서 보편주의와 다양성의 문제를 해결하기 위해서는 우선적으로 보육서비스의 공공성을 확대함으로써 보편주의의 문제를 해결해야 한다. 그렇기 때문에 우리는 이들 문제 해결 방안의 전제로서 공적 인프라의 구축이 선행될 필요가 있다는 인식하에 국공립보육시설과 병설 유치원의 확충을 우선적으로 주장하고 있는 것이다.

아울러 이를 통해 공공 서비스 분야에서의 직접적인 일자리 창출의 효과(신규 노동시장 진입자를 위한 좋은 조건의 일자리)와 함께 아동에 대한 사회적 보호로 가정내에서의 육아 부담의 완화로 여성의 추가적인 사회경제활동에의 참여에 대한 효과도 기대하는 것이다.

발제문 2

취학아동의 사회적 보호

; 방과후 보육의 현실과 과제

백 선 희

서울신학대 사회복지학과 교수

Ⅰ. 취학아동의 사회적 보호, 왜 필요한가?

현대사회에서 양육환경은 빠르게 변화하고 있다. 핵가족의 증가, 이혼 등 위기가정의 증가, 맞벌이 부부의 증가는 양육환경의 변화를 설명하는 A, B, C가 되었다. 전통사회와 같이 가족이 전적으로 자녀의 성장과 발달에 책임지기 어려운 사회 환경 속에서 육아의 사회화에 대한 욕구는 자연스러운 사회의 변화라고 볼 수 있다.

그러나 최근의 육아정책에 대한 사회적 관심과 정책적 노력은 단순히 가족구조의 변화나 가족기능의 약화에 있지만은 않다. 빠른 속도로 진행되는 저 출산 고령화가 가져올 사회적 위기, 1인당 GDP 1만 달러대의 굴레에서 몇 년째 맴 도는 더딘 경제성장, 이 두 가지의 국가적 위기이며 과제의 해결점에 미래의 성장 동력인 아동이 있기 때문이다.

이러한 시대적, 사회적 배경은 국가 또는 사회가 누구를 어떻게 보호할 것인가에 대한 패러다임의 변화를 가져왔다. 인구와 경제의 문제가 국가적 과제로 부상하지 않았던 과거에는, 또한 사회복지의 패러다임이 보편적 복지로 확대되지 않았던 시점에서는 사회적 취약아동에 대한 최소한의 보호, 즉 빈곤아동과 가족에 대한 보호와 기본교육의 보장 정도만이 정책의 목표였다. 그러나 저 출산 문제를 해결하기 위해 인구의 ‘양’적 관리가 필요하고, 귀하게 태어난 아동들이 미래의 성장 동력으로 육성되기 위해서는 자라나는 과정에서의 ‘질’적 관리가 동시에 요구되는 것이다. 건전한 성인으로 자라는 아동들은 그 자체로 경제성장의 동력이기도 하지만, 빈곤, 비행 등으로 인한 사회적 비용을 경감시키기 때문이다. 인구의 양과 질을 동시에 관리하기 위해서는 현재의 문제해결에 걸맞게 정책 대상자와 내용의 확대가 요구되는 것이다. 여기에 아동권리보장에 대한 사회적 책임의 증가나 보편적 복지 패러다임은 아동정책을 ‘수단’으로 머물게 하지 않고,  아동중심적인, 즉 아동을  ‘목적’으로 하는 정책으로 전환시켜 놓는다.

현대 사회에서 모든 아동들은 가족이나 사회적 환경과 상관없이 건전한 성장과 발달을 할 권리를 갖게 되며, 그 수단으로 성장과 발달에 어려움이 있는 아동이나, 양육환경의 위기에 놓은 가족과  지역사회를 지원하고, 또한 모든 아동, 가족, 지역사회의 역량을 강화하는 정책으로 아동의 삶의 질 보장이라는 목적을 이루게 될 것이다. 그리고 그 결과로 사회는 저 출산과 경제성장 문제를 일부 개선하게 될 것이다. 사회는 특히 빈곤아동, 장애아동과 같은 취약아동에 대한 집중적 지원으로 인생의 평등한 출발을 할 수 있도록 해야 하며, 모든 아동들이 보건, 복지, 교육, 문화, 주거 등 그들의 삶의 영역에서 사회적 지지를 받을 수 있도록 해야 하며, 가족 특히 부모들은 자녀를 키우는데 지역사회와 국가의 지지를 받아야 하고,  부모는 육아와 더불어 개인의 경제적, 사회적 활동에 참여하는데 큰 어려움이 없어야 한다. 이를 위해 국가와 사회가 노력하는 것, 그것이 아동에 대한 사회적 보호가 될 것이다.

우리나라의 아동에 대한 사회적 보호는 여전히 취약하지만 그 중에서도 초등학생을 위한 사회적 보호는 더욱 그렇다. 초등학생은 중ㆍ고등학생과 달리 자기 생활을 관리할 수 없는 미성숙한 존재이면서, 영유아보육사업과 같이 이들을 위한 국가, 사회적 지지망, 그 가운데서도 가장 기본이 되는 방과후 보육대책마저 부실한, 사각지대에 놓여 있는 집단이다.

이 글은 초등학생 방과후 보육을 중심으로 취학아동에 대한 사회적 보호의 현실을 살펴보고, 최근의 국가정책 방향을 평가한 후 취학아동을 위한 사회적 보호 방안 마련을 위한 정책 제언을 하는 것을 목적으로 한다.

Ⅱ. 취학아동 사회적 보호의 현황과 문제점

1. 방과후 아동보육서비스의 수요

1) 방과후 생활 실태

여성부의 2004년도 전국보육ㆍ교육 실태조사 결과에 따르면, 초등학생이 방과 후에 시간을 보내는 방법은 사설학원에 대한 의존이 가장 높아 69.0%를 차지하고 있다. 공부방이나 방과후 프로그램과 같은 사회적 보호에 해당하는 서비스를 받는 경우는 9.4%에 지나지 않으며, 4.5%의 초등학생은 집에서 보호자  없이 보내고 있는 것으로 나타났다.

조사 결과의 9.4%는 공공영역의 방과후보육과 민간부문의 방과후 보육 일부가 포함된 것으로 볼 수 있다. 예를 들어 보호자 입장에서는 정부지원의 공공부문 방과후보육과 민간의 자발적 형태의 방과후 보육을 구분하기 어려우며(재정지원 이외 별 차이가 없을 수 있다), 초등학교의 보육을 목적으로 하는 방과후 교실과 특기적성교실을 명확히 구분하지 못하였을 수 있다. 이후에서 확인할 수 있는 공공부문 방과후보육의 통계와 비교하면 그와 같은 추론이 가능해진다.

주목해야 할 점은 상대적으로 보호가 더 필요한 초등학생  저학년의 사설학원 의존도가 71.6%로 초등학생 고학년의 66.6%보다 높다는 사실이다. 학교 수업이 일찍 끝나는 초등학생은 상대적으로 더 많은 시간의 보호를 필요로 하지만, 이에 대한 사회적 보호가 미약한 상태에서 보호가 요구되는 시간만큼 사설학원을 보호의 수단으로 이용하게 된다는 점이다.  방과 후 시간 이용 실태는 계층별로도 의미 있는 결과가 나타났다. 소득이 높을수록 사설학원에 의존하고, 소득이 낮을수록 공부방이나 방과후 프로그램과 같은 사회적 보호에 의존하든지, 보호자 없이 보내는 즉 방임의 경향이 나타난다는 사실이다.

이러한 결과는 아동을 위한 사회적 보호 장치가 없을 경우, 아동의 생활이 가족의 경제적 능력에 따라 시장에 의존하거나 방임의 위험에 노출되는 양극화 현상이 나타날 수 있다는 것을 보여준다. 더군다나 현재 제공되고 있는 공부방이나 방과후 프로그램들은 월 소득 99만 원이하의 빈곤계층 아동마저 보호하지 못할 정도로 불충분하다는 것을 확인할 수 있다.

<표 1> 초등학생 방과후 시간 보내는 방법

(단위: %)

구 분	사설 학원	공부방/ 방과후 프로그램	집에서 과외	다른 장소에서 과외	집 (보호자유)	집 (보호자무)	기타
전체	69.0	9.4	1.7	2.8	12.0	4.5	0.6
연령구분
초등저학년생	71.6	10.5	1.9	1.8	10.7	2.7	0.8
초등고학년생	66.6	8.4	1.4	3.7	13.2	6.2	0.5
가구소득
99만원 이하	40.4	16.6	-	0.9	31.5	10.6	-
150〜199만원	70.6	10.0	0.5	2.8	13.6	2.5	-
200〜249만원	71.2	9.5	1.9	2.4	11.1	3.4	0.5

자료 : 여성부, 2005. 4. 13. 브리핑자료 “전국적 규모의 보육실태조사 실시”

2) 방과후 보육의 수요

위와 같은 초등학생들의  방과후 생활실태는 방과후 보육서비스에 대한 수요를 충분히 짐작케 한다.  방과후 보육 수요를 2004년도 전국 보육ㆍ교육 실태조사 결과와 민간단체의 추계를  바탕으로 접근해 본다.

이번 보육실태조사에서 초등학생 보호자중 60%가 방과후 프로그램이 필요하다고 응답하였고, 이 중 70%는 방과후 프로그램이 실시되면 당장 이용하겠다고 응답하여 방과후의 사회적 보호가 매우 시급하다는 것을 알 수 있다(여성부, 2005 참고). 조사결과로 얻은 방과후 보육 추가이용 희망률 31.0%를 적용할 경우, 여성부는 향후 방과후 추가 수요가 158만여 명에 이를 것으로 추계하고 있다(여성부, 2005b).

통계청의 장래인구추계에 따르면, 초등학생에 해당되는 만6~11세 아동의 수는 약 4,115천명에 이른다.

한편, 참여자치지역운동연대(2005)는 방과후 보육 수요를 210만 명으로 추산하면서 수요 충족률이 6.2%에 그치고 있다고 주장한다. 참여자치지역운동연대는 6~18세까지의 아동 약 700만 명 중 빈곤 및 방임아동을  10%에 해당하는 70만 명으로 추정하고, 맞벌이 가정 등 소위 ‘열쇠’아동으로서 방과후 보육이 필요한 아동은 전체 아동의 29.3%인 약 210만 명에 이른다고 한다. 이중 지역아동센터, 공부방, 복지관, 보육시설, 방과후 교실 등에서 방과후보육서비스를 이용하는 아동을 약 13만 명으로 추정하면서 약 197만 명의 방과후 보육 추가 수요가 있다고 추계한다. 참여자치지역운동연대의 추계는 아동의 범위를 지나치게 넓게 보고 있어 수요 과잉추계의 가능성이 있다.

현재  아동 빈곤율은 보건사회연구원 추정결과 10%내외로 추정되고 있다.

문화일보, 2001. 1. 18. 서울대 이순형교수의 연구결과이다.

참여자치지역운동연대의 산출근거는 다음과 같다. 그러나 일부 근거 자료가 부정확하여 신뢰도가 떨어진다; 지역아동센터 또는 공부방 800여개 × 개소당 30명 = 24,000명, 복지관의 방과후 프로그램 370개소 × 개소당 20명 = 7,400명, 영유아보육시설 300여개 × 30명 = 9,000명, 초등학교 방과후교실 180개 × 500명 = 90,000명, 합계  130,400명, 충족률 130,400 / 2,100천명 = 6.2%.

방과후 보육의 우선적 대상을 초등학생 중에서도 저학년(만6~8세)에 있다고 할 때, 전체 인구 약 200만 명(통계청,  2005)의  40% 수준인 80만 명을 방과후보육 대상자로 추계할 수 있을 것이다. 따라서 아동의 사회적 보호 대책은 일차적으로 약 80만 명의 아동을 우선적 대상으로 하여 점차적으로 확대해가야 할 것이다.

여성부의 실태조사에서 방과후 보육 ‘추가 수요율’이 약 31%로 나타났다. 현재 방과후보육서비스를 이용하고 있는 아동이 초등학교 저학년 아동의 9.4%이므로 현재 이용률과 추가 수요율을 합치면 40% 수준에 이른다.

3) 방과후 보육 대책에  대한 보호자 욕구

방과후의 사회적 보호에 대한 대책으로 보호자들은 양육비용 지원을 가장 우선적으로 지적한다. 영유아 및 초등학생 보호자들의 44.8%가 비용 지원이 필요하다고 응답하였으며, 이러한 의견은 영유아나 초등학생 보호자간에 별 차이가 없다.  18.7%의 보호자들이 국공립기관의 양적  확충을 지적하였는데, 이 또한 영유아나 초등학생 보호자간 의견 차이가 거의 나타나지 않는다. 이외 초등학생 보호자의 경우 보육의 다양성과 교사의 질적 수준을 향상시키는 정책이 필요하다고 각각 11~13%, 19~11%가 응답하였고, 특히 교사의 질적 수준에 대한 기대는 영유아를 둔 보호자의 경우보다 높았다.

보호자들의 이와 같은 욕구와 의견에서 초등학생의 사회적 보호를 위해서는 충분한 양의 사회적 보호기관을 확충하여야 하며(量), 양육비용을 직접 지원하거나 국공립기관을 확충하는 방법으로 가족의 비용 부담을 경감시키고(費用), 욕구에 적합한 서비스의 다양한 내용과 전문 인력을 통한 서비스의 질(質)을 확보하는 정책을 추진해 나가야 한다는 시사점을 찾게 된다. 이것은 현대 사회에서 추구하는 보육의 일반적인 정책방향, 즉 적절한 비용으로(affordable) 양질의 필요한 서비스를(quality) 가까운 곳에서 이용할 수 있도록(accessible )  보장해야 한다는 것과 일치한다.

<표 2> 자녀 연령별 육아지원정책의 우선순위에 대한 의견

(단위: %)

구분	양육 비용 지원	국‧공립 기관의 확충	보육의 다양성 확대	육아휴직제도 정착 및 확대	교사의 질적수준 향상	서비스의 질 향상	육아 정보 제공	기타	계
전체	44.8	18.7	15.5	8.4	7.9	3.7	0.9	0.1	100.0
영아	41.6	18.7	19.6	10.0	5.2	3.6	1.3	0.1	100.0
유아	47.5	17.0	16.8	7.4	6.6	3.6	0.9	0.1	100.0
초등저학년생	48.2	19.3	11.3	6.6	10.5	3.1	0.8	0.2	100.0
초등고학년생	41.7	20.4	12.9	9.6	10.0	4.8	0.6	-	100.0

자료 : 여성부, 2005. 4. 13. 브리핑자료 “전국적 규모의 보육실태조사 실시”

2. 방과후 아동보육서비스의 현황

공공부문의 방과후 아동보육서비스는 교육부의 ‘방과후 교실’, 여성부의 ‘방과후 보육’, 보건복지부의 ‘지역아동센터’로 3원화 되어 있다. 세 기관의 경우를 모두 합하여 초등학생의 사회적 보호대책이라고 할 때 공공서비스 이용자는 2004년 현재, 4만 명도 되지 않는다.

