복지와 재정분권화,

이대로  가도 좋은가

토론 순서

『복지와 재정분권화, 이대로 가도 좋은가』토론회

○ 일시 : 2004년 5월 10일(월) 오후 3시∼ 5시 30분

○ 장소 : 정동 프란치스코교육회관 2층 교육장

○ 참석자

□사회	- 조흥식 서울대 사회복지학과 교수

□발제      『재정분권과 사회복지, 이대로 좋은가』

- 이태수 꽃동네현도사회복지대학교 교수

□토론

김영석 광주광역시 북구청 예산팀장

김정훈 정부혁신지방분권위원회 재정세제전문위원

오관영 함께하는시민행동 기획실장

이인재 경기복지시민연대 운영위원

이재원 부경대학교 행정학과 교수 (이상 가나다 순)

자료집 순서

<발제문>

『재정분권과 사회복지, 이대로 좋은가』(이태수)	5

<토론문>

이재원  부경대학교  행정학과 교수	21

김영석 광주광역시북구청 예산팀장	39

재정분권과 사회복지,

이대로 좋은가?

이    태    수

꽃동네현도사회복지대학교 교수

참여연대 사회복지위원회 부위원장

Ⅰ. 문제제기

□ 최근 참여정부는 정부혁신□지방분권위원회를 중심으로 지방분권화에 대한 로드맵을 발표하고 관련입법을 추진하는 등 발빠르게 실질적인 지방분권의 정책의지를 추진함.

□ 이런 와중에 지방분권화 정책의 일환으로서 재정분권정책을 추진하고 있으며, 이로 인해 사회복지재정의 큰 특징 중 하나인 중앙의 보조금제도가 중대한 변화를 겪게 되고 있음.

□ 그러나 이러한 움직임이 일선 사회복지계는 물론 지방화시대의 주역인 지방자치단체 및 지방NGO, 이 분야의 전문가집단들에게조차 잘 드러나지 않은 채 위원회와 예산부처 및 각 부처들간에만 많은 조율이 이루어지고 있는 형편임.

□ 따라서 참여연대 사회복지위원회에서는 적어도 사회복지재정에 있어서 이러한 움직임에 대한 공론화를 통해 그 장점과 우려점이 무엇인지, 그리고 이러한 변화에 대해 NGO들은 어떤 대응이 필요한 것인지 등을 모색하고자 함.

Ⅱ. 복지재정의 현실과 문제점

1. 복지재정의 현실

□ IMF 경제위기 이후 우리나라의 복지예산은 상대적으로 높은 증가수준을 보임.

- 먼저, 정부 예산 중 광의의 복지예산이 차지하는 비중의 최근 변화를 보면 <표 1>과 같음. 여기서 보는 바와 같이 IMF 경제위기 이후 2001년까지 정부의 연평균증가율은 9.5%이나 복지예산의 그것은 15.4%에 달해 상대적으로 빠른 증가율을 보였고 이로써 예산 내에서 차지하는 비중과 GDP에서 차지하는 비중 모두 1998년에 비해 증가한 상태임.

〈표 1〉 복지예산의 변화추이

(단위: %)

구 분		1998	1999	2000	2001	연평균증가율
GDP(백억)		44,437	48,274	52,196	55,156	-
정부예산(백억:A)		7,558	8,369	8,874	9,912	9.5
복지예산(억:B)		83,115	104,428	106,504	126,162	15.4
	공 공 부 조1)	25,122	33,526	38,096	52,654	28.4
	사회복지서비스2)	57,993	70,902	68,409	73,508	8.7
B/A (%)		11.00	12.48	12.00	12.73	5.2
복지예산의 GDP 대비 %		1.87	2.16	2.04	2.29	7.4

주 : 1) 생활보호(의료보호, 국가보훈 등), 재해구호, 귀순북한동포보호.

2) 시설보호(장애인, 노인, 아동, 모자보호 및 선도보호시설 등), 재가복지, 근로복지, 보건의료 등.

자료: 보건복지부□한국보건사회연구원, □한국의 사회복지지출추계:1990∼1999□, 2002.

- 이러한 경향성을 보건복지부 예산이라는 협소한 복지예산에 초점을 맞추어 다시 보면 더욱 분명하게 확인할 수 있음. <표 2>에서 보는 바와 같이 1998년 기준으로 2004년은 2.94배가 증가되었고 정부예산에서 차지하는 비중도 4%대에서 8%대로의 진입을 앞두고 있음.

〈표 2〉 보건복지부 일반회계예산 변화추이

							(단위: %)
구 분	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
GDP(백억)	43,664	47,660	51,923	54,387	59,638	-	-
정부예산(백억:A)	7,558	8,369	8,874	9,912	10,963	11,166	11,754
복지예산(억:B) (98년 = 100)	31,498 (100)	39,370 (125)	53,105 (169)	74,202 (236)	77,243 (245)	83,527 (265)	92,569 (294)
B/A (%)	4.2	4.7	6.0	7.5	7.0	7.5	7.9
GDP 대비	0.72	0.83	1.02	1.36	1.30	-	-

자료: 보건복지부, 「보건복지부 세입세출예산서」, 각년도.

- 한편 국제비교가 가능하다고 OECD가 제시하는 사회지출비의 개념에 맞추어 다시 정리하면 아래의 <표 3>과 같음. 2001년 현재 우리나라는 퇴직금을 제외하면 경상GDP의 6.12%, 이를 포함하면 8.70%에 해당하는 사회보장비용이 지출되고 있음.

〈표 3〉 사회복지지출 추이(1990∼2001)

	1990	1992	1994	1996	1998	2000	2001
지 출 액(십억원)	7,591	10,775	15,149	22,142	48,269	47,706	47,995
	(5,651)	(7,979)	(10,944)	(16,332)	(26,513)	(29,352)	(33,774)
경상GDP 대비 %	4.25	4.39	4.68	5.29	10.86	9.14	8.70
	(3.16)	(3.25)	(3.38)	(3.90)	(5.97)	(5.62)	(6.12)
연평균증가율	18.3

주: ( )안은 법정민간부문 제외.

자료: 보건복지부□한국보건사회연구원, □한국의 사회복지지출추계:1990∼1999□, 2002.

2. 복지재정의 문제점

그러나 지금까지도 우리나라의 복지재정은 많은 문제점을 지니고 있음.

□ 첫째, 복지재정 수준 자체의 저열성(低劣性)을 극복하지 못하고 있음.

- 이는 아래의 <표 4>, <표 5>를 통해 명확히 드러나고 있음.

〈표 4〉 OECD 주요국의 사회복지지출(1998년 기준)

	한국	멕시코	미국	일본	프랑스	덴마크	스웨덴
GDP대비 %	10.86(5.97)	8.22	14.96	15.05	28.82	30.10	31.47

주 : (  )안은 퇴직금을 제외한 수치임.

자료 : 보건복지부□한국보건사회연구원, □한국의 복지지출추계: 1990∼2001□, 2003.

OECD, Social Expenditure Database 1980∼1998, 2001.

〈표 5〉 1인당 GDP 1만불소득대의 복지지출 비교

	한국	일본	미국	호주	영국	스웨덴
연 도	1995/2000	1981	1978	1980	1987	1977
GDP대비 %	5.05(3.75)∼ 9.13(5.80)	10.65	13.62	11.32	20.78	24.49

주 : (  )내는 퇴직금 제외시

자료 : 보건복지부□한국보건사회연구원, □한국의 복지지출추계: 1990∼1999□, 2002.

OECD, Social Expenditure Database 1980∼1998, 2001.

- 특히 1인당 GDP 1만불시대를 비교하더라도 우리는 일본과 미국, 호주 등 저복지국가에 비하여도 낮은 상태를 보여주고 있음. 또한 영국이나 스웨덴 등과는 현격한 차이가 드러나고 있음.

□ 둘째, 복지재정 결정과정에 있어서의 경제관료의 지배력이 여전히 막강함.

- 현재 정부의 예산책정의 결정권은 기획예산처에 주어져있다고 보며, 이들은 대부분 과거의 경제기획원 또는 재무부 등 경제관료 출신으로서 사회정책에 대한 철학과 이해도가 부족한 상태에 있다고 평가됨. 따라서 복지재정에 있어서도 계량적인 비용효과에 집착하거나 경제성장주의적인 시각을 바탕으로 예산 배정에 접근하고 있다고 보여짐.

