국민기초생활보장제도시행 1주년 평가

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국민기초생활보장제도 시행 1주년을 맞이하여 다양한 입장의 민간전문가로 평가단을 구성하여 수급자 방문·설문조사·현장방문 및 사회복지전담공무원의 설문조사 등을 통해 지난 1년간의 추진현황을 종합적으로 점검·평가하여, 미흡한 점과 개선대책을 보고함

國民基礎生活保障評價團

- 目    次  -

Ⅰ. 연구개요	1

Ⅱ. 주요 실태조사 개요	2

Ⅲ. 분야별 성과와 과제	4

1. 수급대상자 선정 및 급여	4

2. 의료급여	10

3. 자활지원사업	15

4. 전달체계	22

Ⅰ. 연구개요

□ 연구배경

ㅇ 대통령께서 사회관계장관회의(□01.6.23)에서 민간전문가에게 용역을 주어 중산층과 서민을 위한 정책의 문제점 파악과 개선대책을 마련토록 지시하심

□ 연구 추진내용

ㅇ 국민기초생활보장제도 평가단 구성 : □01.7월

- 단장(최일섭 서울대 교수)등 사회복지학자, 경제학자 등 8인

ㅇ 주요 실태 조사

- 전국 6개지역(대도시, 중소도시, 농어촌 지역)의 현장방문

- 전국 50개 지역 2,008명의 기초생활보장대상자 및 탈락자 등을 대상으로 설문조사(전문조사기관 의뢰, 8.17∼8.31)

- 온 라인을 통해 713명의 사회복지전담공무원 설문조사(9.4∼9.13)

ㅇ 중점점검

- 수급자 선정 및 급여기준에 대한 개선점

- 생계비, 주거, 의료급여와 관련한 급여수준의 적정성

- 자활사업의 문제점과 활성화 방안

- 사회복지전달체계의 문제점과 개선방안 등

□ 연구방법

ㅇ 실태조사(현장방문, 수급자, 전담공무원 설문조사)결과를 토대로 문제점과 개선방안 도출

□ 관련분야 전문가를 통한 자문회의 개최

Ⅱ. 주요 실태조사 개요

□ 종전 생활보호제도에 비해 개선되었다고 인식하고 있는 사람이 많음

□ 전담공무원의 75.8%가 개선된 것으로 평가하고 있는데 비해, 조사대상인 저소득층(탈락자 포함)은 36.4%만이 개선되었다는 의견을 보이고 있고, 변화없다는 의견은 20.7%, 나빠졌다는 의견도 20.2%로 나타났음

□ 수급자의 54%가 최저생계유지에 도움이 되고 있다고 판단하고 있으나, 아직도 많이 부족하다고 응답한 비율도 23.7%

□ 전담공무원은 수급자 선정기준을 전반적으로 적절한 것으로 평가(50% 이상)하고 있으나 탈락자들의 다수(63.0%)는 탈락한 것에 대해 부당한 것으로 평가하고 있음

□ 전담공무원들은 선정기준이 대체적으로 적정한 수준이지만 상대적으로 부양의무자기준, 소득기준, 재산금액 순으로 다소 기준이 낮다는 응답이 많았음

□ 탈락자들의 가장 큰 탈락 이유는 부양의무자기준 45.3%, 소득기준 17.1%, 재산 13.2% 순으로 나타났고, 특히 부양의무자로 인한 탈락 사유에 대해 73.8%가 부당하다고 응답하였음.

□  소득 및 재산 조사의 정확성이 대폭 개선된 것으로 나타남

□  수급자 조사에서 읍·면·동에서 수급자의 소득상태를 비교적 잘 알고 있으며(80.8%), 소득·재산 책정은 대체로 정확하다고 응답함(69.6%)

□ 전담공무원의 조사에서도 자산조사 정확도 및 재산소득 파악정도는 비교적 잘 알고 있는 것으로 나타남(69.4%)

- 그러나 자산조사 정확도에서 부양의무자에 대한 조사는 대체적으로 부정확한 것으로 응답함(대체로 부정확 : 44.1%, 대체로 정확 : 7.8%, 보통 32.7%)

- 부양의무자의 부양능력 판별기준으로 소득 및 재산을 현행 120% 기준에서 130% 기준으로 완화 의견 다수

-  추가보호가 필요하다고 추정하는 가구는 현 수급자수 대비 약 5%로 조사됨

□  급여수준에 대해서는 전담공무원의 경우 대체적으로 적당한 것(40-70%)으로 평가하고 있으나 수급자의 39.6%가 부족하다고 응답

□ 전담공무원은 7가지 급여 중 생계 및 의료급여는 적절하다는 응답이 가장 많고, 자활·주거·교육급여는 다소 부족하다는 의견이 많음

□ 반면, 수급자는 기초보장제도 시행 이전에 비해 전체적으로 급여가 증가했다는 응답자가 34.2%, 감소했다는 응답자가 23.5%로 나타남

□ 전담공무원의 경우 생계급여와 관련하여 2인 이하 가구에 대하여 생계비의 상향조정이 필요하다는 의견을 제시함

Ⅲ. 분야별 성과와 과제

1. 수급대상자 선정 및 급여

1) 현황과 추진성과

□ 국가의 보호가 필요한 151만명(전국민의 3.2%)을 선정·보호하고 있으며, 근로능력자에 대해서도 조건부로 생계비를 지원하고 있음

□ 전담공무원 및 수급자의 다수가 개선된 것으로 평가함

□ 생계비·주거비 지원수준이 인상되었으며, 수급자 조사결과 작년 10월과 비교시 급여증가가 34.2%, 급여감소가 23.5%로 나타남

□ 주민등록말소자, 비닐하우스 거주자 등에게도 수급자격을 인정함으로써 보호범위를 확대함

□  자산조사의 정확도 제고 등으로 제도의 형평성, 효율성이 강화됨

□ 자산조사의 정확도와 소득·재산의 파악면에서 수급자의 80.8%, 전담공무원의 약 69%가 대체로 잘 알고 있는 것으로 나타남

□ 전면적인 소득·재산·생활실태 조사, 근로능력자 소득일제조사, 금융자산 조회, 유관기관 전산망을 통한 소득조회로 보다 형평성 있는 생계보호 가능

