발전을 위한

합리적선택은

무엇인가?

○ 일시 : 2003년 4월 23일 (수) 오전 9시 30분

○ 장소 : 국회의원회관 소회의실

토론 순서

『보육발전을 위한 합리적 선택은 무엇인가?』

○ 일시 : 2003년 4월 23일(수) 오전 9시30분∼12시30분

○ 장소 : 국회의원회관 소회의실

○ 참석자

·사회 : 김연명

(중앙대 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원장)

·발제 : 김종해

(가톨릭대 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위 부위원장)

·토론자

- 새천년민주당 김성순 의원

- 한나라당 김홍신 의원

- 여성부 김애량 여성정책실장

- 보건복지부 이용흥 가정복지심의관

- 한국여성단체연합 남윤인순 사무총장

- 이화여자대학교 김성이 교수

보육서비스 발전을 위한 합리적 선택을 위해

김   종  해

가톨릭대 사회복지학과 교수

참여연대 사회복지위원회 부위원장

Ⅰ. 토론의 배경과 기대

지난 3월 중순 김화중 복지부 장관의 발언과 국무회의에서의 논의로 인해 보육업무의 여성부 이관이 이슈로 등장하였다. 이러한 정책 과정이 가졌던 문제점들은 이미 언급하였지만 다시 한번 요약한다면 다음의 문제점들을 지적할 수 있다.

우선 가장 먼저 지적할 수 있는 것은 정책결정과정상의 문제이다. 이번 보육업무의 주무부서 이관결정에 있어서 이 분야의 전문가 및 관련단체, 심지어 해당부서 내의 의견을 충분히 수렴한 흔적을 발견할 수 없다는 것이다.

둘째는 정부의 □정부조직□ 내지 □행정개혁□에 대한 어떤 비전이나 철학이 밑받침되지 않은 상태에서 소관 부서가 거론되었다는 문제점이다. 다시 말해 복지분야의 효율적 정책추진을 놓고 복지부나 여성부의 역할을 어떻게 자리매김할 것인지에 대한 마스터 플랜을 설정하고 그 안에서 보육과 아동 관련 행정을 조정하겠다는 계획이 있는지 명확하지 않다는 점이다.

셋째는 보육업무의 여성부 이관이 현재 보육서비스가 안고 있는 문제의 해결에 어떻게 도움이 될 수 있는지 명확하지 않다는 점이다. 현재 우리의 보육서비스는 공공성의 강화와 보육서비스의 질적 향상이라는 문제를 동시에 해결해야 한다는 과제를 안고 있다. 따라서 보육업무의 이관 논의는 담당부처의 변화가 과연 현재의 보육서비스가 가지고 있는 문제들을 해결하는 데에 얼마마한 도움을 줄 것인지에 대한 확신을 주는 가운데 진행되어야 할 것이다. 그렇지만 불행히도 우리는 이러한 점에 대한 확신을 공감하기 어려운 것이 사실이다.

또한 지금까지의 과정에서 결여된 것은 보육서비스를 발전시키기 위한 정책 방안이 논의되지 않았다는 점이다. 다시 말해 보육 업무의 여성부 이관과 관련된 논의들이 보육문제를 해결하기 위한 정책에 대한 논의를 포함하지 않고 이관 자체에만 한정된다면 보육서비스의 발전에 기여하는 바가 별로 없을 거라는 점이다.

이러한 점에서 오늘의 논의는 보육업무 이관에 대한 논의에 앞서 우선 보육정책의 현황에 대한 정확한 분석과 앞으로의 정책 방향에 대한 논의가 먼저 이루어질 필요가 있다. 다시 말해 보육서비스의 발전을 위한 청사진을 놓고 충분한 공감대를 형성한 뒤 가장 최선의 해법을 찾는 과정에서 이 사안이 다루어지는 것이 적절한 순서일 것이다.

오늘의 토론회는 보육발전을 위한 합리적, 생산적 토론이 필요하다는 문제 인식에 따른 것임을 충분히 이해하고 논의에 임해주시길 바란다.

Ⅱ. 보육 정책 현황

1. 현행 보육정책의 성격

영유아보육법의 규정중에서 보육서비스의 성격을 보여주는 주요 조항들은 아래과 같다.

제1조 (목적) 이 법은 보호자가 근로 또는 질병 기타 사정으로 인하여 보호하기 어려운 영아 및 유아를 심신의 보호와 건전한 교육을 통하여 건강한 사회성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적, 사회적 활동을 원활하게 하여 가정복지증진에 기여 함을 목적으로 한다.

제3조 (책임) ① 모든 국민은 영유아를 건전하게 보육할 책임을 진다.

② 국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임을 진다.

제21조 (비용의 부담) 영유아의 보육에 필요한 비용은 보호자가 부담하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 국민기초생활보장법에 의한 수급자와 보건복지부령이 정하는 저소득층자녀의 보육에 필요한 비용은 국가 또는 지방자치단체가 그 전부 또는 일부를 부담하여야 한다.

위와 같은 법의 내용(대상을 보호자가 보호하기 어려운 영유아로 한정하거나 비용부담을 보호자의 책임으로 명시한 것과 같은)은 우리의 보육서비스가 보편적 성격을 가지고 있다기 보다는 선별적, 대리적 성격을 가지고 있음을 보여준다.

2. 보육정책 변화 과정

(1) 정책의 기본 방향

1991년 영유아보육법이 제정된 이래 보육정책은 비교적 일관되게 시행되었다. 보육정책의 기본방향은 두 단계로 구분된다. 첫 단계는 법이 제정된 1991년 이후부터 97년까지로 이 기간의 정책 방향은 보육시설의 확충에 두고 있으며, 98년 이후부터는 보육시설의 확충 및 (보육내용) 내실화로 변한다.

) 보육정책의 기본 방향은 보육사업안내서에 명시된 내용을 기준으로 한다.

① 1991년 - 1997년

- 저소득층 밀집 지역에 정부지원 보육시설 운영

- 일반 지역에 민간보육시설 등 운영

② 1998년 - 2000년

- 저소득층 밀집 지역에 정부지원 보육시설 운영

- 일반 지역에 민간보육시설 등 운영

- 보육의 질적 향상 도모

③ 2001년 이후

- 저소득층 밀집지역 등 취약지역에 정부지원 보육시설 증설

- 보육인력의 전문성 제고

- 보육서비스의 질적 향상 도모

이 과정에서 일관되게 나타나는 것은 정부 지원 보육시설은 저소득층 밀집 지역에 운영한다는 것이다. 이는 앞의 법 규정에서 보육료 지원을 저소득층에 한정하는 것과 같은 맥락이라고 할 수 있다. 그리고 이 기본 방향을 현재까지도 명시하고 있는 것은 공공보육시설의 양적 확대도 아직 충분하지 못하다는 인식을 반영하는 것이라고 할 수 있다.

(2) 보육시설 확충 3개년 계획(1995년 - 1997년)

보육 서비스의 공급 확대를 위한 정책의 가장 전형적인 예는 보육시설 확충 3개년 계획이다. 이에 따르면 3년간 7,590개소의 확충 계획(공공보육시설 3,150; 직장보육시설 1,440; 민간보육시설 3,000)을 수립하였으나, 실제의 확충 실적은 공공보육시설 1,673(국공립 175; 법인 1,498), 직장보육시설 121, 민간보육시설 7,134개소로 총량에서는 목표를 상회하였으나 공공보육시설과 직장보육시설은 목표를 달성하지 못하였다. 이로 인해 우리의 보육서비스 공급에서 민간의존도가 심화되는 결과를 가져왔다.

(3) 법령의 변화

1991년 법 제정이후 있었던 주요한 법령의 변화를 요약하면 다음과 같다.