□ 셋째, 아직도 정부재정이 순증주의(純增主義, incrementalism)에 입각하고 있으므로 선진국형 재정구조를 이루기 위한 복지재정의 과감한 증액이나 비중 조정이 원천적으로 불가능한 구조임.

- 순증주의는 전년도 예산액이 가장 중요한 결정요인으로 작용하는 방식으로서 객관적인 근거에 기초하기보다는 현상유지적이며 예산 배정을 둘러싼 이해세력들의 타협적 산물로 기능하기 용이한 방식임.

□ 넷째, 지방정부의 세입이 중앙에 의존적인 가운데 복지예산에 있어서는 중앙정부 사업의 대응예산이 주를 이루는 가운데 복지예산 편성에서의 수동성이 문제시되고 있음.

- <표 6>은 지방정부의 세입이 서울시와 광역시를 제외하고는 중앙정부의 교부감이나 양여금, 보조금 등에 의존하고 있는 것을 보여줌.

<표 6>  2001년 지방세입의 구조(일반회계 순계)	(단위 %)

전 국	47.9				12.3				17.0							8.1			14.2					0.5
서울특별시	86.3													9.1						4.4					0.1
광 역 시	66.4									7.2				3.0			5.9	17.0					0.6
도	36.9			4.4			12.8		9.6			36.0												0.3
시	38.9					21.7					27.6						10.5					0.8		0.6
군	15.0	12.6	53.7														17.2				0.4		1.0
	지방세	세외수입						지방교부세									지 방 양여금				보조금		지방채

- 이런 가운데 <표 7>에서는 기능별 세출예산의 구성을 나타냄. 이들 가운데 사회개발비 비중이 49.8%이며 이중 사회보장비는 일반적으로 15%내외를 보이고 있음.

<표 7> 2001년도 기능별 세출예산	(단위 : 백만원, %)

구분	전국 총규모
일반행정	10,954,653	17.0
사회개발	32,134,168	49.8
경제개발	17,751,052	27.5
민방위비	1,164,207	1.8
지원 및 기타경비	2,485,076	3.9
총계	64,489,156	100

주 : 전국 총규모는 일반회계+특별회계(순계)임. 대구시 예산은 일반회계 순계임.

- 한편 이러한 전국규모의 통계를 부천시라는 기초자치단체를 통해 다시 한번 확인하여 보면 <표 8>에서처럼 세출이 구성되어있으며 이중 사회보장비는 15.4%에 불구하며, <표 9>에서 보는 바와 같이 시의 직접사업들은 사회보장비의 3.4%에 그치고 있으므로 대응예산에 의한 복지사업 전개가 주종을 이루고 있음을 알 수 있음.

<표 8> 부천시 세출 예산 총괄(2001년도)

구 분		예 산 액
일반행정비		101,603,102(26.2)
사회개발	교육 및 문화	45,643,218(11.8)
	보건 및 생활환경 개선	55,181,187(14.2)
	사회보장	59,763,518(15.4)
	주택 및 지역사회개발	27,170,140( 7.0)
	소계	187,758,063(48.4)
경제개발		75,030,408(19.3)
민방위비		1,543,260( 0.4)
지원 및 기타경비		22,354,863( 5.8)
총 계		388,289,696(100)

출처 : 김종해, 「부천시 2001년도 사회복지예산평가」

<표 9> 2001년 사회복지 예산의 기능별 분류                                            (단위: 천원)

구분	국비	도비	시비	계
행정비용	5,000	0	1,228,907	1,233,907(2.0)
시 직접사업	228,526	302,432	1,878,573	2,409,531(3.4)
시설지원	4,885,644	2,776,349	10,915,243	18,577,236(31.0)
대상자지원	24,620,259	4,441,341	8,213,824	37,275,424(62.3)
임의단체 지원	0	0	267,420	267,420(0.4)
계	29,739,429 (49.7)	7,520,122 (12.5)	22,503,967 (37.6)	59,763,518 (100)

출처 : 김종해, 「부천시 2001년도 사회복지예산평가」

□ 따라서 이러한 일반적인 문제점을 극복하는 과정에 이번 재정분권화 흐름이 어떻게 영향을 미칠 것인지 면밀한 검토가 요구됨.

Ⅲ. 참여정부와 지방분권화

1.  현 정부의 지방분권화 노력

□ 노대통령의 지방분권에 대한 의지 강력

- 후보시절, □참여□와 □분권□을 후보공약 핵심어로 선정

- 후보시절, □자율과 분권의 지방화시대□를 20대 정책목표의 하나로 제시함으로써 공약으로 지방화시대 구현을 약속. 지방으로의 행정수도 이전을 위시하여 대통령자문기구로서 「국가균형위원회」 설치, 「지역균형발전특별법」제정, 「지방분권법」 제정 등을 표방하였으며, 이를 통해 국세의 지방이전, 교부세율 인상 등을 제시하였음.

□ 집권 후, □정부혁신·지방분권위원회(위원장 : 김병준)□를 청와대 직속 기구로 설치

□ 정부혁신지방분권위원회는 마침내 다음과 같은 지방분권추진 로드맵 제시(03. 7.)

<표 10> 참여정부의 지방분권 추진 로드맵(정부혁신지방분권위원회)

구 분	현 재	참여정부내
지방분권추진 법령 정비	□지방이양촉진법(1999) □지방자치법	□지방분권특별법 제정(2003) □지방일괄이양법 제정(□04,□05,□06 3회) □지방자치법 개정(2004~6)
사무구분체계 개선	□자치사무, 기관위임사무 등	□기관위임사무 정비(2004~5)
교육자치, 자치경찰	□시도단위 교육자치, 일반자치와 분리, 국가경찰제	□교육자치제 개선, 자치경찰제 도입방안 마련 (2004~5)
특별지방행정기관 정비	□자치단체와 유사 중복기능 수행, 기관 과다	□개편방안 마련, 2004~6년중 대상기관 이관
국고보조사업 정비	□세분화, 종류과다 - 3억원 미만사업 13.1%(□03) - 법정보조율사업 31%에 불과	□보조금 정리 및 자주재원화 (2003~5)
지방교부세법정율인상	□현행 교부세율 15%	□단계별 인상 추진(2004~05)
지방예산편성지침과 지방채발행승인제	□지침 유지, 사전승인제 유지	□폐지(2004~2005)
복식부기제 전면실시	□9개 자치단체 시범실시 중	□전면실시(2007)
조례제정근거 확대	□법령 범위안에서 조례제정 □벌칙등 부과는 법률위임 필요 □ 지방자치법 제15조	□법령사항을 조례규정사항 전환 유도(2004) □조례제정 범위 확대 법규 개정(2004)
도시계획권 확대	□중앙정부 도시기본계획 승인권 유지	□승인권 축소 등(2004)
자치조직권 확대	□기구설치 승인 등 직접통제 방식	□기준관리 중심의 간접통제 방식으로 전환
인사교류 활성화	□인사교류 부진	□정부간, 민관간 인사교류 활성화 방안 마련(2004)
의회사무기구 인사권 강화	□의회사무직원은 의회의장 추천으로 자치단체장이 임명	□인사권강화방안 마련(2004)
지방의원 신분제도 개선	□명예직 폐지(2003. 6)	□수당 현실화 등 추진 (2003~5)
선거공영제 강화, 후원제 도입 등	□후원회제 불인정	□선거공영제 확대, 후원회제 도입 등 검토(2005~6)
중복감사 문제, 주민감사청구제	□과다한 중복감사 □감사청구인수 : 20세이상 주민 1/50 이상	□중복감사 개선(2003~4) □감사청구활성화방안마련 (2003~4)
주민소송제	□없음	□도입방안 검토(2004)
주민투표법령 제정	□지방자치법(제13조의2)에 근거만 규정	□별도 법령 제정(2003~4)
주민소환제	□없음	□도입방안 검토(2004)
자원봉사활동기본법	□없음	□법제정방안마련(2004)
조합제활성화,특별지방자치단체 도입	□지방자치법상 조합 1개 □ 자치정보화조합	□조합 활성화, 특별지방자치단체 도입방안 마련(2004)

□ 또한 정부는 다음과 같은 내용의 지방분권특별법을 통과시킴(03. 12. 29).