1) 여성부의 방과후 보육사업

여성부의 방과후보육서비스는 영유아보육사업에 근거한다. 영유아보육법  제16조에 따라, 영유아보육시설은 예외적으로 12세 아동까지 보육할 수 있도록 되어 있지만, 전반적인 보육사업이 영유아 중심으로 이루어지고 있고 방과후 보육 대책은 매우 제한적이다.

2004년 6월 현재, 전국에 방과후 전담보육시설 239개, 방과후 통합보육시설 1,188개소가 있으며, 이들 기관에서 약 2만 명의 초등학생을 보호하고 있을 뿐이다.  전국의 보육시설이 25천여 개, 보육아동 수가 거의 90만 명에 이른다고 할 때, 전담시설과 통합시설을 모두 포함한 방과후 보육시설은 전체 보육시설의 10%에도 미치지 못하고, 전체 보육아동의 단지 2% 수준 밖에 되지 않는다.

<표 3> 방과후 보육시설 현황 - 2004. 6 현재

(단위: %)

구분		계	국공립	민간				직장	가정 (놀이방)
				소계	법인	법인외	개인
방과후 전담	시설수	239	40	175	55	21	99	0	24
	아동현원	6,335	1,077	4,938	1,531	636	2,771	0	320
	종사자수	469	70	372	123	41	208	0	27
방과후 통합	시설수	1,188	98	970	152	40	778	1	119
	아동현원	13,576	1,806	11,294	2,908	688	7,698	9	467
	종사자수	1,416	163	1,116	179	53	884	1	136

비고 :  2004. 6. 현재 보육시설은 25,319개소, 아동 수 898,533명임. 보육률은 영아 16.2%, 유아 34.0%임.

자료 : 여성부, 2004.  “보육통계(2004.6)”

2) 교육부의 초등학교 방과후 교실

정부는 맞벌이 가정과 저소득층 자녀들을 위해 저학년 대상 방과후 교실을 확대할 계획을 갖고,  시․도 교육청의 ‘방과후 교실 시범 사업’ 등을 시행하면서 방과후 교실(부모의 퇴근시간까지 학교에서 보육)을 확대하고 있다. 2004년 현재 430개교에서 이 프로그램을 운영 중에 있는데, 이용 아동 수는  8천5백명(교육인적자원부, 2005)이다. 이외 초등학교에서 운영하는 방과후 특기적성교육도, 비록 2004년 2월 17일의 사교육비 경감대책의 일환으로 확대 운영 중에 있지만,  부분적으로 보육의 기능을 수행하고 있다고 볼 수 있다. 부모들은 방과후보육의 기관으로 초등학교를 가장 선호하고 있어, 초등학교 개방을 중심으로 한 방과후보육대책의 마련이 필요할 것이다.

3) 보건복지부의 지역아동센터

지역아동센터는 지역사회 저소득층 아동을 대상으로 보호와 교육지도, 급식지원 및 건전한 놀이와 오락의 제공 등의 아동복지서비스를 제공(보건복지부 아동정책과, 2005)하는 기관이다. 2004년 아동복지법 개정으로 그동안 민간에서 운영하던 공부방이 지역아동센터라는 아동복지시설의 한 종류로 인정되면서 지원이 가능해 졌고, 점차 확대 추세에 있다.

정부지원 지역아동센터는 2004년 3월에 244개소에서 2004년 말에 500개소로 확대되었으며, 미취학아동 8백명, 초등학생 9천 9백명, 중학생 1천 8백명, 고등학생 5백명을 포함한 1만 3천여 명이 이용하고 있다. 2004년부터 정부의 운영비 지원이 시작되어, 2004년에는 시설당 67만 2천원이 지급되었으나, 2005년에는 지원이 개소 당 200만원으로 인상되었고, 향후 실태조사와 운영성과를 평가하여 지원을 확대해나갈 계획에 있다(보건복지부 아동정책과, 2005). 지역 저소득층 아동을 대상으로 한다는 한계가 있다.

2004년 말 현재, 운영주체는 종교단체(법인)가 233개소, 시민 및 민간단체가 70개소, 사회복지법인 80개소, 기타 개인 등이다. 2005년에는 지원 대상을 300개소 더 확대하였고, 이에 따라 공공부문의 방과후 보육 이용자도 증가할 것이다.

3. 방과후 아동보육사업의 문제점

이와 같이 진행되고 있는 방과후 아동보육사업은 취학아동의 사회적 보호라는 측면에서 볼 때 다음과 같은 문제점을 내포하고 있다.

첫째, 전달체계의 분절화이다. 방과후 아동보육사업이 교육부, 여성부, 보건복지부로 파편화되어 있어 종합적이고 체계적인 정책 수립과 집행이 되지 않는다.

둘째, 종합적 계획의 부재이다. 이것은 전달체계의 분절화와 관련 있는 것으로 볼 수 있다. 국가 전체적인 차원에서 방과후 아동보육의 수요와 공급관리가 제대로 되지 않을 뿐만 아니라, 방과후 아동보육 문제를 해결할 종합적 대책이 부재하다.

셋째, 방과후 보육서비스의 절대 부족이다. 국가가 이 문제에 대해 종합적인 계획과 관리를 하지 않은 결과는 곧바로 방과후 보육의 수요 충족률로 나타났다. 방과후 보육 수요는 약 160만 명이지만 공식적인 방과후 보육서비스 이용 아동은 약 41,500명, 2.6%에 불과하다. 이용 아동 모두가 초등학교 저학년이라 가정해도 초등학교 저학년의 보육수요의 5%밖에 되지 않는다

넷째, 사회적 관심의 부족이다. 영유아보육의 경우에는 높은 수요 충족률을 보여주지만 방과후 보육에 대해서 그렇지 않은 이유는 어느 정도 자기 관리를 할 수 있는 초등학생에 대한 사회적 보호가 그렇지 못한 영유아에 비해 덜 필요하다는 성인의 관점이 반영된 것이라고 볼 수 있다. 그러나 초등학생에 대한 보호는 영유아에 대한 보호의 내용과 아동의 발달단계에서 오는 차이가 있을 뿐 여전히 성인의, 사회의 보호가 필요한 대상들이라는 것을 상기시켜야 할 것이다.

현재 보육시설 및 유치원의 공급량(56.0%)과 이용량(44.7%)을 비교하며 공급량이 오히려 높게 나타난다. 국가 전체적으로 볼 때 시설의 과잉공급으로 보여 지지만, 지역별, 연령별 과잉공급과 과소공급의 불균형이 있어, 보육시설의 정원대비 현원율은 82%, 유치원의 경우는 77%로 정원을 충족시키지 못하는 상태이다. 여기에 향후 육아지원서비스에 대한 추가 수요가 발생할 것으로 예상되지만, 한편으로 저 출산으로 인한 절대 아동의 수가 줄어든다고 할 때 지역별 균형배치를 위한 시설 공급이 필요할 뿐 대량의 시설확충 계획은 불필요하다는 결론을 얻게 된다.

다섯째, 초등학교 방과후 보육을 위한 법률 체계가 미흡하다. 이 또한 사회적 관심의 결여에서 비롯된 것이라고 볼 수 있다. 방과후 보육은 영유아보육법에서 초등학교 저학년까지는 예외적으로 인정한다는 규정과 아동복지법에 의한 지역아동센터에 대한 일부 규정에 근거하고 있다. 정부정책은 법률적 토대 위에 추진되므로, 법률적 기반이 취약한 방과후 아동보육은 활성화되기 어려운 정책적 환경에 있다고 볼 수 있다.

Ⅲ. 취학아동의 사회적 보호를 위한 국정 방향과 평가

취학아동을 위한 사회적 보호 방안에 대한 정부 계획은 정책 담당부서의 계획과, 국정과제로 추진되고 있는 상위 조직의 관련 위원회의 정책 방향(안)으로 대별된다. 정부 부처가 현재의 정책을 바탕으로 단기적, 제한적 계획을 수립하고 있다면, 관련 위원회의 정책 방향(안)은 장기적, 종합적 성격을 갖고 있다. 그 정책 방향을 통해 미래의 정책 패러다임의 변화를 살펴보는 것도 의미 있는 작업이 될 것이다.

1. 취학아동의 사회적 보호를 위한 국정 방향

1) 고령화 및 미래사회위원회의 ‘육아지원정책’

대통령비서실 고령화 및 미래사회위원회(이하 미래위)는 2004년 6월에 1차 육아지원정책 방안을 발표하고, 2005년 5월에는 2차 육아지원정책 방안을 발표할 계획에 있다.

미래위의 육아지원정책 방안은 0세부터 초등학교 저학년의 아동과 그 가족을 위한 정책으로 보육사업과 유아교육사업, 그리고 방과후 보육/교육 사업을 통합적으로 다루고 있다. 그 중 방과후 아동의 사회적 보호와 관련된 내용을 살펴보면 다음과 같다.

1차 육아지원방안은 가족의 육아문제를 사회적으로 지원하여, 첫째, 보육‧유아교육의 기회 확대로 인구의 자질을 향상시키고, 둘째, 육아지원 서비스의 질을 향상시키며, 셋째, 이를 통해 여성 취업에 대한 국가적 지원을 강화하는 것에 초점을 두고 있다. 육아지원방안은 연령별 정책 방향을 설정하고 있는데,  6~8세의 초등학교 저학년의 경우 ‘방과 후에도 안심하고 맡길 수 있는 체제 마련’으로 설정되어 있다. 방과후 보육을 두 축으로 접근하고 있는데 하나는 교육부 중심의 ‘초등학교 방과후 교육 확대’이고, 다른 하나는 보건복지부 중심의 ‘지역아동센터를 통한 방과후보육의 실시’이다.  방과후 교실 시범사업 확대나 특기적성교육의 전면적 확대라는 큰 틀만 제시하고 있으며, 보육업무를 담당하는 여성부의 역할은 부각되지 않았다.

이외 빈곤아동과 장애아동을 위한 포괄적 지원이나, 육아지원센터를 통해 시설 비이용 아동과 그 가족에 대한 정보와 지원서비스를 제공한다는 내용이 포함되어 있다. 특히 육아지원센터는 보육시설, 유치원, 보건 및 복지기관 등의 네트워크의 거점으로, 즉, 전달체계의 주요 기관으로 하여 육아지원전달체계를 시스템화하려는 전략도 제시되고 있다.

현행 영유아보육법에 따르면 시, 군, 구에 보육정보센터를 설치하도록 되어 있다. 이미 중앙 및 광역자치단체에 보육정보센터가 운영 중에 있기 때문에 온라인 정보중심의 시ㆍ군ㆍ구 센터의 역할은 상위 기관과 역할 중복의 문제나 효율성의 문제가 나타날 수 있다. 육아지원방안에서 제시하는 육아지원센터는 시ㆍ군ㆍ구 단위의 보육정보센터를 off-line 서비스 중심으로 전환하고, 그에 적합한 명칭으로 변경하자는 제안이다.

2) 빈부격차ㆍ차별시정위원회의 ‘빈곤아동ㆍ청소년 종합대책’

대통령비서실 빈부격차ㆍ차별시정위원회(이하 시정위)는 2004년 7월 1일, ‘희망투자 전략 - 빈곤아동ㆍ청소년 종합대책’을 발표하였다. 빈곤아동과 청소년을 정책 대상으로 하여, 아동의 기본권 보장, 가난의 대물림 차단, 미래의 성장자원 육성을 목표로 한 종합대책에 ‘지역아동센터’와 관련된 기본 계획이 포함되어 있다.

지역아동센터는 희망투자의 6대 전략의 하나인  ‘균등한 교육․보육기회 보장과 학교적응지원 강화’ 전략의 추진 과제의 하나이다. 시정위에서 설정하고 있는 지역아동센터의 역할은 초ㆍ중등 빈곤아동을 대상으로 방과후 보호, 학습지원, 급식제공, 상담 등 종합적 기능을 부여하는 것이다. 센터 수를 단계적으로 확대하고, 인력과 시설기준을 마련하고 표준 프로그램을 보급하여 서비스 질과 운영의 전문성을 높인다는 내용이 포함되어 있다. 또한 초등학교 저학년 대상의 방과후 교실 운영을 점진적으로 확대시키고, 저소득층 밀집지역에 교육과 복지를 연계해 집중 투자하자는 방안이 제시되고 있다.

저소득층 밀집지역의 교육․문화․복지수준을 총체적으로 제고하여 저소득층 영유아․학생의 실질적인 교육기회를 보장할 목적으로 지난 2003~2004년도에「교육복지투자우선지역」시범사업이 8개 지역에서 있었다. 79개 학교(유치원 34, 초등 29, 중학교 16)와 지자체, 복지관련 민간기관․단체 등 지역사회가 함께 참여하였으며, 약 5만명의 학생을 대상으로 교육, 복지, 보건, 문화 프로그램이 통합적으로 제공되었다.

시정위에서 제시하는 전달체계도 방과후 아동의 사회적 보호와 관련하여 시사하는 바가 크다. 빈곤 가정 및 아동에게 통합적 서비스를 제공하는 시스템을 제시하고 있는데(그림 참고), 학교, 보건소, 보육시설,  지역아동센터, 민간복지기관,  자원봉사기관의 연계를 통해 빈곤아동의 사회적 보호를 위한 지역사회 협력을 강화하려는 점에 주목할 필요가 있다.

3) 청소년위원회의 ‘새로운 통합적 청소년정책 과제’

청소년위원회는 2005년 4월 27일에 ‘새로운 통합적 청소년정책 과제’를 발표하였다. 청소년의 성공적 성장과 이행을 위해 위기청소년 안전망 구축, 다양한 활동 기회, 청소년 참여 인권, 1522 희망 프로젝트(방과후 청소년 종합지원)를 4대 핵심과제로 삼고 있다.

특히 방과후 청소년 종합지원 방안인 1522 희망 프로젝트는 방과후 나 홀로 방치되고 있는 청소년 돌봄, 보호를 통한 비행, 범죄 노출, 결식, 학습부진 등을 방지하는 수비형 접근(예방)과 방과후 다양한 지원과 기회를 통한 전인적 성장을 도모하는 공격형 접근(준비, 참여)를 목적으로 하고 있다. 현재 방과후 공적 서비스의 부재가 사적부담을 가중시키고, 공교육을 약화시키며, 비행ㆍ일탈ㆍ범죄를 증가시킴으로써 각각 여성의 취업을 제약하고, 사교육을 번성시키며, 사회적 비용을 증가시킨다는 문제점을 진단하면서 첫째, 청소년의 학교 방과후 시간대에 공적 서비스를 확대하고, 둘째, 다양한 방과후 프로그램을 통해 참여율을 향상시키기 위한 방안을 제시하고 있다.