①  법

- 97. 8 시설의 설치를 인가제에서 신고제로 전환(98년 7월부터 시행)

- 97. 12 만5세아 무상보육실시 근거 마련

②  시행령

- 98. 5 5세아 무상보육 실시 대상 지역 설정

③  시행규칙

- 94.2 시설 기준 및 종사자 기준 완화

변 경 전	변 경 후
·규모: 민간 - 상시 11인 이상 가정 - 5∼10인	·상시 16인 이상 ·상시 5∼15인
·시설면적 : 영유아 1인당 4.29□ ·보 육 실 : 영유아 1인당 2.64□ ·사무실·양호실: 영유아 30인 미만 제외	·3.63□ ·3세 미만 2.64□ ·3세 이상 1.98□ ·40인 미만 제외
·종사자 수 1. 시설장이 보육교사 겸임 : 영유아 30인 미만 2. 보육교사 1)국·공립, 민간, 직장보육시설 - 3세 미만 1:7 - 3세 이상 1:15 2)가정보육시설 - 3세 미만 : 영유아 3인 이상 초과할 때마다 1인 증원	·40인 미만 ·2세 미만 1:5 ·2세 1:7 ·3세 이상 1:20 ·영유아 5인 이상

- 96. 1 표준보육단가 고시제 폐지

·시설 규모	민간 상시 16인이상에서 상시 21인 이상

놀이방 상시 5-15인에서 5-20인으로

이와 같은 법령의 변화에서도 일관되게 나타나는 것은 보육서비스의 공급 확대 노력이다. 시설 설립을 용이하게 한다거나, 특히 94년 2월의 시설 기준 완화는 시설의 확충없이 보육 정원을 늘림으로써 보육교사의 근무 조건을 악화시키고 보육서비스의 질을 떨어뜨리는 요인으로 작용하게 된다.

긍정적인 변화로는 만5세아 무상보육의 도입과 보육교사 양성 기준의 강화 등의 변화도 있었다.

3. 보육서비스의 현황

① 보육서비스 현황

<표 1> 보육시설 현황(2002. 6. 30 현재)

		계	국·공립	민간				직장	가정 (놀이방)
				소계	법인	법인외	개인
시설수	개소 (비율)	21,267 (100)	1,294 (6)	12,311 (58)	1,618 (8)	514 (2)	10,179 (48)	195 (1)	7,467 (35)
아동수	정원(명) (비율)	896,213 (100)	107,543 (12)	658,687 (73)	160,446 (18)	30,992 (3)	467,249 (52)	10,753 (1)	119,230 (13)
	평균 정원(명)	40.9	83.1	53.5	99.2	60.3	45.9	55.1	16.0
	현원(명) (비율)	770,029 (100)	102,856 (13)	574,570 (75)	140,273 (18)	27,916 (4)	406,381 (53)	8,398 (1)	84,205 (11)
	평균 현원(명)	36.2	79.5	46.7	86.7	54.3	39.9	43.1	11.3
	정원 충족율	86	96	87	87	90	87	78	71

*출처: 보건복지부 보육과

2002년 6월 현재 보육시설 수는 전국에 2만 1천여개소에 보육정원은 약 90만명정도 이다. 이를 시설 유형별로 보면 국공립시설은 1,294개소로 전체의 약 6%에 해당하며 민간 개인시설이 10,179개소로 전체의 약 48%, 놀이방이 7,467개소로 약 35%를 차지하고 있다. 이는 보육시설이 정부지원을 받는 국공립이나 법인시설보다는 민간개인시설과 놀이방에 의존하고 있음을 보여준다.

정원 기준 보육아동수도 시설에 비해서는 그 비율은 약간 정부지원시설의 비율이 높기는 하지만 민간개인이나 놀이방의 비율이 높은 것은 마찬가지이다.

보육시설과 아동 수의 비율에 차이가 나는 것은 정원의 차이에 기인한다. 국공립시설의 평균 정원이 83.1명, 법인시설의 평균 정원이 99.2명인데 비해 민간 개인시설의 평균 정원은 45.9에 불과하다.

한편 보육시설들의 정원 충족율은 약 86%에 불과하다. 특히 국공립시설에 비해 민간법인시설이나 개인시설의 정원 충족율이 낮은 실정이다. 보육시설들이 정원에 비해 현원이 미달하는 것은 총수입에서 보육료 수입이 차지하는 비율이 높은 점을 감안한다면 각 시설들의 운영이 어렵다는 것을 의미한다. 그리고 이러한 재정상의 어려움은 보육교사의 처우나 보육서비스의 질에 부정적인 영향을 미칠 것임을 알 수 있다.

② 보육시설 추이

<표 2>   연도별 보육시설 수의 추이(단위 : 개소, %)

연도	계	국·공립	법인	법인외	개인	직장	가정
1992	4,513 100	720 16.0	425 9.4	14 0.3	1,369 30.3	28 0.6	1,957 43.4
1993	5,490 100	837 15.2	624 11.4	19 0.3	1,776 32.3	29 0.5	2,205 40.2
1994	6,975 100	983 14.1	807 11.6	17 0.2	2,267 32.5	37 0.5	2,864 41.1
1995	9,085 100	1,029 11.3	928 10.2	22 0.2	3,175 34.9	87 1.0	3,844 42.3
1996	12,098 100	1,079 8.9	1,280 10.6	69 0.6	4,688 38.8	117 1.0	4,865 40.2
1997	15,375 100	1,158 7.5	1,634 10.6	150 1.0	6,388 41.5	158 1.0	5,887 38.3
1998	17,605 100	1,258 7.1	1,927 10.9	227 1.3	7,468 42.4	184 1.0	6,541 37.2
1999	18,768 100	1,300 6.9	1,965 10.5	266 1.4	8,327 44.4	207 1.1	6,703 35.7
2000	19,276 100	1,295 6.7	2,010 10.4	324 1.7	8,970 46.5	204 1.1	6,473 33.6
2001	20,097 100	1,306 6.5	1,991 9.9	313 1.6	9,490 47.2	196 1.0	6,801 33.8
2002.06	21,267 100	1,294 6.1	1,618 7.6	514 2.4	10,179 47.9	195 0.9	7,467 35.1

* 자료: 보건복지부 보육과

연도별 보육시설 수의 추이를 살펴 보면 보육서비스의 공급은 획기적으로 증가하였음을 쉽게 알 수 있다. 1992년 현재 4,513개소에 불과하던 보육시설이 2002년 6월에는 21,267개소로 증가하여 10년만에 5배로 증가하였음을 보여준다. 이러한 양적 확대는 그동안 우리 정부가 보육서비스 공급 확대를 위해 노력한 결과라고 할 수 있다.

<그림 1> 연도별 보육시설 수 추이

그러나 이러한 양적 확대에도 불구하고 우려되는 것은 보육시설의 확충이 주로 민간 개인시설의 증가에 의한 것이라는 점이다. 위의 표나 그림에서 보는 것처럼 국공립시설이 차지하는 비율은 매년 감소하고 있는데 비해 민간 개인시설이 차지하는 비율은 매년 증가하고 있다. 특히 이러한 비율의 변화가 크게 나타나는 시점이 정부가 보육서비스 공급확대를 위한 정책을 시행했던 시점(보육발전 3개년 계획)과 일치한다. 이는 과거 정부의 보육공급 확대를 위한 노력이 정부 재정의 투입보다는 민간에 의존하였음을 보여준다.

③ 보육아동 수의 추이

연도별 보육아동 수의 추이도 보육시설의 추이와 마찬가지로 양적인 측면에서는 괄목할 만한 발전을 보여준다. 그러나 보육아동 수의 양적 확대 역시 보육시설 수와 마찬가지로 민간 개인시설의 확충에 의한 것임을 보여준다. 국공립시설의 보육아동이 차지하는 비율은 매년 급격하게 감소하고 있으며, 민간 개인시설의 보육아동 비율은 매년 증가하고 있으며, 이 감소율이나 증가율은 보육시설 수의 비율 증감폭보다 더 크게 나타나고 있다.

결국 보육시설 수의 추이나 보육아동 수의 추이 모두 보육서비스 공급의 확대가 민간 개인시설의 확충에 의존했던 것임을 알 수 있다.