<표 11> 지방분권특별법 구성체계 및 주요내용(총 3장, 21조, 부칙)

구분	주 요 내 용
제1장 총칙	□목적, 정의, 기본이념, 다른 법령 제·개정의 원칙, 국가□지방자치단체의 책무, 사무배분의 원칙(보충성의 원칙),자율과 참여의 원칙, 분권정책의 시범 실시
제2장 지방분권 추진과제	□권한 및 사무의 이양 - 사무배분 원칙에 따라 사무이양, 기관위임사무정비, 포괄적□일괄적 이양 조치 등 □특별지방행정기관의 정비 등(중점 분권과제) - 특별지방행정기관 정비, 교육자치 개선, 자치경찰제 도입, 행정구역 조정 관련제도 정비 등 □지방재정확충 및 건전성 강화 - 지방재정 확충·발전방안 마련, 국세·지방세 세원 조정, 지방세 신세목 확대, 지방세 비과세□감면 축소, 사무의 지방이양과 연계한 교부세 법정률 단계적 상향조정, 국고보조금제도 개선, 예산□회계제도 개선 등 □자치행정역량 강화 - 조례제정범위 확대, 조직□인력관리 자율성 보장, 지방공무원 전문성 제고, 인사교류, 교육훈련제도 개선 □지방의회 의정 활성화 및 지방선거제도 개선 - 의회의 정책사항 심의 확대, 단체장□의원 선출방법 개선, 선거공영제 확대 등 지방선거제도 개선, 의원 전문성 제고, 의장의 의회소속 공무원에 대한 인사권 강화 □주민참여 확대 - 주민투표제도·소환·소송제도 도입방안 강구, 자원봉사활동 장려□지원 □자치행정의 책임성 강화 - 행정체제 정비, 감사제도 개선, 행□재정 진단□평가 □국가-자치단체의 협력체제 정립 - 자치단체협의체 지원 및 의견을 국정에 반영 - 분쟁조정기능 강화□협력체제 구축, 특별자치단체 도입·활용
제3장 분권추진 기구 및 절차	□추진기구 : 대통령소속 위원회, 위원 20∼30인으로 구성 □기 능 : 분권 기본방향 설정, 추진계획 수립, 분권과제 추진 심의, 추진상황 보고 및 추진실태 점검□평가
부 칙	□공포한 날부터 시행. 시행일부터 5년간 효력을 가짐

Ⅳ. 최근의 국고보조금 정비방안 동향과 사회복지분야의 적용(안)

) 「국고보조금 정비방안」, 정부혁신지방분권위원회 내부자료, 2004. 3. 을 참조함.

1. 국고보조금 정비계획 수립

□ 재정분권 추진방안(03. 6. 26) 마련

□ 국고보조금 정비계획(03. 7. 22) 청와대 보고

□이양해야할 대상을 찾아내는 방식이 아니라 중앙에 꼭 남겨야 할 필요성이 있는 사무를 찾아내고 나머지는 전부 이양하는 방식으로 추진□

: negative list -> positive list로

□ 국고보조금 정비시안 마련(03. 9 - 04. 2)

2. 정부혁신지방분권위원회의 구체안

□ 현 국고보조금제도의 문제점

□ 지방재정의 자율성을 저해하는 국고보조금의 증가.

- 이는 전체 지방이전재원의 20% 이상을 차지. 예를 들어 □04년도 전체 이전재원은 53.7조원인데 이 중 보조금은 12.7조원으로서 23.6% 차지.

- 이로써 국고보조금은 중앙부처가 지방을 통제하는 수단으로 활용되는 동시에 지방자치단체가 국고지원으로 지방사무까지 추진하려는 경향을 낳는 등 그 폐해가 지적되고 있음.

□ 국고보조금 제도 자체의 비효율 및 낭비요인 상존

- 또한 국고보조금 사업수가 □00년 384개에서 □04년 533개로 증가하는 등 계속 팽배하는 과정에 있고 이에 따라  지방이 아닌 중앙의 우선순위에 따라 소액분산투자가 주를 이루는 동시에 지방비의 matching과 사후정산의 문제 발생함.

□ 국고보조금 정비의 기본 방향

□ 보충성의 원칙

- 중앙정부의 역할은 지방정부 기능의 보완 측면에 있음을 원칙으로 함. 따라서 명백히 국가사무가 아닌 경우는 지자체가 우선 추진하기로 하고 많은 부분을 지방이양사업으로 함.

□ 포괄적 지원의 원칙

- 비효율성과 낭비요인을 제거하기 위해 보조금을 포괄보조 방식으로 지원함.

□ 성과지향적 자기책임의 원칙

- 주민소송제 등 자율통제시스템을 비롯하여 지방정부의 성과관리 강화 방식을 구비함.

□ 국고보조사업 정비 기준

□ 지방이양 대상사업

- 명백한 지방사무에 대한 국고보조

- 반복적 집행성격의 시설물 경상운영비 지원사업

- 단순한 지방재원 보전성격의 보조사업

- 국고보조의 실익이 낮은 소액보조사업

□ 국고보조 대상사업

- 사무성격상 명백히 국가사무인 경우

- 국가적으로 꼭 필요한 사업이나 지방이양시 축소가 예상되는 사업

- 중앙정부의 정책수립과 밀접히 연계되어있고 대내외 환경변화에 국가적으로 대처해하는 사업

□ 국가균형발전특별회계 대상사업

- 낙후지역, 농산어촌 및 지역 SOC 개발관련 사업

- 지역의 문화□예술□관광자원 개발관련 사업

- 지역전략산업, 문화관광클러스터 등 지역혁신 관련사업

- 기타 국가균셩발전특별법상 규정된 사업

□ 복지부에 있어서의 국고보조금 정비방안(안)

□ 복지부 정비방안 종합

<별첨 자료 참조>

□ 기타 제도개선방안과 과제

□ 포괄보조금 제도 도입 추진

□ 보조율 정비 및 차등보조방안 검토

□ 지방재정의 자율성□책임성 확보방안 강구

□ 국고보조대상사업에 대한 관리 강화

□ 향후 추진계획

□ 05년도 예산편성지침에 반영

□ 지방이양사업의 재정이양방안 마련(04. 6.)

□ 국고보조금 정비 관련 법령 정비(04. 9.)

□ 05년도 예산편성시 정비방안 반영(04. 6. - 9.)

□  평가

□ 이상의 국가보조금 개선방안은 아직 확정된 것은 아니라고 하더라도 이것이 실행될 때 매우 파격적인 복지재정 운영방식이 될 것으로 판단되며, 이에 대해 충분한 논의를 거치는 한편 관계자들의 이해 및 적절한 준비와 대응이 요구된다 할 것임.

□ 아울러 이러한 일반적인 재정분권 움직임이 사회복지재정의 현실과 현재의 당면과제를  생각할 때 그 긴박성과 필요성, 현실성, 구체적인 실현전략등에 대해 전면적인 논의와 검토가 필요하다 할 것임.

5. 결론 : 논의과제를 중심으로

□ 현재 이러한 재정의 분권화는 사회복지재정을 둘러싸고 다음과 같은 장□단점을 지니고 있다할 것임.

□  장점

- 남발된 보건복지부 보조금 관리 정책의 정비

- 지방정부의 복지재정에 대한 자율성 신장

- 지역현실에 맞는 복지계획 수립의 계기

- 지역 주민 및 지역 NGO의 복지예산 수립과정의 참여기회 확대

□ 단점

- 복지재정의 저열성을 염두에 둘 때 국가책임주의에 입각한 중앙정부의 복지예산 확충에 대한 걸림돌 가능성

- 지방정부 및 지방의회의 복지인식이 일천함에 따른 지방정부 복지예산투여 회피의 수단이 될 가능성 존재

- 지방정부간의 복지불평등 내지 복지격차 심화 가능성 존재

□ 따라서 우리는 다음과 같은 논의점을 중심으로 활발한 논의가 이어져 현재의 재정분권화정책에 대해 신중한 판단과 대응노력이 요구된다하겠음.

