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문서번호	사복-2004-0813
수 신	국회 재정경제위원회, 보건복지위원회
발 신	참여연대 사회복지위원회 (위원장: 김연명 교수, 담당: 문혜진, 02-723-5056, welfare@pspd.org)
제 목	「기금관리기본법개정안」에 관한 참여연대 의견서
날 짜	2004. 8. 25. (총 8 쪽)

□기금관리기본법개정안□에 관한 참여연대 의견서

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1. 참여연대 사회복지위원회(위원장 김연명, 중앙대학교 교수)는 □기금관리기본법개정안□에 대한 의견을 별첨과 같이 제출합니다.

2. 이러한 의견이 적극 반영되기를 바랍니다.

◑ 첨부 : □기금관리기본법개정안□ 에 관한 의견서

참여연대 공동대표 박상증□최영도□이선종

기금관리기본법개정안에 관한 참여연대 의견서

2004. 8. 25.

참여연대 사회복지위원회

기금관리기본법개정안에 관한 참여연대 의견서

I. 개정안의 주요 내용

□ 정부는 지난 6월 3일 「기금관리기본법」 개정안을 국회에 제출함. 이 개정안은 2003년도 12월에도 정부에 의해 발의, 국회 재정경제위원회에서 심의하였으나 원안 통과가 부결된 바 있음. 하지만 금번에 재차 정부에 의해 추진되었으며 지난 7월 임시국회에서 국회 운영위원회에 전격 상정되어 현재 법안심사소위원회에 계류중인 사안임.

□ 현재 계류중인 개정안의 내용은 다음과 같이 「기금관리기본법」 제3조 제3항을 삭제하자는 것임.

현 행	개 정 안
第3條(基金관리·運用의 원칙) ①·② (생 략) ③基金管理主體는 당해 基金으로 株式과 不動産을 買入할 수 없다. 다만, 당해 基金의 設置目的과 公益에 위배되지 아니하는 범위안에서 基金運用計劃에 반영된 경우에는 그러하지 아니하다.	第3條(基金관리·運用의 원칙) ①·② (현행과 같음) <삭 제>
□

□ 이 개정안에 의하면 현재 연기금의 주식, 부동산 투자를 금지하는 포괄조항이 삭제됨으로써 향후 연기금중 당해 기금의 근거법이나 운용계획에서 주식과 부동산 투자를 금하지 않는 연금에 대해 전면적으로 이 부분에 대한 투자가 가능하게 됨. 따라서 이는 negative system에서 positive system으로 연기금의 운용방식 자체가 전환됨을 의미하는 것임.

II. 개정안에 대한 참여연대의 의견

III. 반대의견에 대한 사유

1. 연기금 운용 현황

□ 2004년 현재 연기금 총규모는 285조원에 달해 정부의 일반회계 118조에 비해 무려 2.4배에 해당하는 대규모임. 또한 2005년에는 연기금의 규모는 300조를 넘어서는 것이 확실시됨. 이러한 연기금의 여유자금 규모도 2004년 199조에 달하고 있음.

<표> 기금 관련 현황 (금액 단위: 조원)
연 도 항 목	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005 (요구)
기금수	75	75	75	61	62	58	59	57	57
기금운용규모	82	165	197	220	231	191	236	285	305
기금여유자금	-	-	-	117	138	153	190	199	n.a.
일반회계예산	67	76	84	89	99	110	118	118	195
GDP	491	484	530	579	622	684	721	n.a.	n.a.
주: 1) 2005년부터 9개 금융성기금이 포함(이전까지는 45개 사업성 기금만). 2) 2004년 기금여유자금은 04.6월말 잔액. 3) 기금운용규모에는 여유자금, 사업비 등이 포함되어 있어 전액 사업비로 지출되는 일반회계예산과 단순비교는 어려움.

□ 특히 이들 57개 연기금의 종류와 여유자금의 규모를 구체적으로 보면 아래 표와 같음.