<표 3> 연도별 보육시설 별 보육아동 수의 추이(단위: 명, %)

연도	계	국·공립	법인	법인외	개인	직장	가정
1992	123,297 100	49,529 40.2	31,243 25.3	785 0.6	25,769 20.9	768 0.6	15,203 12.3
1993	153,270 100	55,133 36.0	44,026 28.7	854 0.6	35,520 23.2	725 0.5	17,012 11.1
1994	219,308 100	70,937 32.3	63,466 28.9	759 0.3	55,743 25.4	976 0.4	27,427 12.5
1995	293,747 100	78,831 26.8	77,187 26.3	591 0.2	92,634 31.5	2,388 0.8	42,116 14.3
1996	403,001 100	85,121 21.1	99,119 24.6	2,735 0.7	153,990 38.2	3,596 0.9	58,440 14.5
1997	520,959 100	89,002 17.1	123,567 23.7	6,727 1.3	227,951 43.8	5,245 1.0	68,467 13.1
1998	556,957 100	91,260 16.4	141,616 25.4	9,290 1.7	250,000 44.9	5,823 1.0	58,968 10.6
1999	640,915 100	99,866 15.6	151,652 23.7	13,195 2.1	301,630 47.1	7,278 1.1	67,294 10.5
2000	686,000 100	99,666 14.5	157,993 23.0	15,949 2.3	336,625 49.1	7,807 1.1	67,960 9.9
2001	734,192 100	102,118 13.9	161,419 22.0	16,483 2.2	369,044 50.3	7,881 1.1	77,247 10.5
2002	770,029 100	102,856 13.4	140,273 18.2	27,916 3.6	406,381 52.8	8,398 1.1	84,205 10.9

* 자료: 보건복지부 보육과

<그림 2> 연도별 보육시설별 보육아동 수의 추이

④ 보육재정 현황

2003년도 보육사업 예산은 <표4>와 같다.

이러한 보육예산은 과거에 비해서나 전년도에 비해서 큰 폭으로 증가한 것으로 긍정적으로 평가할 수 있다. 특히 인건비 지원과 저소득층 보육료 지원이 큰 폭으로 증가한 것은 바람직한 현상이라고 할 수 있다. 또한 특기할 만 한 것은 신축 및 증개축을 위한 예산이 증가되었다는 것이다. 이는 95-97년간의 □보육시설 확충 3개년 계획□이후 보육서비스의 공급이 충분한 것으로 판단하여 신축을 위한 예산을 대폭 축소하였던 정책을 바꾼 것으로 판단되며, 전체 보육시설에서 국공립시설의 비율이 매우 낮다는 점에서 지속적인 국공립시설의 신설은 긍정적으로 평가된다. 이러한 변화는 2002년 예산부터 살펴볼 수 있는데 2003년 예산에서는 보다 뚜렷이 나타난다.

<표 4> 2003년도 보육사업 예산

구 분	2002년	2003년	증가액	비율	비고
계	210,280	299,939	89,659	42.6
종사자 인건비	105,164	169,240	64,076	60.9	지원대상; 40,729명 ·기존 지원; 22,243명 ·신규지원; 18,486명
보육료 지원	97,446	117,143	19,697	20.2	지원대상 210천명
저소득층 보육료 지원	48,966	61,191	12,225	25.0	지원대상; 118,897명 ·법정 저소득층; 39,744명 ·저소득층; 79,153명
만 5세아 무상보육	48,480	50,903	2,423	5.0	지원대상; 86,982명 ·농어촌; 25,720명 ·도시지역; 61,262명
장애아 무상보육	-	5,049	5,049	신규	지원대상; 4,285명
보육시설 운영지원	4,014	4,156	142	3.5	민간시설 교구교재비 농어촌시설 차량 운영 지원
보육시설 기능 보강	2,070	6,587	4,517	218.2	신축; 65개소 증개축; 5 → 50개소 개보수; 35개소 장비비; 75개소
기타	1,586	2,813	1,227	177.4

<표 5> 중앙 및 지방 정부의 보육 예산(1999∼2002)          (단위: 백만원, %)

구분		1999	2000	2001	2002년
		총계	총계	총계	총계		국고보조	지방비
시설별 지 원	인건비 지원	167,989	185,034	206,636	214,643	( 49.1)	105,164	109,479
	차량운영비 지원	910	910	910	910	( 0.2)	569	341
	교재교구비 지원	1,619	6,331	6,329	6,115	( 1.4)	3,445	2,670
	소계	170,518	192,275	213,875	221,668	( 50.7)	109,178	112,490
아동별 지 원	저소득층 보육료	61,448	96,970	130,066	104,856	(24.0)	48,966	55,890
	5세아 무상보육	-	11,882	12,508	103,288	( 23.6)	48,479	54,809
	소계	61,448	108,852	142,574	208,144	( 47.6)	97,445	110,699
보육시설기능보강		3,006	3,005	3,050	5,175	( 1.2)	2,070	3,105
기타		1,430	1,477	1432	1,916	( 0.4)	1,586	330
계		236,402	305,609	360,976	436,903	(100.0)	236,579	253,124

* 자료: 보건복지부, □보육사업안내□, 각 연도.(보사연, 2002년도 전국 보육실태조사 보고)

99년 이후의 예산을 살펴봐도(표 5 참조) 보육예산은 꾸준히 증가하고 있으며, 이러한 증가율은 다른 부문에 비해 높다고 할 수 있다. 그러나 예산의 증가 요인은 시기별로 약간 차이가 있음을 알 수 있다. 보육시설 확충 3개년 계획 직후에는 예산의 증가가 주로 인건비 지원과 아동별 지원의 증가에 의한 것이라면 2002년과 2003년에는 시설기능보강(신축과 증개축 등) 예산의 증가도 주요한 요인으로 작용함을 알 수 있다.

Ⅲ. 현행 보육정책의 문제점

1. 보편성 및 공공성의 부족

현행 보육정책의 가장 큰 문제점은 보편성 및 공공성이 부족하다는 점이다. 보육시설의 수나 보육아동의 수에서 정부지원시설이 차지하는 비율이 낮다는 점은 이미 앞에서 충분히 언급하였기 때문에 여기에서는 주로 보육시설 운영비 분담이라는 측면을 살펴보기로 한다.

) 아래에 인용된 내용은 보사연, □2002년도 전국 보육실태조사 보고□의 내용을 전재한 것이다.

보육시설의 운영은 보육료로 충당되는데, 이 운영비는 보호자가 부담하고 일부는 정부가 아동별□시설별 지원 방식으로 지원한다. 일반 보육료와 아동수를 이용하면 전체 보육료 수입이 산출되고, 여기에 정부의 시설별 지원을 합한 비용이 총 보육시설 운영비가 된다. 아동별 보육료 지원은 보육료 수입 중  일부를 정부가 부모 대신 지원하는 것이므로 전체 보육료에서 아동별 지원을 제하면 부모가 실제로 부담하는 비용이 된다.

〈표 6〉보육비용의 국가와 보호자의 분담(2001∼2002)                      (단위: 백만원, %)

구분	2001(보육료 기준)3)		2002(보육료 기준)		2002(총 보육비용 기준)
	비용	백분율	비용	백분율	비용	백분율
보육료 수입1)	1,153,889	84.5	1,208,007	81.5	1,471,546	86.9
- 부모부담	1,011,315	72.1	999,865	69.9	1,263,404	74.6
- 아동별 지원	142,574	12.4	208,142	14.6	208,142	12.3
시설별 지원2)	213,875	15.5	221,668	15.5	221,668	13.1
총 비용	1,367,764	100.0	1,429,675	100.0	1,693,214	100.0

(뒷면 이어짐)

주: 1) 2002년도 보육료 수입은 본 가구 보육실태조사에서 산출된 일반아동 연령별 평균 보육료 및 총 보육비용(표 4-5-18)을 적용하여 각 연령별 보육아동수와 곱하고 이를 합산하여 다시 12개월을 곱하여 산출하였음.