오후 3시(15시)부터 10시(22시)까지를 의미 한다.

이와 같은 과제를 수행하기 위해 시ㆍ도 및 지역교육청에 청소년지원센터(방과후청소년지원협의체)를 설치하고 청소년수련관을 1522 희망프로젝트 수행을 위한 네트워킹의 거점 기관으로 활용할 계획에 있다.

청소년보호위원회의 정책 방안은 초, 중, 고등학생 청소년을 위한, 특히 중고등학생을 위한 정책 중심으로 설계되었지만, 초등학생 방과후 보육을 포함하는 관련정책의 하나임에 틀림없다.

2. 국정 방향에 대한 평가

위의 세 가지 정책 방안에서 나타나는  초등학생을 위한 사회적 보호 대책(안)의 특징은 다음과 같이 나타난다.

첫째,  하나의 정부 전략으로 명명할 수 있을 것이다. 현재까지는 여성부, 교육부, 보건복지부 3개의 관련부처 중심으로 각각의 정책을 수립, 집행하는 과정에서, 정책의 중복, 누락, 일관성 부족 등이 나타날 수 있어 국민들의 입장에서는 3개의 정부에서 제시하는 3가지의 정책을 경험해야 했으며, 그 과정에서 비형평성, 비효율성이 나타나기도 했다. 최소한 국정과제 위원회의 정책 방안은 관련 부처 협력으로 통합적으로 진행되고 있다는 측면에서 국민들은 비로소 하나의 정부가 추진하는 일관된 정책을 접하게 될 것이다.

예를 들어, 교육부의 유치원을 이용하는 경우와 여성부의 보육시설을 이용하는 경우 사회적 급여(비용 지원 등)가 달라진다거나, 유사한 기능을 양 부처에서 중복 수행하는 등의 문제가 그러한 것이다.

그러나 정책의 집행과정에서  부처 이기주의나 정책 마인드의 차이로 원활한 협력이 이루어지지 않을 수도 있고, 또한 위의 경우만 보더라도 3개의 위원회의 정책 내용이 일부 분절적으로 나타나기도 하고, 또한 이 역시 정책기획 주체가 다원화되어 있어 통합적 정책관리가 매우 중요해진다.

둘째, 대상의 선별성과 보편성의 조화이다. 육아지원정책방안이 일반 초등학생 아동들의 방과후 보육 문제에 초점을 두었다면, 희망투자전략은 빈곤아동들에 집중적인 투자를 하는 지역아동센터나 교육복지투자우선사업을 다루고 있고, 1522 희망 프로젝트는 일반 초, 중, 고 학생을 정책대상으로 하고 있는 가운데 저소득층 계층을 위한 지원 방안을 병행하고 있다.

정책대상의 욕구와 특성에 따라 차별화된 전략으로 접근하는 것이 정책의 효과성을 높이는 방안이기는 하지만, 일반 아동을 위한 사회적 보호대책이 취약하여 대상의 보편성이 하나의 명분으로만 존재하게 되는 상황을 경계하여야 할 것이다.

셋째, 서비스 내용의 포괄성과 적절성이다. 육아지원방안이나 희망투자전략 모두 자원의 네트워킹을 통해 보호뿐만이 아니라 교육, 보건, 복지 등을 결합한 통합적 서비스 방안을 제시하고 있고, 그 서비스의 수준은 인력과 프로그램 관리 등을 통해 질적으로 우수해야 한다는 방향을 제시하고 있다. 일반 아동에 초점이 가 있는 육아지원방안은 서비스의 질을 보다 강조하는 성향이 발견되고, 빈곤 아동에 초점이 가 있는 희망투자전략은 서비스의 포괄성을 보다 강조하는 성향이 있다. 특히 1522 희망 프로젝트는 청소년 문화와 노동의 문제까지 매우 포괄적으로 접근하고 있다.

그런데 포괄적 서비스는 네트워킹을 통한 지역사회 협력 등 전달체계와 서비스 내용의 관리에 어려움이 있기 때문에 이를 위한 정책은 매우 구체적으로 설계되어야 하고, 필요한 인프라 확보를 위해 정부의 적극적인 투자와 조정이 있어야 한다. 이러한 노력이 없다면 포괄적 서비스는 이상형으로만 존재할 수 있기 때문이다.

넷째, 전달체계의 통합성과 효율성이다. 보편적 서비스, 포괄적 서비스를 위해 지역사회 네트워크를 강조하고 있는 것이 이번 정책 기획들의 특징이며, 이것은 자원의 효율적 관리와도 관련된다. 예를 들어 육아지원방안에서는 ‘육아지원센터’를, 희망투자 전략에서는 사회복지사무소를, 1522희망 프로젝트에서는 청소년수련관을 네트워킹의 거점으로 삼고 있다. 각각의 거점을 통해 관련 자원을 연계하여 포괄적 서비스를 효율적, 효과적으로 제공하자는 것이다.

각 위원회에서 제안하고 있는 거점 센터는 해당 정책에 필수적인 전달체계일 수 있으나, 서비스가 국민에게 직접 전달되는 기초자치단체에서는 3원화된 네트워킹으로 또 다른 형태의 서비스 분절과 중복, 행정 부담으로 나타날 가능성이 있다는 점을 상기해야 할 것이다. 각각의  네트워킹의 효과적인 협력 방안이 구체적으로 모색되어야 한다.

다섯째, 사회적 투자에 대한 정부의 책임성 강화이다. 세 위원회의 정책 방안은 일관되게 초등학생을 포함한 청소년의 삶의 질 보장을 위한 공공서비스의 확충, 그를 뒷받침할 정부의 책임 있는 재정투자를 요구하고 있다. 아동에 대한 권리 보호적 차원에서나, 현재의 재정투자가 빈곤과 비행 등을 감소시켜 미래의 사회적 비용을 경감시키고, 미래 인적자본의 성공적 육성으로 경제성장의 토대를 만든다는 측면에서 명분 있고 필요한 장기적인 사회적 투자가 될 것이다.

그러나 정책을 단기간에 과도하게 추진하는 과정에서 경제적 측면이든, 사회적 측면이든 막대한 사회적 투자에 대한 비용효과 분석을 간과하거나 정책의 종합적 관리 기능과 능력이 부족하여 중복투자, 과다 투자, 의미 없는 투자가 되지 않도록, 즉 적재적소에 필요한 효과적인 사회적 투자가 될 수 있도록 종합적, 체계적 관리를 하지 않으면 안 될 것이다.

Ⅳ. 취학아동의 사회적 보호를 위한 과제

현재 기획, 추진 중인 정부 정책 방안은 방과후 보육의 문제점에 대한 일부 대처 방안을 포함하고 있지만, 여전히 미흡한 측면이 있다. 취학 아동의 사회적 보호를 위해 다음과 같은 제언을 하고자 한다.

첫째, 정부의 아동, 청소년 정책에 취학아동의 사회적 보호문제가 더욱 비중 있게 다루어져야 한다. 별도의 정책 추진을 주장하는 경우도 있지만, 방과후 보육의 문제가 기존의 정책 방안과 긴밀한 연계를 갖고 있을 뿐만 아니라, 별도의 계획수립은 방과후 보육을 활성화시키는데 오히려 제약이 될 수 있다. 지금은 서비스의 분절보다는 서비스의 통합과 통합적 정책관리가 필요한 시기이므로, 가장 책임 있는 조직을 중심으로 종합적이고 체계적인 정책 접근을 하도록 촉구해야 한다.

둘째, 방과후 보육의 수요와 공급을 종합적으로 관리하면서, 서비스 공급 계획을 수립하고 시설을 확충하여야 한다. 주지하다시피 방과후 보육서비스를 제공하는 시설은 수요에 비해 매우 적을 뿐만 아니라, 시설확충 노력도 매우 소극적이다. 지역아동센터는 기존의 민간부문의 공부방을 인정하거나 유휴시설을 활용하는 방안으로, 방과후 보육시설은 곁가지의 생색내기 식으로, 초등학교 방과후 교실은 확대 계획은 있지만 보호를 위한 구체적 방안을 마련하지 않은 채 소극적으로 대처할 뿐이다.  영유아보육사업과 마찬가지로 수요충족률 목표를 설정하고, 단계적인 시설확충 계획을 수립하여야 한다.

셋째, 초등학생의 사회적 보호 방안의 내용을 확대하고 서비스 질을 제고시켜야 한다. 지금까지 사회적 보호 방안은 방과후 보육시설이나 방과후 교실과 같은 시설 확충과, 그 안에서 제공되는 교육과 보호서비스가 주류를 이룬다. 그러나 초등학생의 성공적 발달을 위해서는 아동과 그 가족과 지역사회의 환경에까지 개입할 필요가 있으며, 서비스도 보호와 교육중심에서 보건, 복지, 문화 등이 통합적 제공되는 포괄적 서비스로 확대해야 할 것이다. 물론 지역아동센터의 운영모델이 포괄적 서비스를 전제로 하고 있는데, 이러한 접근이 빈곤아동에게 집중하되, 일반아동을 위한 사회적 보호의 내용에 까지 적용할 필요가 있다. 더불어 전문 인력과 시설운영 기준 마련 등 서비스 질 관리를 위한 노력도 필요하다.

넷째, 지역사회의 자원과의 네트워킹을 통해 자원 활용을 극대화하고 지역사회 전체를 아동의 사회적 보호에 적합한 환경으로 조성하는  노력을 하여야 할 것이다. 아동의 사회적 보호는 국가는 물론,  가족과 사회의 공동 책임의 영역이라고 할  때 정부가 모든 것을 해결하려는 접근방법보다는 정부는 거버넌스의 패러다임으로 자원의 조정과 협력, 지역사회를 임파워먼트하는 노력을 하며, 지역사회는 파트너로서 참여적이고 협력적인 노력을 하는 관계를 설정할 필요가 있다. 네트워킹은 포괄적 서비스의 전제이다.

다섯째, 초등학생의 사회적 보호에 대한 사회적 투자를 확대하여야 한다. 초등학생을 위한 체계적이고 내실 있는 사회적 보호 방안이 마련되지 않은 관계로 정부의 사회적 투자 대책도 미흡하다. 우리는 이미 정부의 체계적인 계획과 투자가 없이는 민간에 과도하게 의존하고 서비스의 질이 낮아질 수 있다는 경험을 영유아보육사업을 통해 하였다. 기존의 공부방이나 소규모 유휴시설을 활용하거나 민간이 알아서 방과후보육서비스를 해 줄 것을 기대하지 말고 충분한 사회적 투자를 통해 초등학생의 사회적 보호를 위한 인프라를 구축해야 할 것이다.

여섯째, 초등학생 사회적 보호는 가계의 비용부담 경감과 병행되어야 한다. 사회적 투자는 인프라를 구축 하는 데는 물론, 가계의 육아비용 부담 경감을 위해서도 할당되어져야 한다. 육아라는 동일한 문제에 접근하는 영유아보육사업의 경우 영아보육지원, 장애아보육지원, 소득별 차등 지원 등 다양한 지원 대책을 마련하고 있으며, 그 수혜 층이 보육시설을 이용하는 아동의 약 70%수준에 이를 것으로 보고 있다. 영유아보육사업과 같이 폭넓은 지원은 아니더라도 빈곤아동, 장애아동, 한 부모 가족 아동, 기타 취약아동이 있는 가족과 지역의 육아부담 경감을 위한 노력이 있어야 한다.

일곱째, 정부의 관련 부처간 협력시스템을 강화하는 조직 또는 기회를 확보하여야 한다. 초등학생의 사회적 보호의 문제는 직접적으로는 교육인적자원부, 여성부, 보건복지부, 문화관광부, 청소년위원회 등과 관련되며, 넓게는 노동부, 농림부, 건설부, 행정자치부, 기획예산처 등이 관계된다. 영유아보육법과 유아교육법에 따라 국무총리산하에 설치해야하는 ‘보육ㆍ교육조정위원회(가칭)’나, 국무회의 등에서 종합적인 정책 논의가 이루어지도록 제도화하고, 관련 부처가 협력하는 시스템을 확보하여야 한다.

각각의 법률은 국무총리 산하에 각각의 위원회를 설치하도록 하고 있는데, 위원구성과 위원회의 기능이 상당히 중복되는 관계로 통합된 하나의 조정위원회를 설치하는 방향으로 진행 중에 있다. 물론 이 위원회는 ‘영유아’를 주 대상으로 학 있지만, 방과후 보육의 책임 주체와 내용들이 결정된다면, 이 위원회에서 초등학교 저학년의 방과후 보육문제를 다룰 수도 있을 것이다. 많은 국가에서 보육의 대상은 0세부터 초등학교 저학년까지이며, 초등학교 고학년까지를 포함하기도 한다.

여덟째, 초등학생의 사회적 보호와 관련된 법률적 기반을 확보하여야 한다. 별도의 법률을 제정하기 보다는 현재의 영유아보육법을 아동보육법으로 개정하여 방과후 보육에 관한 장을 별도로 확보해 정책 기반을 마련하고, 지방자치단체에서는 보육조례에 방과후  보육에 관한 내용을 명문화시키는 방안으로 중앙 및 지방정부의 정책 근거를 확보해야 할 것이다. 방과후 보육의 대상을 초ㆍ중등학생 등까지 포괄적으로 접근하는 연구자나 단체들은 독립적 법안을 제안하기도 하는데, 방과후 보호에 대한 사회적 책임이 필요한 연령을 어떻게 보느냐에 따라 법률 형태는 달라질 수 있을 것이다.

이러한 노력들에 앞서 초등학생의 사회적 보호의 중요성과 책임에 대한 정부와 대중의 인식이 필요하다. 아동들은 그 자체로 존중받아 마땅하지만, 더불어 고령화 저 출산이라는 인구의 위기,  즉 사회의 위기에 직면해 있는 우리로서는 초등학생의 사회적 보호문제는 영유아보육과 마찬가지로 사회적 관심과 국가적 관리와 투자가 필요한 정책과제임에 틀림없다.