2) 개선이 필요한 점

□ 추가로 보호해야 할 대상자층과 가구 유형이 다수 존재하고 있는 것으로 확인됨

□ 전담공무원이 추측한 추가로 보호해야 할 가구는 5.0%로 조사됨

□ 수급탈락가구의 소득조사 결과 77.3%의 가구가 최저생계비이하의 소득상태를 보이고 있고, 특히 부양의무자 기준에 대해 불만이 높음

- 또한 탈락가구 중 최저생계비 50% 미만의 소득상태를 보이는 가구도 23.9%나 되고, 생활이 매우 어렵다는 응답이 54.0%로 나타남

□ 조상대상인 차상위계층의 43.7%가 시행중인 기초생활보장제도에 대해 모른다고 응답함으로서 적극적인 홍보가 필요한 실정임

□ 수급자 선정기준 중 특히 부양의무자 기준에 대하여 부정적인 견해가 많음

□ 전담공무원의 경우 부양의무자 범위, 부양능력 판별기준을 완화하자는 의견이 강화하자는 의견보다 상대적으로 높음

□ 부양의무자 기준으로 탈락한 응답자의 경우 73.8%가 타당하지 않다고 보고 있음

- 또한 전담공무원에게 조사한 결과 부양의무자 조사는 약 60%가 부정확하다고 봄

□ 지역별(대도시, 중소도시, 농어촌 등)의 소득 및 재산기준의 획일화로 인한 거주지별 형평성 문제 제기

□ 현행 소득·재산 기준에 대해 전담공무원의 다수가 적당한 것으로 보고 있긴 하지만, 대도시 지역이 상대적으로 기준이 낮다는 견해를 보임

※ 소득기준이 높다는 비율은 대도시 11.4%, 중소도시 20.7%, 농어촌 23.9%이고, 재산기준이 높다는 비율은 대도시 15.4%, 중소도시 14.7%, 농어촌 31.2%임

□ 자영자, 일용근로자 등의 소득파악의 어려움 등으로 부정수급자가 일부 존재하고 있으며, 현행 처벌/벌금 규정 강화 의견

□ 자산조사가 부정확한 편이라고 응답한 전담공무원 비율은 소득 조사 31.4%, 재산조사 13.9%, 부양의무자 조사 59.5%로 나타남

□  급여수준에 대해서는 자활, 주거, 해산, 장제 급여 순으로 현실화가 필요하다는 의견이 많음.

□ 수급자들이 부족하다는 의견을 보인 것은 자활급여의 경우 53.8%(매우부족 포함)로 가장 높았고, 주거, 해산, 장제 급여의 순으로 부족하다고 봄

□ 2인 이하 가구는 현실적으로 최저생활 유지에 급여액이 부족하다는 전담공무원의 의견이 다수

3) 개선방안

□ 사각지대와 차상위계층에 대한 부분급여제의 도입

□ 실제로 최저생활을 하지 못함에도 불구하고 즉, 소득기준이외의 다른 기준에 의해 탈락한 요보호자(배제된 수급권자)를 위한 최소한의 급여가 시급한 실정임

□ 현재 급여체계가 All or Nothing으로 되어 있어 수급자에 벗어나지 않게 만드는 빈곤함정 문제가 발생하고 있음.