<표> 57개 연기금의 주식투자 가능 여부와 여유자금 규모 (단위: 억원)
주식투자 가능 기금 (25개)		자산운용(주식투자)에 대한 명문규정 없는 기금 (18개)		주식투자 금지 기금 (14)
기술신용보증기금	7,776	군인연금기금	3,331	공공자금관리기금	-
신용보증기금	25,739	국제교류기금	2,227	대외경제협력기금	5,211
주택금융신용보증기금	8,266	국민체육진흥기금	5,172	외국환평형기금	307,740
사학연금(*)	45,545	문예진흥기금	5,058	농수산신용보증기금	8,834
사학진흥기금	828	양곡증권정리기금	549	농어가목돈저축기금	586
공무원연금기금(*)	45,233	방송발전기금	1,988	공적자금상환기금	2,561
과학기술진흥기금	4,309	쌀소득보전기금	586	부실채권정리기금	16,342
원자력연구개발기금	45	전력산업기반기금	5,224	예보채상환기금	46,188
청소년육성기금	3,121	특정물질사용합리화기금	226	방위산업육성기금	91
문화산업진흥기금	1,374	정보화촉진기금	15,992	관광진흥개발기금	7,837
농수산물가격안정기금	1,574	국민건강증진기금	959	남북협력기금	8,739
농지관리기금	1,343	응급의료기금	51	장애인고용촉진기금	742
수출보험기금	13,579	한강수계관리기금	448	임금채권보장기금	2,877
국민연금(*)	1,118,282	낙동강수계관리기금	620	수산발전기금	976
고용보험기금	74,277	영산강 섬진강수계관리기금	331
여성발전기금	464	금강수계관리기금	255
국민주택기금	66,488	근로자복지진흥기금	6,011
산업기반신용보증기금	1,236	중소기업및산업기반기금	-
보훈기금	1,557
축산발전기금	4,656
산재보상보험기금	19,379
복권기금	-
순국선열지사사업기금	78
FTA이행지원기금	-
군인복지기금	1,658
소계	1,446,825	소계	49,028	소계	408,724
총계 1,904,559
주 : 1) 기준일: 2003년말. 2) * 표시는 현재 여유자금으로 주식투자를 시행하고 있는 기금을 뜻함.

□ 위의 표에서 보듯이 현재 개별법이나 운용계획에 의해 주식투자가 가능한 기금이 57개 연기금중 25개에 달하며, 아예 주식투자가 금지된 기금이 14개, 아무런 명문규정이 없는 기금이 18개에 달함. 따라서 금번 개정안에 의해 영향을 받는 기금은 18개 기금임.

□ 한편 현재 주식투자가 가능한 기금 25개 중에서도 실제 주식투자가 이루어지고 있는 기금은 국민연금, 공무원연금 및 사학연금 등 3개 기금에 국한되어있음.

2. 연기금 주식 및 부동산 투자시의 문제점

□ 개정안을 제출한 정부는 개정 사유에 대하여 □다양한 자산 운용을 통하여 기금의 수익률을 제고하기 위하여□(의안번호 22, 基金管理基本法中改正法律案, 제안이유 및 주요내용 中)라고 언급하고 있으나, 본 개정안은 다음과 같은 문제점을 지니기에 명백히 반대하는 바임.

(1) 목적사업 수행을 위한 □예산성 기금□의 경우 수익성보다는 안정성이 더 중요

- 대부분 기금 설정의 목적은 안정적 사업 수행의 재원 확보에 있으므로 공공기금운용에 있어 흔히 고려되는 기준인 공공성, 안정성, 수익성의 원칙 중 공공성과 안정성에 비중이 두어져야 함. 그러나 보험료수입을 통해 확보된 기금으로부터 지급 의무가 발동되는 보험성기금에 있어서는 안정성과 함께 수익성이 적절히 고려되어야 하는 바 이에 해당하는 연금기금, 즉 국민연금기금, 공무원연금기금, 사학연금기금 등은 이미 주식투자가 가능하며 또한 실제로 주식에 4 - 6%에 해당하는 비중으로 주식에 투자하고 있음.