< 참고문헌>

교육인적자원부, 2005, 내부자료

대통령자문 고령화 및 미래사회위원회, 2004. 6. 11. “미래인력양성 및 여성의 경제활동참여확대를 위한  육아지원정책 방안”

보건복지부 아동정책과 보도자료, 2005. 3. 30, “지역아동센터 300개소 확대 지원”

빈부격차ㆍ차별시정위원회, 2004. 7. 1. “빈곤 대물림 차단을 위한 희망투자 전략 -빈곤 아동ㆍ청소년 종합대책”

여성부, 2004.  “보육통계(2004.6)”

여성부, 2005. 4. 13. 브리핑자료 “전국적 규모의 보육실태조사 실시”

여성부, 2005b, “2004년도 전국 보육ㆍ교육 실태조사 1 : 보육ㆍ교육 이용 및욕구 실태조사 보고 자료”

참여자치지역운동연대, 2005. 4. 11. “아동의 사회적 보호와 일자리 확충을 위한 보육공공성 확대 전국공동행동 계획발표” 기자회견 정책과제 설명자료

청소년위원회, 2005, 4, 27,  ‘새로운 통합적 청소년정책 과제(요약본)’

통계청, 2005, 장래인구특별추계

토론문 1

보육의 공공성 확대 및 방과 후 교육의 활성화

국회의원 조 배 숙

열린우리당 제6정조위원장

Ⅰ. 보육․유아교육 정책의 목표

○ 보육․유아교육 공공성 확대와 서비스의 질적 향상

- 보육료의 50% 국가 지원 및 안심하고 맡길 수 있는 양육 환경 조성

Ⅱ. 보육의 공공성 확대를 위한 노력

1. 보육 재정지원 강화

○ 아동에 대한 보육료 지원 확대(’04년 27만명→’05년 41만명→’08년 130만명)

- 0～4세 보육료 지원강화와 소득수준별 차등지원

- 만 5세아 무상보육료 지원대상 확대

- 두 자녀 이상 보육․유아교육시설 이용 시 보육료/유아교육비 감액

○ 국공립 보육시설 확충(’04년 1,349개소→’05년 1,749개소)

- 저소득층․중소기업 밀집지역, 농어촌지역 등에 우선 설치

○ 영아․장애아 등 취약 보육 활성화

- 민간시설 영아반 지원 대폭 확대(’04년 18,410개반, 반당 15만원→’05년 31,143개반, 반당 42~45만원)

- 장애아 전담시설 확충

2. 보육서비스의 질적 수준 제고

○ 보육지원 서비스의 질 향상 및 표준화

- 엄격한 설치기준 적용 및 인가제 시행

- 보육서비스 질의 체계적 관리를 위하여 평가인증제 실시: 시설의 자발적 참여로 보육시설의 질 관리 (‘05년부터 평가인증제 시범실시 후 단계적 시행)

○ 보육인력의 전문성 제고 및 처우개선

- 보육교사 국가자격증제도 시행

- 보수교육을 직무교육과 승급교육으로 구분 교육을 승급과 연계함. 교육시간을 늘리고 교육내용을 다양화하여 전문성 확보

- 임금의 단계적인 현실화 및 모성보호 강화방안 등을 마련 검토. 우수 인력 확보

3. 지역사회 및 부모의 참여를 통한 제도운영의 민주화

○ 지역사회의 보육관련 네트워크 구축

- 일반가정 및 보육시설 등을 실질적으로 지원할 수 있는 전국 시․군․구 단위 보육지원센터 확충

- 육아 경험이 있는 중․고령 여성을 자원봉사자로 보육시설에 연계

○ 학부모 지역인사가 참여하는 「지방보육정책위원회」 활성화

- 지역사회와의 연계 강화를 통해 지역실정과 특성에 맞는 보육을 실시

Ⅲ. 방과 후 보육의 활성화 방안

1. 방과후 보육 현황

○ 현재 방과후 보육서비스는 교육부의 ‘방과후 교실’, 여성부의 ‘방과후 보육’, 보건복지부의 ‘지역아동센터’로 이루어지고 있음. 이처럼 방과후 아동보육사업이 교육부와 여성부, 보건복지부로 나눠져 있어 종합적이고 체계적인 정책 수립에 어려움이 있음.

○ 2005년 여성부 전국보육실태조사결과 초등학생 보호자중 60%가 방과후 프로그램이 필요하다고 응답하고 있고, 이중 70%는 방과후 프로그램이 실시되면 당장 이용하겠다고 응답하고 있음.

○ 현재 430개 초등학교에서 프로그램을 운영, 이용 아동수는 8만5천명에 불과함. 따라서 초등학교를 이용한 방과후 보육서비스에 대한 학부모의 요구를 충족시키고, 초등학교가 방과후 보육활동의 진정한 장으로 운영될 수 있도록 이에 대한 법적․제도적 대책이 시급함.

2. 방과후 보육 활성화 방안

○ 방과후 보육 법제화

- 초등학교 시설을 이용한 방과후 보육은 현재 명확한 법령상의 규정이 없어, 소극적으로 운영되고 있음

- 이에 초․중등교육법을 개정하여 방과후 보육에 대한 법적 근거를 마련

○ 법개정의 주요 방향

- 국가 및 지방자치단체 지원 확대 : 방과후 보육프로그램에 대한 인건비 및 운영비 등을 국가 및 지방자치단체에서 지원할 수 있도록 함

- 다양한 인적자원 활용 : 학부모회나 비영리기관(단체) 등에 위탁운영할 수 있도록 개방성 확대

- 다양한 보육프로그램 운영 : 교과중심에서 벗어나 인성․창의성 함양을 위한 특기․적성 등 다양한 프로그램 개발․운영

○ 기대효과

- 사교육 수요를 학교 내로 흡수

- 교육소외계층에 대한 보육으로 교육 복지 기능 강화

- 방과후 유휴교실 등 기존학교시설 활용을 극대화하여 학교 및 지역사회 교육인프라 구축

Ⅳ. 보육․유아교육 정책의 기대효과와 향후 과제

1. 정책의 기대효과

○ 저소득 가정 우선 지원으로 불평등 완화

- 영유아가 양질의 조기 경험은 이후의 비행과 병리적 현상 예방

- OECD 국가 대부분이 유아기 서비스의 제공이 교육기회의 평등과 밀접한 연관이 있다는 인식을 공유

○ 미래 인적자원의 육성

- 양질의 양육으로 우수한 인적자원 양성 필요성 증대

․유아기 서비스에 대한 투자는 유아 및 가정 뿐 아니라 정부 및 국가경제에도 혜택을 준다는 사실이 외국에서 입증되고 있음

보육․유아교육 서비스의 높은 질을 확보하기 위해서는 유아:종사자 비율을 낮추고 자질 높은 종사자의 갖추어야 함. 이 같은 특성을 감안할 때 보육․유아교육 서비스는 그 비용이 비싸다고 할 수 있음. 그렇지만 “미 국가 경제발전 및 법률센터가 발행한 2001 보고서(The 2001 Report Issued by the National Economic Development and Law Center in the US)"에 의하면 유아보호 사업을 부모들로 하여금 일할 수 있고 더 높은 수입을 얻을 수 있도록 도와주는 것 이외에도 캘리포니아에서 생산되는 재화와 용역의 총가치에 650억 달러를 기여하고 있는 것으로 나타남. 이는 미국 영화산업의 4배가 넘는 수치임. 또한 인가를 받은 유아교육기관에서는 교사직과 비교사직을 포함하여 123,000명을 직접 고용했고 유아수송, 출판, 제조업, 건설, 금융서비스, 부동산 및 보험 등 86,000여 관련 직업을 존속시키는 결과를 가져옴. 한국교육개발원(2004) “OECD 검토보고서: 한국의 유아교육과 보육정책에 대한 총괄적 진단과 대 정부 권고”

○ 저출산 문제 해소 및 여성의 경제활동 제고

- 여성의 출산 기피 요인 가운데 육아부담이 중요한 요인으로 작용

- 보육․유아교육 정책의 수혜아동 증대로 인하여 여성의 경제활동 제고에 기여

노르웨이의 경우, 1972년 대략 50% 수준이던 여성참여가 교육과 보호 서비스의 공급을 대폭 확대하였던 1997년에는 80%를 능가하게 되었음. 특히 25～40세 여성의 참여가 대폭적으로 증가하였음. 한국교육개발원(2004) “OECD 검토보고서: 한국의 유아교육과 보육정책에 대한 총괄적 진단과 대 정부 권고”

- 일자리 창출 효과

○ 아동의 안전한 보호

- 기혼여성의 취업률 증가 및 성폭력범죄의 저연령화 등으로 인한 아동의 안전한 보호에 대한 중요성 증가

2. 향후 과제

○ 민간보육․유아교육 시설의 공공성 확보

- 저출산 현상이 빠른 속도로 심화되고 있는 현실을 감안할 때 국공립 보육시설의 신축과 기존 시설을 활용하는 방안이 함께 검토될 필요가 있음

국회여성위원회(2004) “보육의 공공성 관점에서 본 공공기관 직장보육시설 운영 개선에 관한 연구”. 저출산과 관련하여 2006년까지는 매년 10만명의 보육대상 아동 수가 줄어들고 있으며 보육 수요율은 40%가 유지된다는 전제하에서 볼 때 시설 이용 아동의 수는 해마다 4만여명씩 감소될 것으로 추정함. 따라서 보육시설 한 개소당 평균 아동 수 50명을 기준으로 보면 약 800여개의 시설이 문을 닫아야 한다는 추론이 가능함.

- 또한 느슨한 규제기준과 낮은 재정보조 수준에서 운영되고 있는 민간 보육․유아교육 서비스는 아동의 발달과 학습향상에 별 도움을 주지 못하다는 지적이 있음

한국교육개발원(2004) “OECD 검토보고서: 한국의 유아교육과 보육정책에 대한 총괄적 진단과 대 정부 권고”

- 이 같은 문제를 해결하기 위해 민간 보육․유아교육기관을 단계적으로 공공조직 및 재정지원의 범주 속으로 편입하는 한편 민간시설에 대한 감독과 평가, 서비스의 질을 보장하는 장치 등을 마련해야 한다는 주장 등이 제기되고 있음

유희정․강정희(2003) “민간보육시설의 공공성 강화방안 연구” 한국여성개발원. 유희정 외 등은 민간보육시설의 공공화 방안으로 민간시설에 대한 정부지원의 확대, 민간시설 설치기준 등 관련규정 강화, 종사자 자격기준 및 전문성 강화 시설 운영에 대한 지원 등을 제안하고 있음.

○ 교육과 보육의 개념 재정립 및 종사자 교육에서의 격차 해소

- 영유아보육과 유아교육이 병행되고 있지만, 이 두 부분의 정책 및 관리의 중복현상(ex:유사한 양성체제 및 연구동향, 중복투자)으로 인해 보육․유아서비스의 발전을 저해한다는 지적이 있음

한국교육개발원(2004) “OECD 검토보고서: 한국의 유아교육과 보육정책에 대한 총괄적 진단과 대 정부 권고”

- 이분화 된 보육․유치원 교사의 양성과정이 보육과 교육간 격차를 더욱 조장하며 서비스 개선의 걸림돌이 되고 있다는 지적이 제기됨

한국교육개발원(2004) “OECD 검토보고서: 한국의 유아교육과 보육정책에 대한 총괄적 진단과 대 정부 권고”

․보육․유치원 교사, 가정보육 서비스 제공자 등 관련 종사자들의 전반적인 자질 개선을 목표로 교사교육과정 간에 유기적인 협조 등을 도모

․보육과 유아교육 각각의 발전을 도모하고 상호협력을 위해서는 국무조정실 산하 보육․유아교육조정위원회(가칭)의 역할이 중요함

3. 정책적 제언

○ 유아 및 교육에 대한 사회인식의 전환

- 가정 및 보육․유아교육기관, 사회 등이 영유아기 인성발달의 중요성을 인식하고 이를 개선하려는 노력이 필요함

- 유아기에 지나치게 학업성취를 추구함으로써 추가적인 경제부담이 여성에게 돌아가고 있는 실정임

한국교육개발원(2004) “OECD 검토보고서: 한국의 유아교육과 보육정책에 대한 총괄적 진단과 대 정부 권고”. 자녀에게 지출되는 비싼 가정 밖에서의 서비스 비용을 충당하기 위해 맞벌이 가정에 대한 선호가 더욱 증대되고 있으며 이는 한국 가정의 낮은 출산율과도 결부된다고 지적

- 아이가 어릴 때 긍정적인 자아상과 창의력 및 상상력을 개발할 수 있도록 좀 더 개방된 방식으로 학습과 보육 및 유아교육 프로그램을 마련 등

○ 육아부담의 사회적인 확산

- 고용주 등이 육아비용 분담에 적극 나서는 사회 분위기 확산 및 제도 등의 마련

․벨기에와 이탈리아에서는 사회보장세 혹은 법인세의 상당부분(약 1%)를 보육 및 유아교육에 사용하고 있음. 핀란드에서도 수년 동안 주류세를 유아서비스(특히 방과 후 교육) 보조금으로 사용

○ 가족 친화적 사회 분위기의 정착

- 점점 많은 OECD 국가들이 ‘가족 친화적(family-friendly)’ 사회분위기 정착 필요성을 인식. 이를 위해 여성이 고용상태와 자녀양육 간에 균형을 이룰 수 있도록 정책들을 개선하고 있음

‘가족 친화적’이라는 말은 국가정책과 직장문화가 가정의 경제, 사회적 역할의 중요성을 존중하고 자녀양육의 가치를 인정해 주는 것을 의미함. 이를 위해 가족들은 실제로 유아의 성장과 발달을 촉진할 수 있는 시간을 가져야 함.

대부분의 주요 국가들은 어머니와 아기에게 충분한 유대시간을 보장해 주는 육아휴직제도, 기존 임금을 토대로 산정한 적정한 수준의 육아휴직 급여 지급, 자녀양육 어머니들을 위한 고용상태 유지, 직장에서의 광범위한 가족 친화적 분위기의 조성 등을 도입하고 있음. 캐나다의 경우 영아의 발달적 요구에 대한 연구와 육아휴직제공비용과 탁아소 설치/운영비용과의 비교분석에 근거하여 1년의 육아휴직제도를 도입한 가장 최신국가가 되었음.

- 우리나라에서는 공공부문에서부터 이 같은 가족 친화적 분위기의 조성을 도입하고 민간부문에까지 확산시키려는 노력이 필요함

토론문 2

국공립시설 확충과 방과후 보육 관련

최성지

여성부 보육기획과 과장

□ 국공립시설 확충관련

ㅇ 현황 및 문제점

김종해 교수께서 지적했듯이 우리나라는 국공립 보육시설이 전체 보육시설에서 차지하는 비중이 5%에 불과하다. 정부가 1990년대 보육시설의 확충을 추진하면서 국공립시설 보다는 민간시설 확충에 중점을 두었고, 이에 따라 시설 설치기준을 완화(인가제→신고제, 아동1인당 시설면적 축소 등)하고 가정보육시설 규모를 확대(5～10인 ⇒ 5～20인)하면서 민간시설은 급격히 확충된 반면 국공립시설은 비중이 감소된 것이다.

지난해 우리부는 중기재정계획을 수립하면서 국공립보육시설을 매년 400개소씩 확충한다는 계획을 수립․발표한 바 있다.

이에 대하여 정부가 아동별 지원을 확대하는 정책을 추진하면서 국공립시설을 계속 확충할 필요성이 있는가에 대한 의문을 제기하는 경우가 있으며, 보육시설을 운영하는 측에서는 시설 과잉 공급으로 정원 충족율이 82%에 불과한 상태에서 정부가 국공립 보육시설을 확충할 필요성이 있는가에 대한 문제도 지속적으로 제기되고 있는 상황이다.