자료: 서문희□이상헌, □보육사업 평가□, 보건복지부□한국보건사회연구원, 2002.(보사연, 2002년도 전국 보육실태조사 보고)

2002년도에는 두 가지 방식을 사용하였다. 하나는 보육료로 지불한 비용을 기준으로 산출한 것이고 다른 하나는 보육시설에 낸 총비용을 기준으로 산출한 것이다. 먼저 보육료를 기준으로 보면 보육시설 운영비는 1조 4296억원이고 이중 30.1% 정도를 정부가 시설운영비 및 아동 보육료로 지원하고 나머지는 보호자가 부담한 것으로 추정되었다. 정부 분담 비율은 2001년 27.9%에 비하여 크게 증가된 수치이다. 그러나 보육시설에서는 보육료 명목 이외에 다른 명목으로 일정 비용을 수납하는 경우가 많은데, 이러한 금액을 다 포함하여 실제로 부모가 보육시설에 내는 총 비용을 기준으로 보면 총 보육비용은 1조 6932억원으로 추정되고 이중 정부 지원은 25.4%이며 부모가 74.6%를 부담한다.

) 보육료 수입은 본 가구 보육실태조사에서 산출된 연령별 일반아동 보육료와 보육아동수를 이용하여 산출함.

즉,〔(235,800×9,312)+(182,100×45,949)+(149,500×122,293)+(126,100×192,526)+(131,6oo×198,638)+(127,100×158,030)+(76,100×43,281)〕×12=1,208,007,080임.

) 이러한 보육시설 운영비에 대한 정부 분담 비율은 정부와 부모의 보육비용 분담은 부모가 단지 보육료의 17% 정도만을 부담하는 스웨덴은 물론, 46.6%를 보호자가 부담하는 일본과 비교하면 아직 낮은 수준임.

) 시설에 따라 일정하지 않음.

)〔(257,800×9,312)+(214,700×45,949)+(171,100×122,293)+(155,500×192,526)+(156,700×198,638)+(156,900×158, 030)+(84,500×43,281)〕×12=1,212,370,080임.

이러한 조사 결과에 의하면 보육비용의 70%이상을 보호자가 부담하는 것으로 이는 다른 나라들의 보육비용 분담비율에 비해 정부의 분담 비율이 현저히 낮다는 것을 보여준다.

2. 적절한 서비스 기준의 부재

현행 보육정책의 또 다른 문제점은 양질의 보육서비스를 제공하기 위한 적절한 기준이 제시되지 않고 있다는 것이다. 이는 보육비용과 시설 및 교사 기준의 양 측면에서 살펴볼 수 있다.

보육서비스의 기준은 보육비용으로 환산해서 살펴볼 수 있다. 현재 우리의 제도로는 보육비용과 보육료가 일치한다. 보육료의 기준으로는 정부보조 지원단가와 각 시도에서 보육료 수납 한도액을 고시하고 있다. 문제는 이 금액들의 내역이 명시되지 않고 있다는 점이다.

전에는 표준보육단가를 고시하여 이 금액을 보육료 기준으로 사용하였으며, 동시에 보육서비스의 기준으로도 기능하였다. 물론 그 금액이나 기준이 실제 보육비용으로 충분하였는가의 문제는 있었지만, 이에 따르면 정부지원시설이나 민간시설이나 관계없이 보육시설의 운영과 서비스 제공을 위한 일정한 기준으로 활용될 수 있었던 것이다. 그러나 표준보육단가가 폐지되고 정부보조 지원단가나 보육료 수납 한도액의 내역이 명시되지 않음으로써 보육시설의 자율성은 높아졌을지 모르나 보육서비스의 일정한 기준은 없어졌다고 할 수 있다.

한편 보육서비스의 질을 높이기 위한 방안중의 하나로 보육시설의 평가인증제를 위한 방안 등이 고려되고 있으나 아직까지 평가를 위한 구체적인 기준이나 평가 도구 등에 대해서도 합의가 이루어지지 않은 상태이기 때문에 보육서비스의 일정한 기준을 요구할 수 있는 제도적 방침은 마련되지 않은 상태이다.

보육시설과 보육종사자(특히 교사)의 기준 역시 양질의 보육서비스를 제공하기에는 미흡한 실정이다. 앞에서 언급한 것처럼 시설 확충없이 보육정원을 확대하기 위해 시설 기준을 완화한 결과 서비스의 질적 측면에서는 악화되었다고 할 수 있다. 보사연의 보육실태 조사 보고에 따르면 현행 기준과 시설장들이 생각하는 적절한 아동 수는 많은 차이가 있음을 보여준다.

) 보사연, □2002년 전국 보육실태조사□, 교사대 이동비율은 프로그램 측면에서도 생각할 수 있으나 시설 경영 및 지원예산과 밀접한 관계를 갖는다는 점에서 매우 접근이 어려운 문제라고 하겠음.

<표 7> 연령별 보육아동 기준                   (단위: 명)

연령	현행 기준	시설장 의견
1세 미만	5	2.86
1세		4.60
2세	7	7.25
3세	20	12.28
4세		15.96
취학전 아동(5세)		19.08
방과후	30	13.14

* 자료: 보사연, □2002년 전국 보육실태조사□ 자료

3. 보육교사의 근무 여건

보육서비스의 질을 향상시키기 위해서는 직접 보육서비스를 생산, 제공하는 보육교사의 근무 여건이 매우 중요하다. 그러나 현재 보육교사의 근무조건은 급여나 근무시간, 아동 수, 휴가 및 재교육 등 제반 조건에 있어 양질의 서비스를 제공하기에는 미흡한 실정이다. 앞에서 언급한 것처럼 과도한 아동을 담당하면서 주당 약 55시간에 육박하는 근무 조건에서는 양질의 보육서비스를 제공하는 것이 어려울 수 밖에 없다.

) 보육교사의 구체적인 근무 여건에 대해서는 보사연, □2002년 전국 보육실태조사□와 한국보육교사회의 보육실태조사 보고서(2001)을 참조.

보육교사의 양성도 중요하지만 적절한 근무 부담과 재교육의 기회를 제공하는 것이 중요하다.

이외에도 현재 보육서비스와 관련된 문제점은 다양하게 지적할 수 있으나 이상의 문제만으로서 보육서비스의 양과 질, 양 측면에서 일정한 문제점을 가지고 있다고 할 수 있다. 물론 1991년 영유아보육법 제정이후 양적인 측면에서는 괄목할만한 성장을 한 것은 사실이지만 아직도 정책의 기본 방향에서 시설의 확충과 서비스의 질적 향상을 제시하고 있는 것 역시 이 부분에서 아직 만족할만한 수준에 미달되어 있음을 보여주는 것이라고 할 수 있다.

Ⅳ. 보육문제의 성격

1. 보육문제의 성격

현재의 보육정책이 가지고 있는 문제를 해결하기 위해서는 보육서비스의 성격에 대한 이해가 필요하다. 보육서비스의 성격은 보육서비스와 관련된 분야와 보육서비스가 공적인 문제인가 사적인 문제인가의 두 가지로 살펴 볼 수 있다.

(1) 보육서비스의 다중적 성격

보육서비스 또는 보육문제의 성격을 논하기 위해서는 보육서비스가 누구와 관련된 문제인가를 살펴보아야 한다. 물론 보육서비스의 직접적 대상은 영유아라는 점에서 보육문제는 아동의 문제이기도 하지만 아동 단일의 문제는 아니며 다양한 분야와 관련되어 있다. 또한 법에 규정된 것처럼 보호자가 근로 또는 질병 기타 사정으로 인하여 보호하기 어려운 영아 및 유아만이 대상인 것은 아니며, 보육료 지원을 필요로 하는 계층도 경제적으로 어려운 계층만은 아니다.

물론 보호자의 보호가 어려운 영유아가 1차적으로 보육서비스를 필요로 하는 것은 사실이다. 그러나 현대의 가정은 핵가족화, 소자녀화 되고 그 기능이 현저히 약화됨으로써 아동의 성장, 발달에 반드시 양호한 환경만은 아니다. 그렇기 때문에 모든 가정은 자녀의 양육을 위한 지원을 받을 필요가 있다.