1) 지금까지 중앙정부를 상대로 한 복지예산 증액운동에 미치는 영향은 무엇인가?

2) 현재 시점 지방정부의 복지인식과 예산결정과정은 이러한 포괄적 보조금제도로의 이행에 대해 긍정적 기반을 지니고 있는가?

3) 지역 NGO 들은 재정분권화에 대해 준비되어있으며 어떤 역할을 통하여 지역주민의 참여에 의한 자율적 재정수립을 할 수 있겠는가?

<별첨자료> 최근 논의된 복지부문 보조금사업의 재편(안)          2004. 3. 20 현재

지방이양사업			포괄보조사업
번호	사업명	□04예산	번호	사업명	□04예산
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40	정신요양시설운영 사회복지시설운영 공공보건인력개발 공공보건사업 대도시방문보건사업 지역봉사사업 장애인복지관운영 장애인재가복지센터운영 장애인주간보호시설운영 장애인단기보호시설운영 장애인공동생활가정운영 의료재활시설운영 장애인체육관운영 시각심부름센터운영 시각재활지원센터운영 수화통역센터운영 정신지체자립지원센터운영 해피콜봉사센터운영 장애인특별운송사업 편의시설설치시민촉진단 청각아동달팽이관수술 여성장애인가사도우미 장애인생활시설운영 장애인직업재활시설운영 장애인복지관기능보강 장애인체육관기능보강 장애인지역재활시설차량 장애인생활시설치과유니트 경로당운영 경로당활성화 경로식당무료급식 저소득재가노인식사배달 노인건강진단 치매상담센터운영 노인일거리마련운영 지역사회시니어클럽운영 재가노인복지시설운영 노인시설운영 노인복지회관신축 아동시설운영	30,186 6,189 663 800 1,000 1,167 31,041 2,089 1,901 759 1,405 1,829 365 2,035 569 954 378 130 374 354 750 224 107,204 14,786 5,171 2,500 328 240 23,597 440 7,672 5,854 514 292 759 3,060 11,735 100,614 3,687 65,291	1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40	임산부영유아건강검진 선천성대사이상검사등 미숙아등치료비 노인의치보철사업 치아홈메우기사업 구상보건실설치 한방지역보건사업 장애의료시설기능보강 장애직업시설기능보강 그룹홈형태아동보호 부랑인시설운영 권역별재활센터건립 건강가정지원센터운영 국가조기암검진사업 소아백혈병의료비지원 원폭진료소운영 희귀난치성의료비 정신요양시설기능보강 사회복귀시설기능보강 국민기초생활급여 자활근로사업 자활및사회적응프로 자활후견기관운영 의료급여 재활보조기구교부사업 장애인의료비 장애인자녀학비 장애인수당지급 장애인아동부양수당 장애인등록진단비 장애인생산품시설보강 장애인생활시설기능 장애인생산품시설설치 장애인체육대회(경상) 장애인체육대회(자본) 사할린한인지원 노인시설기능보강 노인치매요양병원 경로연금 아동복지시설운영	78 2,378 1,008 6,607 1,206 1,238 433 2,014 6,877 215 14,642 2,000 150 7,803 1,250 27 28,533 5,231 1,111 1,677,051 162,432 1,221 24,627 1,880,673 1,141 11,111 2,272 66,449 1,039 272 445 15,119 210 560 600 574 83,735 19,134 214,500 800

지방이양사업			포괄보조사업
번호	사업명	□04예산	번호	사업명	□04예산
41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71	결연기관운영 입양기관운영 아동보호전문기관운영 가정위탁지원센터운영 소년소녀가정지원 가정위탁양육지원 퇴소아동자립정착금 결식아동급식 아동보호전문기관설치 모자복지시설운영 모자퇴소자자립정착금 미혼모중간의집운영 보육시설종사자인건비 민간보육시설교재교구비 보육시설차량운영 보육인프라구축 사회복지관운영 재가복지봉사센터운영 전담공무원인건비 공익근무요원인건비 업무보조공익요원인건비 푸드뱅크운영장비지원 노숙자보호 쪽방생활지원 중소도시보건소신축 장애인편의시설센터운영 장애인정보화지원센터운영 노인복지회관운영 재가노인복지시설개보수 결연기관 PC 구입비 사회복지관기능보강	1,448 143 1,682 717 3,952 5,376 600 10,925 100 6,004 335 279 218,694 8,355 800 1,000 14,886 3,596 80,937 1,756 2,609 357 9,276 388 2,000 360 304 3,709 189 10 5,000	41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75	입양정보센터운영 입양아동양육보조금 아동시설기능보강 저소득모부자가정지원 모자복지시설기능보강 저소득아동보육료 만5세보육료 장애아무상보육 보육시설기능보강 부랑인시설기능보강 장사시설설치 성병관리 에이즈환자진료비 결핵사업 전염병관리자교육 전염병관리요원교육 감염질환역학조사 예방접종관리 전염병표본감시(경상) 급성전염환자격리비 예방접종약품비 전염병표본감시(자본)한센병보호시설운영 한센양로시설운영 한센양로자생계비지원 한센시설및단체지원 한센병재활지원 생물테러관리(경상) 농어촌보건소지원 취약가정사례관리시범 지역암센터설치비 자활지원제도개선시범 장애인특별차량구입 노인인력센터설립운영 복지사무소시범운영비	17 487 5,071 8,813 1,532 93,693 53,449 5302 20,822 2966 12,567 256 1,620 156 565 293 8 6,783 954 265 151 280 1,815 590 691 1,500 873 350 22,007 135 9,000 900 75 12,234 1,200

지방이양사업			포괄보조사업
번호	사업명	□04예산	번호	사업명	□04예산
41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71	결연기관운영 입양기관운영 아동보호전문기관운영 가정위탁지원센터운영 소년소녀가정지원 가정위탁양육지원 퇴소아동자립정착금 결식아동급식 아동보호전문기관설치 모자복지시설운영 모자퇴소자자립정착금 미혼모중간의집운영 보육시설종사자인건비 민간보육시설교재교구비 보육시설차량운영 보육인프라구축 사회복지관운영 재가복지봉사센터운영 전담공무원인건비 공익근무요원인건비 업무보조공익요원인건비 푸드뱅크운영장비지원 노숙자보호 쪽방생활지원 중소도시보건소신축 장애인편의시설센터운영 장애인정보화지원센터운영 노인복지회관운영 재가노인복지시설개보수 결연기관 PC 구입비 사회복지관기능보강	1,448 143 1,682 717 3,952 5,376 600 10,925 100 6,004 335 279 218,694 8,355 800 1,000 14,886 3,596 80,937 1,756 2,609 357 9,276 388 2,000 360 304 3,709 189 10 5,000	41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75	입양정보센터운영 입양아동양육보조금 아동시설기능보강 저소득모부자가정지원 모자복지시설기능보강 저소득아동보육료 만5세보육료 장애아무상보육 보육시설기능보강 부랑인시설기능보강 장사시설설치 성병관리 에이즈환자진료비 결핵사업 전염병관리자교육 전염병관리요원교육 감염질환역학조사 예방접종관리 전염병표본감시(경상) 급성전염환자격리비 예방접종약품비 전염병표본감시(자본)한센병보호시설운영 한센양로시설운영 한센양로자생계비지원 한센시설및단체지원 한센병재활지원 생물테러관리(경상) 농어촌보건소지원 취약가정사례관리시범 지역암센터설치비 자활지원제도개선시범 장애인특별차량구입 노인인력센터설립운영 복지사무소시범운영비	17 487 5,071 8,813 1,532 93,693 53,449 5302 20,822 2966 12,567 256 1,620 156 565 293 8 6,783 954 265 151 280 1,815 590 691 1,500 873 350 22,007 135 9,000 900 75 12,234 1,200