또한, 재정상황이 열악한 지자체에서는 중앙정부가 건축비의 40%만 부담하는 상황에서 부지매입비, 나머지 건축비(60%) 등을 고스란히 지자체가 떠맡아야 하는 상황이므로 국공립시설 확충을 기피하는 경향이 있다.

<시설유형별 보육아동 정․현원 현황>

	계	국공립	법인	법인외	민간개인	가정(놀이방)	직장
정원	1,133,589	113,620	155,183	54,294	617,442	178,384	14,666
현원	930,252	107,335	135,531	48,414	507,398	119,787	11,787
이용율	82%	94%	87%	89%	82%	67%	80%

※ 법인외는 각종 단체, 법인(사회복지시설 제외) 등이 설치한 보육시설중 인건비 지원을 받는 시설을 말함.

ㅇ 보육시설의 지역적 불균형과 추가 보육수요

’94년-’04년 보육시설 설치가 신고제인 상태에서 지역별 수급계획이 없는 상황에서 시설이 확충되어 일부 지역은 시설이 과밀하게 들어섰고 일부 지역은 아직까지 시설이 없거나 부족한 상태이다. 2004년말 보육통계에 따르면 전체 3,570개 읍․면․동 중에서 539개(15.1%) 읍․면․동에 보육시설이 없는 것으로 나타났다.

또한, 우리부가 최근 실시한 전국 보육실태조사에 따르면 보육시설을 추가 이용할 의사가 있는 아동은 69만명에 달하며, 유치원 이용아동, 기존 시설의 유휴정원, 아동인구수 감소 등을 감안하더라도 2010년을 기준으로 20만명의 추가 수요가 있는 것으로 추정된다.

보육시설의 지역적 불균형 배치와 취약보육 활성화를 위해서는 지역별 수급실태를 감안한 확충계획이 필요하다고 본다.

ㅇ 보육시설 확충방안

먼저 국공립시설은 추가 보육수요에 효과적으로 대응하고, 농어촌 지역, 취약지역 등 보육시설이 부족한 지역에 보육서비스를 안정적으로 제공하며, 영아보육, 장애아보육, 시간연장형(야간) 보육 등 취약보육을 안정적으로 제공하기 위해 매년 일정수준 확충이 필요하다고 본다. 현재 우리부는 2008년까지 지역별 수급현황을 고려하여 매년 400개소씩 국공립시설을 확충한다는 계획을 가지고 있다.

국공립시설 확충방안으로는 기존 대규모 시설 위주의 신축보다는 다각적인 방안을 강구할 계획이다. 농어촌 지역 등 보육대상 아동이 적어 시설이 설치되기 어려운 지역은 마을회관 등을 활용할 계획이고, 국민임대주택 확충시 국공립시설 설치를 의무화하는 방안을 관련부처와 협의중에 있으며, 건물을 무작정 짓기 보다는 주민자치센터 등 공공건물을 활용하여 소규모 시설을 확충하는 방안도 검토하고 있다.

또한, 현재 78.8%에 불과한 민간시설(민간개인+가정보육시설) 이용률을 제고하기 위해 평가인증을 통해 보육서비스의 수준 관리를 강화하는 한편, 영아반 운영 지원과 시간연장형(야간) 교사 지원 등 다각적인 지원방안을 강구중에 있다.

영유아보육법 제11조에 의하면, 여성부장관, 시․도지사 및 시장․군수․구청장은 보육사업의 원활한 추진을 위해 시설 수급계획을 포함한 보육계획을 수립토록 되어 있다. 우리부는 전국 보육실태조사에서 나온 지역별 수급실태에 관한 자료를 상반기중 각 지자체에 시달할 계획이다. 각 지자체별로 동 연구결과와 자체 조사 등을 거쳐 연내 보육계획을 수립하도록 하고 향후 특정 지역에 보육시설이 과밀 설치가 되지 않도록 할 예정이다.

이 밖에도, 적정보육비용을 산정하여 보육서비스의 질을 개선하고, 표준보육과정과 프로그램을 개발하여 보급하는 등 수요자가 만족하는 서비스를 제공함으로써 안정적 운영이 가능하도록 지원할 계획이다.

□ 방과후 보육관련

ㅇ 영유아보육법 제27조에 의하면 보육시설의 경우에도 만12세 아동까지 받을 수 있도록 되어 있고, 이에 따라 현재 약 2만명의 아동이 방과후에 보육시설을 이용하고 있다.

ㅇ 최근 우리부가 실시한 보육실태조사 결과, 초등학교나 보육시설, 지역아동센터 등에서 제공하는 방과후 프로그램에 대한 이용률이 9.4%로 낮고, 특히 가구소득 99만원이하 저소득층 아동의 경우에는 10.6%가 방과후 집에서 혼자 보내는 것으로 나타나 저소득층 방과후 아동에 대한 보호조치가 시급한 것으로 나타나 저소득층 지역에 방과후 시설을 확충하는 방안을 신중히 검토한 바 있다.

ㅇ 그러나 현재 교육인적자원부가 초등학교 방과후 교육을 대폭 확충할 계획을 가지고 있고, 초등학교를 활용할 경우에는 별도 시설 설치가 필요 없다는 점에서 정부 전체적으로 보면, 방과후 보육 보다는 방과후 교육이 우선될 소지가 많은 것으로 보인다.

ㅇ 우리부로서는 교육인적자원부가 그동안 사각지대가 놓여있던 방과후 보육을 활성화한다면 이에 협조할 것이며, 기존 방과후 보육시설에 관하여는 지원이 가능한 부분을 지속 검토할 계획이다.

토론문 3

아동의 사회적 보호와 보육 공공성 확대방안

박경양

참교육을위한전국학부모회 회장

들어가는 말

1. “국공립보육시설과 병설 유치원의 확충”에 대한 토론

김종해 교수의 “국공립보육시설과 병설 유치원의 확충”에 대한 발제를 잘 들었다. 김종해 교수는 발제에서 “최근의 사회변화는 빈곤의 세습에 대한 우려를 높이고 있으며, 경제 상황과 관계없이 사회적 보호를 필요로 하는 아동의 규모는 감소하지 않고 있다.”는 점을 지적하고 “이러한 상황은 출산과 육아에 관한 포괄적인 지원, 즉 아동의 사회적 보호에 대한 대책이 필요하다는 것”을 보여주지만 “우리의 사회적 보호 제도는 아직은 미비한 실정”이라고 말하고 있다. 또 보육서비스 또는 유아교육을 필요로 하는 이들은 특정한 계층의 사람들만이 아니라 모든 가정이 자녀의 양육을 위한 지원을 받을 필요가 있다는 발제자의 의견에 전적인 공감을 표시한다.

그 외에도 김종해 교수는 “아동의 사회적 보호의 현황과 과제”를 비롯하여 “현행 체계의 문제점”을 잘 지적해 주었다. 특히 현행 체계의 문제점으로 보육시설이건 유치원이건 간에 개인시설에의 의존이 높은 것이 문제라는 지적과 그 이유로 개인시설이 지니고 있는 영세성과 낮은 서비스의 질, 그리고 인건비를 지원받는 시설과 그 이외 시설간의 보육서비스의 질적 수준 격차, 보육시설의 물리적 환경과 보육교사의 처우, 정부 지원을 받는 시설과 받지 않는 시설간의 보육료는 차이가 문제라는 지적에 전적인 공감을 표시한다.

또 김종해 교수가 문제해결 방안으로 제시하는 “보육서비스의 공급체계를 공적 보육시설인 국공립시설 중심으로 재편하거나 최소한 국공립시설이 보육서비스의 질적 수준과 보육비용의 가이드라인을 제공할 수 있는 수준으로까지 확충할 필요가 있다.”는 주장에도 공감을 표시한다.

2. “취학아동의 사회적 보호 ; 방과 후 보육의 현실과 과제”에 대한 토론

“취학아동의 사회적 보호 ; 방과 후 보육의 현실과 과제”와 관련한 백선희 교수의 발제를 잘 들었다. 백선희 교수는 오늘 발제에서 “취학아동의 사회적 보호, 왜 필요한가?”를 묻고 “취학아동 사회적 보호의 현황과 문제점”에 대해서 잘 지적해 주었다. 또 “방과 후 아동보육서비스의 수요”를 비롯하여 “방과 후 아동보육서비스의 현황” 그리고 “방과 후 아동보육사업의 문제점”에 대해서 잘 설명해 주어 우리사회의 방과 후 보육의 현상을 이해하는데 커다란 도움이 되었다.

특히 백선희 교수의 지적 중 “가족이 전적으로 자녀의 성장과 발달에 책임지기 어려운 사회 환경 속에서 육아의 사회화에 대한 욕구는 자연스러운 사회의 변화”이며 “저 출산 문제를 해결하기 위해 인구의 ‘양’적 관리가 필요하고, ‘귀하게’ 태어난 아동들이 미래의 성장 동력으로 육성되기 위해서는 자라나는 과정에서의 ‘질’적 관리가 동시에 요구”되기 때문에 방과 후 보육을 소홀히 할 수 없음에도 불구하고 우리나라의 아동 특히 초등학생에 대한 사회적 보호는 매우 취약하다는 지적에 대해 전적인 공감을 표시한다.

또 백선희 교수가 “방과 후 아동보육사업의 문제점”으로 지적하는 네 가지 즉 전달체계의 분절화와 종합적인 계획의 부재 그리고 서비스의 절대 부족과 사회적 관심의 부족, 법률체계의 미흡은 매우 적절하고 설득력 있는 지적이라고 본다.

특별히 토론자는 백선희 교수가 제안하는 문제 해결 대안 즉 “정부의 아동, 청소년 정책에서 취학아동의 사회적 보호문제가 더욱 비중 있게 다루어져야” 하고 ”방과 후 보육의 수요와 공급을 종합적으로 관리하면서, 서비스 공급 계획을 수립하고 시설을 확충“해야 하며 ”초등학생의 사회적 보호 방안의 내용을 확대하고 서비스 질을 제고“하고 “지역사회 전체를 아동의 사회적 보호에 적합한 환경으로 조성하는 노력”을 해야 한다는 지적에 전적인 동의를 표시한다. 또 초등학생의 사회적 보호에 대한 사회적 투자를 확대하고 정부 부처간 협력시스템을 강화해야 하며 초등학생의 사회적 보호와 관련된 법률적 기반을 확보할 필요가 있다는 지적에 깊은 공감을 표시한다.

3. “아동의 사회적 보호와 보육 공공성 확대”를 위한 토론자의 제안

앞에서 두 발제자가 지적하고 있듯이 아동의 사회적 보호는 우리 사회에서 이제 피할 수 없는 과제다. 이 문제에 대해서 정부와 사회가 관심을 가지고 대처하지 않는다면 이후 이에 따른 사회적 부담은 매우 클 것으로 판단한다. 따라서 정부는 이 문제에 대한 적극적인 해결 방안을 모색해야 하며 사회 또한 이 문제를 소홀히 하지 말아야 한다는 점을 지적하고자 한다. 토론자는 오늘 토론의 주제인 ‘아동의 사회적 보호와 보육 공공성 확대방안“과 관련하여 몇 가지 제안을 하고자 한다.

첫째, 취학아동의 보호와 아동의 보육을 위하여 정부의 재정투자가 확대되어야 한다.

지금까지 취학아동의 방과 후 보육과 유아의 보육은 부모 개인에게 맡겨져 있었다. 하지만 이것을 부모에게 전적으로 맡겨질 경우 점점 심화되는 우리사회의 빈부의 격차와 도농간의 격차를 감안하면 교육과 보육에 있어서의 불평등은 더욱 벌어질 것이고 이는 미래 우리사회의 통합에 커다란 어려움을 가져다 줄 것이다. 때문에 보육 문제를 더 이상 부모에게만 맡겨 두는 것은 매우 위험하다고 할 수 있다. 그런 점에서 이제는 보육문제에 대한 정부의 책임을 강화해야 하며 이를 위해서는 이 분야에 대한 정부의 과감한 재정투자가 있어야 한다.

둘째, 영유아교육 및 보육은 공교육체제로 흡수해야 한다.

현재 영유아 교육과 보육은 유치원과 어린이집으로 이원화 되어 있고 이들을 관장하는 부처는 물론 교사의 자격, 인가 조건 등을 각각 달리하고 있다. 해당 전문가들은 이들 시설 사이에 차이가 있음을 말하고 싶어할지 모르지만 학부모들은 이 둘 사이의 차별성을 인정하지 않는다. 또 실제로 이 둘 사이에는 교육내용을 비롯하여 커다란 차별성이 존재하지 않는 것이 사실이다.

그럼에도 불구하고 똑같은 역할을 하는 시설이 이름을 각각 달리하며 존재하는 이유에 대하여 학부모들은 아동을 중심으로 문제에 접근하기 보다는 각 시설의 이해를 중심으로 문제에 접근하기 때문이라고 판단하고 있다. 하지만 영유아 보육과 교육문제가 학부모의 큰 관심사 중에 하나이고 이에 대한 공공성 확보가 중요한 과제로 등장하고 있는 만큼 차제에 영유아 보육과 교육을 공교육 체제로 편입하기 위한 논의를 깊이있게 시작해야 한다. 그리고 이 논의는 개인이나 집단의 이익이 아니라 어떤 선택이 영유아의 보육과 교육을 용이하게 할 수 있는가? 또는 무엇이 아동 중심적인 선택인가를 중심으로 논의되어야 한다.

셋째, 취학아동의 보호와 보육의 공공성을 확보를 위한 운영 시스템을 갖추어야 한다.

취학아동의 보호와 보육 분야에 정부의 재정투자가 확대될 경우 방과 후 시설과 보육시설이 공공성을 확보할 수 있도록 시스템을 개혁할 필요가 있다. 현재 유치원과 보육시설은 사적 이익추구의 수단으로 취급되고 있는 것이 현실이다. 하지만 이들이 계속해서 사적 이익의 수단으로 취급될 경우 보육의 공공성을 확보하기 어렵다.

그런 점에서 그것이 유치원이든 보육시설이든 방과 후 보육시설이든 간에 공공성을 확보하기 위해서는 재정운영의 투명성을 보장하고 실질적인 부모의 참여를 보장할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 이를 위해서 유치원, 어린이집, 방과 후 교실, 지역아동센타 학부모와 교사 등이 참여하는 운영위원회 구성을 의무화해야 한다.

넷째, 취학아동 보호와 보육 문제에 대한 정부의 통일적이고 종합적인 접근이 필요하다.

