참여연대  공동대표 : 박상증□이상희□최영도  110-240 서울시 종로구 안국동 175-3 안국빌딩신관 3층

대표전화 : 723-5300  팩스 : 723-5055  전자우편 : pspd@pspd.org  웹사이트 http://peoplepower21.org

문서번호	사복-2002-0904
수 신	보건복지부 장관
참 조	가정복지심의관(노인복지정책과, 가정·아동복지과), 장애인복지심의관(장애인정책과), 복지지원과
발 신	참여연대 사회복지위원회 (담당 : 문혜진 팀장, 02-723-5056)
제 목	미신고시설 양성화방안에 대한 의견서
날 짜	2002. 9. 9. (총 13 쪽)

미신고시설 양성화방안에 대한 의견서

······································

1. 보건복지부는 지난 5월부터 사회복지계의 오랜 숙제인 미신고시설의 양성화를 위한 일련의 대책을 발표하였고, 이 대책의 일환으로 지난 8월 15일까지 조건부시설로의 신고를 접수를 받는 한편, 아동복지법을 비롯한 관련 법규의 시행령과 시행규칙을 개정하기 위한 입법예고를 하였습니다.

2. 이에 참여연대 사회복지위원회에서는 미신고시설에 대한 양성화 대책 및 관계법령의 개정안에 대한 입장을 밝히고, 미신고시설에 대한 근본적인 정책대안의 마련을 촉구하고자 의견서를 제출합니다.

3. 이러한 의견이 관련 법령의 개정과정에 적극 반영되기를 기대합니다.

◑ 별첨 : 미신고시설 양성화방안에 대한 참여연대 의견서

참여연대 공동대표 박상증□이상희□최영도

◑ 별첨 : 미신고시설 양성화 방안에 대한 의견서

I. 보건복지부의 미신고시설 양성화 대책에 대한 총평

□ 금번 복지부의 대책은 사회복지계의 오랜 숙원인 미신고시설의 양성화를 실현하기 위하여 조건부시설의 개념을 도입하여 기존 미신고시설을 신고시설로 유도하는 한편, 일부 비현실적인 시설설치기준 및 종사자배치기준을 현실화하는 등 그동안의 소극적인 문제인식에서 적극적인 해결을 위한 정책의지를 드러내는 등 긍정적인 평가를 내릴 수 있는 부분이 존재함.

□ 그러나 금번의 대책은 현재 미신고시설이 존재할 수밖에 없는 근본적 원인이 무엇인지 파악하고 이를 해결하는 데에 정확히 초점이 맞추어졌다고 보기 어려움. 그로 인해 미신고시설 문제해결의 대응책으로서 미흡하거나 부적절한 수단들이 제시된 것으로 파악됨. 특히 다음의 세 가지 측면을 고려할 때 좀더 신중한 정책적 접근이 모색되어야 함.

□ 첫째, 시설입소자에 대한 국가책임 의무의 강화라는 측면에서 보았을 때 개인운영시설과 소규모시설에 대한 재정 지원과 행정관리책임부분이 소홀히 취급된 점,

□ 둘째, 조건부시설 또는 신고시설로 새로이 편입되는 소규모시설의 설치기준과 종사자기준이 지나치게 하향조정되어 이들 시설의 양성화라는 정책목적은 달성되었을 지라도 입소자들에 대한 보호서비스의 질적 수준을 적정하게 확보하는 부분을 포기한 점,

□ 셋째, 우리나라 사회복지시설에 대해 탈시설화(deinstitutionalization)의 정책적 전망이 추구될 시점이 되었다는 점에서 볼 때 최근의 양성화대책은 이러한 추세에 별 도움이 되지 않거나 아니면 그에 역행하는 부정적인 단면이 있다는 점

□ 한편으로 미신고시설 중에는 사회복지적 관점에서 시설을 운영하기보다 개인의 영리를 목적으로 하거나, 민간의 후원금이나 공적기관의 지원금을 염두에 두고 운영을 하는 시설, 시설장의 독선적 운영이 이루어지는 시설 등이 일부 포함되어 있음. 그러나 현재의 미신고시설 양성화 대책 안에는 이러한 시설을 선별할 수 있는 기준이 없는 상황임. 시설에 대한 공적 지원의 전제는 시설의 사회적 책임을 높이고 공적 기능을 수행하게 하는 데에 있음. 그러나 시설에 대한 개보수 등의 지원이 시설장의 개인적 재산을 증식하는 역할을 할 수 있다는 우려가 한편으로 존재함. 따라서 조건부시설에 대한 지원과 더불어 영리적 목적으로 운영될 소지가 있는 시설 등에 대한 선별작업이 반드시 병행되어야 함.