토 론 문

토론문1

복지분야 보조금제도의 개선방안

이 재 원 부경대학교 행정학과 교수

Ⅰ. 서  론

□ 복지분야 보조금 정비 필요성

- 과도한 세분화와 복잡한 행정절차

- 국비-시도비-시군구비 등 3계층 구성으로 현장 중심 (업무) 수행 애로

- 지자체에서의 도덕적 해이

□ 정부간 재정관계와 보조금 제도 개편 필요

- 사업이 지향하는 □정책성과가 향상□되는 것을 전제

- 자치 지향적인 분권 접근과 함께 성과 지향적 분권 접근의 합의점 모색

- 127개 복지보조금 사업에 대한 네 가지 유형화

- 성과계약방식의 도입과 포괄보조금제도 구상

Ⅱ. 분권형 정부혁신과 성과관리

1. 분권지향의 정부혁신 접근 : 글로벌 스탠더드로서 분권

□ 시장메커니즘을 지향하는 혁신 : 경쟁력과 역량

- 공공부문 축소와 민간영역 확대

- 공공부문내 경쟁 및 가격메커니즘(비용 개념) 도입

- 결과(성과)중심 혁신 (시장의 이윤가치에 대응하는□성과□가치)

□ 전략적·분권적 개혁 : 정부간 분권, 조직내 분권

- 특정 추진주체에 의한 전략적 혁신의 추진 (전략기획)

-□분권적□내부학습체계를 통한 혁신 집행 (지식기반행정)

- 구체적 성과와 구체적 책임의 확보 지향 (구체적 성과에 대한 자기책임)

□ 결과(outcome) 중심의 통합□성과관리□

- 혁신정책간 유기적 연계 : 조직·인사·재정체계를 성과 중심으로 연계성

- 정부운영체계의 내부정보화 : 혁신관련 행정부담의 최소화

- 전통적인 업무분장체제에서 성과계약체제로 전환

2. 결과에 대한 성과책임

	전통적 책임성	결과 지향적 책임성
목표	□기만, 낭비, 남용 최소화를 위한 설계 □공평, 공정함을 확신하기 위한 설계 □형편없는 판단을 최소화하기 위한 설계	□정책이 개선된 조건을 만든다는 것과 공정· 정직하게 수행된다는 확신을 주기 위한 설계 □건전한 판단을 사용할 권한을 부여하는 설계
수단	□상세한 규제 □감사 □공청회와 검토	□양해각서 □성과협정 □동반자 협정, 성과측정
과정	□엄격히 규정된 특별 규정 요구 ·프로그램 운영에 대한 보고 ·비용배분 ·서비스 공급에 대한 절차화 ·계획 프로그램 운영 ·양질의 서비스에 대한 자격결정과 실효화	□명백하고 공유된 이해 ·결과와 정의 ·자금과 프로그램 ·성과지표들 ·장벽과 기회를 인식 ·장벽을 제거하고 기회에 적절행동 ·지속적인 개선
비고	업무규정(분장)에 따른 책임	성과계약에 따른 책임

3. 성과계약과 정부간 재정관계 사례

□ 결과지향적 재정운영과 성과계약

- 결과지향적 재정개혁의 □핵심 엔진□으로서 성과계약

- 공공부문에서 성과계약 : 느슨한 관계적 계약

□ 성과계약의 유형

	유형	주요 내용
수직적 계 약	① 기본 틀 합의	부처별 전략과 우선순위 합의
	② 예산과 성과합의	예산부처와 사업부처의 합의
	③ 조직 내 성과합의	부처의 장관과 고위관리자 합의
	④ 개인별 성과합의	장관·고위관리자와 직원의 합의
수평적 계 약	⑤ 부서 간 성과계약	정부 내 부서 간 거래관계 형성
	⑥ 정부간 성과계약	중앙·지방간 성과합의
	⑦ 시민사회와 합의	시민사회에 대한 고객서비스 합의

□ 성과계약 사례

- 중앙-지방간 성과계약 사례 : 캐나다-알바타 협약

- 중앙-특별(지방)행정기관 간 성과계약 : 호주의 센터링크

4. 성과계약 기반의 정부간 관계 구축을 위한 조건

□ 성과중심의 보조금 배분을 위한 전제

- 의사결정 단계 간소화 : 지방의 자발적 의사결정

- 지방의 자주·일반재원 사업 강화 : 자율적인 자주재정 책임

- 공공서비스 파급효과의 광역성과 행정단위 일치

□ 성과중심 보조금 운영을 위한 실천 조건

- 지방의 기획 기능 강화 유도를 위한 포괄보조 확대

- 광역자치단체 중심의 포괄보조 확대

- 집행단계에서의 보조금에 대한 재량 확대

- 보조금에 대한 중앙정부의 성과평가와 성과계약 도입

□성과에 따른 계약□이란 두 행위 주체간 거래관계를 계약의 형식으로 제도화하고 최종 성과에 따라 경제적 혹은 유형적인 인센티브와 벌칙을 병행하는 성과관리 수단.

Ⅲ. 보조금과 재정분권화 : 제도개선을 위한 접근

1. 국고보조금제도에 대한 일반 이론과 쟁점

□ 우리 나라의 국고보조금 대상사업

-  보조금의 예산 및 관리에 관한 법률시행령에서 정한 사업 : 157개사업

- 기타사업 : 기획예산처가 예산으로 정하여 운영

□ 현행 보조금제도의 쟁점

- 국고 보조금 지원규모의 불규칙성 심화 경향

□매년 평균 19.2%정도 증가, 연도별 편차 심하고, 2002년도부터 4.0%내 증가 정체

- 사회복지 · 건설 · 농림 분야의 투자비중이 지속 증가 추세.

□ 3개분야 비중 : 71.3%('99)□71.3%('00)□74.8%('01)□75.9%('02)□76.6%('03)

- 지방재정 경직성 심화 경향

- 보조금 교부결정의 경직성 : 소액 유사사업 수 증대 추세

- 소액의 집행 잔액 반납으로 자치단체의 업무량 및 비용증가

- 비체계적 보조금 운영과 정책조정 기능 미흡

2. 재정분권화를 위한 보조금제도 개편논의와 쟁점

□ 논의의 방향

- 지방분권화 연계와 지방책임성 강화

- 포괄교부금제도의 도입 구상

- 정부간 기능조정에 따른 보조금 재원 배분방식의 재설계

□ 논의의 내용 및 쟁점사항

- 국고보조금의 대폭적인 일반재원화      - 소액·유사보조사업의 통·폐합

- 결과중심 보조사업을 위한 보조율 재설정

□ 생산적 복지 행·재정체계의 변화 필요성과 정책 방향

- 사회복지에 대한 성과평가 강화   - 분권에 의한 자율과 재량 확대

- 책임성의 명확화 필요            - 지방의 기획 강화 위한 포괄 보조 확대

- 복지재정 지출의 간편화          - 수혜자의 서비스 질 중심의 복지재정운영

□ 복지분야 보조금 개편을 위한 고려조건

- 전국최저기준 확충과 지역 특성 반영 동시성   - 취약계층의 보호 우선

- 성과목표의 불확실성과 모호성 인정           - 대인적 서비스 전달의 직접성

- 현금과 현물서비스의 높은 결합 가능성

□ 재정분권화의 유형별 특징 비교

		강 □	분권의 강도			□ 약
		지방이양		포괄보조	통합보조		개별보조
분권화 수 단	분권강도	★★★★★		★★★★	★★		★
	분권형식	기능과 재원의 완전이양		기능의 공유 재원의 포괄이양	중앙중심 기능 중앙중심 재원		집권방식 유지 집행재량 확대
	분권내용	지방의 자주적인 재정운용		포괄분야 범위 내에서 자율운영	신청 절차간소화 영세보조통합운영 사업간 전용확대		불용액 인정 실질적 신청주의 보조율의 합리화
	성과책임	지방자치단체		중앙·지방 공유	중앙정부
		자체 성과평가		중앙성과관리 정부간 성과계약 의무적 지출규정	중앙의 표준 지침관리 지방의 집행(전달)과정 책임
수혜의 성격		자치 서비스		국민의 권리 자치 서비스	국민의 권리
개편의 지향가치		정부간 기능 분담의 재설계			행·재정 관리의 효율성 제고
재정분권 연속선		자주재원 １ 지방교부세 １ 지방양여금 １ 보조금
분권화□연속선□상에서 적절한 분권형식의 유연한 적용 □지방이양□ 보다 □분권 가치□가 더 포괄적, 행정원칙과 재정원칙의 균형 고려