□ 이들에 대한 의료급여, 교육급여, 자활지원사업등이 시급한 실정임

- 부양의무자기준과 재산기준으로 인해 탈락한 요보호자를 우선적으로 부분급여 대상으로 선정하여 보호

□ 부양의무자 기준의 단계적 완화 및 탄력적 운용

□ 중·단기적으로는 부양의무자 기준의 완화를 위해서는

- 직계혈족 중 손자녀·조부모간, 형제간, 부모와 며느리(사위)간에는 기준부과 폐지 검토

※ 전담공무원 조사결과 손자녀와 조부모간(31.1%)과 노동무능력자(26.4%)의 순으로 부양의무 면제 의견제시

□ 가족관계단절로 실질부양을 않는 경우, 공무원이 사실확인을 하도록 하여 보호방안을 강구하되 부양비 징구 면제

□ 부양능력 판별기준(소득·재산)을 상향 조정하되, 장기적으로 부양의무자 부양능력 판별을 위한 재산기준 폐지 검토

- 전담공무원의 조사결과 소득기준과 재산기준 조정비율에 대해 평균 135%(현행 120%)로 조정하자고 응답

□ 부양의무자 가구에 중증질환자, 중증장애인이 있는 경우 의료비용을 소득에서 공제하는 등 특수사정을 고려하여 선정

□ 소득·재산기준의 지역별 차등화로 수급자 선정의 형평성 제고

□ 최저생계비 계측시 지역별 균등화 지수를 적용하여 농어촌 지역의 소득·재산기준은 상대적으로 낮추되, 대도시 지역은 상향 조정

- 다만 농어촌 지역의 반발을 고려 농어촌 지역은 당분간 동결하되, 대도시 근교농어촌은 중소도시와 동일하게 적용

- 재산기준은 중장기적으로는 소득인정액 개념으로 흡수하되,  필수재산액 인정에 있어서 지역별 차등제 도입

□ 중증장애인 가구나 노인가구의 경우, 재산의 특례기준을 더 완화(150%→200%)하여 적용하되,

- 소득인정액제도의 도입시(2003) 필수재산액에 반영토록 함

□ 최저주거기준 이하 주택(현재 4인가구 11.3평) 거주자에 대하여 필수재산개념으로 재산기준 초과시에도 선정 검토

□ 가구규모 및 특성에 따른 최저생계비 조정

□  현행 5년에 한번씩 계측하기로 되어 있는 최저생계비 규정과 별도로 가구규모·유형별 최저생계비 계측을 통한 조정

- 수급자 가구의 가구원수를 고려하여 계측 필요

□ 노인·장애인·모자가구의 추가비용 추계를 통하여 장기적으로 대상자 선정시 해당비용의 소득공제, 급여시 부가급여 도입

□ 부양비 부과시 간주 부양비의 적용율(아들 40%, 딸 15%)을 더 인하하되, 실제 부양자에 대한 세금감면 등 인센티브 제공 방안 검토

□ 부정수급 사례는 근로의욕 저하, 불필요한 재정지출을 초래하므로 지속적인 소득파악 인프라 확충 및 처벌의 강화 필요

□ 본인 동의 없이도 금융자산 조회가 가능토록 하는 방안과 수급신청시 의무적으로 금융자산 조회 동의서를 제출토록 함

□ 소득파악을 위한 지속적 인력확충과 전산망의 연계 및 확충

- 세부적인 추정소득 모형을 개발하는 등 지침을 더욱 명확화

※ 전담공무원 설문조사 결과 : □지침을 명확히□ 해 달라는 요구(70.6%)가 재량권을 확대(29.4%)해 달라는 요구보다 월등히 많음

□ 명백한 부정수급자에 대하여 보장비용을 적극적으로 징구하고 부정수급자 처벌에 대한 적극적 홍보와 아울러 소명기회 부여

□  기초생활보장제도와 관련하여 매년 전체가구의 일정비율(0.1%)을 조사대상가구로 선정하고

- 제3의 중립적인 기관(연구기관 등)이 정밀조사토록 하여 부정수급자 예방 및 정책자료로 활용

□ 수급자 선정에 이의가 있거나 급여판정에 만족하지 않을 경우 적극적 대책 강구

□ 지방기초생활보장위원회를 활성화하여 소명기회를 제공하고, 사후 처리결과를 통보하며,

□ 사회복지관, 지역민간단체 등이 수급(대상)자를 대신하여 이의신청을 제기할 수 있도록 권장하고 이러한 사항을 적극적으로 홍보

2. 의료급여

1) 현황과 추진성과

□ 2001. 8월말 의료급여 대상자는 172만명(예산상)으로 전국민 대비 3.7%임(실보호 인원은 154만명)

□ 2000. 7월 급여기간 제한 폐지로 급여범위가 확대하고, 본인부담금은 2종 대상자 입원의 경우 진료비의 20% 유지

※ 국회에서 2종 대상자의 본인부담율을 2003년부터 10%로 낮출 것을 부대결의

□ 의료보호진료비는 2001년 2조원을 상회할 것으로 추정. 예산은 추경 4,500억 포함하여 국고 1조5,987억원, 지방비 5천 54억원임.

-  지난 6년간 예산은 연평균 27.4%씩 증가했으나, 진료비가 30% 가까이 증가하여 진료비 체불이 심화되었으나 2001년 추경예산으로 체불규모 둔화 (약 2천억원 예상)

□ 의료급여법의 개정을 통하여 2001. 10부터 진료비 지급업무를 국민건강보험공단에 위탁하는 등 관리운영체계 개선

□ 기존에 국민건강보험공단에서 발급하던 의료보장증을 시·군·구에서 발급함에 따라 행정의 신속화 도모

2) 개선이 필요한 점

□ 지난 5년간(□96∼2000년) 의료급여 기금부담의 평균증가율은 30% 수준으로 정부예산이 비정상적으로 급증하고 있음

□ 의료급여 수급자의 남수진, 의료급여기관의 과잉진료 등으로 의료급여 예산의 일정부분이 낭비되고 있음

- 전담공무원은 설문조사에서 의료급여비 증가원인으로 이용자(27.6%) 및 공급자(14.6%)의 도덕적 해이, 노령화(23.1%) 등을 들고 있음

- 전담공무원은 □무료□라는 의료급여의 특성이 의료보호 환자의 불필요한 의료이용을 유도하는 요인으로 지적함.(응답자의 51.3%)

□ 저소득층은 기초법에서 제외될 경우 의료비용을 감당하기 어려워 소득을 적정수준에서 관리하거나(근로의욕저하), 소득 축소 신고의 유인이 됨

※ 현장방문 및 전담공무원 조사시 다수의 지적사항으로 제기됨

□ 반면에 시민단체 및 저소득층의 입장에서는 본인부담금의 경감 내지 폐지와 의료급여 대상자의 확대 요구가 많음

□ 2종 의료보호대상자의 대다수가 본인부담액이 경제적으로 부담스럽다고 답변함(자활참여자 75.4%)

