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문서번호	사복-2004-0102
수 신	공적노인요양보장추진기획단
발 신	참여연대 사회복지위원회(담당자 : 김다혜 간사, 연락처 : 02-723-5056)
제 목	공적노인요양보장제도 도입에 대한 의견
날 짜	2004. 1. 19. (총 5 쪽)

공적노인요양보장제도 도입에 대한 의견

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1. 인구고령화와 가족구조의 변화에 따라 노인요양보호에 대한 욕구는 급증하여 왔으나, 이렇다할 제도적 장치의 부재로 불가피하게 가족과 여성이 노인요양의 책임을 질 수밖에 없었습니다. 그로 인해 가족과 여성은 경제적·물리적 부담이 매우 컸으며, 대상노인은 전문적인 노인요양 서비스를 제공받기가 어려웠습니다. 이러한 상황에서 정부가 공적노인요양제도의 도입을 준비하고 있는 것은 노인부양의 책임을 사회화한다는 측면에서 바람직한 방향이라고 판단됩니다.

2. 참여연대는 노인요양을 공적으로 보장하기 위한 제도와 방식은 여러 가지 형태가 있을 수 있으므로 이에 대한 충분한 논의가 필요하고, 제도 도입에 대한 사회적인 합의도 요구된다고 판단하고 있습니다. 특히 현재 논의되고 있는 제도의 도입 방향 및 내용 중에서 □재정부담방식과 관련된 문제, □대상자, 요양욕구 및 타 제도와 연관성 문제, □요양보호를 위한 인프라 구축의 문제에 대해서 보다 심도 있는 논의가 필요한 부분입니다. 이에 최근까지의 논의 내용을 바탕으로 별첨과 같이 의견을 제출하오니 이러한 의견이 적극 반영되기를 바랍니다.

◑ 별첨 : 1. 공적노인요양보장제도 도입에 대한 의견서

참여연대 공동대표 박상증□최영도

공적 노인요양보장제도 도입에 대한 의견

1. 재정부담방식과 관련된 문제

노인장기요양보장제도가 □공적□인 성격을 갖추려면 무엇보다도 재원조달에 있어서 국가와 사회의 책임성을 강화해야 한다. 공적노인요양보장추진기획단이 2003년 7월 2일 및 2003년 11월 13일에 개최한 공청회에서 몇 가지 재원조달방식이 제시되었다. 제시된 방식 중에서 민간보험방식이나 개인저축방식은 노인요양에 대한 공적 책임성의 확대라는 기준에 부합되지 않기 때문에 우선적으로 논의의 대상에서 제외시킬 수 있을 것이다.

기획단 논의 과정에서 검토된 다양한 재원조달방식 중 공청회에서의 논의는 아래 3 가지 유형으로 집약되었으며 기획단 8차회의에서는 <대안 2>를 재원조달의 기본안으로 상정하고 논의가 진행되었다.

대안 1	조세방식으로 시작하여 제도의 안정성과 인프라가 구축되면서 사회보험방식으로 전환	초기 취약층 □ 보편적 확대
대안 2	사회보험방식으로 운영하되 국고 지원에 의한 부조방식을 병행	1종 65세 이상 2종 45~64세
대안 3	조세방식으로 운영	초기 취약층 □ 보편적 확대

위의 세 가지 대안 중 조세방식으로 운영되는 장기요양제도를 제시한 <대안 3>을 제외하면 <대안 1>과 <대안 2>는 사회보험방식을 염두에 두되 국고를 통한 보완을 어떤 유형으로 할 것인가의 차이인 것으로 보인다. 전자는 조세방식으로 일부 취약층을 도입초기단계에 보호하다 점차 사회보험방식으로의 전환을 제시한 반면, 후자는 보험료와 국고의 적절한 조합을 통해 가능한 한 모든 계층을 포괄하고, 취약계층에 대해서는 국고로 보험료를 대납할 가능성을 열어두고 있다.

재원조달방식에 대한 논의과정에서 특별히 신중하게 검토해야 할 것은 독자적인 예산확보가 용이하지 않고 재원조달이 비교적 용이하다는 이유로 사회보험방식을 과도하게 강조해서는 안 된다는 것이다. 사회보험방식에 전적으로 의존하는 제도가 도입될 경우 부담능력이 있는 중산층은 노후에 요양보장을 받을 수 있으나 사회보험의 사각지대에 있는 서민층의 요양보장이 불가능해짐으로써 노인요양보장의 불평등이라는 또 다른 문제로 이어질 수 있음에 주목해야 할 것이다.