앞에서 발제자들이 지적하고 있듯이 현재 정부의 영유아교육 혹은 보육 나아가 취학아동을 위한 방과 후 보육 시설과 관련한 업무가 여러 부처로 나뉘어 있는 관계로 효율성이 떨어지는 것은 물론 종합적인 대책 마련을 어렵게 하고 있다. 그러나 똑같은 연령대의 아동을 상대로 똑같은 역할을 감당하는 시설이 부처에 따라 이름만 달리하여 존재하는 것은 문제가 있다. 따라서 차제에 정부차원에서 이를 조정하여 정부의 대책이 통일적이고 종합적일 필요가 있다고 보여진다.

다섯째, 취학 아동의 보호를 위한 시설은 커다란 비용을 들여 큰 규모의 시설을 마련하기 보다는 아동의 접근성이 용이하도록 소규모 시설을 많이 마련하는 방식으로 접근해야 한다.

아동이 이용하는 시설을 무엇보다도 아동의 접근성이 용이해야 한다. 하지만 정부나 지자체는 이 문제에 접근함에 있어 아동의 입장에서 정책을 입안하고 추진하기 보다는 수십억원을 들여 다양한 기능을 감당하는 청소년 복지관 혹은 수련시설을 짓는 등 겉으로 근사하게 보이는 것에 관심하는 경우가 많다.

그러나 아무리 훌륭한 시설일지라도 아동이 쉽게 접근하기 어렵다면 무용지물에 불과하다. 그리고 아동과 청소년 시설이 매우 취약한 우리나라의 상황에서 아동을 위한 시설은 근사한 시설 하나보다도 기능이 좀 떨어질지라도 많은 시설이 곳곳에 존재하는 것이 아동들에게는 더욱 유익하다. 따라서 아동을 위한 시설의 경우 큰 비용을 들여서 큰 규모의 시설을 마련하기 보다는 작은 시설을 많이 마련하는데 관심을 가져야 할 것이다.

나가는 말

토론문 4

질 높은 유아교육·보육을 위한 토론문

최 남 희

전교조유치원 위원장

저출산, 고령화 사회의 도래가 문제로 대두되면서 육아 지원 정책에 대한 담론이 형성되고 있다. 이미 2004년 6월 대통령 자문 고령화 및 미래사회위원회에서는 1차 육아 지원정책방안서 제출을 통해 육아지원정책(보육+유아교육+방과후 보육)에 대한 새로운 개념정립하고 2008년까지 국가의 종합적인 중장기 육아지원 제도를 정착시킬 계획이다. 2차 제안서를 앞두고 많은 관련단체들이 분주하게 움직이고 있는 듯하다.

2005년은 유아교육법 시행원년이다. 법제정에 이르기까지 7년여의 험난한 과정이 있었으며, 법제정 과정에서 당초 안에서 크게 후퇴한 법안으로 제정될 수밖에 없었다. 우리는 법 제정과정을 통해 사회적 요구에 법과 제도가 따라가지 못하면서 공적 영역이어야 할 교육이 시장에 맡겨지는 현실을 절감하였다. 이제부터라도 무상교육, 보편적 교육의 질이 유지될 수 있도록  공공성을 강화해야 한다.

발제에서 아동의 사회적 보호의 전제조건으로 공립 중심의 보육과 유아교육 인프라 구축을 제시하였다. 원칙적으로 찬성하면서 더불어 해결해야 할 몇 가지 문제점에 대해 말하고자 한다.

국. 공립 유치원과 보육시설을 확대해야 한다.

1. 대도시, 투자우선지역에 공립유치원을 확대해야 한다.

국공립유치원 원아비율은 22.8% (시설비율52.5%)이다. 공립유치원은 농어촌. 도서벽지, 사립유치원은 도시에 집중 분포되어 지역간 편중이 심하다.

도시에는 공립유치원이 없어 대기자가 넘치고, 농어촌은 대상아가 없어 문을 닫는 유치원이 생긴다. 도시 유아의 접근성을 높이기 위해서는 공립유치원을 확충해야한다. 신설될 유치원은 독립적 운영체제의 단설이 좋지만 현실 여건을 고려하여 독립원사 병설유치원으로 설립할 수도 있다. 공립시설확대와 더불어 종일제 프로그램을 강화하여 시설활용도를 높여야한다.  기존의 사립유치원은 법인 전환을 유도하여 공공성을 강화해야 한다.

2.  경쟁적인 중복투자는 피해야 한다.

보육시설의 지나친 민간의존도를 낮추고 국공립을 확대하는 것에 원칙적으로 동의한다. 하지만 국공립시설 확충의 근거로  ‘보육수요’와 ‘충족률’의 격차, 보육시설 기준의 변화, ‘아동별’ 지원에 의한 잠재된 추가 수요를 제시하였다. 이는 타당한 면이 있으면서 검토할 부분이다. 유치원과 보육시설 양쪽 모두 3-5세 동일 연령을 대상으로 하는 ‘이원화 체제’, 낮은 ‘시설활용도’( 보육시설 정원대비 84.6% 유치원 76.3%),급격한 인구감소요인을 감안할 필요가 있다. 특히 보육시설이 설치되지 않은 전국 면단위이하 516개 지역은 기 운영 중인 국.공립유치원에 종일반 운영, 차량운행 등 프로그램을 보완하는 것으로도 충분하다. 위탁 국공립보육시설 운영의 투명성을 높이고 신설하는 시설은 정부가 직접 운영해야한다. 국공립 보육시설 확충과정에 있어 시설의 중복투자로 인한 국고 낭비를 막고, 운영의 효율성을 높여야한다.

3.  3세 미만의 영아들이 이용할 수 있는 보육시설을 확충해야 한다.

0~2세 영아들의 보육시설 이용률이 극히 낮다. 시설은 경영 부담으로 영아보육 보다는  3-5세 유아보육을 선호한다. 많은 직장여성들이 출산 후 자녀의 0세아 시기에 육아를 위해 직장을 포기하고 전업주부가 되거나  부모와 친척의 도움, 고비용을 부담하면서 개인 보육하는 점을 감안할 때, 3세 미만의 영아들이 이용할 수 있는 시설 확충, 프로그램 개발, 질 높은 서비스로 시설 이용률을 높여야한다.

<영유아 연령별 양육지원서비스 이용률> (2005.보육실태)

유아교육과 보육 이제는 질이다!!.

1. 표준교육과정을 개발하고 질을 관리해야 한다.

유치원에서는 국가수준의 유치원 교육과정에 따라, 어린이집에서는 자체 보육프로그램에 따라 유아를 보호·교육하고 있어 동일연령(만3-5세) 유아에 대한 동질의 교육수준 유지가 곤란하다. 일부 유치원 및 어린이집은 유아발달 수준을 고려한 정상적인 교육과정 운영보다는 학부모 요구에 영합하는 부적절한 교육(문자, 특기, 영재, 영어교육 등)을 실시하고 있어 교육 . 보육 표준프로그램 개발이 필요하다. 또한 평가인증제, 장학을 통해 철저한 질 관리를 해야 한다.

2. 유아교육의 완전 무상화

부모의 사회적 지위에 따라 교육기회와 사회적 성취가 대물림되고 고착화되는 교육 불평등이 유아기부터 시작되고 있다. 우리나라 유아교육의 시장화, 사교육화 문제는 그동안 유아교육과 보호에 대한 책임을 대부분 부모에게 지움으로써 부모의 경제적 능력에 따라 유아가 경험하는 교육기회와 수혜기간, 질의 격차가 컸다. 지역과 선택하는 기관에 따라 유아가 경험하는 교육의 질이 천차만별로 상급학교에서의 적응과 수행에 영향을 미치며, 결과적으로 사회적 불평등으로 작용한다. 전면적인 무상교육으로 모든 유아에게 유아교육기회를 보편화할 필요가 있다. 무상교육 방법은 현재 만 5세아 무상교육을 실시하는 것처럼 유아가 취원 하고 있는 기관을 통한 보호자 지원을 원칙으로 해야 한다. 그래야 만이 지금처럼 유아교육을 표방하는 각종시설들의 난립을 막고 기관을 정비할 수 있다.

또한 무상교육의 수준은 유아가 학교에서 수행하는 일체의 교육활동과 급식활동이 되어야 한다. 흔히 공교육제도를 갖추고 있는 국가들이 교육 무상화의 대상으로 규정하고 있는 것은 학교건축비, 교사임금, 수업료, 교재․교구, 통학․보건비, 급식비등이다. 현재 급식비의 부담률은 일반 수험료의 부담이상이며 완전무상교육의 필수요소로 규정되어야 한다.

￭ 도시저소득, 농어촌 지역 유아 우선 교육 보장

￭ 장애유아 우선 교육 보장

3. 교원 양성 체제를 일원화하여 교원의 자질을 높여야 한다.

유아를 교육하는 유아교사도 타급 교사들과 마찬가지로 양성 교육연한을 4년제를 기본으로 운영하고 표준유아교사양성교육과정을 법제화하도록 한다. 과잉 공급과 수급 불균형의 문제를 가중시키고 유아교육 전문성을 위협하는 보육교사 단기양성시스템은 시급하게 정비되어야 한다. 더불어 교사들이 충분한 보수교육을 받을 수 있도록 대체교사를 확보해야 한다.

4 . 교사 인건비지원과 근무여건 개선으로 우수교원을 확보해야 한다.

교사에게 적정 보수와 근무조건을 제공하여 아이들의 보호, 교육에 전념할 수 있게 해야 한다. 유치원 보육교사는 낮은 보수 ,장시간 근무, 중노동, 잦은 이직률 등 열악한 근로조건에 임금체불, 부당징계, 해고, 퇴직금 미지불 등의 부당한 대우를 받는 경우가 많다. (여성 노동력 착취).

1일 평균 유치원교사 9시간 반, 보육교사 10.05시간 근무. 유치원교사 월급여  1-5년 경력자의 경우 공립은 200만원, 사립은 100만원이다. 보육교사의 월급여 99만원이하 64%, 100-119만원는 22.7%순으로 나타남. 출산휴가도 공립은 3개월, 사립은 대체교사지원율이 43%, 본인 사표제출 23% ,전적으로 본인 부담이 9%로 나타나 큰 차이가 있다(2005.여성부)

금번 조사가 2001년의 보육교사 근무환경실태조사(한국보육교사회),1997년 교사근무환경조사(유아교육을 위한 전국교사 모임) 결과와 큰 차이가 나지 않는 점에서 유치원.보육 교사의 열악한 근무환경은 오랜 시간 고질적 관행으로 이어져 왔음을 알 수 있다.

통합일원화와 기간 학제화 !!!

1. 행정체제의 일원화

우리나라 유아교육과 보육은 교육부와 여성부 양 부처에서 중복 관리한다. 관련기관, 단체, 시설 간에는 이해관계로 얽혀 있으며 갈등이 존재한다. 동일 연령 유아에 대한 정책이 중복적으로 수립, 추진되고 있어 자원의 낭비가 심각하다. OECD 국가들의 보편적인 행정체제는 3세 미만은 복지부가, 3세 이상은 교육부가 담당하는 연령별 이원화체제다. 최근에는 평생교육의 관점에서 취학전 0～5세 유아에 대한 관리부처가 교육부로 통합되는 추세이며 단일부처로 통합되면 자원의 합리적 사용이 가능해지고, 목표, 정책, 예산 면에서 효율적이다(나정, 2003).

유아교육과 보육의 통합일원화에 대한 시도는 여러 차례 있었지만 번번이 좌절되었다. 정부의 무성의, 부처이기주의와 이해집단의 반발 어디에도 아동이 중심에 있었다고 볼 수 없다.

2. 교육 복지형 유아학교체제 확립

유아교육의 공공성강화를 위해 기본방향은 현재 난립해 있는 유아교육기관과 보육기관을 학교체제로 일원화하는 것이다.  초등교육과의 연계, 아동발달단계에 맞는 교육프로그램 체계화, 국가적 차원의 질 유지를 위해서는 만3~5세 아동의 유아교육 일원화가 조속히 이루어져야 한다. 궁극적으로는 0～5세 대상 유아교육과 보호기관을 ‘학교’로 정비하여 평생교육체제에 포함하는 것이 바람직하며, 과도기적으로 최소한 3-5세 유아 대상 기관을 우선 정비하여 ‘학교’체제로 확립할 수 있다. 학습지와 학원 등에 소비하는 엄청난 유아사교육비를 유아의 정상적인 학교교육에 집중할 수 있도록 한다. 이후 신설은 국공립기관 설치로 제한해 점차적으로 국공립시설의 비중을 높여 교육복지형 유아학교체제로 정비하고 기간 학제화를 통해 확고한 공교육으로 자리 잡아야 한다. 우리나라의 영유아 교육과 보호는 책임 주체, 설립 주체, 교육과정, 재정, 기관운영, 행정 등 거의 모든 분야에 걸쳐 총체적으로 공공성이 결여되어 있다. 법제정을 기반으로 국가와 지방자치단체의 책임을 분명히 하고 획기적으로 공공성을 강화할 필요가 있다.

▣ 별첨 : 정책과제 설명자료 - ‘아동의 사회적 보호와 보육공공성 확대 전국공동행동계획발표 기자회견(4/11)’자료

아동의 사회적 보호와 일자리 확충을 위한

보육의 공공성 확대

Ⅰ. 아동의 사회적 보호의 필요성

○ 현재 우리 사회의 아동의 양육 내지 아동의 보호에 대한 욕구는 2중적인 구조를 가지고 있음.

○ 첫째는 아동 양육 환경의 변화로 인해 육아의 사회화 요구가 확대되는 추세임.

-  가족 구조의 변화 및 가족 기능의 약화

-  출산율의 저하 및 고령화사회 도래

-  여성의 사회경제적 활동 참여 및 참여에 대한 사회적 요구 확대

○ 둘째는 취약계층 아동의 보호의 필요성도 확대되고 있는 추세임.

-  최근의 사회변화(자산편중, 빈부격차 심화, 가족기능의 약화, 아동에 대한 계층간 투자 격차 심화 등)는 빈곤 세습에 대한 우려를 높이고 있음.

-  사회적 보호를 필요로 하는 아동의 규모가 감소하고 있지 않은 실정임.

-  취약계층의 취학전 아동에 대해서는 어느 정도 지원이 이루어지고 있으나 취학 아동과 이중 특히 보호자의 보호가 결여된 아동의 방과후 보호 대책은 미비한 상태임.

○ 이러한 상황은 출산과 육아에 대한 포괄적인 지원, 즉 아동의 사회적 보호에 대한 대책이 필요하다는 것을 보여주고 있음. 이러한 대책은 취학전 아동에 대한 보육서비스뿐만 아니라 취학 아동에 대한 방과후 보호에 대한 대책도 같이 마련되어야 함.

<그림 1> 아동의 사회적 보험 개념틀

									아동의 사회적 보호
		영 아 (0~2세)									유 아 (3~5세)							취학아동 (6세 이상)
가정내 육아					영아보육				가정내 육아			유아보육		유아교육				방과후 보육
육아휴직 부모휴가 육아도우미					어린이집				대리양육 육아도우미			어린이집		유치원				지역아동센터 (방과후공부방)

Ⅱ. 아동의 사회적 보호의 현황과 문제점

1. (국공립)보육시설 현황과 문제점

○ 1991년 영유아보육법 제정이후 양적 확대는 이루어짐.