□ 전담공무원도 차상위계층에게 가장 필요한 급여로 의료급여 확대를 들고 있으며, 수급자는 생계비, 교육비, 의료비순 욕구를 보임

□ 의료보호 진료비 심사, 자격관리 등에 대한 전담인력 부족 및 관리운영체계가 부실하여 비효율적인 운영초래

□ 보건복지부, 심사평가원, 지자체 담당자 등의 인력부족 및 사회적 관심 부족으로 효과적인 관리운영체계가 구축되지 못하였음

□ 과학적 진료비 심사기법의 미비로 과잉 진료, 불필요한 처방 등에 대한 통제가 미흡했음

3) 개선방안

□ 단기적으로 예산운용에 관한 정확한 실태조사를 실시하고, 진료비 심사 및 실사 강화와 남수진 환자 관리를 강화함

□ 2001년중 진료비 급증 원인에 대한 철저한 정밀 실태조사로 단기 및 중장기 개선방안의 타당성과 근거마련

□ 의료보호 전담실사반을 구성하여 과잉진료 및 불필요한 장기입원이 의심되는 진료기관에 대한 현지 정밀 심사를 강화

- 고액진료비, 장기입원 청구권에 대한 집중관리

□ 1∼2년내에 의료기관별, 의사개인별, 환자별 진료내역 DB를 구축하여 의료기관과 환자의 진료행위를 체계적으로 관리

※ 미국의 Medicare 및 Medicaid에서 시행하는 과학적 진료비 감시시스템 및 의료부정 방지대책 정밀 검토 후 도입가능성 판단

- 심사평가원에서 진료내역의 적정성을 평가하는 의료기관별「적정진료 관리지표」를 개발 공표하고, 관리지표에서 적정성이 문제되는 상위의료기관을 공개하고 집중 관리(제왕절개 분만율의 공개 효과 참조)

□ 남수진이 의심되는 환자에 대하여 시·군·구 공무원, 보건소 인력 및 전담공무원 등에 의해 면담·실사하는 사례관리(Case Management) 시범사업을 실시

- 농어촌과 영구임대주택 단지 선정 시범사업 진행

□ 진료비 적체 해소를 위해 진료비 지급기관인 공단의 예측가능한 행정 필요(내규 마련).

□ 지자체 재정상태에 따른 국고보조율 세분화 검토. 서울시 및 광역자치단체의 구에서 의료급여비 부담하도록 법 개정 필요(지방재정법 개정 사항)

- 일선 차지구에서는 구의 비용 부담이 없어 의료급여 환자관리 및 급여비 관리에 대한 유인이 없음.

※ 현행 시도별 의료급여비 분담 방식

	서울시		광역자치단체		도
	시청	자치구	도청	자치구	도청	시	군
지방비	50%	없음	20	없음	14%-16%	6%	4%
국비	50%		80%		80%
합계	100%		100%		100%

□ 의료보호환자의 1차 진료기관을 공공의료기관(보건소 및 국공립병원)으로, 그리고 입원환자를 국공립의료기관으로 제한하는 방안을 검토

□ 관리감독체계의 강화를 위해 복지부, 심평원 등 관련 조직재편

□ 복지부 보험관리과에서 담당하는 의료보호업무를 의료급여과로 확대하여 정책사항을 집중적으로 검토

□ 심사평가원에 의료보호 심사업무를 전담하는 조직을 신설하되 자체인력 활용과 계약직 형태로 충원. 건강보험공단에서 의료보호관리 조직 신설 필요

□ 중기적으로 수가구조를 개편한 후 급여범위 및 본인부담금을 재조정하고, 장기적으로 공공보건의료시설의 확충, 의료보호 「부분 급여제」 및 「건강관리수당제」도입 검토

□ 일괄적인 급여범위의 축소 혹은 확대는 남용방지와 의료수급권 제약이라는 양면적인 성격이 있으므로 단기적 조정은 어려움

- 단기적 개선방안의 효과를 관찰하면서 중장기적으로 조정

□ 기존 행위별수가체계를 사전적으로 산정하는 진료기관별 총액계약제, 인두제, 포괄수가제 등으로 수가체계 변경(□02∼03년)

※ 미국의 Medicaid는 대부분 사전진료비 시스템으로 운영됨

□ 병원과 가정의 중간지대에서 저렴한 가격으로 질환을 관리할 수 있는 지역사회정신건강센터와 요양시설 대폭확충 필요

- 노인 중 비정신질환자를 위한 Nursing Home 등 요양시설의 절대적 확충이 필요

□ 의료보장 취약계층에게 의료급여를 부분적으로 확대(의료보호 3종)하여 보호범위 확대 및 수급권자 안주 경향 방지

※ 현행 1종, 2종 대상자 외에 차상위계층(소득재산기준의 120%)에게 의료보호를 부분급여로 확대하는 3종대상자 신설

□ 중장기적으로 환자 스스로 건강을 관리하고 의료이용을 억제할 수 있는 유인책으로서 □건강관리수당□ 제도의 도입 연구.