특히 건강보험가입자 전체를 보험료납부대상자로 상정하고, 사회보험방식을 재원조달의 주된 수단으로 삼을 것을 전제하면서도 대상자에는 연령제한을 둘 경우 보험료 납부자와 수급자의 불일치로 인한 제도저항의 우려가 있고, 이것이 사회보험에 대한 가입자들의 전반적 불신을 증폭시키는 원인으로도 작용할 수 있음을 고려하여야 할 것이다.

요양욕구를 공적으로 충족시킬 수 있는 체계를 갖추고, 소득계층에 따른 차이를 줄이며, 안정된 요양보장제도를 정착시키기 위해서는 재원조달에서 국고부담의 비중을 현재의 안보다 높게 설정하여야 할 것이다.

2. 대상자, 요양욕구 및 타 제도와 연관성 문제

공적장기요양보장제도는 장기요양의 욕구를 가진 사람에게 요양보장을 해주는 제도로서의 고유성을 가지되, 별개의 사회보장제도로서가 아니라 여타 사회보장제도와 유기적인 연관 속에서 고안되어야 할 것이다. 타 제도와의 연계와 관련하여 다음과 같은 사항들이 향후 심도 있게 논의되어야 할 것이다.

첫째, 장기요양 욕구에 대한 판정기준, 주체 및 서비스(급여)의 내용에 대한 논의가 있어야 할 것이다. 재원조달방식에 대한 부분에서도 언급했듯이 무엇이 장기요양욕구라고 정의되는가에 따라 수급자의 범위도 달라질 것이고, 또 누가 장기요양욕구를 판정하는가의 문제도 결정될 수 있다. 아울러 장기요양욕구와 관련하여 필요한 서비스의 종류 및 내용, 질에 대한 판단도 가능해질 것이다.

따라서 공적 장기요양보장제도임에도 불구하고, 수급자 연령을 45세 또는 65세부터로 한정하는 것은 바람직하지 않다. 노령과 장기요양의 필요성은 밀접한 연관이 있기는 하지만 반드시 일치하는 것은 아니므로, 그 외의 욕구 집단에 대한 보장의 가능성을 열어두어야 할 것이다. 특히 장애인과 관련된 복지제도가 제대로 정비되어 있지 않은 우리 현실을 감안할 때 수발이 필요한 일정 등급 이상의 장애인을 요양보장의 대상으로 설정할 필요가 있다.

둘째, 장기요양의 욕구는 개인적인 요보호욕구(기획단안에서는 최중증부터 치매까지 구분)에 의해서도 발생하지만 가족의 보호능력 상실에 의해서도 발생하는 것이다. 예컨대 대상자 개인은 경증이라 하더라도 가족이 취업, 빈곤, 가구원구성 등으로 인해 보호할 능력이 없다고 판단되는 경우에도 장기요양보호의 우선권이 주어져야 한다는 것이다. 그러나 기획단 대안에서 가족과 관련된 변수는 재가 요보호대상 가구 소득과 관련하여서만 고려되고 있다. 공적노인요양보장제도를 도입하고자 하는 의도가 노인부양의 책임을 사회화하고 가족과 돌봄노동을 주로 담당하는 여성의 부담을 덜어주고자 하는 것이라면, 가족의 수발능력이 소멸한 경우를 개인적인 요보호욕구와 마찬가지로 고려하는 것이 필요하다(예: 여성가장가구, 장애인가구, 맞벌이가구 등).

셋째, 어떤 형태로든 공적장기요양보장제도가 건강보험과 관계를 갖는 것이라면, 건강보험에서 이루어지는 의료서비스와 장기요양보장제도의 care서비스 사이의 관계 및 차별성에 대해 명확한 정의가 있어야 한다. 아울러 현행 건강보험의 급여 중 노인의료비, 입원진료비 등의 구성에 대한 보다 구체적인 분석을 수행하고 장기입원환자, 만성질환환자 등 중에서 의료서비스욕구 대비 요양서비스로 전환 가능한 급여비중 등에 대해 밝히는 작업을 선행하여야 할 것이다. 아울러 산재보험, 국민연금 등 유관 제도의 급여체계와의 연계 문제도 면밀히 검토되어야 할 것이다.