○ 보육서비스의 질적 향상은 커다란 진전 없음

○ 보육의 공공성도 미약함.

○ 결론적으로 보호자의 체감 만족도는 낮음; 보낼만한 어린이집이 없음

= 적정한 비용으로 만족할만한 서비스를 제공하는 어린이집이 없다는 의미

1) 낮은 보육 이용률

○ 2004년 6월 말 현재 전체 보육시설은 25,319개소에 보육이용아동은 898,533명임.

○ 이는 1990년 1,919개소에 48,000명이었던 것에 비하면 양적 확대는 괄목한만 함.

○ 2004년 6월 말 현재 보육아동 수는 전체 아동의 27.9%이며, 유치원 이용 아동(16.5%)를 합쳐서 전체 영유아의 56.8%가 보육시설이나 유치원을 이용하고 있음

○ 2004년 보육실태조사에 의하면 보육수요율은 전체의 39.4%로 현재 보육 수요 충족율은 전체 수요의 72.3%에 불과함.

2) 낮은 보육정원 충족율

○ 현재 보육수요 충족율이 전체 수요의 72.3%임에도 불구하고 대부분의 시설이 정원을 충족하지 못하고 있음.

○ 2004년 6월 말 기준으로 전국 보육시설 정원은 1,066,728명이나 이용 아동수는 898,533명으로 정원충족율이 84.2%에 불과함.

○ 시설 유형별로는 국공립이 94.2%로 가장 높고 가정보육시설이 68.4%로 가장 낮음.

○ 이는 상대적으로 보육료가 저렴하고 시설이 양호한 국공립이용률이 높은 것을 의미하는 것으로 보육시설 수에 비해 이용이 낮고 보호자의 체감 만족이 낮은 이유를 보여준다고 할 수 있음.

○ 보육시설의 양적 확대가 민간 개인시설이나 가정보육시설에 주로 의존해왔다는 점에 이러한 결과가 초래된 것으로 해석 가능함.

<표 1 > 보육시설 정원 충족률

	국공립	민간				직장	가정	총계
		법인	법인외	개인	소계
정원(명)	113,020	160,981	45,162	573,309	779,452	13,932	160,283	1,066,728
현원(명)	106,485	142,717	39,655	488,990	671,362	11,113	109,573	898,533
충족률(%)	94.2	88.7	87.8	85.3	86.1	79.8	68.4	84.2

자료 : 여성부, 「보육통계」

3) 낮은 국공립보육시설의 비율

○ 전체 보육시설의 양적 확대에도 불구하고 국공립시설의 증가는 미미함. 전체 보육시설에서 국공립시설이 차지하는 비율은 지속적으로 하락하고 있음. 시설기준 국공립시설의 비율은 1990년 18.76%에서 2004년 6월 5.31%로 감소하였으며, 아동기준 국공립시설의 비율은 52.08%에서 11.35%로 감소하였음. 이는 보육시설의 확충이 국공립보다는 민간시설의 확충에 의존하였음을 보여주는 것임.

<그림 2> 연도별 국공립시설 수 및 비율 추이

<그림 3> 연도별 국공립시설의 아동 수 및 비율 추이

4) 지역별 불균형

○ 보육 관련 통계의 모든 면(보육시설의 수, 보육시설의 이용률, 보육정원 충족률, 국공립시설의 비율 등)에서 지역별 불균형이 크게 나타나고 있음.

○ 국공립시설의 비율에서 서울, 강원, 부산만이 평균을 상회하며 특히 광주, 대구, 제주, 전북의 비율이 낮음.

○ 이를 시군구 단위로 분석할 경우 편차가 더 클 것으로 추정됨.

<그림 4> 지역별 국공립시설의 비율 및 아동의 비율

5) 정부의 낮은 재정 분담률

○ 보육의 공공성은 보육시설의 인프라와 보육재정 양 측면에서 살펴 볼 수 있음

○ 보육재정의 측면에서도 공공성이 낮은 실정임.

○ 2002년 보육실태조사에 의하면 총보육비용중에서 보호자가 부담하는 비율이 74.6%로 정부의 재정 분담률은 낮은 편임(2004년 이후 보육예산의 획기적인 증가로 정부 재정 분담률은 다소 증가하였을 것으로는 판단됨).

〈표 2〉보육비용의 국가와 보호자의 분담(2001～2002)

(단위: 백만원, %)

구분	2001(보육료 기준)3)		2002(보육료 기준)		2002(총 보육비용 기준)
	비용	백분율	비용	백분율	비용	백분율
보육료 수입1)	1,153,889	84.5	1,208,007	81.5	1,471,546	86.9
- 부모부담	1,011,315	72.1	999,865	69.9	1,263,404	74.6
- 아동별 지원	142,574	12.4	208,142	14.6	208,142	12.3
시설별 지원2)	213,875	15.5	221,668	15.5	221,668	13.1
총 비용	1,367,764	100.0	1,429,675	100.0	1,693,214	100.0

주 :  1) 2002년도 보육료 수입은 본 가구 보육실태조사에서 산출된 일반아동 연령별 평균 보육료 및 총 보육비용을 적용하여 각 연령별 보육아동수와 곱하고 이를 합산하여 다시 12개월을 곱하여 산출함.

자료 : 서문희‧이상헌, 「보육사업 평가」, 보건복지부‧한국보건사회연구원, 2002.(보사연, 2002년도

2. 방과후 보육의 현황과 문제점

1)  방과후 아동보육의 대상

- 현재 6세 이상 18세까지의 아동수는 약 700만명이며, 이들 중 빈곤 및 방임아동은 대개 10%에 해당하는 70만명임. 한편 맞벌이 가정 등 소위 ‘열쇠’아동으로서 방과후 보육이 필요한 아동은 전체 아동의 29.3%에 해당한다고 보고 이를 추산하면 약 210만명임.

현재 아동빈곤율은 보건사회연구원 추정결과 10%내외로 추정되고 있음.

서울대 이순형교수의 연구결과. 2001. 1. 18 문화일보 참조.

- 현재는 이들 210만명 아동 중 방과후 보육 서비스를 받는 아동은 약 6%인 13만명 정도에 불과함.

<그림 5> 방과후 보육의 대상 아동

빈곤방임아동 70만명

열쇠아동

210만명

초등학교 이상 아동

700만명

▷ 지역아동센터 또는 공부방

800여개 × 개소당 30명 = 24,000명

▷ 복지관의 방과후 프로그램

370개소 × 개소당 20명 =  7,400명

▷ 영유아보육시설 이용

300여개 × 30명 = 9,000명

▷ 방과후교실

180개 × 500명 = 90,000명

▷ 합계            130,400명

※ 충족률 : 130,400 / 2,100천명 = 6.2%

2) 방과후 보육정책의 현황

(1) 초등학교의 방과후 교실(교육부)

○ 맞벌이 가정 및 저소득층 자녀들을 위한 저학년 대상 방과후 교실을 확대하여 여성의 취업률 제고(’03. 4. 9 대통령 지시사항)

- 미취업 보육 및 유아교육 교사 22만 명 및 관련 전공 주부, 학부모의 유급 자원봉사, 1․3세대 통합 중․고령 보육도우미, 놀이지도 교사 등 외부 인력 및 보조요원을 활용, 방과후 보육서비스 확대

-  현재 16개 시․도 교육청의 1개교 1학급 “방과후 교실 시범 사업”(부모의 퇴근시간까지 학교에서 보육)을 확대 실시(’05년 180개 학교)

○ 방과후 특기적성 교육의 전면 확대를 통해 교육의 질 향상 및 사교육비의 경감 유도

-  현재 추진 중인 방과후 특기적성 교육을 활성화시켜 점진적인 전일제 학교로 확대 운영(’04년, 2. 17 사교육비 경감 대책)

-  ’04년 지방비 1,569억원, 특별교부금 10억원(초중등 포함)

-  교실의 구조, 책걸상의 배치 등을 달리해서 원하는 프로그램을 선택하도록 하는 전일제 학교 확대. 현재 학년당 70만 명 수준으로 확보된 학교시설은 ’09년에는 49만 명 수준으로 아동수가 감소되어 약 1/3의 교실이 유휴화 됨. 학급당 아동숫자 감소를 추진하며 동시에 모든 학교에서 공간 확보가 되어 특기적성교육의 전면 확대 가능

-  방과 후 12시부터 원하는 아동은 전원 학교 급식을 실시

-  급식 이후 특기적성교육(예능, 체능계 졸업 미취업 여성, 관련 학과 졸업 미취업 학부모, 외부 학원의 강사 등) 실시

(2) 영유아보육시설에서의 방과후 아동보육(여성부)

○ 영유아보육시설에 방과후 보육시설 설치 가능

- 「영유아보육법」제16조에 의거, 영유아보육시설은 예외적으로 12세 아동까지 보육할 수 있도록 되어있음. 이에 따라 현재 부분적으로 영유아보육시설에서 방과후 보육을 실시하고 있으나 적극적인 양상을 보이지 못하고 있음.

-  그  이유는,

․ 별도 공간 확보에 따른 부담

․ 별도 종사자 확보에 따른 수익성 미확보 등이라 할 수 있음.

(3) 지역아동센터(보건복지부)

○ 아동복지법상 지역아동센터를 시설로 인정, 지원 가능하도록 법 개정(2004년)

○ 빈곤가정의 방과 후 보살핌 부족을 보완

-  초중생의 방과 후 보호, 학습지원, 급식제공, 상담 등 빈곤 아동․청소년에 대한 종합지원 기능 부여

○ 2004년부터 운영비 지원 시작

- 지원 금액 :  시설당 67만 2천원(2004년)에서 200만원(2005년)으로 인상

- 지원 지역아동센터 수 :  244개소(2004년 3월) → 500개소(2004년 하반기 추경)→ 800개소(2005년 4월)

3) 방과후 보육정책의 문제점

○ 방과후 보육정책의 분절화

-  중앙정부 차원에서 방과후 보육정책이 교육부와 여성부, 복지부에 산재해 있으므로 이를 일원적으로 접근하고 체계적으로 확대해 나가는 정책이 기획되지 못하고 있음.

○ 방과후 보육수요의 절대 미충족

- 현재 방과후 보육을 원하는 빈곤층 및 일반가정의 규모에 비해 이를 공급할 수 있는 능력이나 실제 공급치는 매우 낮은 상태

○ 법적 기반의 미흡

-  방과후 보육은 영유아보육법에서의 예외적 처리 외에는 방과후 아동보육을 규정하는 법적 근거가 미약하여 제도적 시행에 걸림돌

Ⅲ. 아동의 사회적 보호와 일자리창출을 위한 정책과제

1. 2대 정책방향 및 5대 정책과제

정책방향 I. 영유아 보육의 공공성 확대

정책과제 1.  국공립 보육시설의 확충

정책과제 2.  초등학교 병설유치원 확대

정책방향 II. 아동의 방과후 보호의 강화

정책과제 3.  지역아동센터의 확충

정책과제 4.  방과후 학교 확대

정책과제 5.  방과후 보육 법 및 조례 제정

2. 정책개념 및 추진 흐름도

<그림 6> 아동의 사회적 보호와 일자리 창출 정책 개념 및 흐름도

							․아동복지 서비스확대 ․보육과 교육의 공공성 확보 ․여성의 경제활동 증가
			영유아 보육 확대 - 국공립보육시설 확대 - 병설유치원 확대
아동의 사회적 보호
			방과후 보육 확대 - 방과후 교실 증설 - 지역아동센터 확대
							․시설확충에 따른 필요인력 증가 ․공공부문 일자리 확충

3. 정책과제 해설

I	영유아 보육의 공공성 확대

정책과제 1. 국공립보육시설의 확충

1)  사업 취지

▶ 국공립시설 확충의 필요성

○ 지역별 보육시설의 불균형 해소

○ 상대적으로 시설 환경이 양호한 보육시설의 설립 필요

○ 공보육의 공적 인프라로서 국공립시설 필요

○ 보육서비스의 가격, 서비스의 가이드라인 기능

▶ 민간 시설 의존시 예상되는 문제점

○ 수요 증가에 따른 공급의 급격한 확대

○ 공급의 확대가 경쟁을 통한 서비스 질 향상과 부모의 선택권 확대를 보장하기 어       려움 (외부 효과와 불완전정보, 선택권의 한계 등의 이유).

○ 공급자 주도의 보육(가격 및 서비스 통제 불가능) 서비스 가능성

○ 이는 총보육 규모의 확대와 동시에 보육료 인상 = 정부 재정 지출의 확대 + 보호        자 부담 증가의 결과를 가져올 수 있음.

○ 보육서비스의 유연성 제고 실패 가능성 큼

(지역별, 연장보육과 같은 다양한 욕구)

2) 세부 정책목표 및 과제

○ 현재 시설수 5.31%, 아동수 11.85%인 국공립시설의 비율을 아동수 기준 50%까지 확대   (40만명 확충)

○ 이를 위해서는 약 5,000개소(시설당 80명 기준)의 시설 확충 필요

-  1단계(2006년까지) : 제도의 변화(시설기준의 강화, 지원의 강화로 인한 신규 수요)로 인한 추가  공급 요구(약 20만명) 충족 = 약 2,000여개소 확충 필요(시설 기준 약 10%, 아동 기준 약 25%)

-  2단계(2006년 이후) : 국공립시설 추가 확충

○ 직접 서비스 제공(국공립시설의 확충) 및  보조금 지원(시설별 지원 내지 아동별 지원-차등보육료 포함)의 확대 병행

3) 정책효과

○ 5,000개소의 국공립 보육시설을 확충할 경우 400,000명의 아동에게 공보육 서비스를 제공하게 됨.

○ 5,000개소의 국공립 보육시설에 시설당 8명의 보육교사가 배치될 경우 모두 40,000명의 사회적 일자리가 창출됨.

4) 예산소요액

○ 신축 2,000개소 * 1,000백만원 = 2,000,000백만원

○ 임대 3,000개소 *   100백만원 =  300,000백만원

* 이러한 신축예산은 정부의 BTL(Build-Transfer-Lease)에 의거하여 예산을 확보함.

* 운영비는 정부의 현재 아동별 보육료 지원액으로 대체되므로 추가적 확보가 필요치              않음.

정책과제 2. 초등학교 병설유치원 확대

1)  사업 취지

○ 유치원 공교육화를 위해 공립 유치원(특히 초등학교 병설유치원)을 활성화하고자 함.

○ 공립유치원의 확대를 위해서 새로 신설하는 것은 비용부담이 크고, 시간이 오래 걸림. 그러므로 기존의 시설을 이용하는 것이 효과적임. 더군다나 출산율 감소로 인해 초등학생수가 감소함에 따라 남아도는 교실 활용이 가능함.