II. 복지부대책에 대한 세부평가

1. 국가책임부분의 적극적 이행이 경시된 측면

□ 복지부의 양성화대책에 있어 정부의 지원부분은 다음과 같이 요약됨.

운영주체별 시설 특성별			개인운영시설	법인전환시설
무허가건물상태			-주택조건의 개량(*) · 개보수 지원 · 임차료 지원을 통한 주거 이전
정상건물	10인미만시설	신고전환	· 화재보험료 등 공공요금 일부 지원 · 개보수비 선별 지원(*) · 자원봉사자 등 간접 지원	- (그룹홈이므로 법인전환 난망)
		조건부	· 실태조사 후 개보수비 지원(*) · 자원봉사자 등 인력 지원 · 지역 복지인력 순회 지도
	10인이상시설	신고전환	언급없으나 10인미만시설에 준할 것으로 예상	현행 법령에 따른 지원
		조건부	· 시설장 자격 획득지원(*) · 개보수 지원(시설당 3천만)(*)	· 앞의 지원(*) · 인건비 1명 지원(2003년 전환 조건)(*)

단, (*) 표시한 부분은 민간지원기관에서 지원하기를 기대하는 부분임.

□ 복지부는 위의 표에서 보는 바와 같이 현재 양성화대상으로 고려되고 있는 □개인운영 - 조건부시설□ 및 □개인운영-신고시설□에 대한 직접적인 운영비 지원 부분에 있어서는 정책적 의지를 보이고 있지 않음.

□ 이는 이들 시설에서 생활하는 자들 대부분이 기초생활보장 수급자이거나 아니면 적어도 실제 보호가 요망되는 자들이라는 점에서 보았을 때, 단순히 운영자가 개인이라는 이유로 국가의 책임을 회피하는 매우 편의적인 발상에 기인한 것이라고 보여짐.

□ 이러한 국가의 재정적 부담 회피는 이들 시설에 대한 보호의 질적 수준을 담보하는 데에 적극적 역할을 하지 못한다는 것을 뜻하며, 더군다나 공적 지원과 행정적 관리감독 수준은 비례할 수밖에 없다는 엄연한 현실에 기초할 때 이들 시설에 대한 적극적 관리감독책임 또한 실현될 수 없는 결과를 예측하게 함.

□ 결국 정부가 이들 시설 생활자들의 인권이 침해되지 않도록 하며, 발생할 수 있는 시설운영의 부조리와 비리에 대해 사전·사후적으로 점검하는 역할이 소극적으로 될 수밖에 없는 결과가 될 것임.

□ 따라서 우리는 다음과 같은 정책적 대안을 권고하는 바임.

□ 개인운영시설에 대한 법인전환의 적극 유도

: 현재 사회복지법인의 인가조건이 형식적으로는 완화되어있으나 실제적으로는 매우 까다롭게 운영되고 있으므로 이 부분에 대한 절차를 대폭 완화하는 것이 요구됨. 이는 민간복지자원의 공적 자원화를 시도한다는 점에서 소극적일 이유가 없음. 만일 정부가 이에 대해 소극적 견지를 갖는다면 이는 오로지 시설 지원 예산의 증대와 관리감독 책임의 부담을 우려하는 것에 있을 것임. 그러나 현재의 시설 예산을 고수한다는 발상에 머무는 한 이 문제의 해결은 궁극적으로 기대하기 어렵다는 점을 인식해야 함.

□ 개인운영시설에 대한 인건비 등 지원 단행

: 개인운영시설이 비록 개인에 의해 운영된다고 하여도, 이 시설에 공공의 책무를 수행할 수 있는 전문인력이 배치되어 있고 정부가 보호책임을 다해야 할 수급권자 등이 생활하고 있다면 당연히 재정적 지원이 뒤따라야 함. 이러한 국가의 책임을 회피하고 공공요금 일부에 대한 감면이나 자원봉사인력 지원 등만을 거론하는 것은 그 실효성이 매우 의문시되는 바임.

□ 시설의 인권침해 가능성에 대비한 철저한 관리감독 방안 수립

: 시설의 운영과정에서 의도적이든 비의도적이든 발생하게 되는 인권의 침해와 부조리 및 비리에 대한 관리감독에 대한 대책을 수립해야 함. 다만 이는 선의의 양심적 운영자를 모두 범법자 취급하는 방법으로 전개되어서는 안되며 불필요한 행정보고업무를 가중시키는 형태로 되어서도 안됨.