넷째, 현행 의료급여제도를 향후 장기요양보장제도와 관련하여 어떻게 연계시킬 수 있을지 모색하여야 할 것이다. 의료급여제도와 관련하여 참여복지5개년 계획에는 향후 장기만성질환자 등을 중심으로 의료욕구가 있는 계층에게 의료급여를 확대하는 계획을 추진한다고 알려진 바 있다. 이 경우 대상자의 중복은 없는지, 또 어떤 제도를 적용하는 것이 더 바람직한지 비교해보아야 할 것이다.

3. 요양보호를 위한 인프라 구축의 문제

공적 요양제도를 도입함에 있어서 제도형태 또는 재원조달 방식 못지 않게 중요한 것은 요양서비스를 제공할 시설과 인력 등 요양보호를 위한 인프라가 우선적으로 구축되어야 한다는 사실이다. 현재 우리 나라는 노인요양보장제도를 도입하기에는 관련 시설 및 인력 등 인프라가 절대적으로 부족한 상황이라는 점은 누구나 인정하는 바이다. 기획단의 자료에 의하면 장기요양보장 시설 및 인력과 관련하여 2011년도까지 필요한 장기요양시설(전문요양시설 등)은 2001년도에 비하여 약 9배의 시설확충이 필요하고, 장기요양 재가서비스시설(주간보호센터 등)은 약 83배의 시설확충이 필요한 것으로 추정되고 있다. 그리고 이를 위한 소요재정은 2005년도에 5조 4,267억원에 이를 것으로 제시되어 있는데, 이러한 재정규모는 보건복지부 전체 예산의 거의 절반을 차지하는 수준이라는 점에서 현실적으로 정부의 정책적 결단이 없다면 공적요양보장제도의 인프라 확보는 요원할 것으로 보인다.

이미 요양보장을 위해 개호보험제도를 도입한 바 있는 일본의 경우에는 시설인프라를 구축하기 위해 제도를 도입하기 전인 1989년부터 골드플랜을 통해 장기간 노력하여 왔다. 이는 요양보장제도의 인프라 구축이 제도 도입의 전제가 된다는 사실을 깨우쳐주는 것이다. 그러므로 인프라의 확충 없이 제도만 도입될 경우 '제도는 있으나 요양은 없는' 부실한 상태가 초래될 것이라는 점을 분명히 인식하여 공적요양보장제도가 그 기능을 충실히 수행할 수 있도록 공급인프라를 확보하는 데에 심혈을 기울여야 할 것이다.

또한 공적 요양보장제도를 위한 요양시설을 확보하는 방법과 과정에 있어서 제도의 공공성을 확보하기 위해 정부는 국공립시설을 건립하는 데에 적극적으로 노력하여야 한다. 현재 정부의 계획에서 국공립시설을 확보하는 것에 대한 내용을 찾아보기 어려운데, 만약에 국공립시설을 확보하지 않은 채 손쉽게 민간에게 시설건립을 지원하여 민간시설을 증설하는 방향으로 추진된다면, 요양보장제도는 사회보장제도로서의 공공성을 담보할 수 없음을 인식하여야 한다. 불가피하게 일부 민간시설을 건립하는 경우에는 시설운영의 공공성과 개방성을 높일 수 있는 방안을 반드시 도입하여야 한다. 만약에 앞으로 요양제도의 도입되면서 서비스의 제공이 민간시설 중심으로 이루어지고 그러한 시설의 운영에 있어서 공공성이 확보되지 않는다면, 지금까지 사회복지시설에서 나타났던 많은 문제점들이 반복될 수 있고 요양보장제도의 재정안정에 결정적인 악영향을 주게 되어 국민전체가 피해를 보게 될 것이다.

한편, 요양시설에서 서비스를 제공할 인력에 대한 양성계획도 시급히 확정하여야 한다. 인력양성은 일정한 시간을 필요로 하기 때문에 최소한 제도가 도입되기 3∼4년 전부터 준비를 해야 한다는 점을 고려할 때, 정부의 계획대로 2007년부터 제도를 실시하기 위해서는 우선적으로 인력수급에 대한 계획을 수립하고 인력양성 방안을 확정하여야 할 것이다. 끝.