- 이러한 보험성격의 기금이 아닌 나머지 기금들은 위험을 무릅쓴 수익률 제고가 그 운용의 주요 원칙이 될 수 없는 □예산성 기금□의 성격을 지닌 것이므로 이들에 대해 주식투자를 유도하는 개정안은 기금 설정의 본래 목적을 망각하고 오로지 기금의 수익성에만 초점을 맞춘 것이라 아니할 수 없음.

(2) 정부의 증시 부양책에 기금 동원되는 길을 열어 주는 꼴

- 더군다나 금번 개정안은 기금운용계획에 대해 정부 예산부처가 개입될 수 있는 현행 연기금관리구조를 염두에 둘 때 정부에 의하여 증시 및 부동산경기 부양은 물론 더 나아가 경기활성화의 조치로 연기금을 자의적으로 활용할 수 있는 여지를 터주는 꼴이 됨. 이로써 아직도 투기장이 되고 있는 우리나라의 주식시장 및 부동산시장의 현재 여건을 고려할 때 기금의 안정적 확보에 있어 매우 치명적인 미래가 예견됨.

(3) 개별 기금마다 전문적이고 독립적인 기금운용위원회 구성에 결정적 한계

- 특히 각기금마다 기금운용에 대한 일차적인 책임주체인 기금운용위원회가 형식적으로 구성은 되어있으나 실질적이고 전문적인 의사결정 및 감독·견제 기능을 시행하기에는 그 한계가 명백한 경우가 대부분이라서 향후 경제부처를 중심으로 경기활성화를 위해 기금의 주식 또는 부동산에의 투자를 서두를 때 각기금의 설립목적과 개별 기금의 기금운용계획에 맞게 주체적인 판단을 할 수 없는 상태임.

- 따라서 연기금의 주식투자 등 자율적인 수익률 제고 방안을 논하기 위해서는 각 기금 운용의 독립성과 전문성을 담보하는 여건을 확보하는 것이 최소한의 선결조건이 되어야 할 것임.

(4) 주식과 부동산 투자로부터의 환금(換金)과정의 수익은 민간의 손해를 전제로 하므로 공익성에 위배

- 만일 주식과 부동산에의 투자를 한다하여도 기금의 목적사업 재원을 확보하기 위해 환금을 하는 과정에서 높은 수익을 확보했다는 것은 일반적으로 자본이득(capital gains)을 취하는 것에 불과하여 상대적으로 손해를 보는 민간 투자자를 유발하는 것이기도 함. 따라서 공공기금의 공익성이란 관점에 입각하여 볼 때 주식과 부동산을 통한 수익성 제고라는 것은 결코 바람직스럽지 않음.

3. 결론

□ 결론적으로 현행 기금 중 대부분은 □기금의 다양한 운용을 통하여 수익성을 제고□하는 것이 주요 원리가 될 수 없으며, 또한 실제 수익성을 본격적으로 제고할 만한 전문적이고 독립적인 의사결정구조를 지니고 있지 못함. 따라서 현행 기금관리기본법에서 주식 및 부동산에 대한 투자를 원천적으로 금지하며 개별기금의 성격에 따라 제한적으로 허용하는 방식이 공공기금의 성격에 비추어 타당성과 정당성을 지니고 있음. 만일 기금의 설정 목적과 운용원칙에 비추어 수익률 제고가 요구되어진다면 각기금의 운용을 관장하는 독립적이고 전문적인 □기금운용위원회□에서 판단하여 결정하면 되는 것임.

□ 따라서 정부가 제출한 「기금관리기본법」개정안은 부결되는 것이 타당함.