□ 지방이전재정의 일반적인 유형

□ 현행 보조금제도의 운영방식

Ⅳ. 주요 국가의 복지재정체계 및 분권화 사례

1. 일본의 복지분야 보조금제도

□ 사회복지제도 개혁의 연혁

- 1986년부터 사회복지관련 3개 심의회합동기획분과회를 중심으로 복지행정제도의 개혁방향에 대한 집중 검토 시작

- 2000년 「사회복지의 추진을 위한 사회복지사업법등의 일부개정에 관한 법률」에 따른 □복지행정체제 기초구조개혁□

□ 일본의 사회복지제도 개혁의 방향

- 생활자기책임의 강조 : 조치제도에서 계약 · 이용제도 전환

- 신자유주의에 입각한 시장원리의 도입 : 계약, 경쟁 요소 도입

- 지역복지의 추진 : 지자체중심 지역복지계획

□ 일본의 사회복지제도 개혁의 특징

- 중앙정부의 재정위기 극복 방안에서 출발 : 개혁의 한계와 지방의 갈등 쟁점

- 기관위임적 복지행정사무의 단체사무화와 이에 대한 국고부담률 조정

- 사회복지관련 국고보조금 부담률의 삭감과 지자체의 집행자율 확대

□ 일본의 국고보조금 개편 유형들

정리방안		주요내용	비고
①	폐지	목적을 달성하였거나 사회여건 변화로 존재의의를 잃은 사업	지방 이양
②	일반재원화	지방 사무로 동화, 정착, 정형화된 사무 (회관 등 시설운영비 등)
③	중점화	소액 보조금, 보조율 낮은 사업은 원칙적으로 폐지 또는 일반재원화 하는 동시에 보조기준 인상	포괄 교부
④	교부금화	교부기준 중에서 객관적 지표에 따라 산정하는 비중 제고
⑤	통합·메뉴화	유사 보조금은 지방의 자주성 존중, 사무간소화 관점에서 통합 메뉴화	통합 보조
⑥	구분조정	부담금, 보조금 구분 변경
⑦	적정화·완화	보조금 배부 조건 완화 (시설 배치 및 설비기준 완화, 종합적 사업실시 폭 확대, 직원 직명·자격에 대해 기술 조언만 제공)	개별 보조
⑧	수속 간소화	지방의 사무집행 원활화, 사무부담 경감차원에서 교부금 사전신청 간소화, 교부결정 신속화, 탄력화, 광역 및 중앙부처에 대한 이중 수속 폐지
⑨	유효활용및전용	사회경제 정세 변화에 따라 보조대상 자산에 속한 시설에 대한 행정수요가 설치 당시에 비하여 변했을 경우 일정기간 경과 이후에는 지방자치단체가 주민 수요에 부응할 수 있게 제도 및 운영을 대폭 탄력화, 단순화
⑩	국가사업	민유림직할 치산 사업에서 대상 사업의 규모 요건이 종전에는 없었으나 □20억엔 이상□으로 명시. 직할항만 사업의 실시 기준 명확화.

2. 미국의 복지분야 보조금제도

□ 미국 복지제도의 유형과 관련 재원

유형별	프로그램	서비스 내용	재원 및 집행
현물 급여	Food Stamp	식료품 제공	연방정부 재원 주정부 위임집행
	Medicaid	의료보장	연방+주정부의 open-ended matching(50-83%)
	Housing Assistance	주거보장	다양
부가적 현금 급여	AFDC (1996년 이후 TANF)	근로능력이 있고 18세 미만의 아동을 가진 저소득 편부모 가구에 현금을 지원	연방+주정부의 open-ended matching (주정부 재량 상당)
	SSI	노인, 장애인 등 근로무능력자에 대해 현금을 지원	연방정부 재정부담 주정부 위임 집행

□ AFDC제도를 대체한 TANF Block Grant

- 1992년 3개 주에서, 1995년까지 약 30개 주가 주정부 차원 복지개혁실험 실시.

- 연방정부는 1996년에 PRWORA 제정을 통해 근로증가, 복지의존성 감소, 그리고 가족해체 감소를 목표로 연방차원 복지개혁 실시.

- 1996년의 TANF Block Grant System : TANF는 연방정부가 저소득층 지원 목적으로 제한된 정액교부금(block grant)을 주정부에게 제공하고 주정부가 이를 이용하여 자율적으로 주차원의 저소득층 지원 프로그램을 계획·집행하는 제도.

□ TANF 이후 주정부 복지정책의 변화

- 주정부는 소극적 현금지원으로부터 적극적인 자립지원으로 변화

□ 현금지원을 위한 지출이 감소하고 아동양육, 가족형성지원, 그리고 고용지원 등의 각종 자립지원정책에 대한 지출이 대폭 증가

- 연방정부의 지출도 연방정부 복지재정 중 비노인-비장애 성인가구주 가구에 대한 AFDC/TANF 현금지원에 지출된 금액은 1988년에 $24billion으로부터 1999년에 $13billion으로 감소. 반면, 저소득 근로층에 대해 지출된 금액은 1988년에 $11.0billion으로부터 1999년에 $66.7billion으로 증가.

- AFDC/TANF 제도 외부에서 저소득근로자를 지원하기 위한 각종 지출이 증가. 결과적으로 공적부조 지출은 복지개혁 후에 대체로 유지 혹은 증가.

Ⅴ. 복지분야 보조금 개편 구상

1. 보조금 개편 관련 최근 국내외 논의 : □포괄보조□ 부각

□ 주요 위원회의 기본구상

위원회 및 기구별		기본구상
정부혁신 지방분권 위원회	지방분권 전문위원회	□보조금사업의 정비 및 자주 재원화 □포괄보조금제도의 운영
	재정·세제 전문위원회	□국고보조금의 정비 및 자주 재원화 □국가균형발전특별회계의 신설 · 운영
국가균형발전위원회		□보조금정비와 사무·재원 일괄이양(3∼5조원) □보조금재원의 상당부분을 지방 자주 재원화 □포괄보조지원으로 전환
전국시도지사협의회		□기능(세원)이양에 비례한 국고보조금의 폐지 □잔존 보조금에 대한 포괄보조금방식으로 운용

□ 분권화 추진에 따른 중앙과 지방간 기능조정 및 재원이양

- 정부기능조정(중앙정부의 기능혁신) 및 중앙기능의 지방이양

- 기능이양에 따른 재원이양(중앙재정과 지방재정의 규모변화)

□ 중앙 대 지방 : (현재) 51 대 49 □ 47 대 53, 8조원 지방이양

- 보조사업의 정비를 통한 보조금 예산규모의 축소조정

□ 지방재정운영의 자율성 확대

- 국고보조금심의위원회의 활성화

- 포괄적, 차등적 포조금제도의 운용

2. 복지분야 보조금 개편을 위한 구상안

□ 보조사업별 분권적 개편 방안(종합)

구분	사무 수		금액		정책과제 (개편대안별 분권화정책 모색)
	개수	비중	금액(백만원)	비중
지방이양	45	35.4	142,199	3.0	국세의 지방세 전환, 지방교부세 확충 기준재정측정단위에 복지부문 강화
포괄보조	31	24.4	4,311,982	89.7	새로운 포괄보조금 및 운영 제도 개발
통합보조	12	9.4	52,228	1.1	지자체의 예산편성 및 집행재량 확대
개별보조	39	30.7	299,860	6.2	지자체의 집행재량 확대
합계	127	100.0	4,806,269	100.0

□ 분권 유형별 사무분류 특징

- 지방이양 대상 사무는 일반적으로 분권화 명제에 부합성이 높음.

- 포괄보조 사무는 지방이양과 개별보조에 대한 쟁점이 지속되는 영역임. 분권과 집권의 절충수단으로서 포괄보조의 기능 타당성 검토필요.

□ 분권 정도에 대한 해석

- 재원규모별로 비교하면 "포괄보조"가 압도적으로 많음. 이는 기초생활급여, 의료보호 재원 때문임. 규모만을 기준으로 분권화를 평가할 때, 이 두 사업에 대한 판단이 전체 성격을 규정하게 됨. 이 두 가지 사업은 기획과 재원확보는 중앙정부 차원에서 구상되지만 집행단계에서 포괄보조의 분권형식을 적용할 것인지 여부에 대해서는 서비스전달체계 효율화의 관점에서 추가적 논의 필요.