2. 시설의 설치 기준 및 종사자 자격 기준이 과도하게

하향조정된 측면

□ 정부는 6개 관련 법령개정안을 입법예고하면서 시설설치기준 과 종사자배치□자격기준을 완화하려는 의도를 내보임.

□ 이는 지금까지 30인 이하의 비교적 소규모시설에 중대규모 위주의 기존 설치기준이 그대로 적용되는 등 극히 비현실적으로 규정되어 있어 소규모시설의 활성화에 기여하지 못한 점을 볼 때 고무적인 조치라고 평가할 수 있는 부분임.

□ 그러나 입법예고된 바에 의하면 구체적인 기준의 설정 부분에 있어 불합리한 점, 특히 입소자들에 대한 복지서비스의 질적 수준이 일정하게 보장되지 못하는 문제점이 명백히 존재하는 데, 이를 몇 가지로 요약하면 다음과 같음.

① 10인 미만 시설에 대한 종사자 배치의 미흡

i) 노인복지시설

- 노인복지시설의 경우 10인 미만 시설에서 양로시설과 요양시설간에 생활보조원과 간호사를 1명씩 배치하는 차이를 둠.

- 그러나 10인 미만의 노인요양시설에 간호사 인력만으로 적절한 보호서비스가 이루어질 수 없음.

□ 양로시설(무료·실비·유료)

구 분	시설장	총무	생활지도원	생활보조원	의사	간호사	사무원	영양사	취사부	세탁부	관리인
30인이상	□	□	□	□	□	□	□	□	□	□	□
10∼29인	□	□		□	□	□	□	□	□	□	□
10인미만	□	□		□	□	□	□	□	□	□	□

□ 노인요양시설(무료·실비·유료)· 노인전문요양시설(무료·유료)

구 분	시설장	총무	생활지도원	생활보조원	의사	간호사	물리치료사	사무원	영양사	취사부	세탁부	관리인
30인이상	□	□	□	□	□	□	□	□	□	□	□	□
10인∼29인	□	□		□	□	□	□	□	□	□	□	□
10인미만	□	□		□	□	□	□	□	□	□	□	□

ii) 아동복지시설

- 10인미만의 경우는 시설장과 보육사를 겸한 1인의 종사자만을 규정하고 있음.

- 이는 모성박탈감(maternal deprivation) 및 각종 심리적 어려움을 지닌 해체가정의 아동들에 대한 전문적 서비스를 제공하기에는 부족한 종사자 배치임.

- 또한 이러한 종사자 배치는 노인복지시설이나 여성복지시설, 부랑인시설의 2명인 것에 비하여 차이가 나는 것으로 아동의 경우 상대적으로 적은 종사자 배치에 대한 납득할 만한 근거를 찾기 어려움.

□ 종사자 배치기준

구 분	시설장	보육사	총무	의사	간호사	사무원	영양사	생활 지도 원	임상 심리 상담	취사원	세탁원
30인이상	□	□	□	□	□	□	□	□	□	□	□
10인∼29인	□	□	□	□	□	□	□	□	□	□
10인미만	□		□	□	□	□	□	□	□	□	□

iii) 장애인복지시설

- 아동복지시설과 같음

② 종사자 자격 기준의 일방적인 완화

- 대부분의 복지시설장의 자격이 아래와 같이 바뀜.

□사회복지사 2급이상, 3년 경력 -> 사회복지사 3급이상, 3년 경력□

- 현재 대부분의 미신고시설 운영자들이 사회복지사 자격증을 소지하고 있는 현실을 볼 때 이는 과도한 기준완화일 수 있음. 시설의 설비기준 중 소규모시설에 불합리한 부분에 대해 그 기준을 완화하는 것과 시설장 자격을 하향으로 규정하는 것은 다른 차원의 의미를 지닌 것임. 특히 소규모시설일수록 시설장과 1,2명의 보육사로 운영되므로 높은 헌신성과 함께 전문성을 요구해야 함에도 오히려 이러한 종사자의 자격 부분을 지나치게 현실적인 면만을 고려하여 기준 완화한 것은 부당함.

- 따라서 적절한 시설장 및 종사자 자격기준을 적정하게 제시하고 현재의 미신고시설 종사자의 수준을 적극 끌어올리는 작업을 해야 함. 그렇지 않으면 소규모시설이 비전문적 운영체라는 낙인감만을 조장하는 것임.

- 시설장의 사회복지사 자격획득에 대한 교육비 지원은 긍정적인 효과를 기대할 수 있으나, 양성교육의 질이 담보되어야만 하며, 지나친 교육과정의 축소를 통해 형식적 교육과정이 되지 않도록 엄정한 관리가 이루어져야만 함.