- 의료보호 환자전체의 나이·질병군별로 1인당 연평균 진료비를 산정, 개인 연간진료비가 평균진료비에 미달하는 경우 일정 금액을 현금수당으로 지급

3. 자활지원사업

1) 현황과 추진성과

□  2001. 7 기준 근로능력자 35만명 중 현재취업(221천명), 가구여건 곤란(51천명), 환경적응자(13천명) 등을 제외한 조건부과자는 61천명

□ 자활사업참여자는 조건부수급자 33천명, 자활급여 특례자 및 일반수급자 6천명, 차상위계층 14천명 등 53천명임

□ 프로그램별 참여자는 복지부 사업(자활공동체, 자활근로, 지역봉사 등)에 48천명, 노동부 사업(직업훈련, 취업알선)에 5천명 참여

□  □01년 9월 현재 복지부 자활후견기관은 161개소, 노동부의 고용안정센터도 168개소로 확충하여, 과거의 취로사업으로 이루어 진 자활사업에서 벗어나 업그레이드 형 및 자활공동체 사업, 직업훈련 및 자활인턴 등 다양한 프로그램으로 발전하고 있음

□ 자활사업 참여 대상자 확대(63천명→83천명) 및 자활프로 그램을 개발을 지속적으로 추진함(7개 프로그램유형→ 11개 유형으로 확대)

- 기초생활보장기금을 활용, 창업지원을 위한 전세점포시범사업 도입

□ 특히, 취업대상자를 대상으로 한 노동부 직업훈련 프로그램을 개선하여 직업적응훈련제도를 도입하는 등의 활성화 방안을 추진함

2) 개선이 필요한 점

□ 자활사업의 참여율이 아직 저조하여, 자활사업참여자들이 취로형 자활근로나 취업알선 프로그램에 집중 투입되고 있음

□ 복지부사업참여자 중에서 실질적인 자활사업으로 볼 수 있는 업그레드 형 사업이나 자활공동체사업에의 참여자는 14.6%에 불과

□ 노동부사업참여자 중에서 직업훈련, 인턴사업에 참여비율도 16.7%에 불과한 실정

□ 대부분은 취로형 자활근로(77.1%)와 취업알선 프로그램(64%)에 참여하고 있음

□ 보충적 급여체계의 근로유인 결여로 자활사업 참여 부진

□ 자활사업참여자의 불만은 소득증가 없음(67%), 부적합한 사업내용(17%), 강제적 참여(13%)등으로 나타남

□ 전담공무원들은 자활사업이 안 되는 이유로 근로의욕이 낮다(26.8%)는 점을, 자활사업의 불만이유로는 경제적 실익이 없다(34.2%)는 점을 지적

□ 조건부 수급자가 자활공동체 사업에 참여하여 발생하는 소득의 10%만이 추가소득이 됨

- 업그레이드형 자활근로형의 경우 실비지원만 추가됨

□  프로그램 개발이 미흡하고 추진기간이 짧으며, 충실한 사례관리가 부족하여 자활사업의 성과가 미흡함

□ 자활사업 참여자의 불만 중에 부적합한 사업내용을 지적한 비율이 17%로 소득증가없음(63%)을 지적한 것 다음으로 높음

□ 복지전담공무원의 73.5%가 자활사업에 문제가 있다고 응답

□ 자활후견기관 담당자들도 소관 자활사업이 틈새시장을 노리고 영세하며 근로인센티브가 부족하여 성과에 대해 회의적임

- 복지전담공무원의 15.5%만이 자활공동체사업을 성공적이라고 평가하고, 2.5%만이 창업지원사업을 성공적이라고 평가

□ 자활지원 전달체계의 취약 및 자활 전담인력의 부족으로 자활사업의 효율적 추진이 어려움

□ 지자체, 자활후견기관, 고용안정센터 간의 협력이 미흡하여 체계적인 자활지원에 애로 발생

□  읍·면·동 중 사회복지전담공무원 1인이 근무하는 지역은 전체의 52%이며, 일반행정 업무가 전담공무원 업무의 30%를 차지

□ 전담공무원 업무 중 자활지원업무의 비중은 9.7%에 불과한 실정으로 복지서비스보다는 복지행정과 일반행정에 집중되는 실정임

3) 개선방안

□  자활사업 참여자의 성격과 욕구에 맞는 지원대책을 강구

□ 현재의 정부의 취로형 자활사업 및 자립지원사업의 중심에서, 자활대상자의 소득부족 및 근로의지의 특성을 반영하여 민간시장 및 공공부문의 단기 일자리 참여의 비중을 증대시켜야 함

□ 이를 위해, 단기일자리 제공 사업의 참여대상과 창업대상을 명확히 구분하여 관리

- 고용안정센터 뿐만 아니라 자활후견기관에서도 단기일자리 제공 활성화를 모색함

- 창업사업은 자활후견기관에 일임하되, 보다 철저한 사례관리가 가능하도록 해야할 것

□ 근로의욕이 현저히 떨어지는 수급자의 경우, 지역사회 재활프로그램을 적극적으로 시행

- 학교중도탈락, 사회부적응 등과 관련이 있으므로 교육부, 법무부 등과 공동 프로그램 추진

□  근로강도가 큰 자활사업으로의 상향이동은 보다 자유롭게 함

- 차상위층의 자활사업 참여를 확대하되, 조건부 수급자의 참여를 우선함

- 근로능력이 약한 일반수급자의 경우에도 자활사업 참여를 원할 경우 참여를 허용

□ 자활사업의 활성화를 위한 경제적 인센티브 제공 방안 강구

□ 조건부수급자 중, 취로형이 아닌 자활사업에의 참여자 및 소득파악이 용이한 민간시장 근로자에 대하여 실효성있는 공제율을 적용하면서 근로소득공제제도를 조속한 시일 내에 도입