- 지방이양과 포괄보조는 지방자치단체 중심의 복지 기능이 전제된 것으로 분권적 복지재정체계 구축과제에 부합하는 것으로 해석 가능.

- 통합보조와 개별보조는 기존의 집권체제를 유지하는 것임. 하지만, 기존 체제 속에서 집행재량 확대를 통한 관리적 분권개편이 필요함.

□ 포괄보조 대상사업의 기준재정수요 측정지표 (안)

측정 부문		측정단위 (사업명)	측정지표 (계량지표)	2003년예산 (백만원)	보조율(%)
					서울	지방
기초 급여		국민기초생활 급여	급여 유형별 대상자 수	1,593,665	50	80
		자활근로	대상자 수	120,320	50	80
		자활후견기관 운영	기관당 표준경비	23,062	50	70
		지역봉사사업 운영 지원	지역별 표준 자원봉사자 수	1,667	50	80
		재활 및 사회적응 프로그램 강화	담당기관 표준경비	1,551	50	80
		의료급여	1종/2종 수급자 수	1,761,215	50	80
		소계		3,501,480
일반 복지	장애	의료재활시설 운영	재활병원및의원당 표준경비	1,742	30	30
		청각장애인 지원	지원센터 표준 운영경비	644	30	30
		정신지체인 지원	지원센터 표준 운영경비	158	30	30
		장애인생활시설 운영	표준운영경비	85,270	50	70
		장애인직업재활시설 운영	표준운영경비	13,327	50	70
		소계		101,141
	노인	경로연금	급여 대상 노인수	214,500	50	70
		치매상담센터	표준운영 경비	234	30	50
		재가노인복지시설운영	표준운영 경비	8,780	40	40
		노인일거리 마련사업	표준 노인자원봉사자 수	607	50	50
		지역사회시니어클럽 운영	표준운영 경비	1,980	50	70
		노인보호시설 운영	표준운영 경비	72,084	50	70
		소계		298,185
	아동	아동복지시설 운영	표준운영 경비	60,253	50	70
		그룹홈 운영	표준운영 경비	274	40	40
		지방아동보호전문기관 운영	표준운영 경비	600	50	50
		가정위탁지원센터 운영	표준운영 경비	17	50	50
		소계		61,144
	보육	보육시설 종사자 인건비	보육시설 종사자 수	169,240	20	50
		저소득층 아동 보육료 지원	저소득 보육대상 아동 수	61,191	20	50
		만5세아 보육료 지원	만5세아동 수	50,903	20	50
		장애아 무상 보육료	장애아동 수	5,049	20	50
		소계		286,383
	모자	모자복지시설 운영	표준운영 경비	5,362	50	70
		저소득모자가정 지원	중/고등학생 표준 학비 아동양육 표준경비	8,267	50	80
		저소득부자가정 지원		1,798	50	80
		소계		15,427
보건시설		정신요양시설 운영지원	표준운영 경비	25,895	50	70
		정신질환자 사회복귀시설 운영지원	표준운영 경비	4,912	50	70
		공립치매요양병원 지원	표준운영 경비	17,415	50	50
		소계		48,222

□ 측정지표의 성격

- 안정적인 기준재정수요 측정 및 예측 가능

- 중앙정부와 지자체간 재정부담 구조가 안정적

- 국가가 기본적으로 지원해야하는 의무 기준 설정 필요 : 사업단위별 블럭화

- 부문 내에서 지역별 다양한 정책 가능

Ⅵ. 복지분야 포괄보조제도 도입에 관한 구상

1. 포괄보조금의 의의와 유형

□ 재원 유형과 서비스의 성과 책임

재원유형 (예시)	공공서비스의 성과 쟁점		기타 쟁점
	긍정적	부정적
자주재원 (지방세)	주민선호 직접반영 성과에 대한 자기책임	지역별 서비스편차 외부성과 과소공급
개별보조금 (국고보조금)	외부효과 내부화 지역편차 해소	획일적 서비스공급 특정서비스 편중공급	세출에서 도덕적 해이 가격보조의 비효율성
교부금 (지방교부세)	성과에 대한 공동관리 안정적 재원 확보 주민선호 상당 반영	성과책임소재 불명확 전략 집중 투자 미흡 (일반관리 재원적합)	세입에서 도덕적 해이 교부금제도의 정치경제 재정수요산정의 객관성

□ 포괄보조금의 유형

		세입법정화		재정수요 산정방식		지출대상 지정여부		지방비 매칭			비고
		법정	임의	포괄 지표	세부 지표	지정 않음	부문 한정	매칭 없음	매칭 권고	매칭 의무
일반포괄보조		□		일반 행정		□		□			지방교부세
조건부 포괄교부	A	□			정책대상		□		사업별매칭		지방양여금
	B	□	부분증감	산식없음 총액교부			□			총액 매칭	(미국)TANF

2. 지방이양사업에 대한 재원이양 : 지방교부세 확충

□ 지방이양 대상 사업에 대한 재원조치

- 지방이양 대상 사업은 대부분 소규모 영세사업.

- 지방이양 대상 사업의 재원 규모가 1,423억원에 불과하여 국세의 지방세 이양 보다는 지방교부세에서 관련 재정수요가 충분히 반영될 수 있도록 조치 필요.

□ 지방교부세의 기준재정수요 산정에서 복지 요소 강화

- 31개 기준재정 측정항목 중 복지부문에 □사회복지비(인구수 기준)□, □노인복지비(노령인구수 기준)□, □기초생활보장비(수급권자수 기준)□의 세 가지 항목 불과.

- 지방정부의 복지 역할과 책임 확대 위해 기준재정수요에서 위 세 가지 항목의 비중이 높아질 수 있도록 측정단위와 단위비용을 재설계.

- 지방이양 대상 사업의 특성을 고려하여 측정요소를 복지대상자 혹은 복지시설 중심으로 세분화시켜 실제 복지재정 수요가 충분히 반영할 수 있도록 구성

3. 복지분야에서의 (조건부) 포괄보조제도 운영 구상

□ (가칭) 복지포괄보조금제도의 기본 내용

- 세입원의 비법정화, 기준재정수요에 따른 연도별 포괄예산배정

- 세출사업의 세 가지 부문 블록화 (기초, 일반, 보건) : 블럭내 자율투자

- 지방비 부담비율은 총액대비 비율 준수 의무화

- 연간 1 ~ 2회 정산을 통한 재정 과부족 협의 및 충당

- 중앙과 지방간의 복지성과계약체제 적용 : 지방의 참여복지기능 강화

- 지역별 신축적 적용 : 참여인센티브 중심의 재정지원체계 구축

□ 포괄보조금제도의 성과관리체계

- 예산편성 : 기본 구조는 현재와 동일 (정산보고 업무 대폭 간소화)

- 복지지출 운영 : 광역자치단체 중심의 포괄보조 사업운영

- 성과관리 (성과계약 구조) : 중장기 전략계획, 연간성과계획, 정책집행의 심사분석(모니터링), 성과평가 및 인센티브 운용 구조로 형성

- 국가차원의 복지최저수준과 광역차원의 지역최저수준 설정

- 중장기 지역복지계획과 국가복지계획을 중심으로한 중앙과 지방의 성과계약

□ 포괄보조금의 운영 주체에 대한 구상

	보건복지부 체제	행정자치부 체제
긍정적 측 면	□종합적인 복지성과관리체제 구축 □전문적인 교육훈련 및 성과평가	□지방재정조정제도의 종합관리 □지자체와 업무연계 원활
부정적 측 면	□지침 통한 개별보조 관행지속가능 □지방비 부담분 관리 업무 미흡 □행정자치부와 협조 필수적 수반	□복지분야 전문성 측면에서 불리 - 재원비법정화일때 예산확보한계 - 복지서비스 성과관리 애로 - 복지관련 교육훈련 기능 미흡 □보건복지부가 복지성과를 관리하면 행정업무 중복, 지자체 이중 부담

□ 보건복지부 중심의 복지포괄보조금 운영 구조

□ 행정자치부 중심의 복지포괄보조금 운영 구조

□ 포괄보조제도 도입에 따른 기대효과

□복지정책 대상자에 대한 성과향상 효과

- 지역 실정에 따른 다양한 형태와 수준의 복지서비스가 계획·공급

- 의사결정체계가 단순화 □ 현장 지향적인 적시 서비스 공급

- 지자체 책임 귀속에 따른 복지지향적인 지역정치 구조 형성

□지방자치단체의 전략계획 운영과 행정효율화 효과

- 연도말 일괄정산으로 전환되어 예산조정에 따른 업무부담이 대폭 경감

- 광역자치단체 차원에서는 지역복지계획을 수립·운영 □ 역량강화

□보건복지부의 체계적인 복지성과관리 효과

- 집행관리 및 감독 업무가 대폭 경감 □ 프로그램 정책개발, 성과관리 강화

- 단위 사업별로 예산을 요구받는 업무부담이 대폭 절감

Ⅶ. 결론 : 정책제언과 갈등관리

□ 분권, 지방자치, 정부혁신과 보조금 개편

- 복지분야에서 중앙정부가 별도의 지방조직을 가지지 않는 재정관리체계의 특징상 지방과 협력적인 재정관계 구축작업이 무엇보다도 중요.