또한 사회 구조와 가족의 형태가 변화되면서 여성의 역할도 전통적인 가정내에서의 역할에서 벗어나 사회경제적 활동이 증가하고 있으며, 앞으로 사회발전을 위해서는 여성의 사회적 활동도 더 많이 요청될 것이다.

그리고 인구구조라는 면에서 노령사회로 변화될 것이다. 노령사회는 평균 수명의 연장과 함께 낮은 출산으로 인해 가속화될 것이다.

결국 보육서비스는 다음 그림처럼 노령(화)사회에서의 아동과, 여성, 가족과 연관된 출산과 육아의 문제라고 할 수 있으며, 이는 보육정책이 이러한 연관성아래 계획, 시행될 필요가 있음을 보여준다.

<그림 3> 보육 문제의 성격

노  령 (화) 사  회

여  성	가  족

출산     보육      육아

아 동

(2) 보육서비스의 공적인 성격

같은 맥락에서 육아의 문제는 가족과 어머니의 책임인 사적인 문제가 아니라 공적인 성격을 가지고 있다. 이미 가족의 기능은 현저히 약화되어 있기 때문에 그 기능을 대체 또는 보완할 수 있는 서비스를 가족 외부에서 공급받고 있다.

육아와 관련된 기능도 마찬가지이다. 취업모뿐만 아니라 모든 가정에서 육아용품을 비롯해 양육과 관련된 서비스를 이미 상당 부분 가족외부에서 공급받아 이용하고 있다. 이러한 현상은 가족이 자급자족 기능을 상실하였기 때문이다. 산업화이전에는 가족이 자급자족 기능을 갖춘 경제단위로서 기능할 수 있었지만 산업사회에서는 생산의 기능은 기업에 이양되고 가족은 소비의 기능만 가지고 있으며, 이는 단순히 경제활동에서뿐만 아니라 자녀의 육아 등 가족의 부양과 관련된 활동에서도 외부의 지원을 받을 수밖에 없는 것이다.

또한 여성의 사회적 역할 역시 여성의 선호나 선택에 의해 변화되는 것이 아니라 사회의 요구에 의해 변화된 측면이 강하다.

외부에서 공급되어야 하는 육아 관련 서비스를 시장방식으로 해결하는 경우에는 욕구(수요)가 아닌 구매력에만 반응하는 문제로 인해 부모의 경제적 능력에 의해 서비스가 달라지거나 출산과 육아를 포기하는 문제도 생길 수 있다.

결국 보육서비스에 대한 수요는 개인의 선호나 선택에 의해 발생하는 것이 아니라 사회적 변화에 의해 발생하게 되며 개인적 능력으로 해결하기 어려운 문제이기 때문에 공적인 성격을 가지게 되며, 그렇기 때문에 보육서비스는 보편적 서비스로 제공될 필요가 있는 것이다. 이러한 보육서비스의 성격은 다음과 같은 우리 사회의 변화를 보면 더욱 명확해진다.

2. 우리 사회의 변화

(1) global economy의 요구

현재 우리가 처해있는 경제의 특징을 한마디로 요약한다면 global economy라고 할 수 있다. 이는 한 국가의 경제체계가 보호주의에서 탈피한 개방경제로 변화하며 이에 따라 시장에서의 경쟁이 더욱 심해지는 특성을 가진다.

시장에서의 경쟁의 심화는 노동의 유연화를 강요하며 이는 궁극적으로는 표준적인 생애 주기(standard life cycle)나 표준적인 가족(standard family)의 해체를 야기한다. standard family란 남성세대주의 소득에 가족의 생계를 의존하는 형태의 가족을 의미하며, 이러한 가족체계하에서 여성의 주된 사회적 역할은 가족 부양이다. 이러한 가족체계를 가능하게 하기 위해서는 상대적으로 남성세대주의 임금수준이 높게 유지되어야 한다.

그러나 global economy하에서는 노동의 유연화가 강요되기 때문에 임금수준의 하락으로 인해 임금시장에서의 남성노동자의 family wage의한 standard family를 더 이상 유지하는 것이 어렵게 되며 이는 여성의 경제활동 참여 다시 말해 맞벌이 가정을 증가시키게 된다.

(2) 고령 사회에의 대비

두 번째 고려해야 할 우리 사회의 변화는 고령사회로의 진전이다. 우리 사회는 이미 노령화사회로 돌입하였으며, 앞으로도 노인인구의 비율은 급속히 증가하여 현재의 경제활동 인구가 은퇴할 무렵인 2020년경에는 노인인구가 14%를 넘는 고령사회가 될 것으로 전망되고 있다.

고령사회에서 중요한 문제중의 하나는 노인의 부양문제이다. 인구 노령화는 낮은 출산율과 장수에의 기대가 복합되어 일으킨 문제로서 노령화가 진행된다는 것은 의존 연령 인구의 비율이 증가한다는 것을 의미한다. 아직까지 우리 사회는 가족에 의한 개인적 부양이 어느 정도 가능한 사회이다. 그러나 이러한 개인적 부양이 앞으로도 계속 가능하지는 않다. 결국 노인의 부양은 세대간의 부양-경제활동 인구가 은퇴인구를 부양하는 사회적 부양으로 전환될 것이다. 사회적 부양에서는 부양율(노인인구/경제활동인구)이 부양 부담을 결정한다.

다시 말해 현재 경제활동을 하고 있는 청장년인구가 은퇴할 시기인 2-30년후의 노인 부양 부담을 결정하는 것은 현재의 출산율이다. 따라서 현재의 출산과 육아의 문제는 전체 사회를 유지하기 위한 필수적인 문제의 의미를 가지게 된다.

앞에서 살핀 지구경제화라는 요인은 여성의 경제활동에 대한 요구를, 뒤의 노령화사회라는 요인은 출산과 육아에 대한 요구를 보여준다. 문제는 일반적으로 여성의 사회참여에 대한 요구와 출산과 육아에 대한 요구는 서로 모순되는, 역의 관계로 알려져 있다.

이러한 모순을 완화시켜 줄 수 있는 해결책이 바로 보육서비스이다.  실제 유럽의 경험을 보면 여성의 사회참여율과 출산율은 역의 관계가 아니라 정의 관계로 나타난다. 이탈리아나 스페인 등은 여성취업도 낮고 출산율도 낮다. 반대로 스칸디나비아 국가들은 여성 취업과 출산 모두 높다. 문제는 여성의 취업, 경제활동과 출산과 육아를 병행할 수 있도록 하는 사회제도들-출산 및 육아를 위한 휴가나 휴직, 수당제도와 보육서비스-이 어느 정도 수립되었는가 이다. 다시 말해 출산과 육아를 위한 사회 서비스가 공공부문에서 적절히 공급되는 국가에서는 여성의 사회참여와 출산율이 같이 높게 나타나고 있으며, 반대로 서비스가 적절히 공급되지 않고 출산과 육아를 사적인 해결 방식에 의존하고 있는 나라에서는 여성의 사회참여와 출산율이 같이 낮게 나타나고 있다.

) 이상의 내용에 대해서는 한국사회복지학연구회역, □변화하는 복지국가□, 인간과 복지, 1999를 참조

21세기 우리 사회의 변화도 이러한 서구의 경험에서 크게 벗어나지 않을 것이다. 그렇다면 현재의 보육서비스가 이러한 변화 방향에 적절히 대처할 수 있는가를 평가하여 앞으로의 보육정책의 방향을 수립해야 할 것이다.

(3) model(standard) family의 변화

육아와 관련된 또 다른 변화는 전형적인 가족 형태에 변화가 일어난다는 것이다. standard family란 전 가족이 남성세대주(male wage earner)의 노동소득에 의존해서 생활을 유지하는 가족을 말하며 이때 여성은 결혼하기 전의 일정 기간동안 경제활동을 하다가 결혼 후에는 출산, 육아, 가족의 부양 등을 담당하는 것이 일상적인 생애주기에 따른 사회적 역할이 된다.

그러나 앞으로의 가족에서는 이러한 전형적인 가족 형태나 생애주기에 따른 사회적 역할이 매우 다양한 형태로 변화하게 된다.