- 최저생계비 이상의 추가근로소득에 대해서만 근로소득공제제도를 적용하여 근로유인과 동시에 정부예산 절감효과를 기대함

- 도입되기 전, 향후 수개월 동안은 정부의 실비인정 확대를 통한 인센티브 제공

□ 소득파악이 용이한 민간시장참여자의 추가소득에 대한 공제의 경우 생계급여가 임금보조금으로 전환될 수 있음

- 3D업종에의 취업의사가구가 조건부수급자의 37%, 자활사업참여자의 39%, 탈락자의 28%에 달하여 민간시장 참여가능성이 큼

- 필요조치: 민간시장 참여자의 생계급여는 실질적으로 임금보조금으로 이용되므로 사회부조와 노동정책의 연계적 적용을 가능케 하는 특례조항의 설치가 필요하고, 결국에는 노동 및 부조정책이 결합된 정책으로 전환되어야 함

□ 소득파악이 부정확한 근로능력자에 대해서는 단기적으로 소득파악능력을 제고하되, 장기적으로는 단순 차등 정액급여(Lump Sum)를 제공하는 방안을 검토

- 정액급여와 현물급여를 동시 제공

- 소득파악이 어려운 직종 종사 가구(무직, 단순노무, 자영업 등)의 비율이 조건부수급가구의 46.4%, 조건부과제외자의 68%임

-  정액급여(Lump Sum) 수준은 가구의 근로능력과 복지 욕구를 고려하여 결정하며, 새로이 편입될 대상자부터 적용함

□ 자활사업 참여나 근로소득 증가로 수급기준을 초과하였을 경우에 한하여, 일정기간(1-2년)은 수급을 연장함으로써 빈곤탈출 욕구를 촉진

- 연장급여기간이 끝난 뒤에도 소득 및 가구형편에 따라 의료 및 교육특례자로 지정하여 보호함으로써, 빈곤탈출 노력에 대한 사회적 지원책을 명확히 함

- 보충급여제로 인해 수급가구의 소득수준을 최저생계비 이하로 묶어 두는 관련 법조항의 조정 필요

□ 지역과 수급자 특성에 맞는 자활프로그램 다양화 및 내실화

□ 단기적 일자리 창출의 활성화를 위해 공공근로사업과 자활사업을 포괄 관리하는 방안의 적극 추진 필요

- 자활프로그램이 복지와 노동의 종합적 성격을 가지고 있음을 고려, 중앙과 지역단위의 협력관계 및 통합조직이 필요

□ 자활사업 참가자의 근로능력이 전반적으로 떨어지고, 일정기간 사회적 보호가 필요하기 때문에 사회적 일자리 창출 차원의 적극적 프로그램 추진

- 무료간병, 가사도우미, 집수리사업단 등 지역사회가 필요로 하는 일자리를 발굴

- 자활지원사업이 초기인 점을 감안하여, 향후 2년간은 수범사례를 발굴하고 한국형 모델을 개발하여 전파하는 데 중점을 둠

- 자활공동체 중에서 성과가 가시화되고 있는 사례를 중심으로, □사회적 일자리 기업□으로 지원·발전(2001년중 시범기업 선정하여 지원)

※ 재활용사업공동체, 간병인공동체, 도시락공동체 등에서 사업실적이 높은 곳을 선정

□ 취약계층들은 담보력·자금력이 부족하고, 경영·기술자문이 필요하기 때문에, 무담보 자금지원과 함께 창업을 지속적으로 지원하는 □자활지원금고□ 설치

- 현재 기업의 후원으로 □자활지원금고□ 추진 노력이 가시화되고 있음(예: 저소득여성가구주를 지원하는 □신나는 조합□)

□ 자활사업 활성화를 위해 전달체계의 역할을 구분하고, 역할모델을 개발

□ 근로능력평가, 자산조사, 복지욕구 등의 다양한 내용을 보다 정확히 파악하여 대상자 선정과 서비스 제공 등에서 효율성을 높이기 위해, 지자체, 자활후견기관, 고용안정센터 등의 연계를 강화함

□ 기존의 병립적인 협력관계(노동부-복지부, 지자체-동사무소-자활후견기관)에 따른 업무의 비효율성을 지양하기 위해서는 복지부의 자활후견기관 등을 중심으로 업무의 명확한 분담 및 세부지침 필요

- 특히, 자활 프로그램 내의 자활대상자들의 실태를 지속적으로 관리할 수 있는 복지전담공무원 및 자활후견기관에게 상당한 권한을 이양하여 프로그램의 효율화를 도모

□ 지역별 규모 및 지원액을 차등화하고, 사업평가를 실시하여 성공 가능성이 있는 프로그램 위주로 지원

□ 복지의 효과를 증대시키기 위해서는 서비스 공급자의 애로타개와 더불어, 지역단위의 제도평가단을 민간과 관료가 묶이어 구성되어야 함

□ 자활지원사업은 생산적 복지정책의 핵심일 뿐 아니라, 향후 복지정책의 역동성 강화를 위해서도 필수적이므로 복지부내에 전담과를 조속히 설치

4. 전달체계

1) 현황과 추진성과

□ 국민기초생활보장법 시행과 함께 사회복지전담공무원을 대폭 증원하여 전달체계 강화

□ 1998년 대비 83% 증가

□ 사회복지업무의 지속적·안정적 시행을 위해 별정직에서 일반직으로 전환

<표 1> 사회복지전담공무원의 숫자와 담당 세대수 추이

	1991	1992	1994	1998	1999	2000	2001
기초생보자(천명) (천세대)	2,606 (750)	2,416 (726)	1,902 (587)	1,470 (506)	1,919 (728)	1,699 (705)	1,507 (715)
복지전담공무원(명) (순증)	2,000 (324)	2,481 (481)	3,000 (519)	3,000 (-)	4,200 (1,200)	4,800 (600)	5,500 (700)
1인당 생보자(명) (1인당 세대수)	1,303 (375)	973 (293)	634 (196)	490 (169)	457 (173)	354 (147)	274 (130)