- □분권을 통한 서비스 혁신과 지방자치 가치 실현□의 두 가지 목적을 동시에 추구하는 보조금제도 개선방안 모색. 핵심과제는 포괄보조 방식을 도입하는 것.

□ 예상 가능한 갈등과 극복

- 지방의 전문성에 대한 우려 : 단계적 차등 분권화와 지자체 역량강화 지원

- 복지 축소에 대한 우려 : 의무적 지출 규정 재정비, 성과계약과 인센티브 운용, 포괄보조제도내에서 지출블록 설정

- 미국식 TANF나 일본의 분권화 방식 적용에 대한 비판 : 복지운영체제에 대한 교훈과 부정적 효과 해결을 위한 충분한 학습과 적극적 대처

□ 추후 연구과제

- 복지분야 보조사업별 분권유형화 확정 및 지방자치단체의 선호 파악

- 포괄보조금제도에서 기준재정수요 산정 및 재원배분방식 설계

- 복지서비스 공급에서 중앙·지방간 성과계약과 성과관리체계 설계

토론문2

□복지와 재정분권화, 이대로 좋은가?□토론문

재정민주주의의 실현을 위한『주민참여예산제도』시행중심

김  영  석  광주광역시북구청 예산팀장

□광주광역시 북구의 사회복지예산은 2004년 일반회계 총예산 153,303백만원 대비 53,023백만원으로 34.6%를 차지하고 있으나, 대부분 국·시비  보조금으로 운영되고 있으며, 복지 네트워크 실현을 위해 2003년     총 85건의 사업을 적극적으로 펼쳤음

□ 오늘날 자치단체 정책의 원활한 집행을 위해서는 정책의 구상과 결정 및 시행 등 전 과정에 걸쳐 주민참여의 기회를 보장하고 유도하는 주민 의견수렴 절차의 과정이 반드시 필요함

□ 따라서 우리 구에서는 재정분권화라는 환경변화에 적극·능동적으로  대처하기 위해, 전국에서 처음으로 과거 官 주도로 이루어진 예산편성과정에 주민을 참여시키는“주민참여예산제”를 2003년부터  시행하게 되어 재정자치 실현의 초석을 다지게 되었고,

이에 이 제도의 추진배경, 성과, 과정 등을 사례발표로 본 토론문에 갈음하고자 함

□ 우리 구의 구정목표인“으뜸가는 주민자치, 살기좋은 문화북구”실현을 위한 주민자치 3대운동의 전개로 주민자치 활성화를 도모하던 중,

□ 지방분권과 국가균형발전의 국정의제에서 로드맵 아젠더로 제시된 □주민참여예산제”를 지난해부터 전국 최초로 도입 운영하여 2004년도  예산편성과정에 지역주민이 직접 참여하여 제시한 의견이 반영됨

□ 또한 2004년 3월“주민참여예산제운영조례”를 제정하여 법적·제도적 근거를 마련하여, 우리구가 추진해 온 여타 주민참여 제도 중  가장 획기적이고 혁신적인 사례로 평가됨

□ 주민참여예산제 시행 초기에는 공무원과 의회에게 다소 부담이 되고, 지나치게 실험적인 것이 아닌가 하는 우려도 있었지만, 공청회, 주민참여예산제연구회 및 주민예산학교 운영 등 다양한 보완장치를 통해 주민참여에 대한 공감대를 형성한 후,

□ 당초 장·관·항·목의 이해하기 어려운 예산을 사업별로 쉽게 풀어서 책자로 발간하여 우리 구 홈페이지 공개 등으로 주민의 알권리를 충족시키면서,

□ 공모 및 추천을 통한 132명의 시민위원회를 구성하고, 주민예산     학교를 운영하여 위원회 기능의 활성화 및 정체성 확립을 도모하였고,

□ 2차례에 걸친 공청회, 3차례의 시민위원회 토론회, 인터넷 및  서면으로 수렴된 의견 64건 중 54건을 2004년 예산에 반영하여 주민숙원사업 해결에 주안점을 두었음

□ 그리고 주민참여예산제에 대한 단순한 시책추진에 한계가 있어  2003년 8월 자료수집·관계법령 검토 등을 시작으로 2004. 3월 까지 근 8개월만에“주민참여예산제운영조례”를 제정·공포하여 법적 제도화라는 결실을 맺게 되었음

□ 조례는 총 4장23조에 부칙으로 구성되어 있으며, 그 주요내용은

- 첫째, 대표성과 전문성, 민주성 확보를 위해, 주민자치위원 및 비영리민간단체의 추천자와 공개모집을 통한 신청주민 중 시민  80인 이내로『예산참여시민위원회』를 구성하고, 위원회의 효율적 운영을 위해 5개『분과위원회』를 구성함

- 둘째, 예산편성 이전에 주민의 의견을 수렴하기 위한 장으로서 시민위원회가 주최가 되어 진행하는 사전, 분야별, 총괄토론회라는『예산정책토론회』를 개최함

- 셋째, 또한 제도의 보다 효율적 추진을 위한 전문가 및 각층 대표로 구성되는 9인 이내의『주민참여예산제연구회』를 두고 시민위원회 대표를 참여시켜 연구회 기능을 강화함

- 기타 재정의 투명성 확보를 위해 예산관련 전 과정 및 자료를 우리 구 홈페이지에 공개하도록 규정함

□ 향후계획으로

- 시행규칙의 제정으로 법적·제도적 장치를 완비하고, 법규의 충실한 이행으로 제도의 조기 정착을 도모하며,

- 의회의 예산심의권 침해 방지를 위한 시민위원회의 지속적 학습을 유도하고, 제도 운영에 대한 의회와의 유기적인 협조관계 구축하며,

- 알기 쉬운 예산설명서 작성 기법연구와 주민예산학교 개최 등을 통해 시민위원회 역량 배양에 노력하고,

- 집단이기주의 및 특정개인이나 단체의 악용소지 문제에 대한 대책을 지속적으로 강구하고자 함

□ 마지막으로 재정분권화 시대를 맞이하여 자치구의 지방재정을 확충할 수 있는 지방교부세제도의 바람직한 대응방안을 제시하고자 함

- 재정분권과 관련하여 2005년 1월부터 지방교부세를 내국세 총액의 100분의 15에서 100분의 18.3%로 상향조정할 계획인데,

□ 2004년도 교부세액 : 14조1047억원(광주광역시 1401억원)

- 지방교부세율을 상향조정해도 지방교부세법제6조제1항의 규정에 의하면, 기초자치단체중 자치구만 교부대상 단체에서 제외되어 있어 열악한 자치구 재정여건에는 변함이 없음

□ 따라서 교부대상 단체에 자치구가 포함될 수 있도록 법 개정이 필요함(기초자치단체를 동일하게 취급하기 어려우면 상향조정분 3. 23% 라도 자치구에 지원될 수 있도록 조정필요함)

□ 내국세 총액의 15%□18.3%로 상향조정시 2004년을 기준으로

3조1696억원이 증액(전국 248개 자치단체로 배분시 평균 127억원)