첫째는 가족 형태가 매우 다양해질 것이다. 지금까지는 부모와 자녀로 이루어진 가족을 정상적인 가족으로, 그렇지 못한 가족은 해체된 것으로 간주하여 왔다. 그러나 앞으로는 매우 다양한 형태의 가족들이 나타나게 되고 그 비율이 증가할 것으로 예측된다. 다시 말해 어떤 이유로든 single parent family의 비율이 증가하고 그러한 가족들은 해체된 것이 아니라 선택 가능한 여러 형태중의 한 유형으로 인식될 것이다.

둘째는 경제구조의 변화가 가족을 변화시킬 것이다. 지금까지의 경제는 대량생산, 대량소비를 특징으로 하는 포드주의 생산구조였다. 이러한 구조에서는 대공장제가 생산과 고용의 중심축이 될 수 있었기 때문에 남성노동자의 높은 소득에 의존하는 전형적인 가족이 가능하였다. 그러나 앞으로는 탈산업화사회로 진전되고 생산과 고용이 전통적인 산업보다는 문화나 서비스 분야에서 보다 많이 이루어질 것이다. 이러한 변화는 여성의 노동을 증가시키게 된다. 또한 지구화(globalization)된 경제는 경쟁을 심화시키고 이는 남성노동자의 높은 임금 소득도 어렵게 만든다.

결국 이러한 변화는 여성의 노동 증가와 함께 가족 형태의 변화를 일으키고 나아가서 아동의 건강한 육아 환경에는 불리하게 작용할 것이다.

지금까지 살펴 본 변화의 영향을 종합하면 여성의 노동과 출산, 육아의 사회적 중요성이나 필요성은 증가시키면서 다른 한편으로는 가족 기능의 약화와 함께 가정에서 육아를 위한 환경, 아동의 관점에서 본다면 아동이 건강하게 성장할 수 있는 환경은 보다 나빠질 것이다.

따라서 미래의 사회를 대비하기 위해서는 보육서비스가 단순히 가정에서 육아를 담당하기 어려운 가정을 위한 보완적인 서비스가 아니라 사회를 유지, 발전시켜 나가고 아동이 건강하게 성장할 수 있도록, 다시 말해 가정에서 육아의 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 지지해주는 필수 불가결한 서비스로 대두되고, 그 사회적 필요성과 중요성이 증대되고 있다고 할 수 있다.

Ⅴ. 보육발전을 위한 정책 방향

지금까지 우리의 보육정책이 가지고 있는 문제점과 함께 보육서비스가 가지고 있는 성격에 대해 살펴 보았다. 이러한 고찰을 바탕으로 앞으로 추구해야 할 보육정책의 방향을 제시하면 다음과 같다.

1. 보육서비스의 양적 보편성과 질적 향상을 담보할 수 있는 종합적 대책이 수립되어야 한다. 물론 과거에도 보육시설 확충을 위한 계획이 수립되어 시행된 바도 있고, 보육발전기획단이 구성되어 발전 방안에 대한 논의가 이루어진 바도 있지만 아직까지도 보육서비스의 양적, 질적 발전은 미흡하다고 할 수 있다. 더욱이 앞으로의 사회변화는 보육서비스에 대한 수요를 더 확대시킬 것으로 예상된다는 점에서 이에 대처할 수 있는 종합적 발전 계획이 수립되어야 한다. 그리고 이러한 발전 계획은 어느 한 부서의 노력이나 참여만으로는 한계를 가질 수 밖에 없기 때문에 범 정부 차원의 task force를 구성하여 수립하여야 할 것이다.

2. 보육정책은 출산과 육아와 관련된 포괄적인 정책의 일부로서 수립되어야 한다. 다시 말해 출산과 육아를 지지하기 위한 제반 정책들-예를 들어 출산휴가, 육아휴가와 휴직, 육아수당 등의 가족친화적 정책-과 관련되어 논의되고 그 일부로서 수립되어야 한다는 것이다. 결코 보육서비스로 출산과 육아문제의 전부를 해결할 수 없다. 사회전체가 출산과 육아를 지원할 수 있는 가족친화적 구조로 전환되어야 하면 이러한 관점에서 보육정책이 접근되어야 할 것이다.

3. 보육정책은 아동중심적 관점에서 다루어져야 한다. 육아문제는 가족문제 안에서 다루어질 필요는 있지만 가족의 필요나 일하는 여성의 관점에 한정해서는 곤란하며, 동시에 보육서비스의 공급 또는 공급자 중심의 관점은 더더욱 곤란하다.

4. 육아문제는 결코 보호자와 가족의 사적인 문제가 아니라 우리 사회를 유지하기에 필요한 세대를 양육하는 공적인 문제이다. 따라서 보육정책은 보육서비스가 민간중심의 시장방식에서 벗어나 공공성과 보편성을 강화하는 방향으로 수립되어야 한다.

5. 보육서비스에 대한 적절한 기준을 제시할 수 있어야 한다. 현재의 시설 기준이나 종사자 기준은 양질의 보육서비스를 제공하기에는 미흡하다. 적절한 기준과 함께 이를 보육시설에서 실현할 경우의 비용을 계산하여 표준보육비용을 제시하여야 한다. 그러나 이 경우 비용이 상승하게 되므로 보호자의 부담이 증가될 수 밖에 없다. 따라서 보육비용과 보육료를 2원화함으로써 적절 수준의 정부와 보호자의 보육비용 분담 비율을 설정하여야 한다.

토 론 문

보육업무 주무부서 이관 논의에 부쳐

김 홍 신 (국회의원)

1. 보육업무 부처이관에 둘러싼 단상

지난 3월 17일 김화중 복지부장관이 보육업무의 (가칭) 가정· 여성부 이관을 언급하면서 보육업무 부처 이관 문제가 수면 위에 등장하였고, 연이어 있었던 3월 25일 국무회의에서 이 사항이 토의안건으로 논의되면서 정부는 보육업무를 여성부로 이관하는 쪽으로 잠정적인 결론을 맺은 것으로 판단됩니다.

이번 부처 이관 결정과정을 지켜보면서 그동안 정책적 혼란을 거듭해왔던 보육정책에 또 한 차례 혼란의 상흔을 남기겠구나라는 생각을 해봤습니다.

가족구조와 사회·경제적 상황변화에 따른 아동 양육의 사회적 대응책의 필요성으로 제기되었던 영유아 보육정책 10여년의 흐름 속에는 수많은 정책적 굴곡이 있었습니다.

발제자께서 지적했던 과도한 민간의존에 따른 보육의 공공성 부족, 보육의 질적 문제, 보육교사 질적문제 및 처우문제를 포함해 장애아, 영아, 취약층의 보육문제, 방과후 보육서비스 등 산적해 있는 정책적 난제에 1996년부터 끊이지 않고 제기되고 있는 유아학교로의 일원화 논쟁에 따른 사회적 갈등까지 혼란이 겹쳐있는 상태였습니다.

복지부에 독자적인 보육과가 신설되고, 2003년 예산편성의 급진전을 가져오는 등 올해부터 이런 난제들의 실타래를 하나씩 풀어나가나 싶더니 최근 부처이관 발표로 보육업무의 구도는 복잡 난해한 상황으로 치닫고 있는 실정입니다.

저는 이번 부처이관 문제를 접하면서 일면 안타까움도 존재하지만 한편으로는 작년부터 싹트고 있는 공적보육, 보육정책의 종합적인 청사진이 집약될 수 있는 좋은 기회라는 생각도 해봅니다.

오늘 이 자리에 계신 분들은 보육정책의 철학, 비젼, 성격, 집행 방법론에 따라 입장차와 견해차이가 있겠지만, 미래세대를 건강하게 성장시키는 보육정책 생산이라는 제 1 원칙에는 이견이 없을 것입니다.

어렵게 잡은 오늘 토론회에서 유의미한 논의와 논쟁이 오가기를 기대합니다.