□ 자활후견기관을 161개소, 고용안정센터를 168개소로 확충하고, 민간기관 300개 기관을 업그레이드형 자활근로 수탁기관으로 선정

2) 개선이 필요한 점

□ 전담공무원 증원에도 불구하고 전달체계 불충분

□ 증원에도 불구하고 관련 업무 역시 증가함으로써, 업무부담은 줄어들지 않고 있으며,

□ 행정동 기능전환 이후, 일반행정 업무를 분담함으로써 사회복지 업무에만 전념하기 힘듦

※ 행정동 기능전환 이후 업무가 증가했다고 보는 비율이 74.6%

□ 부처간 비협조와 행정구조조정 여파로 전담공무원 채용이 지연되고 있음

※ 9월말 현재 채용 지연된 인원이 500명에 이름

□ 전담공무원 업무의 행정관리 성격 증대에 따른 전문성 저하

- 단기간에 대폭적인 인력확충에 따른 상대적 수준 저하

- 보수교육을 비롯한 전문성 강화기회 적음

- 일반직으로 통합하는 과정에서 직급조정 불이익으로 사기저하

※ 전담공무원의 48.2%가 이직을 59.3%가 1년 내 휴직을 고려 중

□ 다양한 사회복지서비스가 종합적, 체계적으로 전달되지 못하고 있음

- 보건·복지·고용 서비스가 수급자 입장에서 한 자리(one stop)에서 제공되지 못하고 있음

- 빈곤가구에 대한 사례관리 차원의 지속적인 보호와 지원이 이뤄지지 못함

□ 현 정부 들어 사회복지 서비스를 대대적으로 확충했으나,

- 공공자원만으로는 충분한 사회복지 서비스를 제공하는 데 한계가 있고,

- 참여형 사회복지 체계 구축을 위해서는 다양한 지역사회 자원을 동참시킬 필요가 있음

□ 자활지원사업에 대한 통합적 지원 미흡

- 조건부수급자 판정 및 취업·비취업 구분, 자활프로그램 제공 등에서 고용안정센터와 시군구의 협력 미흡

- 자활지원사업의 종합적 성격에도 불구하고, 행정체계 전반의 관심과 지원 미흡(예 : 환경, 청소, 건설행정 등 관련 부서가 자활지원사업에 참여하지 않고 있음)

3) 개선방향

□ 소득 및 가구상황 파악능력이 매우 취약한 상황에서 전담공무원은 제도운영의 관건적 역할을 담당하고 있음

□ 지속적으로 증대하는 사회복지 수요를 감안할 때, 전담공무원의 역할은 공공부조 업무를 담당하는 데 그치지 않고

- 제반 사회복지수요에 대한 1차상담 및 연계자 역할로 발전해야 함

□ 따라서 전담공무원을 지속적으로 확충하는 가운데,

- 전문직역을 강화하고,

- 관리체계를 전문화하는 방향으로 제도개선이 이루어져야 함

※ 전담공무원은 기초보장 수급자를 기준으로 적절한 담당 가구수가 100가구 이하라고 봄

□ 수요자 입장에서 사회복지 서비스를 통합적으로 제공하기 위해서 종합적인 지역사회 밀착형 <사회복지사무소>를 설치하는 방향으로 전달체계를 개선하되,

- 구체적인 방안은 시범사업의 결과를 토대로 시행

※ 전담공무원 조사결과, 시군구 사회복지사무소에 대한 선호도가 가장 높은 것으로(75.6%) 나타남

□ 단기과제

□ 전담공무원 증원

- 2002년까지 7,200명 채용(기 확정)

- 전담공무원 보조 및 지원인력 활용

- 휴직시 결원정원만큼 계약직으로 채용

- 시도, 시군구의 여성·아동복지직도 일반직으로 전환예정

□ 직무모형 개발과 보수교육 체계화

- 전담공무원의 대민 서비스를 강화하기 위해,

·전담공무원 윤리강령 및 고객헌장 제정

·직무 및 관리운영 규정 제정

·특성화된 업무평가 모형개발과 적용(일반 행정공무원과는 다른 업무평가 기준 필요)

- 보수교육과 전문성 강화 기회 제공

·복지부 주관으로 3년에 1회, 40시간씩 보수교육 실시

※ 전담공무원 및 사회복지 분야 공무원의 교육·훈련을 위해서는,

·연간 2,500명을 교육시킬 수 있는 전문기관 필요(80명 기준, 32주 시행)

·현행 국립보건원 훈련부의 교육훈련 역량으로는 미흡한 점이 많으므로,

·장기적으로는 노동교육원과 같은 별도의 훈련기관을 만들 필요가 있음

→ 민간 사회복지기관에 대한 교육·훈련기능도 담당

·단기적으로는 훈련부 내에 별도의 전담팀을 구성하며, 2001년 중으로 교육프로그램을 개발

※ 2001년부터 보수교육을 실시하기 위해서는 지금부터 강사진 발굴 및 교재개발에 착수해야 함

·권역별 사례관리회의 등 직무능력개발 기회 제공(연 10시간씩 세미나, 정책토론회 참석) : 필요시 연찬회 개최

□ 업무 특성에 따른 사기진작책 강구

- 시군구 사회복지 관련부서에 사회복지직 5·6급 단수직급 설치

- 지방자치단체에서 사회복지전담공무원 채용시 최하위 직급만이 아닌 상위직급에로의 채용경로 다양화

- 대민수당 집행 및 기술수당으로 전환

- 탄력적 근무 시범실시(동별 인원이 2인 이상일 경우, 09시-18시와 13시-21시 병행)