③ 시설 종별 설비 및 종사자 배치기준의 불균등

- 각 시설 종별 기능의 차이와 보호대상자의 특성의 차이에 의해 일정정도의 차별적인 설비 및 종사자의 배치기준이 다를 수밖에 없으나, 현재 정부의 입법예고안에는 이러한 범주에서 벗어나 이해되지 않는 차이들이 존재함.

i) 10인∼29인시설의 취사부 및 세탁부의 배치 차이

- 10인∼29인까지의 시설 중 노인양로시설과 노인요양시설은 취사부와 세탁부가 각각 1인씩 배치, 반면에 아동복지시설과 장애인복지시설은 겸직 1인이, 또한 부랑인시설은 아예 이러한 직종이 배치되지 않는 등 비합리적으로 차별적 배치가 이루어지고 있음.

ii) 10인미만시설의 종사자 배치 기준

- 앞에서 언급한 대로 시설장과 종사자를 겸하여 배치하는 아동복지시설 및 장애인시설, 미혼모시설과는 달리 노인시설에는 각기 1명씩을 배치하고 있음.

iii) 시설의 설비시설 설치 기준

- 우선 시설종별로 필요한 설비시설의 종류가 다르며 또한 10인 미만의 장애인시설에는 다른 시설과는 달리 급배수시설에 대한 설치가 의무화되어있지 않는 등 종별 설비기준에 대한 일관되고 체계적인 접근이 이루어지지 않은 흔적이 역력함.

□ 따라서 다음과 같은 정책적 대안을 권고하는 바임.

□ 10인미만 시설(공동생활가정시설)의 설치기준 강화 및 센터형 운영방식 유도

: 10미만의 공동생활가정은 단순히 소규모라는 점만이 인정되는 곳이 아니라 충분히 전문적인 서비스제공이 동시에 보장되는 곳이어야 비로서 그룹홈의 의의를 달성하는 것이므로 현재와 같은 비전문적 성격을 조장하는 조항은 과감히 삭제되고 그룹홈에 걸맞는 전문성이 보장되는 설비 및 종사자 자격기준이 마련되어야 함. 특히 소규모시설의 경우 개인운영자 단독적인 시설운영은 여러 가지 제한점이 많으므로 가능한 한 모(母) 법인이 여러개의 소규모시설들을 운영하면서 관리주체로서 전문적인 상담, 후원, 교육 등의 지원기능을 행하는 형태를 권고하며 그렇지 않는 경우 지역내의 전담공무원 및 지역사회복지기관과 의무적으로 연계체계를 갖도록 하여야 함.

- 구체적으로 개선사항을 제시하면

· 10인미만 시설에 최소한 2명 이상의 종사자가 배치되도록 하며

· 30인 미만 시설에서 시설장의 경우 사회복지사 2급 자격 및 3년이상 경력, 보육사의 경우 사회복지사 3급이상으로 자격기준을 세우고, 다만 현재 미신고시설의 경우는 유예기간을 3년 이상 두고 이들의 자격교육에 정부가 적극적인 지원을 하도록 함.

· 또한 개인이 모법인 없이 단독으로 운영하는 경우, 전담공무원과 지역복지기관과의 업무연계를 의무화하고 필요한 경우 직권조정권한을 전담공무원에게 주도록  함.

□ 시설 종별 기준간의 상이점에 대한 합리적 조정

: 현재 시설간 합리적인 근거없이 상이한 적용이 이루어지는 부분을 조정하여 일치시킴.

3. 탈시설화로의 정책의지가 박약하다는 측면

□ 그간 □국민의 정부□ 집권 5년동안 사회복지분야의 재정확충 및 제도상의 개혁적 변모가 있었던 것에 비하여 사회복지시설에 대해서는 뚜렷한 변화의 노력이 크지 않았다고 평가됨. 굳이 시설에 대한 정책적 노력이 있었다면,

□ 장애인복지법의 개정을 통한 시설종류의 확대

□ 아동복지법 개정을 통한 아동시설의 종류 다기화

□ 복지시설에 대한 평가제 시행

등을 들 수 있지만, 우리나라 사회복지시설이 지니고 있는 근본적인 문제들에 대한 과감한 접근은 이루어지지 않은 상태임.

□ 정부는 현재 약 880여개의 생활시설을 중심으로 시설보호정책을 행하고 있으나,금번 최대 900여개 이상의 생활시설들이 추가될 때 우리나라의 입소시설 비중은 심대하게 증가되는 결과가 초래될 것임.