오늘 토론회는 □보육업무 주무부서 이관□이 그 주제입니다만, 어느부처가 보육업무에 적합하냐는 결론을 맺기에는 사전 논의가 성숙되지 않았기에 이 자리에서는 상황에 대한 점검, 논의되어야 할 내용, 논의의 원칙을 간략하게 밝히는 것으로 저의 토론을 마치겠습니다.

2. 보육정책의 논의내용과 원칙

지난 3월 31일과 4월 14일 국회 보건복지위원회에서 보육업무 부처이관 문제가 집중 거론되었습니다. 복지부 장관은 □3월 25일 국무회의 때 보육업무 여성부 이관이 딱부러지게 결정되지 않았다.□, □현재의 여성부가 아닌 가정·여성부로의 이관이다□라고 답변한 반면에, 청와대 브리핑이나 대통령 지시사항을 살펴보면 보육업무 여성부 이관이 결정된 사항으로 보입니다.

그러나 정부도 정책결정과정의 비민주성에 대해서 문제로 인식하고 있고, 이 사안에 대해 충분한 의사수렴의 과정을 갖겠다는 입장인 것 같습니다.

저는 의사수렴 과정에서 논의되어야 할 사항과 논의 원칙에 대해 몇가지 제안하고자 합니다.

첫째, 토론의 시작은 □어느 부처인가□가 아닌 □어떤 내용인가□가 되어야 합니다.

이를 위해서는 책임있는 공식적 기구가 필요합니다. 민주적이고 합리적인 보육업무 생산을 위해 국무총리 소속하에 (가칭) 보육정책조정특별위원회를 설치하고, 위원회 위원 구성시 관련 부처 공무원 뿐만아니라 보육계·여성계·사회복지계·유아교육계·시민사회단체 등 광범위한 참여를 보장해야 합니다.

정부는 정부혁신·지방분권위원회에서 이 논의를 진행시킬 계획을 가지고 있습니다. 그러나 위원회 인력구성을 고려해보면, 이 위원회에서 다분히 전문적이고 민감한 보육업무에 대한 정책적 방향과 철학을 논하는 데 한계가 있다고 생각됩니다. 전문가 중심의 독자적인 위원회가 구성되어야 합니다.

그동안 복지부에 보육발전위원회 및 기획단이 설치되어 상당한 수준의 보육정책이 생산된 것도 사실입니다만, 작년 초 여성부, 노동부, 복지부 공동 발표한 기획단 논의 결과물인  □보육사업활성화□ 방안은 가정보육모 도입, 보육료 자율화등 불완전한 결론을 맺었습니다. 그간의 경험을 반성하며 이 기회에 일본의 엔젤프랜과 같은 체계적이고 종합적인 미래세대 양육의 국가적 아젠다를 제시할 수준으로 보육정책이 발전되어야 할 것입니다.

둘째, 보육정책이 생산된 다음에 부처이관 논의가 되어야 합니다. 부처이관 논의의 원칙은 부처이관을 전제로 한 토론이 아닌 합리적 선택을 위한 토론이 되어야 합니다.

이번 부처이관 결정은 극히 상층단위에서 보육의 주체들이 소외된 상태에서 결정되었습니다. 최소한의 의사소통의 기회없이 결정된 상황을 전제로 한 토론은 반대입장을 갖은 관련단체의 합의를 이끌어 낼 수 없습니다. 새로운 패러다임의 보육정책 비젼을 수행할 의지와 능력을 여성부가 가지고 있다면, 여성부의 이관이 아동의 보육을 위해 합당한 조치라면 그 이유를 충분히 설득할 수 있어야 할 것입니다.

여성부 이관을 반대하는 분들도 절대 안된다는 주장보다는 이관의 문제점을 구체적으로 제기하고 정부가 이를 수렴하고 미래지향적인 보육정책과 보육환경을 제시한다면 이관의 절대 불가 원칙은 재검토해야 한다고 생각합니다.

셋째, 보육업무 부처 이관이 핫이슈가 되었지만, 그 물밑에는 여성부의 정체성, 이와 연관된 복지부의 업무 범위 설정이 밀접하게 결합되어 있습니다.

사회정책의 큰 판을 짜는 데 있어 혹은 범위를 좁혀 가족정책의 판을 짜는 데 있어 여성부, 복지부, 여타 다른 부처의 기능조정에 대한 방향이 선명하게 논의되어야 합니다.

넷째, 욕심을 내자면, 고령화, 저출산, 가족구조의 변화, 가족형태의 다양화 등 사회정책의 기본이 되는 인구구조 변화에 현 정부 정책이, 현 정부부처체계가 얼마나 기능적으로 작용할 수 있는가를 큰 틀에서 점검해야 한다고 생각합니다. 저는 기회가 있을 때마다 사회보장청의 신설 독립을 주장했었고, 조심스럽게 복지와 노동의 결합에 대한 아이디어를 제시한 바 있습니다.

현실적인 수준에서 논의 범위를 조정할 수 있겠지만, 보육업무 뿐만아니라 직접적으로 관련있는 가족정책까지 내용적 논의가 있어야 하고, 좀 더 욕심을 내자면 앞서 제기한 복지와 노동의 결합, 사회보장청 신설등 사회정책 집행부서에 대한 합리적 조정까지 논의를 진행했으면 합니다. 당장 결론을 맺지 않더라도 앞으로 필요한 논의라고 생각됩니다.

끝으로 이번 보육업무 결정과정에서 나타난 과오를 교훈삼아 더디더라도 깊고 폭넓은 민주적 의사수렴 절차를 밟아야 할 것입니다.

물론 이런 의사수렴 절차를 밟은 후에도 논란은 있을 수 있으나 절차적, 내용적 민주성과 합리성을 갖춘 상태에서의 정책 집행과 그렇지 않은 정책 집행에는 본질적인 차이가 있을 것입니다. 신정부의 화두인 □참여□의 진수가 이번 기회에 발휘되길 기대합니다.

보육정책의 패라다임 전환이 필요한 때이다

남윤인순(한국여성단체연합 사무총장)

1. 토론회에 거는 기대

1990년 영유아보육법이 제정된 이후 보육정책 발전에 대해 국가적인 관심을 보이고 시민단체에서도 토론회를 개최하는 것은 매우 고무적인 현상이다. 2002년 대선 후보들이 여성공약으로 가장 심혈을 기울인 것은 □보육의 공공성 확대□인 만큼 보육정책 발전에 대한 국민적인 요구와 기대가 높다. 이번 토론회가 보육정책이 질적으로 발전하는 계기가 되길 기대하며 사회복지정책 전반의 문제로 인해 보육정책이 변화해야 할 방향이 소홀히 다뤄지지 않기를 바란다.

2. 발제에 대한 전반적인 의견

김종해 교수님의 발제 내용에 전반적으로 동의합니다. 보육정책의 문제점, 보육문제의 성격, 보육발전을 위한 정책방안 등에 대해 매우 공감합니다. 몇가지 의견을 첨부하자면

○ 정책결정과정에 대하여

보육업무 여성부 이관은 여성단체의 의견을 지속적으로 수렴한 결과입니다. 보다 폭넓게 의견 수렴을 하지 못한채 급하게 추진된 측면이 있지만, 영유아보육법 제정 및 개정, 보육예산 확대운동 등을 지난 10여년간 추진해 온 여성연합에서는 2002년부터 보육업무 주무부서 이관를 제안한 바 있고, 실제로 복지부와 여성부가 제시한 보육정책 마스터플랜을 비교한 후 주무부서 이관을 정부 차원에서 검토한 적도 있습니다. 논의 결과 지난해 3월 범정부 차원의 보육발전계획이 수립되었고 복지부에 보육과가 신설되었으며 2003년 보육예산도 약 40% 증액되었습니다. 또한 새정부 인수위에서도 이 사안이 논의된 적이 있었고 여성연합은 보육업무 여성부 이관을 일관되게 건의하였습니다. 따라서 정부가 보육업무 이관을 검토하면서 관련 단체의 의견을 전혀 수렴한 흔적이 없는 것은 아닙니다. 정책결정과정에 대한 문제제기는 현 정부가 참여복지를 내세웠지만 사회복지 마인드가 부족한 것이 아닌가 하는 우려에서 비롯된 것이라고 봅니다.