- 동사무소 내에 상담실 내지 상담부스 설치

□ 전담공무원 관리와 업무영역 조정

- 복지대상자 수가 많아 전담공무원이 5명 이상 배치되는 읍면동의 경우 사회복지팀 설치

- 시군구청 사회복지 관련부서에 전담공무원 근무 확대

·기초생활보장 및 자활업무는 필수적으로 전담공무원이 담당

- 관련 업무 효율화

·전산망 연계 및 확충(시군구 전산망을 시도로 연결)

·직무분석을 통해 업무를 간소화하며, 비효율적인 행정업무지침을 개선

- 채용방법 및 절차개선 : 사회복지과목 확대, 심층면접 실시

□ 민간사회안전망운동 등 민간의 자발적 사회안전망 확충 노력 지원

- 사회안전망운동 차원의 NGO 활동에 대해 행정 및 홍보 지원

·비영리민간단체지원법의 지원사업을 활용하는 한편, 지자체가 필요로 하는 사업을 소규모로 위탁(예: 노숙자 무료급식 및 숙소제공 등)

- 자원봉사 인센티브 강화 : 점수제 등 도입

- 자활사업에 대한 민간기업 참여를 촉진하기 위해, (가칭)□자활후원기업□ 제도 시행 : 매출액의 일정비율을 기부하거나, 자활공동체의 생산품을 구입

□ 자활지원사업 운영체계 강화

- 사회복지전담공무원과 직업상담원의 공동작업 확대

- 지자체 차원의 자활사업 지원모형 및 수범사례 전파

- 지역자활기관협의회 정기 개최 및 운영내실화 촉진

- 지자체 평가시 자활사업 활성화 여부를 포함

□ 사회복지사무소 시범사업 실시

- 사회복지사무소 시범사업 실시(전국 5개 시군구에서 추진)

- 시범사업 단계에서는 조직 형태에 집착하기보다, 수요자에 대한 통합적·연계형 서비스 제공 효과를 확인하는 데 주력할 필요가 있음

·시범사업 과정에서 고용서비스와 복지서비스의 효율적 연계방안을 모색

·다양한 지역사회 자원(민간복지기관 자원 포함)을 체계적으로 활용할 수 있는 <지역사회복지협의체> 활성화 과제도 시범사업에서 검증 필요

□ 중장기 과제

□ 전담공무원 관리와 업무영역 조정

- 지도감독 체계 정비 : 직군신설 및 직제개선

- 전담공무원은 별도 정원제로 관리

- 관리체계를 시도 소속으로 함

- 근무가능 업무 및 부서확대(시도 사회복지 관련부서에 전담공무원 배치)

□ 다양한 복지서비스 수요에 대한 종합적 전달기능 강화

- 지역사회의 민간 사회복지 분야 인력과 연계하여 통합적인 서비스 제공 추진

□ 시범사업 결과에 따라, 복지서비스의 효율적, 집중적 제공을 위해 <사회복지사무소> 설치

- 지역사회 복지네트워크 구축노력과 병행

※ 복지서비스와 고용서비스의 기능적 통합 필요

·서구 국가에서는 최근 고용서비스 담당부서와 복지서비스 담당부서의 통합이 진행 중

·장기적으로는 양 전달체계의 통합적 운용이 불가피할 것으로 보이나,

·단기적으로는 기존 행정체계를 토대로 하되 네트웍을 강화하는 방안 활용

※ 영국의 경우, 근로유능력자에 대한 복지서비스는 노동사무소에 파견된 복지전담공무원이 담당하는 방식으로 원스탑 체제 유지

※ 참고 : <사회복지사무소> 모형 논의

① 1안 : 중앙정부의 직속 기관으로 하여, 보건 및 고용서비스와 밀접히 연계(사회복지청 신설)

→ 현재의 행정체계와 사회복지업무의 지역성을 감안할 때, 현실화되기 어려움

② 2안 : 기존의 시군구 행정체계를 유지하되, 별도 사무실을 통해 대민서비스 수준 향상

·읍면동에 전담공무원을 배치하되, 소속은 사회복지사무소로 함

·고용 및 보건서비스와는 네트웍 강화

→ 현행 행정체계를 바탕으로 사업소 형태로 운영하므로 기존 체계와 마찰이 적으나, 개편의 효과가 상대적으로 낮음

③ 3안 : 시군구 차원에서 필요한 복지 및 고용서비스를 통합·제공

·읍면동사무소에 분소를 설치하거나, 몇개 읍면동을 통합하여 제공

→ 서비스 전달효과는 높으나, 현재의 행정관행과 체계를 감안할 때 지방사무와 국가사무의 실질적인 통합은 곤란. 장기적인 대안으로 보아야 함

※ 결국 현재로서는 사업소 형태의 2안을 위주로 시범사업을 실시하되, 1, 3안의 장점을 활용할 수 있는 방안을 모색

<그림 1> 지역사회 복지전달체계 개념도(2안)