□ 이러한 생활시설의 증가는 현재 지역사회내에 보호받고 있지 못하는 수많은 요보호대상자의 규모를 생각할 때 필연적인 측면도 있지만, 다른 한편 이러한 생활시설 자체의 일방적인 증가는 오늘날 사회복지대상자 보호의 제1원리인 탈시설화 또는 지역사회보호라는 측면에서 평가할 때 시대 역행적이며 바람직하지 않은 면모를 분명히 지니고 있음.

□ 따라서 현재의 미신고시설 양성화라는 과제와 탈시설화의 추구라는 과제 2가지를 동시에 달성하는 방법은, 가능하면 금번 양성화과정에서 중대규모의 시설이 증가되기 보다는 그룹홈을 포함하여 되도록 10인미만의 소규모시설들이 중심이 되어 확대됨으로써 탈시설화로 가기 위해 소규모시설 중심의 보호가 활성화되는 방향으로의 정책적 유도가 이루어져야 할 것임.

□ 그러나 정부의 미신고시설 양성화 대책을 보면 현재 미신고시설 중 중대규모 시설을 그대로 인정하고 있고 심지어 무허가건물의 대규모시설조차도 시설규모의 축소조정 없이 그대로 용인함은 물론, 미신고시설내 수급권자의 생계급여를 시설 생활자가 아닌 재가보호자 수준을 유지함으로써 상대적으로 보호자의 수를 증가시키도록 유도하는 측면 발견됨.

□ 그러므로 가급적 시설규모를 줄여 지역사회 내에서 보호되는 소규모시설로 신고하고 이 경우 지원수준을 높이는 방안을 도입할 필요성 있음.

□ 따라서 다음과 같은 정책적 권고를 하는 바임.

□ 30인 이상의 사회복지시설 중 신고조건을 갖추지 못한 곳은 30인 미만의 시설로 신고하도록 유도. 이때 시설의 개보수 및 교육지원 등을 우선적으로 하도록 함.

□ 10인미만 시설에 대한 지원책 강화

: 현재처럼 10인미만의 경우 별다른 지원책이 없는 대책이 아니라 오히려 II-1에서 제시한 바와 같이 10인미만시설에 대해 적극적인 지원대책을 강구하는 것이 탈시설화방향을 유도하는 것이 될 것임.

III. 결론

□ 보건복지부는 최근의 현안인 미신고시설의 양성화 문제가 결코 미신고시설만의 문제가 아니라 신고시설의 정책적 방향성과 관련된 문제라는 점에 유념해야 하며, 이는 더 나아가 복지시설정책을 포함하여 우리나라 사회복지제도에 대한 향후 전망과 발전방향을 어떻게 설정하느냐에 직결된다는 점에 유의하여야 함.

□ 이러한 점에서 그동안 상대적으로 지체되거나 경시되었던 복지시설에 대한 정책의지가 차제에 개선되어야 하며, 궁극적으로는 □탈시설화□와 □지역사회보호□의 원리에 충실하도록 복지시설에 대한 과감한 정책선회가 요구된다는 사실을 정책의 기초로 삼아야 함.

□ 특히 현재 사회복지시설을 둘러싼 수많은 문제들, 즉 시설의 종별 영역에 따라 정부의 지원수준이 달라 발생하는 불평등도의 심화, 종사자에 대한 처우의 불비로 인한 종사자의 빈번한 교체와 소진, 시설예산 자체의 저열성, 일선 지자체의 시설관리체계의 허술함, 일부시설의 족벌 경영 및 부조리 등등의 문제들도 아울러 함께 개선되도록 적극적인 정책의지를 강화해 나가야 함.

□ 미신고시설에 대한 정책수단을 결정함에 있어 신중을 기할 것을 권고하는 바임. 특히 10인미만 시설의 시설설치기준 및 인력배치 기준 등을 지나치게 하향조정한 문제는 시설생활자의 인권을 침해할 우려가 높으므로 반드시 재고되어야 하는 사항임. 이번 법령의 개정에 따라 마련될 시설의 설치기준 및 인력기준은 미신고시설을 양성화하는 것과 더불어 향후 새로이 진입하는 시설, 또한 기존 시설에도 영향을 미치는 것임. 따라서 미신고시설을 양성화하기 위한 대책을 마련한다는 제한된 관점이 아닌 향후 시설정책에 대한 중장기적 발전전망을 마련한다는 차원에서 시설의 설치 및 인력기준을 비롯한 기타 방안이 신중히 마련되어야 하고, 그러한 내용이 관련 법령의 개정을 통해 반영되어야 할 것임.