○ 그동안 보육정책의 문제점

복지부가 영유아보육법 제정 이후 보육시설을 확대해 왔지만 여전히 수요자들이 □믿고 맡길 시설이 부족하다□는 이유는 보육시설 설치를 신고제로 전환하면서 민간 공급자 중심으로 보육시설만 확대하고 보육수요자인 부모와 아동의 입장을 고려한 정책을 전개하지 못했기 때문이다. 공급자 중심으로 보육정책을 추진할 경우 다양한 이해관계에 얽혀 보육철학과 비젼을 일관되고 추진하기 어렵다. 이제 공급자 중심에서 수요자 중심으로 보육정책의 패라다임을 바꿔야 한다.

○ 보육의 성격

발제자는 보육서비스가 아동, 여성, 가족과 관련된 출산과 육아의 문제로 다중적인 성격을 갖는 것으로 정의하였다. 이에 더하여 □보육□이라는 보살핌 노동에 대하여 우리 사회가  그 가치를 제대로 인정해야 한다는 점이다. 그동안 □보살핌□은 약자에 대한 배려 정도로 인식되어 왔는데 무한경쟁의 세계화 속에서 여성적 보살핌은 상호 소통하고 수용하려는 우리 사회의 새로은 원리로 받아들여지고 있다. □보육□의 성격에 바로 이러한 가치가 부여되어야 한다. □보육□은 여성이 담당해온 가치없는 노동이라는 인식이 보육정책의 질적인 발전을 저해해왔으며 특히 보육의 질을 결정하는 현장교사에 대한 낮은 대우로 나타난 것이다. 성별분업이 고착화되어 여성이 주로 담당해 온 출산과 육아에 대해 사회적 의미를 부여하고 여성이 사회에 기여한 것으로 인정해야 한다. 그런 점에서 □보육□을 담당하는 교사의 처우를 개선하고 전문성을 높이기 위한 재교육은 보육의 질적인 발전을 위한 최우선과제가 되어야 한다.

○ 보육발전을 위한 정책 방향

보육정책을 발전시키기 위해 범정부 차원의 보육발전기획단을 구성해서 보육정책의 비젼과 종합대책을 수립하고 관련 부서의 보육정책 조율, 예산 확충계획 등을 실효성 있게 마련하는 것은 바람직하다. 다만 이를 위해서는 주무부서가 정해져야 가능하기 때문에 보육업무의 소관부서가 논의되어야 한다. 여성연합이 보육업무의 여성부 이관을 주장하는 것은 보육문제 해결이 여성의 입장에서 매우 절박하다는 점이다(관점). 2002년 잠정 추계 출산율이 1.17명으로 낮아지고 육아와 직업생활을 병립하기 어렵다고 보는 대다수의 여성들이 출산을 포기하는 사상 초유의 일이 벌어지고 있기 때문이다. 여성의 입장을 고려해서 보육업무에 애정을 갖고 가장 일순위로 사업을 추진해 줄 수 부서가 현재는 여성부가 아닐까 한다(정책우선순위). 또한 보육예산을 확대하는 일도 여성부가 총력을 기울여줄 수 있고 더구나 대통령이 약속한 일이므로 해당부처에서 열의를 갖고 이 사업을 밀고 나가는 것이 중요하다(예산취득력). 뿐만 아니라 보육정책을 □돌봄□노동에 대한 새로운 가치부여와 여성, 아동, 가족, 노동의 문제와 연계해서 다중적인 시각으로 풀어나갈 수 있는 부서가 여성부라고 판단한 것이다. 김종해 교수님의 발제에서 지적한대로 정부조직과 행정에 대한 새로운 판이 만들어져서 교육, 사회복지, 노동 등의 업무가 장기적으로 새롭게 통합·조정된다면 그 때는 다른 차원에서 종합적으로 논의하면 된다고 본다. 현시기 보육정책을 새로운 시각에서 획기적으로 발전시킬 수 있는 부서로 이관하는 것이 타당하다고 본다.

3. 보육정책 전환을 위한 제언(보충 의견)

○ 보살핌 노동에 대한 사회적 가치를 인정하고 이에 근거해 □보육□철학을 새롭게 세워야 한다.

○ 여성과 아동의 관점이 동시에 고려되면서 출산 및 육아 지원 등 포괄적인 가족지원서비스 차원에서 보육정책을 수립해야 한다.

○ 보육의 공공성을 확대해야 한다.

- 공급자 관점에서 수요자 관점으로 전환(참여복지모델) : 영아보육, 장애아통합보육, 연장보육, 시간제보육 등 다양한 보육서비스 제공, 보육정보센터 확대, 보육정책결정과정에 대한 학부모와 교사, 전문가의 참여(보육위원회 재가동, 보육시설 운영위원회 신설), 위탁 선정 투명화를 위한 제도화 등 열린 행정을 통해 수요자 중심의 보육정책 추진

- 교사자격검정제도 정비, 보육교사의 처우개선 및 재교육을 통해 보육교사들이 안정적으로 일할 수 있는 여건 조성(장시간 근로 해소, 보수교육비 및 대체인력비 예산 확보)

- 민간 중심의 시장방식에서 국가 책임의 보육서비스 제공 : 국공립보육시설 및 법인보육시설을 15%에서 50%까지 확대

- 가구 소득과 상관없이 동일한 보육서비스를 받을 수 있는 아동의 권리 확대 :  보육의 공공성을 확대하기 위해서는 2004년부터 차등보육료제를 즉각 도입하여 도시평균가구소득 80% 미만의 가구에 대해서는 4단계로 나누어 보육료 지원(2004년 보육예산에 반영)

- 민간보육시설, 놀이방 등의 질적인 발전을 위해 평가인증제를 도입하고 우수보육시설을 비영리보육법인으로 유도하고 운영비 지원(비영리 보육법인 제도화)

- 영아기, 유아기, 학령기에 따른 보육서비스의 연계방안 구축 : 학령기 아동에 대한 보육 및 복지서비스를 종합적으로 제공할 수 있는 지역아동센터 제도화

- 지역사회 복지자원 및 민간자원과 연계하여 지역사회 공동체 강화

○ 범정부 차원의 보육 및 유아 정책 총괄 조정이 필요하다

- 보육시설과 유치원으로 이원화되어 있는 제도에 대해 장기적인 비젼과 발전방안에 대해 논의하는 범정부 차원의 논의구조를 마련해야 한다. 현재 영유아보육법 개정안에 이에 대한 조항이 들어가 있다.

- 여성부, 노동부, 농림부, 행자부, 건설부 등에서 수행하는 보육관련 업무를 발전시키기 위해 국무총리 산하 여성정책조정회의 내에 보육총괄위원회을 두는 방안도 검토해 볼 필요가 있다.

4. 마무리하며

여성연합은 1987년 창립 이후 양성평등사회로 나아가기 위해 보육문제 해결이 가장 시급한 과제라고 인식하였다. 1989년부터 1990년까지 영유아보육법 제정운동을 전개했으며 1998년부터 현재까지 보육의 공공성 확대를 위해 영유아보육법 개정운동을 전개하고 있다. 15대 국회에서 영유아보육법 개정이 무산되는 과정을 보면서 보육에 대한 우리 사회의 근본적인 철학과 시각이 변해야 한다는 인식을 갖게 되었다. 그동안 외롭게 외쳐왔지만 이제 보육문제 해결은 우리 가정, 나아가 국가를 유지하고 강화하는데 중요한 과제로 부상되었다. 정책결정과정의 문제점은 참여정부운영방식을 만들어가는 과정에서 계속 제기하고 바로잡을 수 있는 문제이다. 보육업무 소관부서 이관으로 논의가 제기되긴 했지만 보육문제는 아동의 복리와 평등한 가족으로 나아가는 중요한 사회정책이므로 갈등보다 조율을 통해 합리적인 대안을 찾을 때이다.