2) 관련 통계 및 현황

<표 3> 지역별․설립유형별 유치원 현황(2004.10 기준)

(단위 : 개)

지역별 (유치원수)	합계	국립 유치원	공립유치원			사립유치원
			소계	단설	병설	계	학교법인	기타법인	개인	군부대	기타
대도시	2,414	-	497	17	480	1,917	59	45	1,504	9	300
중소도시	2,578	2	1,087	32	1,055	1,489	30	13	1,193	8	245
농어촌	2,806	1	2,310	11	2,299	495	10	9	343	10	123
도서벽지	448	-	431	-	431	17	-	-	8	1	8
계	8,246	3	4,325	60	4,265	3,918	99	67	3,048	28	676

○  2004년 현재 초등학교(국․공․사립)수는 5,541개소임. <표3>와 <표4 >를 보면 초등학교 병설유치원은 4,265개소(농어촌이 2,299개소, 전체 53.9%차지)가 있음.

○  전국 시․도 중 특별․광역시를 중심으로 초등학교 병설유치원의 비율을 보면 <표 4>와 같음. 전체 초등학교 병설유치원 설치 비율이 78.%인 것에 비해 특별․광역시는 평균에 못미칠 뿐 아니라 오히려 병설유치원의 경우는 대도시가 농어촌지역 보다 훨씬 열악한 상황임.

○  2004년 전국적으로 초등학교 내 병설유치원이 설치되지 않은 곳은 1,201개소임.

○ 더군다나 대도시의 경우는 수요가 훨씬 높고, 보육시설 이용시 비용부담이 훨씬 큰 상황임. 유치원 공교육화가 열악한 특별․광역시는 초등학교 병설유치원 확대를 중심으로 운동을 펼쳐나가야 함

<표 4> 초등학교 및 병설유치원 현황 과 비율(2004. 4. 1 기준)

(단위 : 개, %)

	초등학교		유치원		비율% (병설유치원 /초등학교 )
	전체	국공립	전체	공립(병설)
서울	554	514	949	103	20.0
부산	283(4)	278(4)	63	58	20.9
대구	198(3)	194(3)	273	93	47.9
대전	120(1)	118(1)	209	60	50.9
울산	100(3)	100(3)	180	66	66.0
경기	967(40)	964(40)	1,699	818	84.9
강원	366(87)	363(87)	423	303	83.5
충북	248(29)	247(29)	342	246	99.6
충남	436(30)	435(30)	542	418	96.1
전북	415(9)	415(9)	522	363	87.5
전남	457(166)	454(166)	642	505
광주	123(1)	120(1)	241	92	76.7
경북	497(114)	494(114)	718	513
경남	476(41)	474(41)	687	441
인천	197(11)	192(11)	311	101	52.6
제주	104(12)	104(12)	115	85	81.7
전체	5,541(551)	5,466(551)	8,246	4,265	78.0

주 : 괄호 안의 수는 분교임.

자료 : 교육인적자원부 홈페이지, 「2004년 유치원 현황」,  「2004 초등학교 개황」참조.

3)  세부 정책목표 및 과제

○ 광역시․도  소재  국․공립 초등학교 중 병설유치원 미설치 950여개소에 병설유치원 의무적 설치

○ 군단위 초등학교에는 병설유치원의 지역별 요구 충족 정도를 조사한 뒤 병설유치원 설치 여부 결정군단위 초등학교에는 병설유치원의 지역별 요구 충족 정도를 조사한 뒤 병설유치원 설치 여부 결정

○ 최소 수준으로 현 전국 평균 설치비율(78%)에 미달하는 시▪도의  병설유치원 설치비율을 전국평균 수준으로 확대, 이 경우  612개 초등학교에서 병설유치원 신설 필요

서울 298개/  부산 159개/ 대구 59개/ 인천 49개/  대전 33개/ 울산 12개/ 광주  2개

○ 병설유치원의 설치근거의 강화 (시도 교육조례 개정)

병설유치원의 설치근거를 현 시▪도 학교설치 조례에서 시▪도 교육조례로 변경

교육감 및 학교장의 재량범위를 넘어서는 설치근거의 강화

4)  정책효과

○ 광역시․도에 950개소의 병설유치원 확대로  50,000명의 미취학 아동에 대한 취학전교육 및 보호서비스 제공

○  950개소의 병설유치원에 원당 4명의 교사를 배치할 경우 모두 3,800명의 사회적 일자리 창출 효과 발생

5) 예산소요액

○ 신축 500개소 * 100백만원 = 50,000백만원

* 이러한 신축예산은 정부의 BTL사업에 의거하여 예산을 확보함.

* 운영비는 영유아보육시설과 마찬가지로 추가적 재정소요를 책정할 필요가 없음.

II	방과후 아동보호의 강화

정책과제 3. 지역아동센터의 확충

1) 사업취지

○ 아동복지법 상 규정된 지역아동센터가 방과후 보육을 행하는 주요 인프라이므로 이를         확대하도록 도모

○ 현재 전국적으로 800여개소가(보건복지부 지원 민간 시설) 있으나 이는 최대한 빠른 속도로 확대되어야 하므로 절대적으로 부족한 지역아동센터에 대한 확충을 요구

2) 세부 정책목표 및 과제

○방과후 보호 대상 아동 중 30%에게 서비스 제공;   지역아동센터 3,000개소 확대

- 현재 보건복지부 지원대상 지역아동센터는 약 800개소(2005년 4월 기준, 기획예산처)

- 이용 아동수는 2만 5천여명 내외로 적극적 보호가 필요한 빈곤 방임아동 숫자(70만명)에 비해서도 지극히 미미한 수준

- 빈곤아동 등 요보호 아동의 보호는 물론, 방과후 보육체계로 기능하기 위해서는 지역아동센터의 획기적 확대 필요

○ 민간 시설의 지원중심 → 시설의 직접 확충 병행

- 현재 정부의 정책은 보조금 지원 지역아동센터를 확대하는 것임.

-  그러나 지원 대상 센터의 확대만으로는 현재의 지역아동센터 운영에는 다소의 도움이 될 수는 있으나 보육시설과 동일한 문제점을 야기시킬 가능성이 높고. 현재의 지원 수준(월 200만원)으로는 필요한 방과후 보호 시설 수요를 충족하기 어려움.

- 따라서 방과후 보호시설에 대한 지원은 물론 보호시설의 직접 확충을 병행하는방향으로  추진되어야 함.

-  시․군․구 단위에 지역아동센터 확보

지역사회 복지관 등을 활용, 방과 후 보육시설을 설치, 운영, 할 수 있도록 지원

학교 내 교실도 시간대 별로 임대하여 방과후 보육 등 지역아동센터의 역할을 담당할 수 있도록 위탁 운영 추진

○ 서비스 질과 운영의 전문성 개선

- 방과후 보육의 질 확보를 위한 표준 프로그램을 보급

-  프로그램 운영비용 등 운영비 지원 현실화

- 인력기준의 강화 및 전문인력의 양성

- 운영과정, 운영성과 등에 대한 모니터

3) 정책효과

○ 지역아동센터 3000개소 확대를 통한 15만명의 아동 보호

-  지역아동센터 3,000개소 * 50명 = 150,000명

○ 약 9000여명에 달하는 사회적 일자리 창출의 효과

- 지역아동센터 3,000개 * 3명 = 9,000명

4) 예산소요액

○ 지역아동센터 운영비 지원

- 3,000개소 * 연간 24,000천원 = 72,000백만원

○ 주민자치센터나 종교시설 등 지역내 유휴공간을 적극 활용토록함

정책과제 4. 방과후 교실 확대

1) 사업취지

○ 교육부에서 행하는 방과후 교실사업이 시범사업 차원에서 매우 미온적으로 추진됨.

○ 공공, 민간을 포함하여 방과후 아동보호의  절대부족을 감안할때, 적극적인 교실 개방을 통해 방과후 아동보육의 문제 해결

2) 세부 정책목표 및 과제

○ 방과후 보호 대상 아동 중 30%에게 서비스 제공; 방과후 학교 1000개로 확대

-  2006년 전국 국▪공립 초등학교의 20% 내외로 방과후 학교 확대 (약 1000여개 교)

-  2007년까지 유휴 공간 및 교실이 있는 모든 국공립 초등학교에 방과후 교실  설치

서울시의 경우 2007년까지 모든 유휴교실이 있는 모든 국공립 초등학교에 방과후 교실 설치 예정

-  현재 학년당 70만명 수준으로 확보된 학교시설이 아동인구 감소에 따라 2009년에는 학년당 49만명으로  약 1/3가량의 교실이 유휴화 될 것 예상.

○방과후 교실 설치, 운영에 대한 표준 매뉴얼 또는 지침의 마련

- 현재 통일된 방과후 교실의 환경개선 및  시설, 인력, 운영에 대한 기준 부재

- 환경개선 및 시설, 교실 당 수용인원, 교사 등 전담 인력,  운영 및 프로그램에 대한 표준 매뉴얼 또는 지침의 마련

3) 정책효과

○ 약 30만명의 아동에게 방과후 보호서비스 제공

-  방과후 학교 1000개 * 300명 = 300,000명

○ 약 1만명의 사회적 일자리 창출 효과

-  방과후 학교 1,000개 * 10명 = 10,000명

4) 예산 소요액

○ 방과후 교실 운영비 지원

- 1,000개교 * 연간 24,000천원 = 24,000백만원

○ 방과후 교실은 학교내에 설치하므로 별도의 설립비용은 계정하지 않음

정책과제 5. 방과후 보육법 및 조례제정

1) 사업취지

○ 현재 방과후보육에 대한 관련 법조항이 지극히 미비하므로 이에 대한 명확한 법적 근거 확보

○ 또한 지자체에서 예산의 지원 가능성, 운영의 기준마련 등방 과후 보육사업을 안정적으로 시행하기 위해서는 방과후 보육 조례 제정필요

2) 세부 정책목표 및 과제

○ 영유아보육법이나 아동복지법과 구별되는 방과후 아동보육법 제정  또는  아동복지법을 전면개정하여 방과후아동보육에 대한 장 설치

○ 별도의 방과후 보육조례 제정 또는 지자체별  영유아보육조례 내에 관련 규정 설치 (서울시, 청주시 등에서 영유아보육조례 내에 방과후 보육에 대한 장을 규정하고 있음. 특히 청주시의 경우 시민단체의 노력으로 이를 관철시킴으로써 지역운동의 성과라는 점에 주목할 필요)

▣ 정책과제 실천에 따른 보호아동수․일자리․예산 증가

	보호아동수	일자리 창출	소요예산
국공립보육 시설 확충	5,000개소*80명 =400,000명	40,000명	○ 신축 2,000개소 * 1,000백만원 = 2,000,000백만원 ○ 임대 3,000개소 * 100백만원 = 300,000백만원
초등 병설유치원 확대	50,000명	3,800명	신축 500개소 * 100백만원 = 50,000백만원
지역아동센터 확충	3,000개소 * 50명 = 150,000명	3,000개 * 3명 = 9,000명	3,000개소 * 연간 24,000천원 = 72,000백만원
방과후 학교 확대	1000개 * 300명 = 300,000명	1,000개 * 10명 = 10,000명	1,000개교 * 연간 24,000천원 = 24,000백만원
총 계	900,000명	62,800명	2,446,000백만원

Ⅳ. 사업추진계획

1. 전국(광역중심) 단위 연대기구 구성

○ 참여자치지역운동연대 중심의 기구 구성

○ 향후 관련 운동단체들에게 제안

○ 광역단위에서는 자체 연대기구 구성을 통한 시군구지역 운동 추동 가능

2. 법률 검토 및 지역 차원의 조례제정운동 (주민 발의 등)

○ 초등학교 병설유치원 확대 관련 시․도 조례개정, 상위법 내용 검토

○ 영유아보육법이나 아동복지법과 구별되는 방과후 아동보육법을 제정 or 아동복지법을 전면개정하여 방과후아동보육에 대한 장을 설치 운동 전개

○ 지역단체들의 연대로 관련법에 대한 입법청원 전개

○ 지역단위 내에서 중앙정부에서의 입법 필요성에 대한 여론 형성, 필요성에 대한 자료    확보(지역단위와 중앙단위에서 적절히 조화된 사업 전개)

○ 방과후 보육조례에 대한 설치 경험을 공유하고 공통의 조례안을 도출

○ 아동의 사회적 보호, 즉 아동의 교육이나 보육이 여성들만의 문제가 아니기 때문에 더 나아가 여성의 평등한 권리를 실현시킬 수 있는 법률의 개정 문제도 고려함.

3. 예산확보운동 ( → 향후 지방예산까지 확대할 예정임)

○ 국공립보육시설 확충에 따른 예산 확대

○ 초등학교 병설유치원 확대에 따른 예산 확보

○ 방과후 보육예산 확보 (방과후 학교/ 지역아동센터)

- 전국적으로 방과후 보육에 대한 수요를 추정하고 이를 위한 예산확보액을 제시하여 관련 부처를 대상으로 한 예산확보운동 전개

- 동시에 지역단위에서의 방과후 보육에 대한 운영비와 신규설치비에 대한 지자체 예산 투여를 촉구함.

- 지역아동센터의 경우는 현재 중앙정부 예산으로 남아 있으므로 보건복지부와 예산처, 국회 등을 상대로 지역아동센터의 전국적 확대를 위한 예산 증액 필요 강조

○ 중앙정부와 지방정부예산 감시 및 확대 운동

4. 기 타

○ 토론회 개최

-  전국단위의 정책토론회 및 지역에서의 실태에 관한 토론회

○ 지역설명회(순회)

- 지역설명회를 통한 학부모 단체, 전교조, 여성단체(단 보육부문과의 관계에 따라 입장이 나뉠 수 있음)등 지역네트워크 추진

5. 일 정

○ 4월 11일 : 아동의 사회적 보호 및 일자리 창출을 위한 보육공공성 확대 공동행동 기자회견 및 정책과제 설명

○ 4월 말 :  전국연대기구구성 및 아동의 사회적 보호 및 일자리 확충 선포식

○ 5월 초(어린이주간을 중심으로) : 토론회 개최

○ 5월 중순 : 전국순회설명회 시작

○ 5월 말 : 조례개정운동 돌입/ 주민발의, 서명 등 대중행동 결합

참여자치지역운동연대

경기북부참여연대/광주참여자치21/대구참여연대/대전참여자치시민연대/마창진참여자치시민연대/부산참여자치시민연대/성남참여자치시민연대/여수시민협/울산참여연대/제주참여환경연대/참여연대/참여자치전북시민연대/춘천시민연대/충남참여자치지역운동연대/충북참여자치시민연대/평택참여자치시민연대/평화와참여로가는인천연대<총17단체>